劉遠(yuǎn)新，劉 博，楊 智，葉清華

（1.水利部水利工程建設(shè)司，100053，北京；2.水利部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心，100038，北京；3.淮河流域水資源保護(hù)局淮河水資源保護(hù)科學(xué)研究所，340300，蚌埠；4.荷蘭三角洲研究院，2629 HV，代爾夫特）

荷蘭作為地勢(shì)低洼的歐洲國(guó)家，長(zhǎng)期致力于防洪減災(zāi)，在洪水風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域積累了一定經(jīng)驗(yàn)，建立了較完善的洪水治理體系，采取了一系列有力舉措，在實(shí)踐中取得了較好成效。梳理國(guó)際洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理論，對(duì)荷蘭防洪理念、治理體系、對(duì)策措施和經(jīng)驗(yàn)案例進(jìn)行分析，可為我國(guó)深化中小河流治理及應(yīng)對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)提供有益的啟示和建議，推動(dòng)我國(guó)防洪減災(zāi)工作不斷向前發(fā)展。

一、洪水風(fēng)險(xiǎn)的概念和風(fēng)險(xiǎn)管理

1.洪水風(fēng)險(xiǎn)概念內(nèi)涵

洪水風(fēng)險(xiǎn)是指發(fā)生由洪水造成損失與傷害的可能性。國(guó)際聯(lián)合會(huì)防災(zāi)委員會(huì)（UNDRR）在《防災(zāi)戰(zhàn)略（2015—2030）》中將洪水風(fēng)險(xiǎn)管理定義為：一種跨部門、綜合性的方法，旨在減少洪水對(duì)人類和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)造成的威脅和影響，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、減輕、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)和復(fù)原等階段。

洪水風(fēng)險(xiǎn)是由多個(gè)要素共同作用引起的，主要包括洪水事件、暴露度、敏感性、自適應(yīng)能力四個(gè)部分，詳見(jiàn)圖1。

圖1 洪水風(fēng)險(xiǎn)要素示意圖

2.風(fēng)險(xiǎn)理論研究框架

學(xué)術(shù)界關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)理論的研究主要包括：多層次風(fēng)險(xiǎn)管理、可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管理和彈性風(fēng)險(xiǎn)管理。德國(guó)社會(huì)學(xué)家尼克拉斯·盧曼將風(fēng)險(xiǎn)定義為“由決策者引發(fā)的出乎意料、小概率、帶來(lái)危害后果的可能性”。

美國(guó)學(xué)者羅伯特·希思于2001 年提出了對(duì)災(zāi)害應(yīng)急管理具有廣泛影響的“4R”理論，即將災(zāi)害分解為減緩（Reduction）、準(zhǔn)備（Readiness）、響應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）四個(gè)階段，從應(yīng)急角度復(fù)現(xiàn)了災(zāi)害管理的全流程。2007 年歐盟發(fā)布《洪水指令》，從洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的角度構(gòu)建了“3P”理論框架，即保護(hù)（Protection）、預(yù)防（Prevention）和準(zhǔn)備（Preparedness）。在此基礎(chǔ)上，荷蘭學(xué)者德雷斯·海格爾進(jìn)一步拓展了洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的時(shí)間維度，將洪水災(zāi)害“恢復(fù)”階段的相關(guān)措施提前納入管理范疇。

隨著超標(biāo)準(zhǔn)洪水日益涌現(xiàn)，洪水風(fēng)險(xiǎn)彈性管理逐步成為最具影響力的防洪理念。從內(nèi)涵上看，洪水彈性主要包括穩(wěn)健性、適應(yīng)性和可塑性等三種屬性。其中，穩(wěn)健性（Robustness）是傳統(tǒng)的洪水防御策略，即采用防洪工程和技術(shù)措施來(lái)抵御洪水，其目前仍是防洪工作中最為常見(jiàn)和基礎(chǔ)的措施。但是，想達(dá)到絕對(duì)防洪安全是不切合實(shí)際的，大洪水可能隨時(shí)會(huì)超過(guò)工程措施防御的極限，因此仍需采取更多非工程措施加以保護(hù)。適應(yīng)性（Adaptability）是指通過(guò)綜合各方面經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，降低脆弱性、把握時(shí)機(jī)、順應(yīng)環(huán)境變化、化解內(nèi)部壓力的能力。洪水易發(fā)區(qū)的居民需要通過(guò)優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范、實(shí)施水資源綜合管理等手段，匯集群體的智慧和力量，以提升本地的適應(yīng)性。可塑性（Transformability）是指通過(guò)持續(xù)學(xué)習(xí)和優(yōu)化提升，將極端事件和災(zāi)難轉(zhuǎn)化為重新設(shè)計(jì)利益相關(guān)者和組織架構(gòu)、體制機(jī)制及應(yīng)對(duì)洪水的能力。在洪水風(fēng)險(xiǎn)管理中，穩(wěn)健性、適應(yīng)性和可塑性三者相輔相成、缺一不可，其根本思想是從“以工程技術(shù)為主導(dǎo)”的被動(dòng)防御洪水轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o洪水以空間和出路”的主動(dòng)管理洪水，基本策略是進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)管理”而非“危害控制”。

