黃信瑜 孔秋石

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠 233000）

在2022 年10 月16 日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平總書記明確提出：“國(guó)家安全是民族復(fù)興的根基，社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家強(qiáng)勝的前提。必須堅(jiān)定不移貫徹總體國(guó)家安全觀，把維護(hù)國(guó)家安全貫穿于國(guó)家工作各方面全過(guò)程，確保國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”。[1]自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，在地緣政治的推動(dòng)下，越來(lái)越多的國(guó)家被迫地作為大國(guó)間政治博弈的工具，成為“割裂”與“沖突”的載體。在此環(huán)境下，對(duì)他國(guó)發(fā)動(dòng)“顏色革命”逐漸成為以美國(guó)為首的西方國(guó)家地緣政治戰(zhàn)略的主要方式。而在“顏色革命”的背后，通常有外國(guó)代理人以媒體、慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織等形式活躍在推波助瀾的舞臺(tái)上。如，近年來(lái)發(fā)生的香港修例風(fēng)波，大量證據(jù)顯示有國(guó)際反華勢(shì)力的本土代理人在策劃、推動(dòng)事態(tài)的進(jìn)程。因此，國(guó)際上越來(lái)越多的國(guó)家加入對(duì)外國(guó)代理人進(jìn)行立法管理的隊(duì)伍中來(lái)，而我國(guó)作為受域外資助外國(guó)代理人活動(dòng)的主要地區(qū)之一，卻沒(méi)有任何涉及外國(guó)代理人的相關(guān)立法，這無(wú)疑于對(duì)國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)一定的隱患和挑戰(zhàn)。

一、外國(guó)代理人法的概念及運(yùn)行機(jī)制

（一）“外國(guó)代理人”的概念

“外國(guó)代理人”這一概念首次出現(xiàn)于1938 年美國(guó)頒布的《外國(guó)代理人登記法案》中，該法案的立法目的主要是限制納粹在美國(guó)的影響力，盡管該法案表面上為一部強(qiáng)制行政登記法案，但實(shí)質(zhì)上是為了阻斷德國(guó)對(duì)于美國(guó)的納粹宣傳渠道所創(chuàng)造的一個(gè)工具。[2]自21 世紀(jì)以來(lái)，受到時(shí)局影響世界各區(qū)域國(guó)家都在逐步推進(jìn)對(duì)于外國(guó)代理人監(jiān)管的相關(guān)立法，除美國(guó)外，澳大利亞、俄羅斯、阿塞拜疆、南蘇丹、巴基斯坦等國(guó)均有類似立法。①

各國(guó)對(duì)于納入受監(jiān)管范圍的“外國(guó)代理人”內(nèi)涵往往存在不同的認(rèn)定范圍，通說(shuō)上來(lái)講，“外國(guó)代理人”是指與外國(guó)勢(shì)力之間存在代理關(guān)系而從事有關(guān)影響本國(guó)政治活動(dòng)的“人”。

下文將以美國(guó)、澳大利亞、俄羅斯②的外國(guó)代理人法內(nèi)容比較作為線索，介紹“外國(guó)代理人”的構(gòu)成范圍。

表1 美、俄、澳三國(guó)對(duì)于“外國(guó)代理人”含義的比較[3]

（二）外國(guó)代理人法的運(yùn)行機(jī)制

從國(guó)家治理和社會(huì)秩序維護(hù)的角度上看，外國(guó)代理人法并未賦予行政機(jī)關(guān)直接或間接遏制、干涉外國(guó)代理人發(fā)展和工作的權(quán)利，而是巧妙地將法律工具和社會(huì)輿論相結(jié)合，通過(guò)將外國(guó)代理人接受境外資助的信息及行為內(nèi)容進(jìn)行社會(huì)披露，以社會(huì)公眾的選擇認(rèn)知來(lái)決定外國(guó)代理人活動(dòng)的影響力，在這個(gè)基礎(chǔ)上，使得對(duì)境外投資的非營(yíng)利行為監(jiān)管產(chǎn)生事半功倍的效果。從域外立法的條文上看，對(duì)于行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力大都只規(guī)定了對(duì)于接受境外資助的個(gè)人和實(shí)體強(qiáng)制事前個(gè)人信息登記、境外勢(shì)力委托事務(wù)的信息披露以及對(duì)于依法不履行、虛假履行、不完全履行外國(guó)代理人法律所規(guī)定的義務(wù)而進(jìn)行處罰，以此形成行政監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)事前登記、強(qiáng)制信息披露、違法處罰，其他機(jī)構(gòu)、媒體等多方參與，以群眾的警惕性和信任度為主的綜合治理體系。如，對(duì)于接受境外資助的媒體機(jī)構(gòu)通過(guò)將其接受境外資助信息向社會(huì)公眾披露，以此增加人民群眾對(duì)于該媒體發(fā)布信息內(nèi)容真?zhèn)蔚呐袛嘁罁?jù)。

