●陶敬東 趙 娜 李 暢

我國行政事業(yè)單位承擔(dān)著服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職責(zé)， 隨著國家治理體系與治理能力逐步現(xiàn)代化， 為更好規(guī)范行使公共權(quán)力，真正“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，提高管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的效率和水平， 推進(jìn)行政事業(yè)單位構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系意義重大。 行政事業(yè)單位的性質(zhì)和特點(diǎn)決定其內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)不斷探索提升的過程，不能一蹴而就、 照搬照抄， 更不能一勞永逸。 本文以江蘇省為例，結(jié)合近四年省級行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督情況， 總結(jié)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)成效， 梳理分析當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行中存在的問題及成因， 并提出針對性建議和對策， 以期為深入推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供借鑒。

一、江蘇省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)基本情況

2012 年，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，于2014 年1 月1日起正式實(shí)施。 這是我國行政事業(yè)單位內(nèi)部管理規(guī)范化進(jìn)程中具有里程碑意義的重大舉措， 在全國范圍內(nèi)掀起了開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的大潮。2015 年，財(cái)政部制定《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)和要求。 2017 年，財(cái)政部開始組織全國行政事業(yè)單位編報(bào)年度內(nèi)部控制報(bào)告。

江蘇省最早于2016 年啟動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，截至2021 年底，全省24072 家行政事業(yè)單位編制并報(bào)送單位年度內(nèi)部控制報(bào)告。 其中，江蘇省省級行政事業(yè)單位（以下簡稱省級單位）編制并報(bào)送內(nèi)部控制報(bào)告776 家。從省級單位內(nèi)控報(bào)告情況來看，767 家單位成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，766 家單位成立了內(nèi)部控制工作小組，其中有731 家單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人；內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門設(shè)在行政管理部門293 家，財(cái)務(wù)部門423 家，內(nèi)審部門11 家，紀(jì)檢監(jiān)察部門6 家，其他部門37 家，未設(shè)置內(nèi)控建設(shè)牽頭部門6 家；內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督部門設(shè)在行政管理部門172 家， 財(cái)務(wù)部門120 家，內(nèi)審部門162 家，紀(jì)檢監(jiān)察部門217 家，其他部門93 家，未設(shè)置內(nèi)控評價(jià)與監(jiān)督部門12 家。

在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)過程中，省級單位的內(nèi)控意識逐步提高，內(nèi)控體系逐年完善，基本覆蓋到預(yù)算、收支、政府采購、國有資產(chǎn)、 合同管理和建設(shè)項(xiàng)目等全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)， 內(nèi)部控制在防范單位內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)、 保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整等方面發(fā)揮了積極作用。 特別是2021 年作為“十四五”開局之年，省級單位面對行政決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行對沖疫情和國內(nèi)國際形勢的巨大壓力，將內(nèi)部控制作為服務(wù)財(cái)政直達(dá)資金規(guī)范使用、預(yù)算績效管理、政府過緊日子、 政府會(huì)計(jì)改革等方面的重要基礎(chǔ)保障， 通過加強(qiáng)自身崗位職責(zé)和流程表單的制度建設(shè)，積極防范化解合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和效率風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升治理效能。

二、省級單位內(nèi)部控制存在的問題：基于江蘇的監(jiān)督檢查

自2019 年起，江蘇省財(cái)政廳連續(xù)四年組織開展省級單位上一年度內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行情況監(jiān)督檢查工作，通過監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)省級單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制中存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患， 并針對性提出整改意見和相關(guān)建議。其中，對2018、2019 年度內(nèi)控監(jiān)督采取財(cái)政核查方式， 對2020、2021 年度內(nèi)控監(jiān)督采取財(cái)政檢查方式。 四年共監(jiān)督檢查45 家省級單位，其中行政單位28 家，事業(yè)單位17 家。

（一）存在問題的類型性質(zhì)