二、荷蘭洪水管理理念

1.荷蘭洪水特征及防洪理念的產(chǎn)生

荷蘭位于歐洲大陸西北部，毗鄰北海、比利時(shí)和德國(guó)，地處萊茵河、馬斯河、斯海爾德河和埃姆斯河等流經(jīng)的三角洲地帶，國(guó)土面積4.15萬(wàn)km2，其中水面面積0.76萬(wàn)km2，海岸線長(zhǎng)約450 km。由于地勢(shì)低洼，約1/4國(guó)土低于海平面。自有歷史記錄以來(lái)，荷蘭曾發(fā)生過(guò)上百次洪水。

面對(duì)洪水威脅，荷蘭人在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了一套防洪理念和策略。自中世紀(jì)開(kāi)始建設(shè)堤壩、水閘，人們通過(guò)控制水位來(lái)降低洪水影響。最初防洪工程大多基于土木相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，17世紀(jì)開(kāi)始大規(guī)模修建給排水工程，建成了阿姆斯特丹運(yùn)河系統(tǒng)；18—19世紀(jì)進(jìn)一步發(fā)展現(xiàn)代化排水系統(tǒng)，運(yùn)用了相對(duì)更先進(jìn)的水閘和堤壩技術(shù)。這些工程幫助荷蘭人民有效應(yīng)對(duì)了絕大部分洪水威脅。

隨著極端天氣日漸頻繁，雨量、雨強(qiáng)及融雪不斷增加。過(guò)去60 年，荷蘭降水量增加了9%。2023 年3 月，荷蘭月平均降水超過(guò)100 mm，創(chuàng)下自1906 年有記錄以來(lái)的最高紀(jì)錄，預(yù)計(jì)到2050年，降水量將進(jìn)一步增長(zhǎng)3%～17%。為此，荷蘭的防洪法要求，自2017年起，到2050 年全國(guó)河流防洪等級(jí)都要逐步達(dá)到1250 年一遇標(biāo)準(zhǔn)。為此，荷蘭計(jì)劃投入120億歐元加固堤防。

2.防洪理念的轉(zhuǎn)變

面對(duì)與日俱增的洪水風(fēng)險(xiǎn)，荷蘭在洪水防御理念上積極轉(zhuǎn)變，逐步從傳統(tǒng)的洪水控制向更加靈活的洪水彈性策略轉(zhuǎn)變，從技術(shù)防御向綜合治理理念轉(zhuǎn)變，從與水爭(zhēng)斗向人水共生轉(zhuǎn)變。

一是從洪水控制向洪水彈性轉(zhuǎn)變。荷蘭日益采用多層次安全策略，旨在提升整體洪水防御能力。該策略涵蓋了河道加固、海堤建設(shè)、河岸管理、城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)等諸多措施，各層次之間相互協(xié)調(diào)，為應(yīng)對(duì)不同洪水情景提供了多樣化的抵御能力。

二是從技術(shù)防御向綜合治理轉(zhuǎn)變。數(shù)百年來(lái)，荷蘭一直以技術(shù)性防御手段為主，如修建堤壩和防浪墻等。隨著對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)逐漸加深，荷蘭人逐漸采取更加綜合多樣的治理策略，包括河湖水系改善和生態(tài)修復(fù)等，旨在從源頭降低洪水風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建立先進(jìn)的洪水預(yù)報(bào)和預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)并及時(shí)提供準(zhǔn)確的洪水預(yù)警信息，可使政府和居民果斷決策并采取應(yīng)對(duì)措施，最大限度地降低損失。通過(guò)教育、培訓(xùn)和溝通，構(gòu)建更加緊密的社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)，使整個(gè)社會(huì)在洪水應(yīng)對(duì)方面更加有準(zhǔn)備和韌性。