二、域外外國(guó)代理人管理制度比較

（一）域外外國(guó)代理人法的法律效果

外國(guó)代理人的立法意義在于保障本國(guó)公民和政府的知情權(quán)，從域外外國(guó)代理人的立法實(shí)踐上看，對(duì)于外國(guó)代理人立法效果是顯著的，盡管事實(shí)因該法所提起的刑事指控并不算多，?但對(duì)于阻斷部分負(fù)面外國(guó)代理人對(duì)本國(guó)政治影響力方面的效果卻很明顯。美國(guó)《外國(guó)代理人登記法》（以下簡(jiǎn)稱FARA 法）初期作為一部應(yīng)對(duì)在第二次世界大戰(zhàn)準(zhǔn)備時(shí)期存在威脅的應(yīng)對(duì)工具，其效果在當(dāng)時(shí)是十分顯著的，該部法案給與美國(guó)政府一個(gè)類似于“廣域網(wǎng)”般的捕捉工具，以精準(zhǔn)阻斷敵國(guó)在國(guó)內(nèi)的政治宣傳，打擊極權(quán)主義宣傳而并非將煽動(dòng)性言論直接認(rèn)定為犯罪。通過(guò)登記、披露和調(diào)查等方式，F(xiàn)ARA 法被成功地用來(lái)幫助壓制了美國(guó)內(nèi)部親納粹的聲音，自該法頒布后美國(guó)國(guó)內(nèi)親納粹的聲音逐漸減少，正如美國(guó)學(xué)者Brett Gary 所言：“FARA 法給了司法部一種有效而低調(diào)的手段來(lái)消除美國(guó)不必要的政治活動(dòng)，而不引起人們對(duì)其工作的關(guān)注?！盵2]經(jīng)過(guò)合法賦權(quán)的外國(guó)代理人也會(huì)因此獲得活動(dòng)依據(jù)和積極影響，自俄羅斯外國(guó)代理人法頒布以后隨著《游行示威法》等國(guó)家安全法律的出臺(tái)，對(duì)于之后的總統(tǒng)選舉都未出現(xiàn)像2011-2012 年的大規(guī)模游行活動(dòng)，[4]從2013 年4 月“外國(guó)代理人名單”設(shè)立以來(lái)，對(duì)于外國(guó)代理人的登記數(shù)量呈現(xiàn)出先增后降再趨于穩(wěn)定的趨勢(shì)，其原因是隨著該法的推進(jìn)不僅僅淘汰了部分觸及“政治活動(dòng)”底線的非營(yíng)利組織，還使得剩余被貼上“外國(guó)代理人”標(biāo)簽的非營(yíng)利組織被認(rèn)為是具有“專業(yè)性”的，俄羅斯資深人權(quán)保護(hù)活動(dòng)家、“莫斯科赫爾辛基小組”負(fù)責(zé)人柳德米拉·阿列克謝耶娃稱，所有體面的組織都被列為“外國(guó)代理人”，現(xiàn)在如果不成為“外國(guó)代理人”，反而是不雅的。

（二）域外外國(guó)代理人法主要內(nèi)容的比較

通過(guò)分析各國(guó)外國(guó)代理人法的內(nèi)容，可知對(duì)于各國(guó)通行的管理制度是圍繞“信息披露”“豁免”“法律責(zé)任”三個(gè)主要內(nèi)容為中心所構(gòu)筑，其中登記信息和活動(dòng)信息披露為核心內(nèi)容，占用整體法律的篇幅最長(zhǎng)。

1.在信息披露方面

（1）登記：任何個(gè)人或組織、團(tuán)體在接受境外資助成為外國(guó)代理人后，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向外國(guó)代理人的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，且美、澳、俄三國(guó)均規(guī)定了書面登記材料的形式。美國(guó)規(guī)定，每名境外委托人的代理人，應(yīng)在10 日內(nèi)向司法部提交一份規(guī)定形式的文件進(jìn)行登記，并向司法部長(zhǎng)提交一式兩份的登記聲明。?澳大利亞規(guī)定，對(duì)于外國(guó)代理人自應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的14 天以內(nèi)，向監(jiān)管機(jī)關(guān)提交相應(yīng)的書面登記材料。?俄羅斯規(guī)定，若非營(yíng)利組織自成立時(shí)便成為外國(guó)代理人，應(yīng)當(dāng)自成立注冊(cè)同時(shí)一并申請(qǐng)成為外國(guó)代理人，未在設(shè)立時(shí)成為外國(guó)代理人的應(yīng)當(dāng)在自將要從事境外委托非商業(yè)業(yè)務(wù)時(shí)，申請(qǐng)成為外國(guó)代理人，書面材料的模板和報(bào)告期限由監(jiān)管機(jī)關(guān)的授權(quán)機(jī)關(guān)制定和確定。?若外國(guó)代理人未按照前文進(jìn)行登記，則監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)要求外國(guó)代理人進(jìn)行補(bǔ)充登記，其中澳大利亞和俄羅斯規(guī)定了監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)將未進(jìn)行登記的外國(guó)代理人直接列入外國(guó)代理人監(jiān)管名單。澳大利亞規(guī)定，如果監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某人或機(jī)構(gòu)為外國(guó)代理人而未登記的，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以發(fā)出通知，說(shuō)明該人或?qū)嶓w為外國(guó)代理人并納入登記名單。?俄羅斯規(guī)定，監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)直接將某一主體列入外國(guó)代理人名單。?此外，俄羅斯單獨(dú)規(guī)定了司法部有權(quán)將外國(guó)記者直接列入外國(guó)代理人登記名單。?