按照檢查年度劃分，2018—2021 年度共發(fā)現(xiàn)主要問題208 個(gè)， 其中2018 年36 個(gè)，2019 年34 個(gè)，2020年50 個(gè)，2021 年88 個(gè)。 檢查發(fā)現(xiàn)的問題逐年增多，主要原因是對2020 年度、2021 年度內(nèi)控監(jiān)督采取財(cái)政檢查方式， 嚴(yán)格按照執(zhí)法程序， 通過現(xiàn)場調(diào)閱會(huì)計(jì)憑證、財(cái)務(wù)賬表、數(shù)據(jù)資料、合同文本以及實(shí)地查看資產(chǎn)管理情況等， 全面深入查找單位內(nèi)控建設(shè)及執(zhí)行中存在的問題，現(xiàn)場檢查時(shí)間一個(gè)單位延長至7—9 天。

按照問題性質(zhì)劃分， 單位層面39 個(gè)、 業(yè)務(wù)層面169 個(gè)， 單位層面問題占比19%， 業(yè)務(wù)層面問題占比81%。39 個(gè)單位層面問題中，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)方面15 個(gè)、風(fēng)險(xiǎn)評估方面11 個(gè)、內(nèi)控考核方面4 個(gè)、關(guān)鍵崗位責(zé)任制方面6 個(gè)、信息化建設(shè)方面3 個(gè)。 169 個(gè)業(yè)務(wù)層面問題中，預(yù)算業(yè)務(wù)15 個(gè)、收支業(yè)務(wù)53 個(gè)、政府采購業(yè)務(wù)25 個(gè)、 國有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)40 個(gè)、 建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)7個(gè)、合同管理業(yè)務(wù)29 個(gè)。其中，收支業(yè)務(wù)內(nèi)部控制問題最多， 建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)內(nèi)部控制由于被查單位涉及建設(shè)項(xiàng)目較少，問題數(shù)量也最少。

按照內(nèi)控建設(shè)與內(nèi)控執(zhí)行劃分， 內(nèi)控建設(shè)方面問題51 個(gè)，占比為25%；內(nèi)控執(zhí)行方面問題157 個(gè)，占比為75%。

（二）存在問題的具體表現(xiàn)

1.內(nèi)控工作機(jī)構(gòu)不健全。 第一，單位沒有成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、 內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長未由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任、 單位職能和人員調(diào)整后未能及時(shí)調(diào)整內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組成員。在填報(bào)2021 年內(nèi)控報(bào)告的776 家省級單位中， 仍有9 家單位沒有成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組；10 家單位沒有成立內(nèi)控工作小組； 單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組組長731 家，仍有45 家單位由分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)或其他領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組組長。第二，未明確內(nèi)部控制牽頭部門或內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督部門； 內(nèi)部控制牽頭部門與內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督部門沒有有效分離等。 在填報(bào)2021 年內(nèi)控報(bào)告的776家省級單位中， 仍有6 家單位沒有設(shè)置內(nèi)部控制牽頭部門，12 家單位沒有設(shè)置內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督部門。

2.內(nèi)控制度不完善。 內(nèi)控制度未對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全覆蓋，如未建立政府采購內(nèi)控制度、合同管理內(nèi)控制度或者基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)控制度等；現(xiàn)有內(nèi)控制度有欠缺，如預(yù)算管理內(nèi)控制度缺少績效評價(jià)內(nèi)容、 資產(chǎn)內(nèi)控制度缺少貨幣資金和無形資產(chǎn)等內(nèi)容、 合同內(nèi)控制度未明確合同授權(quán)審批權(quán)限、 收支內(nèi)控制度未涉及公務(wù)卡管理和銀行賬戶管理等事項(xiàng)； 部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)控制度相對陳舊， 未根據(jù)職能調(diào)整和最新政府會(huì)計(jì)制度改革等情況及時(shí)更新。

3.經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評估機(jī)制未建立。 部分單位未對單位層面和業(yè)務(wù)層面存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、 系統(tǒng)和客觀評估， 未查找單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對措施。在填報(bào)2021 年內(nèi)控報(bào)告的776 家省級單位中， 有68 家未開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評估工作，占8.8%。 從對12 家省級單位的2020 和2021 年度現(xiàn)場內(nèi)控檢查看， 僅有3 家單位對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展了風(fēng)險(xiǎn)評估，9 家單位未開展，達(dá)75%。