三是從與水爭(zhēng)斗向人水共生轉(zhuǎn)變。自20 世紀(jì)90年代遭遇大洪水之后，荷蘭深刻吸取教訓(xùn)，認(rèn)識(shí)到單純依賴加高堤防等工程手段與水斗爭(zhēng)，無(wú)法徹底解決防洪問(wèn)題，從而轉(zhuǎn)向了人水共生的理念。過(guò)去被洪水淹沒(méi)的城鎮(zhèn)和農(nóng)田實(shí)質(zhì)上就是灘地，上游來(lái)水無(wú)法控制，簡(jiǎn)單加高防洪堤并不能確保絕對(duì)安全，堤防越高，潰決造成的損失就越慘重。因此，荷蘭逐漸更加重視自然修復(fù)和發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，通過(guò)恢復(fù)濕地、沼澤和沿岸的自然生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水文調(diào)節(jié)、洪水緩沖和水質(zhì)凈化等功能，同時(shí)提高生態(tài)多樣性。

另外，荷蘭還通過(guò)對(duì)河流湖泊的綜合管理來(lái)降低洪水風(fēng)險(xiǎn)，包括河道疏浚、湖泊水位管理、流量控制調(diào)節(jié)以及生態(tài)恢復(fù)措施等。這些綜合措施都能有效增強(qiáng)蓄滯洪能力，使水流具有更加自然的延展性，從而有效減少洪水的不利影響。

三、荷蘭洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.防洪治理體系

荷蘭防洪的任務(wù)職責(zé)由國(guó)家、省級(jí)和地市三級(jí)水利部門共同承擔(dān)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施與水管理部是荷蘭政府的水行政主管部門，負(fù)責(zé)制定、協(xié)調(diào)和實(shí)施全國(guó)范圍內(nèi)的防洪策略、規(guī)劃和投資。國(guó)家水利局作為基礎(chǔ)設(shè)施與水管理部的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)和維護(hù)重要水利設(shè)施，包括堤壩、水閘、泵站和運(yùn)河等，同時(shí)負(fù)責(zé)洪水預(yù)警、水位和水質(zhì)監(jiān)測(cè)等工作。地方政府和水董事會(huì)在空間規(guī)劃、利益代表以及與公眾溝通方面發(fā)揮著重要作用，詳見(jiàn)圖2。

圖2 荷蘭防洪管理體制框架

百年來(lái)，荷蘭花費(fèi)巨資、分階段修建了上千座大型防洪設(shè)施和海岸工程，構(gòu)建了較為完善的防洪工程體系，并定期進(jìn)行維護(hù)。其中，防洪堤、擋潮閘和排水渠是最主要的工程形式。

防洪堤通常采用土石壩和混凝土結(jié)構(gòu)建造，沿海岸、河岸線延伸，保護(hù)居民和土地免受洪水侵襲。為確?？煽啃院头€(wěn)定性，相關(guān)部門嚴(yán)格進(jìn)行工程設(shè)計(jì)和監(jiān)測(cè)，定期檢查和維護(hù)，以防止?jié)撛跐B漏和破損。

擋潮閘主要用于抵御北海風(fēng)暴潮和潮汐引發(fā)的洪水。荷蘭最大的可移動(dòng)擋潮閘是馬仕朗特?fù)醭遍l，由兩個(gè)長(zhǎng)達(dá)210 m的巨大移動(dòng)門組成。擋潮閘的維護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期持續(xù)的工作，所需費(fèi)用因工程規(guī)模、結(jié)構(gòu)和使用壽命而異，包括人工、材料、設(shè)備和技術(shù)等方面，通常由荷蘭中央政府、地方政府、各級(jí)水利部門和地方水董事會(huì)承擔(dān)。

此外，荷蘭還高度重視設(shè)計(jì)和維護(hù)排水系統(tǒng)，包括天然河道、人工運(yùn)河、排水管網(wǎng)等。其中，阿夫魯戴克攔海大堤是荷蘭排水系統(tǒng)的核心工程，于1932年竣工，全長(zhǎng)32 km，高約7~8 m，連接北海和艾瑟爾湖，兼具防洪和排水功能。

2.防洪先進(jìn)技術(shù)