在登記方面，美、澳、俄三國(guó)都將其作為外國(guó)代理人法的首要內(nèi)容，占用的篇幅也較其他制度更多，強(qiáng)調(diào)了外國(guó)代理人進(jìn)行登記的“即時(shí)性”和“必要性”，并為此設(shè)計(jì)了強(qiáng)制登記程序作為登記制度的保障機(jī)制，表現(xiàn)為“要求”和“要求+直接列入”兩種模式，是以強(qiáng)制手段來(lái)確保登記制度的有效運(yùn)行。

（2）披露：披露通常是由身份披露和定期報(bào)告所組成。身份信息披露制度是指外國(guó)代理人在首次進(jìn)行登記的書面材料中應(yīng)當(dāng)對(duì)自身主體信息進(jìn)行披露。美國(guó)規(guī)定，外國(guó)代理人在進(jìn)行登記時(shí)應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容包括:姓名、主營(yíng)業(yè)地、美國(guó)或境外的全部分支機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)地、所有居住地；注冊(cè)人身份，等等。?澳大利亞規(guī)定，澳大利亞外國(guó)代理人在進(jìn)行登記時(shí)應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容包括:申請(qǐng)表或申請(qǐng)?jiān)S可；監(jiān)管部門要求的任何材料內(nèi)容。?俄羅斯規(guī)定，“外國(guó)代理人”登記時(shí)必須向監(jiān)管機(jī)關(guān)提供關(guān)于活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)組織構(gòu)成的詳細(xì)報(bào)告，關(guān)于組織財(cái)產(chǎn)（包括境外資助的資金和其他財(cái)產(chǎn)）、支出的使用報(bào)告情況、審計(jì)報(bào)告，以及境外投資資金和其他財(cái)產(chǎn)的使用目的、實(shí)際支出、使用情況信息。?

定期報(bào)告制度是指對(duì)于外國(guó)代理人需定期以及在登記的信息發(fā)生變更時(shí)，及時(shí)向監(jiān)管部門進(jìn)行補(bǔ)充、變更登記。美國(guó)規(guī)定，外國(guó)代理人應(yīng)當(dāng)在6 個(gè)月屆滿后30 天內(nèi)，向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行注冊(cè)信息的更新；對(duì)于代理人登記信息變更后10 日，需及時(shí)向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行變更登記；此外，美國(guó)單獨(dú)設(shè)立了在某些情況下監(jiān)管機(jī)關(guān)可以主動(dòng)要求外國(guó)代理人進(jìn)行信息披露的權(quán)力。?澳大利亞規(guī)定，外國(guó)代理人定期登記的間隔為一年，若外國(guó)代理人不進(jìn)行定期登記，則視為終止其外國(guó)代理人身份；若登記信息發(fā)生變更，即時(shí)需向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行變更。?俄羅斯規(guī)定，外國(guó)代理人每6 個(gè)月應(yīng)當(dāng)向監(jiān)管機(jī)關(guān)提交一份活動(dòng)情況和領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成情況的定期報(bào)告；每個(gè)季度應(yīng)提交資金和其他財(cái)產(chǎn)支出和使用情況報(bào)告。?

通常而言，披露的立法內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是要求接受境外資助的外國(guó)代理人“自報(bào)家門”，除了在登記中列明自身情況，還需要定期提交報(bào)告詳盡說(shuō)明其在本國(guó)活動(dòng)、支出和受資助資金來(lái)源等信息，配合監(jiān)管機(jī)關(guān)的公示公告。