4.內(nèi)控關(guān)鍵崗位管理不到位。 第一，部分單位未依據(jù)單位機(jī)構(gòu)改革最新職責(zé)情況，更新崗位職責(zé)說明書。第二，未對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、合同等關(guān)鍵崗位進(jìn)行輪崗，同時(shí)也未對其實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。在填報(bào)2021 年內(nèi)控報(bào)告的776 家省級單位中，230 家單位未對關(guān)鍵崗位開展交流和定期輪崗， 占29.6%；643 家單位對不具備輪崗條件的業(yè)務(wù)或崗位未開展專項(xiàng)審計(jì)，占82.9%。 第三，不相容崗位未有效分離，如資產(chǎn)臺賬和資產(chǎn)財(cái)務(wù)賬均由會(huì)計(jì)1 人管理、 內(nèi)審人員崗位與財(cái)務(wù)總賬崗位系同一人擔(dān)任等。

5.內(nèi)控信息化基本未建立。 從檢查情況看，大部分單位內(nèi)部控制信息化主要依托辦公系統(tǒng)， 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程未完全嵌入單位信息系統(tǒng)。同時(shí)，單位內(nèi)部控制信息有關(guān)系統(tǒng)未全部實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通， 部分單位預(yù)算與收支兩個(gè)業(yè)務(wù)接入信息化系統(tǒng)中， 采購、資產(chǎn)、建設(shè)、合同四大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)信息化尚未完成，信息系統(tǒng)未能全部覆蓋預(yù)算、采購、資產(chǎn)管理、合同等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。

6.預(yù)算業(yè)務(wù)控制不嚴(yán)肅。 預(yù)算業(yè)務(wù)控制方面問題分布在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算管理等預(yù)算業(yè)務(wù)的核心環(huán)節(jié)。 第一，預(yù)算或決算編制不完整。 未將銀行利息收入、資產(chǎn)處置收入等納入非稅收入預(yù)算編制范圍；未按規(guī)定將年初結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)納入部門預(yù)算編制范圍； 未將基建賬套支出等納入決算編制范圍。第二，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格。無預(yù)算列支相關(guān)費(fèi)用，如無采購預(yù)算列支辦公設(shè)備購置支出等；項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢；自行調(diào)劑個(gè)別項(xiàng)目預(yù)算，未履行相關(guān)報(bào)批手續(xù)。第三，賬表數(shù)據(jù)不一致。如單位預(yù)算會(huì)計(jì)賬面數(shù)與部門決算報(bào)表個(gè)別數(shù)據(jù)不一致等。

7.收支業(yè)務(wù)控制不規(guī)范。 第一，部分非稅收入未及時(shí)上繳。 如部分單位利息收入等非稅收入未能及時(shí)上繳財(cái)政。 第二，資金列支不合規(guī)。 超范圍支出公務(wù)接待費(fèi)，在“公務(wù)接待費(fèi)”中列支員工加班餐費(fèi)、值班餐費(fèi)；擠占專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在項(xiàng)目支出中列支購買黨史學(xué)習(xí)書籍、黨史知識宣傳展板費(fèi)用等非項(xiàng)目支出。第三，支出審批審核控制不嚴(yán)。支出無報(bào)銷審批單，未見財(cái)務(wù)人員審核簽字；支出審批手續(xù)不完整；支出附件不全或憑證要素不完整；發(fā)票抬頭不規(guī)范；費(fèi)用報(bào)銷不及時(shí)。第四，資金支付不規(guī)范。 專家費(fèi)發(fā)放不規(guī)范，支付專家勞務(wù)費(fèi)時(shí)，財(cái)務(wù)付款打入報(bào)銷經(jīng)辦人卡中， 未直接打入各專家銀行卡，也未履行代扣代繳個(gè)人所得稅義務(wù)；未執(zhí)行國庫集中支付。 第五，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范。 會(huì)計(jì)核算科目不準(zhǔn)確，如將專家勞務(wù)費(fèi)計(jì)入“差旅費(fèi)”；基建賬套未納入單位“大賬”；未執(zhí)行不相容崗位相分離內(nèi)控機(jī)制。