（1）洪水智能監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

近年隨著數(shù)字孿生技術(shù)發(fā)展，荷蘭建立了智能洪水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)收集、傳輸和分析，有效監(jiān)測(cè)洪水，及時(shí)發(fā)出警報(bào)，以便緊急應(yīng)對(duì)。荷蘭國(guó)家水利局在全國(guó)范圍內(nèi)部署了數(shù)十種傳感器和監(jiān)測(cè)設(shè)備，用于監(jiān)測(cè)河道水位、降水量、土壤濕度等指標(biāo)。這些數(shù)據(jù)通過(guò)先進(jìn)通信技術(shù)傳輸?shù)胶商m水管理中心，用于實(shí)時(shí)分析和預(yù)測(cè)洪水風(fēng)險(xiǎn)。

（2）洪水模擬預(yù)報(bào)系統(tǒng)

荷蘭在水利信息化、數(shù)字化方面起步較早，通過(guò)數(shù)十年時(shí)間研發(fā)了多種先進(jìn)的防洪軟件和模型系統(tǒng)。其中，Delft-FEWS是由荷蘭三角洲研究院開(kāi)發(fā)的洪水早期預(yù)警系統(tǒng)，它整合了實(shí)時(shí)水文數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)和地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，用于監(jiān)測(cè)洪水、預(yù)測(cè)水位變化并提供實(shí)時(shí)洪水預(yù)警。此外，還有Delft3D、D-GEO、SOBEK等百余種軟件，可以模擬河流、河口、湖泊和城市排水系統(tǒng)的水流和水質(zhì)變化，幫助分析洪水風(fēng)險(xiǎn)并制定相應(yīng)的管理策略。

（3）移動(dòng)式防洪擋水墻

為抵擋突如其來(lái)的洪水災(zāi)害，荷蘭還研發(fā)了一種“防洪神器”——移動(dòng)式防洪擋水墻，并將其作為靈活高效的防洪技術(shù)，用于快速建立臨時(shí)防洪屏障，保護(hù)城市和農(nóng)田免受侵襲。該墻體由聚乙烯等耐用合成材料構(gòu)成，具有輕便、耐用、防水等特性，適用于短時(shí)間搭建。該設(shè)施通常采用模塊化設(shè)計(jì)，可靈活組裝和調(diào)整，同時(shí)配備了支架和固定結(jié)構(gòu)，以確保其在洪水沖擊下依然安全、穩(wěn)定。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理策略

荷蘭政府于2009 年發(fā)布洪水風(fēng)險(xiǎn)管理策略（FRMS），旨在降低洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境免遭破壞，其措施主要包括五個(gè)方面：一是洪水預(yù)防，旨在通過(guò)空間規(guī)劃和土地政策，限制洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的人類活動(dòng)，讓人們遠(yuǎn)離洪水；二是洪水抵御，旨在利用堤壩、閘堰等基礎(chǔ)設(shè)施，提高現(xiàn)有河道渠系泄洪能力，增加蓄滯洪空間，讓洪水遠(yuǎn)離人群；三是洪水消納，通過(guò)在洪水易發(fā)區(qū)和受災(zāi)脆弱區(qū)建造防洪隔間和防洪建筑，以減輕災(zāi)害造成的后果；四是洪水應(yīng)急，是指通過(guò)為洪水事件提前做好準(zhǔn)備，包括開(kāi)發(fā)洪水預(yù)警系統(tǒng)、制定災(zāi)害管理和疏散計(jì)劃以及在洪水發(fā)生時(shí)進(jìn)行有效管理，均可減輕洪水后果；五是災(zāi)后恢復(fù)，制定計(jì)劃，利用政府補(bǔ)償或基金保險(xiǎn)理賠重建，詳見(jiàn)表1。

表1 荷蘭洪水風(fēng)險(xiǎn)管理策略

4.編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖

編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是對(duì)可能發(fā)生的超標(biāo)準(zhǔn)洪水演進(jìn)路線、到達(dá)時(shí)間、淹沒(méi)水深、淹沒(méi)范圍及流速大小等過(guò)程特征進(jìn)行預(yù)測(cè)，以標(biāo)示洪泛區(qū)內(nèi)各處受洪水災(zāi)害危險(xiǎn)程度的一種重要防洪非工程措施。