（3）審計(jì)備案：審計(jì)備案是外國(guó)代理人法出于國(guó)家安全需要而設(shè)立的一項(xiàng)特別審計(jì)準(zhǔn)則和檔案記錄規(guī)則，并且對(duì)于外國(guó)代理人的審查在美國(guó)、澳大利亞可以持續(xù)至脫離代理人身份后一定年限。美國(guó)規(guī)定，對(duì)于外國(guó)代理人應(yīng)當(dāng)適用通行的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于進(jìn)行注冊(cè)的外國(guó)代理人應(yīng)充分保存、保留所有的活動(dòng)賬簿和其他記錄，監(jiān)管機(jī)關(guān)在充分考慮國(guó)家安全和公共利益的情況下，應(yīng)當(dāng)保留相關(guān)記錄3 年并進(jìn)行披露，任何隱瞞、破壞、抹殺、偽造等行為，都將構(gòu)成犯罪。?澳大利亞規(guī)定，對(duì)于外國(guó)代理人的登記的以下內(nèi)容應(yīng)當(dāng)保留至注冊(cè)結(jié)束后的3 年內(nèi)：履行外國(guó)委托人的活動(dòng)記錄、外國(guó)委托人提供的利益內(nèi)容、重要的外國(guó)委托人和代理人之間的通訊活動(dòng)和委托安排、代表外國(guó)委托人向社會(huì)公眾進(jìn)行宣傳的材料和其他信息。?俄羅斯規(guī)定，外國(guó)代理人的年度會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表和外國(guó)非營(yíng)利、非政府組織的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表應(yīng)當(dāng)接受強(qiáng)制審核，外國(guó)代理人的分支機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)提交審計(jì)報(bào)告。?對(duì)外國(guó)代理人進(jìn)行定期檢查的次數(shù)每年不超過(guò)一次，而不定期檢查不限定次數(shù)。?

審計(jì)備案的程序是對(duì)外國(guó)代理人所賦予的特別義務(wù)，美、澳兩國(guó)都采用了本國(guó)通行的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和檔案規(guī)則，且規(guī)定審計(jì)賬簿和活動(dòng)記錄在外國(guó)代理人登記效力終止后保留和披露的期限都為3年。俄羅斯代理人法則相對(duì)于本國(guó)普通審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于外國(guó)代理人的審計(jì)更為嚴(yán)格和復(fù)雜，[5]但并未涉及備案保留的內(nèi)容。

2.在豁免方面

根據(jù)學(xué)界的觀點(diǎn)，不同于我國(guó)行政許可法“解禁制”的理論學(xué)說(shuō)，對(duì)于美國(guó)等國(guó)家的行政許可通常是以“許可制”的理論學(xué)說(shuō)而展開(kāi)，[6]因此對(duì)于美國(guó)等國(guó)而言，豁免這一制度的存在意義重大?；砻馐且韵蘅s接受境外資助從事非營(yíng)利行為主體需要進(jìn)行登記的范圍，以保障個(gè)人和組織的憲法權(quán)利，提高外國(guó)代理人法的可行性和效率。?根據(jù)條文分析美、澳、俄三國(guó)對(duì)于豁免范圍主要包括以下幾個(gè)類型：

（1）外交、國(guó)家安全豁免和商業(yè)豁免：外交或國(guó)家安全豁免指出于外交需要或國(guó)家安全的需要，受本國(guó)政府承認(rèn)的外交人員以及外國(guó)政府官員、外國(guó)組織、外國(guó)公民等享有管理上的“豁免權(quán)”。商業(yè)豁免是指對(duì)于從事商業(yè)行為的外國(guó)委托人所委托的代理人，享有對(duì)于登記的豁免權(quán)。

（2）宗教、藝術(shù)、學(xué)術(shù)和人道主義豁免：指通過(guò)將從事宗教、藝術(shù)、學(xué)術(shù)和人道主義活動(dòng)的組織排除登記行列，以推動(dòng)國(guó)內(nèi)相關(guān)事業(yè)的發(fā)展——但所從事的宣傳、交流的組織和活動(dòng)、委托人、代理人不以政治目的為主。

（3）其他不屬于政治活動(dòng)自然人或?qū)嶓w的豁免：是指需就其具體含政治性質(zhì)行為判斷是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記豁免，例如律師行為、游說(shuō)行為等，這一規(guī)定較為模糊，執(zhí)行機(jī)關(guān)需進(jìn)行個(gè)案判斷，因而留下了大量的可操作空間。

（4）根據(jù)國(guó)家具體情況所進(jìn)行的豁免：指出于國(guó)內(nèi)政治環(huán)境、制度體系的實(shí)際需求所單獨(dú)設(shè)列的豁免。例如美國(guó)規(guī)定，如果代理人從事的游說(shuō)行為已經(jīng)根據(jù)美國(guó)《游說(shuō)披露法》進(jìn)行了注冊(cè)，則可以進(jìn)行信息披露的豁免。