8.政府采購業(yè)務(wù)控制不合規(guī)。 第一，未按規(guī)定實(shí)施政府采購。購買辦公家具和印刷服務(wù)未執(zhí)行定點(diǎn)采購；購買辦公用品未通過網(wǎng)上商城采購； 與供應(yīng)商簽訂技術(shù)服務(wù)合同未按規(guī)定履行詢價(jià)程序； 車輛維修和保養(yǎng)服務(wù)單位不在政府采購定點(diǎn)中標(biāo)供應(yīng)商名錄； 購買公務(wù)機(jī)票未執(zhí)行政府采購；超標(biāo)準(zhǔn)采購辦公設(shè)備；個(gè)別重大采購事項(xiàng)未按規(guī)定經(jīng)集體研究；未實(shí)施政府采購，如某單位列支項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)費(fèi)， 由單位直接指定某公司提供服務(wù)。 第二，政府采購項(xiàng)目驗(yàn)收不到位。 如采購宣傳片拍攝服務(wù)、 購買便攜電腦及臺式電腦無采購驗(yàn)收單等。 第三，政府采購管理不規(guī)范。 政府采購未歸口管理；政府采購檔案未及時(shí)歸檔，部分單位政府采購項(xiàng)目相關(guān)資料分散在各業(yè)務(wù)處室經(jīng)辦人員手中； 未按規(guī)定公開政府采購信息。第四，未嚴(yán)格按照招標(biāo)文件簽訂采購合同。 如某單位簽訂采購合同與招標(biāo)文件條款存在不一致。

9.資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制有漏洞。 第一，資產(chǎn)日常管理不到位。賬賬不符，單位決算報(bào)表中固定資產(chǎn)原值與資產(chǎn)年報(bào)中固定資產(chǎn)原值不一致、 單位固定資產(chǎn)財(cái)務(wù)賬原值與管理信息系統(tǒng)原值不符、 單位財(cái)務(wù)賬與行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報(bào)表和管理信息系統(tǒng)中固定資產(chǎn)原值均不一致；資產(chǎn)臺賬管理不規(guī)范，部分人員已調(diào)離，未辦理資產(chǎn)交接手續(xù)，資產(chǎn)云平臺信息也未及時(shí)變更等。 第二，資產(chǎn)使用和處置不規(guī)范。 單位房產(chǎn)出租出借未履行公開招租程序或未經(jīng)同級機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門批復(fù)； 報(bào)廢資產(chǎn)未見相關(guān)處置會(huì)議紀(jì)要， 固定資產(chǎn)處置內(nèi)部審批表未見技術(shù)部門簽字； 無償占用下屬單位資產(chǎn)未辦理相關(guān)手續(xù)等。 第三，往來款長期掛賬未及時(shí)清理。 部分單位往來款中三年以上賬齡款項(xiàng)占比較高。第四，對外投資長期掛賬，常年無收益。如某單位長期股權(quán)投資賬面價(jià)值自1999 年以來未發(fā)生變動(dòng)。

10.建設(shè)項(xiàng)目控制不嚴(yán)格。 第一，在建工程掛賬多年未轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)。如某單位截至2020 年底賬面記載在建工程共計(jì)9.05 億元，因未完成竣工決算，部分項(xiàng)目掛賬5 年以上。 第二，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收證明無日期。 如某單位支付維修項(xiàng)目款， 憑證后附工程竣工驗(yàn)收證明未寫明開工、竣工日期以及驗(yàn)收日期。 第三，工程款支付不規(guī)范。 個(gè)別工程款支付簽證未加蓋執(zhí)業(yè)印章且表格有所刪減；個(gè)別工程簽證數(shù)據(jù)存在涂改，未見修改人簽名或蓋章。 第四，小型建設(shè)項(xiàng)目管理不規(guī)范。 如某單位存量住房裝修結(jié)束后未開展工程造價(jià)審計(jì)和竣工決算。