荷蘭的水法綜合考慮海潮、河流泛濫等多種災(zāi)害成因、基于成本—效益分析對(duì)全國(guó)不同地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)做出了明確規(guī)定。根據(jù)荷蘭水法要求，荷蘭基礎(chǔ)設(shè)施與水管理部于2006年開(kāi)始編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，其主要目標(biāo)：一是為城市規(guī)劃和工業(yè)部門提供洪水風(fēng)險(xiǎn)信息；二是增強(qiáng)居民的洪水風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，鼓勵(lì)居民自發(fā)采取行動(dòng)減少損失；三是為決策部門制定防洪減災(zāi)措施和組織群眾轉(zhuǎn)移疏散提供決策依據(jù)。

5.“還地于河”

為創(chuàng)造更多的河道和濕地空間，大幅度提升洪水下泄能力，荷蘭于21 世紀(jì)初提出“還地于河”（Room for the River）理念，并于2007—2018 年累計(jì)投入約22 億歐元，在34 個(gè)區(qū)域?qū)嵤┝税ㄖ?、除圩、疏浚和加深行洪河道、清除障礙物等一系列措施（表2），涉及人口近400萬(wàn)。

表2 “還地于河”項(xiàng)目工程措施

按照綜合彈性防洪風(fēng)險(xiǎn)治理框架，“還地于河”項(xiàng)目從過(guò)去的“垂直、自上而下管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌降取V泛參與治理”，吸引了眾多利益相關(guān)者踴躍參與。該項(xiàng)目最終實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)目標(biāo)：一是有效提高了河道的行洪能力，在不加高堤防的前提下，萊茵河支流過(guò)流能力從15 000 m3/s提高到了16 000 m3/s，達(dá)到歷史最大洪峰要求；默茲河的過(guò)流能力也從3300 m3/s提高到了3800 m3/s。二是顯著提升了空間規(guī)劃質(zhì)量，通過(guò)統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水文化三方面價(jià)值，提高了水生態(tài)服務(wù)價(jià)值，豐富了水文化內(nèi)涵。同時(shí)，實(shí)施基于自然修復(fù)理念的工程建設(shè)，保護(hù)土地免遭淹沒(méi)，永久增加河流空間。

四、對(duì)我國(guó)中小河流治理的啟示和建議

荷蘭的國(guó)情水情與我國(guó)差異較大，治水理念雖有相似之處，但做法并不能簡(jiǎn)單效仿。其推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的進(jìn)程，可為我國(guó)中小河流治理提供啟示。

總體上看，中小河流洪水風(fēng)險(xiǎn)管理不僅是政府部門的責(zé)任，更需要全社會(huì)的共同努力。荷蘭基于氣候情景分析，持續(xù)開(kāi)展洪水災(zāi)害的研究和規(guī)劃；每12年對(duì)堤防的防洪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一輪評(píng)估，并編制新的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，以提高民眾的應(yīng)急疏散能力；探索洪水保險(xiǎn)制度。

從近年洪澇災(zāi)害暴露出的問(wèn)題來(lái)看，中小河流仍是我國(guó)防洪體系中的明顯短板和薄弱環(huán)節(jié)，治理不系統(tǒng)、不平衡、不充分的問(wèn)題仍然存在。一些河段尚未實(shí)施治理，尚不能滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往和對(duì)水安全保障的迫切需要。對(duì)此，我們要堅(jiān)持以防為主，加強(qiáng)系統(tǒng)治理，著力防范化解中小河流洪水風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)中小河流治理應(yīng)按照“共建共治共享”的理念，積極適應(yīng)氣候變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾監(jiān)督的中小河流堤防建設(shè)和維護(hù)體系。2009年以來(lái)，全國(guó)流域面積200~3000 km2的中小河流經(jīng)過(guò)多批次規(guī)劃治理，實(shí)施堤防建設(shè)、護(hù)岸護(hù)坡和清淤疏浚，中小河流防汛抗洪能力和防災(zāi)減災(zāi)能力得到明顯提升，河流沿線的重要城鎮(zhèn)、耕地和基礎(chǔ)設(shè)施等均得到有效保護(hù)，洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)明顯降低，河流生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，取得顯著社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

近年，受全球氣候變化和人類活動(dòng)影響，水旱災(zāi)害的突發(fā)性、異常性、不確定性更為突出。中小河流洪水已成為嚴(yán)重威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1.轉(zhuǎn)變觀念，著力綜合防范洪水風(fēng)險(xiǎn)