3.在法律責(zé)任方面

對(duì)于外國(guó)代理人的法律責(zé)任，是由外國(guó)代理人法規(guī)定的行政處罰或刑事處罰所組成。美國(guó)規(guī)定，若外國(guó)代理人向監(jiān)管機(jī)關(guān)所提交的登記文件中包含了重大虛假陳述、故意遺漏重大內(nèi)容和足以對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)產(chǎn)生誤導(dǎo)的內(nèi)容，一經(jīng)定罪，則將被處以不超過(guò)10 000美元的罰款以及不超過(guò)5年監(jiān)禁的處罰。?澳大利亞規(guī)定，若存在違反法案構(gòu)成刑事犯罪的情節(jié)，則根據(jù)犯罪行為的違法性由重至輕處以刑罰，外國(guó)代理人不進(jìn)行登記、不及時(shí)更新登記信息、被通知后不進(jìn)行登記或不進(jìn)行更新登記而從事被委托活動(dòng)的，根據(jù)主觀惡性和客觀行為危害性分別處以12 個(gè)月、2 年、3 年、5 年監(jiān)禁。?俄羅斯規(guī)定，對(duì)于違反外國(guó)代理人制度的有關(guān)行為，分別按照《行政處罰法》、《刑法》的規(guī)定分別處以行政處罰或刑罰，?如非營(yíng)利組織逃避登記的，將處以最高30萬(wàn)盧比的罰款，或扣除數(shù)額相當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)或其他收入，或處以兩年以內(nèi)監(jiān)禁或懲戒勞動(dòng)。

三、我國(guó)外國(guó)代理人法構(gòu)建的必要性

（一）國(guó)家安全法律體系介入現(xiàn)實(shí)的完備需要

國(guó)家安全法律體系的構(gòu)建和完善是我國(guó)目前國(guó)家安全法治體系建設(shè)的首要任務(wù)，作為我國(guó)依法治國(guó)法律體系的重要一環(huán)，我國(guó)僅僅完成了對(duì)國(guó)家安全法律體系“形式”上的構(gòu)建，而實(shí)質(zhì)上并未滿足國(guó)家現(xiàn)實(shí)法治的要求。自“總體國(guó)家安全觀”提出以后，我國(guó)對(duì)于國(guó)安方向的立法和理論研究實(shí)際上已經(jīng)走在學(xué)術(shù)研究的前列，而2015 年我國(guó)《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)，其意義不僅在于將整體國(guó)家安全觀法律化，更在于奠定了我國(guó)國(guó)家安全法律體系的基礎(chǔ)，為我國(guó)國(guó)家安全法律體系的進(jìn)一步完善提供了框架性、制度性的指引。隨著國(guó)家安全法學(xué)的理論和實(shí)踐研究我國(guó)逐步確立了“國(guó)家安全憲法條文+國(guó)家安全綜合性法律+專門國(guó)家安全法律+關(guān)涉國(guó)家安全法律”四層次結(jié)構(gòu)。[7]在此結(jié)構(gòu)下，我國(guó)的專門國(guó)家安全法律仍需要進(jìn)一步完善，有必要遵照現(xiàn)有的立法模式進(jìn)行專門國(guó)家安全法律的立法以解決國(guó)家安全法律體系存在的現(xiàn)行國(guó)家安全法律體系銜接缺位、傳統(tǒng)國(guó)家安全法律體系不完善、地方立法配套不健全問(wèn)題。[8]

外國(guó)代理人管理法實(shí)質(zhì)上是通過(guò)賦予外國(guó)代理人合法身份的方式來(lái)規(guī)避外國(guó)代理人的負(fù)面影響，性質(zhì)上為一部國(guó)家對(duì)于傳統(tǒng)方面安全的專門立法。探索在我國(guó)進(jìn)行外國(guó)代理人法等具體國(guó)家安全單行法的立法是對(duì)現(xiàn)存國(guó)家安全法律體系問(wèn)題[9]的一個(gè)回應(yīng)，有利于彌補(bǔ)現(xiàn)存國(guó)家安全行政立法操作性不強(qiáng)、立法內(nèi)容落后等缺陷，幫助促進(jìn)我國(guó)構(gòu)建完整的以《憲法》和《國(guó)家安全法》為中心、由各具體國(guó)家安全領(lǐng)域內(nèi)的專門國(guó)家安全法為主體、以散布于其他部門法中關(guān)于國(guó)家安全的規(guī)定為補(bǔ)充的國(guó)家安全法律制度體系，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家安全法治的構(gòu)建進(jìn)程；[10]也有利于確認(rèn)我國(guó)堅(jiān)持走具有中國(guó)特色的國(guó)家安全道路的正確性，使國(guó)家安全法律體系“量身定制”于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情中，保障中華民族偉大復(fù)興最終實(shí)現(xiàn)。

（二）配合刑事法律應(yīng)對(duì)危害政治安全行為的需求

我國(guó)《刑法》分則第一章規(guī)定了對(duì)于危害國(guó)家安全的罪名及行為，但在實(shí)際中，無(wú)論是域內(nèi)還是域外一旦啟動(dòng)對(duì)于相關(guān)罪名的起訴程序，往往容易引起社會(huì)爭(zhēng)議以及存在起訴起點(diǎn)較高、罪責(zé)刑不協(xié)調(diào)的矛盾。外國(guó)代理人監(jiān)管制度的設(shè)立是將一部分觸及外國(guó)代理人的違法行為以行政處罰或其他輕微型犯罪的方式同國(guó)家安全犯罪類型拆解，以違反外國(guó)代理人管理法的原因追究其違法行為，不僅能夠在源頭上遏制危害政治安全、主權(quán)完整的行為，使得處罰的層級(jí)與危害行為的具體情節(jié)一致，也可以滿足刑法謙抑性的原則。