11.合同控制不規(guī)范。第一，合同訂立不規(guī)范。合同要素不完整，部分合同無簽字或蓋章、無簽訂日期；部分合同由業(yè)務(wù)處室人員或分管領(lǐng)導(dǎo)簽字， 未見單位法定代表人授權(quán)委托書；合同條款約定不嚴(yán)謹(jǐn)，致使合同履行無法有效監(jiān)控。 第二，合同履行不規(guī)范。 合同變更未履行政府采購手續(xù)；未按約定預(yù)留尾款、付款或者追究違約責(zé)任。 第三，合同管理不規(guī)范。 未實(shí)行合同歸口管理，部分單位各類合同由業(yè)務(wù)處室自行保管，單位未對合同進(jìn)行統(tǒng)一編號并登記造冊， 年末也未對合同正本及相關(guān)文件資料進(jìn)行集中歸檔； 個(gè)別合同審批晚于合同簽訂。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控存在問題成因分析

（一）內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力不足

行政事業(yè)單位內(nèi)部實(shí)施內(nèi)部控制的動(dòng)力主要來自于社會(huì)對行政事業(yè)單位規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、 防止腐敗的外在壓力，但內(nèi)生動(dòng)力“先天”不足。這導(dǎo)致行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制思維和意識， 建設(shè)內(nèi)部控制很容易流于表面，質(zhì)量不高。實(shí)踐中主要表現(xiàn)為：一是“拿來主義”，導(dǎo)致內(nèi)控制度適用性較差，與實(shí)際狀況、業(yè)務(wù)開展、單位發(fā)展目標(biāo)等不匹配。二是“內(nèi)控業(yè)務(wù)兩張皮”“重制度建立、輕制度實(shí)施”，并沒有將內(nèi)控機(jī)制真正落實(shí)到具體業(yè)務(wù)， 尤其在執(zhí)行業(yè)務(wù)層面制度和流程時(shí)依舊按照平時(shí)習(xí)慣做法，出現(xiàn)“內(nèi)控業(yè)務(wù)兩張皮、制度上墻不落地”現(xiàn)象，使內(nèi)部控制建設(shè)流于形式，未發(fā)揮實(shí)際管控作用。三是內(nèi)控制度建設(shè)缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。內(nèi)控制度建成后長期不修訂或修訂頻率較低，沒有按照新形勢、新要求的變化進(jìn)行更新調(diào)整。

（二）對內(nèi)部控制的認(rèn)識不到位

部分單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的理解不夠深入， 對內(nèi)部控制的認(rèn)識僅僅局限于單純制定內(nèi)控制度， 沒有把內(nèi)部控制當(dāng)成一個(gè)體系建設(shè)來抓，對于如何建內(nèi)控、建成什么樣、建成后如何執(zhí)行缺乏清晰的認(rèn)識；甚至有的單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控制度約束了自身權(quán)力，對內(nèi)控“說起來重要，執(zhí)行起來不要”，不能夠起到良好的帶頭作用。實(shí)踐中，內(nèi)控工作通常由財(cái)政部門發(fā)文布置，這導(dǎo)致很多單位認(rèn)為內(nèi)控工作就是財(cái)務(wù)工作， 內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)控制，缺乏把內(nèi)部控制全面覆蓋到預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、合同以及建設(shè)項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)全流程的意識。財(cái)務(wù)部門往往牽頭落實(shí)內(nèi)控建設(shè)任務(wù)，而內(nèi)部控制始于業(yè)務(wù)流程的發(fā)起，終于財(cái)務(wù)終端，財(cái)務(wù)部門的組織定位和勝任能力與內(nèi)部控制體系的管理鏈條并不匹配，財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)性較差，其他部門的配合度不高，最終導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)流于形式。

（三）現(xiàn)有內(nèi)控規(guī)定約束力不足

目前制約行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)深入推進(jìn)的一個(gè)重要因素是缺乏強(qiáng)有力的工作依據(jù)。實(shí)踐中，行政事業(yè)單位開展內(nèi)控工作的主要依據(jù)是《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》 等財(cái)政部印發(fā)的相關(guān)規(guī)范性文件。 這些文件都是規(guī)范性文件，立法層級待提升，亟待提高法規(guī)條文的強(qiáng)制力和權(quán)威性， 讓單位樹立起全面系統(tǒng)開展內(nèi)控建設(shè)的主體責(zé)任意識， 防止內(nèi)控工作“因事而異”“因人而變”。