盡管荷蘭防洪體系完善、雨洪監(jiān)測(cè)系統(tǒng)先進(jìn)，但依然認(rèn)為難以預(yù)防洪水災(zāi)害，仍需要“與洪水共存”。我國(guó)中小河流治理要堅(jiān)持以流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌干支流、上下游、左右岸，編制中小河流治理總體方案，加快補(bǔ)齊中小河流防洪工程體系短板，加強(qiáng)防洪體制機(jī)制法治建設(shè)，提升“四預(yù)”能力，加強(qiáng)河湖管理，規(guī)范蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，提出洪水風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)消化機(jī)制，增強(qiáng)中小河流洪水風(fēng)險(xiǎn)治理的彈性。

2.科技引領(lǐng)，加快推動(dòng)數(shù)字治理

荷蘭將遙感數(shù)據(jù)和數(shù)智模型相結(jié)合，研發(fā)智能信息收集、數(shù)據(jù)處理共享云平臺(tái)，充分利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)河流和濱海堤防監(jiān)測(cè)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、雨洪調(diào)蓄、生態(tài)環(huán)境監(jiān)控等多功能集成應(yīng)用，能夠?qū)崟r(shí)精準(zhǔn)進(jìn)行河流水位監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和調(diào)度。我國(guó)中小河流治理需同步建設(shè)雨水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)，建設(shè)統(tǒng)一共享開(kāi)放的中小河流堤防監(jiān)測(cè)、水旱災(zāi)害預(yù)警、雨洪調(diào)蓄等多功能一體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)河流水位監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和調(diào)度，提高中小河流防洪現(xiàn)代化水平。

3.因地制宜，合理選擇治理措施

荷蘭結(jié)合洪水風(fēng)險(xiǎn)研究成果，按照安全區(qū)域的防洪風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，合理選擇治理模式，確保每個(gè)河段實(shí)現(xiàn)規(guī)劃下泄流量。我國(guó)中小河流治理應(yīng)積極運(yùn)用全國(guó)水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查成果，根據(jù)有保護(hù)對(duì)象的山區(qū)中小河流洪水淹沒(méi)圖、全國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖和防治區(qū)劃圖、洪水影響人口和GDP風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖，以流域?yàn)閱卧?，結(jié)合防洪規(guī)劃、空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜，根據(jù)山區(qū)、平原河流的不同情勢(shì)，按照“蓄、防、疏、滯、排”的不同需要，合理精準(zhǔn)選擇治理模式（表3）。

表3 中小河流治理模式

4.綜合施策，同步開(kāi)展生態(tài)修復(fù)

荷蘭“還地于河”項(xiàng)目不僅提高了河道防洪、行洪能力，還為水生生物留足繁衍空間，增強(qiáng)了河流系統(tǒng)生物多樣性。我國(guó)中小河流治理在確保河道防洪工程結(jié)構(gòu)安全的同時(shí)，應(yīng)注重生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，盡量保持河道蜿蜒、急流緩流相間的自然形態(tài)，保護(hù)自然深潭淺灘和泛洪漫灘。在河道治理過(guò)程中采用生態(tài)工程方法，盡可能減少人為干預(yù)，用生態(tài)手段、天然材料、透水材料對(duì)河道進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，將防洪減災(zāi)與生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái)，建立中小河流治理自然化、生態(tài)化設(shè)計(jì)技術(shù)體系和“知識(shí)庫(kù)”。

5.多方參與，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)治理

借鑒荷蘭多方參與的實(shí)踐，推進(jìn)我國(guó)中小河流防洪治理社會(huì)化。首先，要著重強(qiáng)化管理體制和機(jī)制，落實(shí)地方的主體責(zé)任，建立健全跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，確保治理過(guò)程協(xié)調(diào)有序。其次，在勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量技術(shù)管理、建設(shè)管理制度以及工程驗(yàn)收管護(hù)制度方面，應(yīng)積極創(chuàng)新建管模式，建優(yōu)建強(qiáng)項(xiàng)目法人，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位，健全質(zhì)量和安全管理體系，及時(shí)竣工驗(yàn)收，建立工程管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，保障中小河流“治理一條，成效一條”。再次，加大公眾參與力度，提高公眾的應(yīng)急減災(zāi)意識(shí)和疏散能力，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)及數(shù)據(jù)共享是推動(dòng)治理進(jìn)程的關(guān)鍵。人員培訓(xùn)和跨學(xué)科合作、信息化建設(shè)有助于提升治理能力、傳播普及治理知識(shí)。通過(guò)多方參與和綜合施策，推動(dòng)中小河流社會(huì)化治理取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，以達(dá)到更可持續(xù)的治理效果。