在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)日漸累積的背景下，現(xiàn)行刑法對(duì)于國(guó)家安全的概念存在著整體性、層次性、結(jié)構(gòu)性和動(dòng)態(tài)上的欠缺，[11]因此對(duì)于刑法未來(lái)的戰(zhàn)略思維而言，應(yīng)明確摒棄過(guò)度的立法懷疑主義而正確把握安全刑法順應(yīng)時(shí)代的立法變革立場(chǎng)。具體而言，在刑法內(nèi)部要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的立法觀念，根據(jù)社會(huì)發(fā)展、特別是科技發(fā)展及時(shí)調(diào)整安全刑法，因時(shí)因勢(shì)制定、修改、廢止相關(guān)罪名；外部要樹(shù)立統(tǒng)籌兼顧的觀念，推進(jìn)刑法和民法、行政法的有效協(xié)同和銜接。[12]貫徹落實(shí)刑法在國(guó)家安全體系中的重要地位，健全完善與刑法懲治國(guó)家安全犯罪的配套法律，才能夠更高效準(zhǔn)確地打擊政治犯罪，更好地落實(shí)整體國(guó)家安全觀的理念，滿足依法治國(guó)和維護(hù)國(guó)家安全的需要。

（三）應(yīng)對(duì)境外滲透、破壞國(guó)家主權(quán)的必需

作為西方陣營(yíng)國(guó)家的主要打壓對(duì)象，我國(guó)不可避免地是反華勢(shì)力和西方勢(shì)力雇傭代理人的“重災(zāi)區(qū)”。我國(guó)目前對(duì)境外非營(yíng)利行為投資來(lái)源尚未進(jìn)行實(shí)名化登記和披露，因此群眾往往也無(wú)從得知信息來(lái)源的可信度以及背后的政治意圖。在我國(guó)境內(nèi)活動(dòng)的外國(guó)代理人進(jìn)行的活動(dòng)有負(fù)面和正面兩種，其中產(chǎn)生負(fù)面影響的活動(dòng)主要包括：

1.分裂國(guó)家主權(quán)，破壞我國(guó)統(tǒng)一

近年來(lái)，境外對(duì)于涉疆詆毀的行為愈演愈烈，其主要來(lái)源于大量的“疆獨(dú)”、反華勢(shì)力、“東突”分子設(shè)立的所謂的“新疆”數(shù)據(jù)庫(kù)?以及偽造受“迫害”的新疆人作為人證，以此煽動(dòng)國(guó)際輿論。根據(jù)外交部的統(tǒng)計(jì)，諸多“疆獨(dú)”組織和反華勢(shì)力的主要資金來(lái)源便是美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)（National Endowment for Democracy,簡(jiǎn)稱NED）的投資，[13]僅2020 年一年，NED 便向“疆獨(dú)”類組織提供約124萬(wàn)美元的投資。NED 主席格什曼曾公開(kāi)聲稱：“中國(guó)新疆問(wèn)題的解決之道是在中國(guó)進(jìn)行另一場(chǎng)顏色革命，中國(guó)發(fā)生政權(quán)更迭，成為一個(gè)聯(lián)邦共和國(guó)”。這些分裂、極端組織，便是受境外資助在國(guó)內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的代理人。2019 年，自香港“修例風(fēng)波”發(fā)生以后，NED 在發(fā)生沖突的幾個(gè)月內(nèi)向各類“港獨(dú)”組織資助64 萬(wàn)美元，大力培植羅冠聰、黎智英、黃之鋒等“反中”分子作為在港利益的代理人，資助亂港組織資金，指導(dǎo)亂港組織暴亂活動(dòng)。?除此之外，近年來(lái)在NED 資助下的在港代理人行為還包括：打著“人權(quán)”的旗幟，“港獨(dú)”團(tuán)體及政治派領(lǐng)袖向國(guó)際社會(huì)污蔑中央政府“侵犯人權(quán)”；建立“促進(jìn)循證對(duì)話和政策制定”項(xiàng)目，擴(kuò)大“港獨(dú)”組織話語(yǔ)權(quán)；建立“捍衛(wèi)香港的法治與自由”項(xiàng)目，串聯(lián)亂港分子和反華勢(shì)力插手香港法治，等等。

2.炒作敏感問(wèn)題，支持反政府勢(shì)力

美國(guó)等西方國(guó)家在我國(guó)不斷尋找符合條件的外國(guó)代理人，以制造公眾負(fù)面輿論作為任務(wù)指標(biāo)擾亂民眾思想，制造官民摩擦，以對(duì)華民眾進(jìn)行日常的意識(shí)形態(tài)滲透。例如“北京峰銳律師事務(wù)所危害國(guó)家安全”案，經(jīng)查明是在周國(guó)峰等犯罪分子在境外勢(shì)力資助1 000萬(wàn)元人民幣作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的情況下，受境外勢(shì)力指示在我國(guó)建立了十余個(gè)“法律資助站”，并以北京峰銳律師事務(wù)所為平臺(tái)，在公共場(chǎng)合非法聚集尋釁滋事、煽動(dòng)大規(guī)模流血事件、炒作熱點(diǎn)案件制造官民沖突和攻擊國(guó)家憲法制度，企圖顛覆國(guó)家政權(quán)、破環(huán)社會(huì)主義制度。?