（四）內(nèi)控信息化程度總體不高

省級單位內(nèi)部控制信息化程度總體不高， 內(nèi)控信息化建設(shè)普遍滯后于內(nèi)部控制實(shí)施要求， 沒有通過整合信息系統(tǒng)資源， 將信息化建設(shè)和內(nèi)部控制進(jìn)行有效銜接。 除少數(shù)單位僅將預(yù)算、收支、合同部分業(yè)務(wù)接入辦公系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)外，大多數(shù)單位信息化建設(shè)集中圍繞辦公系統(tǒng)和有關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)， 對內(nèi)控信息化較少涉及。少數(shù)銜接內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)，也沒有和其他有關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立有效聯(lián)系，單位財(cái)務(wù)收支、全面預(yù)算管理、政府采購、資產(chǎn)處置等信息沒有實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的互通，數(shù)據(jù)共享性較差。大多數(shù)單位推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)主要通過崗位設(shè)置和人為要求， 內(nèi)部控制體系限于紙質(zhì)手冊或“信息孤島”狀態(tài)，造成內(nèi)控制度執(zhí)行存在人為因素、缺乏剛性。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的對策建議

（一）強(qiáng)化組織保障，構(gòu)建良好內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)控建設(shè)需要單位內(nèi)部各層級全體人員的參與。一是加強(qiáng)“一把手”對內(nèi)控建設(shè)的重視程度。 財(cái)政部門作為推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的牽頭組織部門，要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極協(xié)調(diào)審計(jì)、監(jiān)察等機(jī)關(guān)共同參與， 通過把內(nèi)控制度建設(shè)和實(shí)施情況納入單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和工作考核、檢查通報(bào)等方式，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對單位履職過程中風(fēng)險(xiǎn)因素和防范措施的了解，切實(shí)提高對內(nèi)部控制的認(rèn)識，把內(nèi)控工作作為“一把手”工程，督促“一把手”切實(shí)對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)， 完善內(nèi)控工作有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，為順利開展內(nèi)控工作提供有力的組織保障。二是要提升干部職工對內(nèi)部控制的認(rèn)知水平。 加大內(nèi)控宣傳教育力度， 利用各種宣傳活動(dòng)平臺和干部教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)， 將內(nèi)控有關(guān)知識和規(guī)定納入法規(guī)政策宣傳培訓(xùn)內(nèi)容， 引導(dǎo)廣大干部職工深刻認(rèn)識內(nèi)部控制在規(guī)范單位權(quán)力運(yùn)行、 防范化解業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)等方面的預(yù)警把關(guān)作用，牢固樹立內(nèi)控思維觀念，主動(dòng)根據(jù)內(nèi)控要求履行崗位職責(zé)， 在單位內(nèi)部形成領(lǐng)導(dǎo)重視、 機(jī)構(gòu)健全、全員參與、協(xié)調(diào)順暢的良好內(nèi)控環(huán)境。

（二）提高立法層級，加強(qiáng)內(nèi)控頂層設(shè)計(jì)

由財(cái)政部門牽頭，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，擬定省級行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)定，適時(shí)提請省政府以規(guī)章形式對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建章立制，把內(nèi)部控制建設(shè)作為行政事業(yè)單位的法定職責(zé)，明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、基本內(nèi)容、基本方法、單位主要職責(zé)、監(jiān)督考評以及有關(guān)責(zé)任追究等規(guī)定，使行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有法可依、按章執(zhí)行，并根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)實(shí)踐，及時(shí)開展立法后評估，逐步提高內(nèi)控立法層級，以法規(guī)規(guī)章的強(qiáng)制力和權(quán)威性來有力保障內(nèi)部控制工作的持續(xù)性和執(zhí)行力。

（三）激勵(lì)與監(jiān)督并重，加大對內(nèi)控建設(shè)的外力推動(dòng)