3.推動(dòng)西方“政治正確”，拉攏弱勢(shì)群體

近年來(lái)，西方勢(shì)力不斷資助外來(lái)務(wù)工人群、同性戀群體、極端女權(quán)群體、艾滋病群體等弱勢(shì)群體，并將其作為推廣“人權(quán)”的重要內(nèi)容，以引發(fā)弱勢(shì)群體對(duì)抗政府的不良情緒。例如2018 年7 月深圳的佳士公司“維權(quán)”事件背后便有接受境外資助的身影，深圳“打工者中心”接受境外非政府組織“勞動(dòng)力”的資金支持，謀劃、指揮佳士公司維權(quán)工人非法聚集擾亂公共秩序，打砸搶公司廠房，并在境內(nèi)外制造對(duì)立輿論。?

誠(chéng)然，個(gè)別接受境外資助從事非營(yíng)利行為的個(gè)人和組織是境外反華勢(shì)力破壞我國(guó)政治環(huán)境、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和主權(quán)完整的“橋頭堡”，但是作為非商業(yè)的機(jī)構(gòu)，外國(guó)代理人通常是以非政府組織和志愿組織的形式存在，提供著各種志愿服務(wù)和人道主義援助，例如向政府反映民生、監(jiān)督和幫助民眾參政議政、提供專業(yè)知識(shí)幫助相關(guān)部門、幫助執(zhí)行和監(jiān)督國(guó)際協(xié)議、推動(dòng)教育醫(yī)療事業(yè)等。因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用辯證、整體、系統(tǒng)的思維來(lái)看待外國(guó)代理人，不應(yīng)當(dāng)一葉障目、因噎廢食、以偏概全地認(rèn)定外國(guó)代理人的意義。[14]

四、我國(guó)外國(guó)代理人法的具體構(gòu)建

（一）明確對(duì)于接受境外資助從事非營(yíng)利行為組織或個(gè)人的管理體制

對(duì)我國(guó)外國(guó)代理人行政許可制度的管理構(gòu)建，首先應(yīng)明確對(duì)于接受境外資助從事非營(yíng)利行為的組織或個(gè)人實(shí)施公安機(jī)關(guān)和政府相關(guān)部門、機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”制度。國(guó)務(wù)院公安部門和省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)為接受境外資助從事非營(yíng)利行為的組織或個(gè)人的登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)接受境外資助從事非營(yíng)利行為的組織或個(gè)人進(jìn)行包括資金來(lái)源、負(fù)責(zé)人信息、組織名稱等方面的登記，年度審計(jì)，臨時(shí)活動(dòng)的審查備案，對(duì)接受境外資助從事非營(yíng)利行為組織或個(gè)人的違法行為進(jìn)行處罰；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位及省級(jí)人民政府的有關(guān)部門和單位作為接受境外資助從事非營(yíng)利行為的組織或個(gè)人的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，對(duì)于相關(guān)組織和個(gè)人的登記內(nèi)容、變更登記事項(xiàng)、年度工作報(bào)告提出意見(jiàn)，指導(dǎo)和監(jiān)督其開(kāi)展活動(dòng)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)查處和處罰相關(guān)違法的組織和個(gè)人。建立外國(guó)代理人登記的公告平臺(tái)，及時(shí)進(jìn)行外國(guó)代理人登記信息更新及公告，確立依法取得許可的外國(guó)代理人的合法地位。賦予公安機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)登記的行為中可能涉及危害國(guó)家主權(quán)、顛覆社會(huì)主流價(jià)值觀的擁有登記否決的權(quán)力，確保在源頭上阻斷境外勢(shì)力代理人在我國(guó)的負(fù)面影響力。

實(shí)踐中還可借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理工作中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論，建立分類分級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。主要表現(xiàn)為：（1）設(shè)立外國(guó)代理人風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)，制定系統(tǒng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，由不同機(jī)構(gòu)部門和專家提前建立一套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法，對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的個(gè)人和組織進(jìn)行評(píng)估審查，并根據(jù)審查結(jié)果進(jìn)行登記審批或駁回。（2）加強(qiáng)“外國(guó)代理人”、特別是在政治安全方面有影響力的研究，建立數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，以便多部門聯(lián)合掌握其活動(dòng)的規(guī)律。[15]（3）設(shè)立分級(jí)將短期風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行結(jié)合，劃定明確的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果。以此確定外國(guó)代理人的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，為下一步的管理提供依據(jù)。[16]