要增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的主觀能動(dòng)性和主體責(zé)任意識。 一是正面典型示范。 由財(cái)政部門牽頭加強(qiáng)對行政事業(yè)單位的內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，選取幾家內(nèi)控工作開展得好的單位作為范例推廣，共享內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)成果，帶動(dòng)行政事業(yè)單位重視內(nèi)控工作，提升內(nèi)控建設(shè)水平。 二是持續(xù)開展內(nèi)控監(jiān)督。 通過專項(xiàng)監(jiān)督和日常監(jiān)督等方式，持續(xù)開展對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并確保監(jiān)督結(jié)果擲地有聲，加大問責(zé)力度，抓好整改落實(shí)，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，在編制部門預(yù)算時(shí)充分利用內(nèi)控檢查成果，完善政策制度，并根據(jù)檢查情況適當(dāng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，督促行政事業(yè)單位積極落實(shí)內(nèi)控要求，提升使用財(cái)政資金的合規(guī)性和效益。

（四）著力預(yù)算控制，重點(diǎn)防范資金資產(chǎn)安全

財(cái)政部門通過加強(qiáng)預(yù)算管理指導(dǎo)和監(jiān)督，引導(dǎo)行政事業(yè)單位建立以預(yù)算管理為主線、資金資產(chǎn)管控為重點(diǎn)、貫穿經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全流程的內(nèi)控機(jī)制。 一是加強(qiáng)預(yù)算控制，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的管理要始終體現(xiàn)內(nèi)部控制要求。 嚴(yán)格審核部門預(yù)算編制和調(diào)整，強(qiáng)化預(yù)算約束剛性，堅(jiān)決做到先有預(yù)算、后有支出；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，規(guī)范預(yù)算調(diào)劑行為，督促行政事業(yè)單位定期分析預(yù)算執(zhí)行，及時(shí)防范、發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算執(zhí)行中的問題。 二是進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，探索通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，逐步將行政事業(yè)單位的實(shí)有資金和往來資金全部納入預(yù)算管理，并嚴(yán)格按照預(yù)算控制要求執(zhí)行。 三是緊抓預(yù)算管理一體化系統(tǒng)拓展單位會(huì)計(jì)核算管理、預(yù)算指標(biāo)核算管理等模塊建設(shè)契機(jī)，將授權(quán)審批、不相容崗位相分離、流程控制等內(nèi)部控制方法有效嵌入單位業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)活動(dòng)，把每一筆經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支出都納入預(yù)算管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)時(shí)掌控資金撥付情況，有效避免資金支付風(fēng)險(xiǎn)。

（五）推進(jìn)內(nèi)控信息化，加快數(shù)據(jù)共享

對接現(xiàn)有系統(tǒng)、利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)。一是分類推進(jìn)，加大財(cái)力支持。對信息化要求較高、信息化基礎(chǔ)較好的行政事業(yè)單位加大信息專項(xiàng)資金撥款，對有其他收入來源的單位支持根據(jù)實(shí)際情況提取內(nèi)控信息化建設(shè)專項(xiàng)基金解決投入難題。 對于規(guī)模相對較小、職能相對單一、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)相對簡單的行政事業(yè)單位，由財(cái)政部門牽頭研究開發(fā)內(nèi)控云平臺， 解決內(nèi)控信息化建設(shè)的共性需求，同時(shí)避免部門間無序、重復(fù)建設(shè)，提高內(nèi)控建設(shè)績效。二是統(tǒng)籌整合現(xiàn)有系統(tǒng)。 引導(dǎo)行政事業(yè)單位打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)融合，將內(nèi)部控制的原理、方法和技術(shù)融入會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，與現(xiàn)有的預(yù)算、資產(chǎn)、合同、政府采購等系統(tǒng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通；同時(shí)全面梳理單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)事項(xiàng)，確保每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)都納入內(nèi)控流程，每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都嵌入內(nèi)控系統(tǒng)， 各控制環(huán)節(jié)之間緊密聯(lián)系，相互促進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合。 三是開放端口，實(shí)時(shí)監(jiān)管。 建立行政事業(yè)單位與財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)委等職能部門的系統(tǒng)連接通道，通過授權(quán)，開放相關(guān)信息的查看權(quán)限，以外部監(jiān)督強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善和執(zhí)行。