（二）確立受到管理的接受境外資助從事非營(yíng)利行為組織或個(gè)人的范圍

構(gòu)建我國(guó)的外國(guó)代理人立法的重要關(guān)鍵點(diǎn)之一便是平衡私主體權(quán)利保護(hù)與公權(quán)力監(jiān)管需要。介于外國(guó)代理人法的著力點(diǎn)主要在于政治性行為，因登記行為不可避免地會(huì)帶來(lái)執(zhí)法資源消耗、私主體政治權(quán)利與公權(quán)力登記制度矛盾等問(wèn)題，因此應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貼合我國(guó)政治環(huán)境和法律體系對(duì)我國(guó)需進(jìn)行登記的代理人范圍進(jìn)行界定。不同于美國(guó)等國(guó)家行政許可“賦權(quán)”的法律理念，我國(guó)通常圍繞“解禁”原則來(lái)進(jìn)行行政許可的設(shè)立，以此對(duì)于我國(guó)外國(guó)代理人資質(zhì)應(yīng)當(dāng)事先確立詳盡的規(guī)范監(jiān)管主體的范圍，以完成有效規(guī)制。域外外國(guó)代理人法重點(diǎn)關(guān)注3 個(gè)領(lǐng)域——政府游說(shuō)、選舉活動(dòng)和媒體輿論，我國(guó)應(yīng)當(dāng)參考域外外國(guó)代理人法研究的最新動(dòng)向，前瞻性地統(tǒng)籌劃定我國(guó)外國(guó)代理人法管理的主體界限，絕不能因?yàn)橥鈬?guó)代理人存在發(fā)現(xiàn)難、定性難、監(jiān)管難、處置難的問(wèn)題而放任外國(guó)代理人活動(dòng)，也不能“一刀切”地禁止。對(duì)于被監(jiān)管主體范圍的確定應(yīng)當(dāng)緊密依附我國(guó)基本國(guó)情和政治環(huán)境，找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，嚴(yán)格把控我國(guó)涉及“政治”的非營(yíng)利行為范圍。例如，對(duì)于學(xué)術(shù)交流行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)術(shù)交流的內(nèi)容進(jìn)行必要的分類和個(gè)例判斷是否屬于政治管控范圍，而不能像域外一樣對(duì)于學(xué)術(shù)交流行為直接豁免。

（三）規(guī)范管理接受境外資助從事非營(yíng)利行為組織或個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)

外國(guó)代理人法是以行政許可的方式解禁接受境外資助組織或個(gè)人在國(guó)內(nèi)履行非營(yíng)利行為的“禁令”，因此，對(duì)于接受境外資助從事非營(yíng)利行為的組織或個(gè)人應(yīng)先依法進(jìn)行登記申請(qǐng)，經(jīng)相關(guān)機(jī)關(guān)依法評(píng)估并獲準(zhǔn)登記后，便可憑借登記證書依法辦理稅務(wù)登記、刻制印章，在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)立銀行賬戶并進(jìn)行非營(yíng)利活動(dòng)，接受公安機(jī)關(guān)定期的審計(jì)，并在資助或組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部情況發(fā)生事實(shí)變更時(shí)及時(shí)向相關(guān)部門做出變更登記，支持公安機(jī)關(guān)對(duì)于登記信息做出的公示公告，定時(shí)向國(guó)務(wù)院相關(guān)部門提交年度報(bào)告，接受國(guó)務(wù)院相關(guān)部門對(duì)于其工作做出的指導(dǎo)和建議。接受境外資助組織或個(gè)人從事非營(yíng)利行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的法律義務(wù)包括：遵守我國(guó)憲法和相關(guān)法律，不得危害中國(guó)的領(lǐng)土完整和國(guó)家統(tǒng)一，不得損害中國(guó)國(guó)家利益、公共利益和其他私主體的合法權(quán)益，不得從事或資助營(yíng)利性活動(dòng)，不得以登記的名稱履行與登記行為信息不符的活動(dòng)。

國(guó)家也應(yīng)當(dāng)為依法登記的接受境外資助從事非營(yíng)利行為組織或個(gè)人提供保障和支持，以及為其開(kāi)展活動(dòng)提供必要的便利和服務(wù)，包括：制定外國(guó)代理人的活動(dòng)領(lǐng)域和項(xiàng)目目錄，公布業(yè)務(wù)主管單位目錄，為接受境外自主從事非營(yíng)利行為的組織或個(gè)人提供指引；縣級(jí)以上政府有關(guān)部門提供有關(guān)外國(guó)代理人的政策、活動(dòng)指導(dǎo)服務(wù)，公布申請(qǐng)登記和活動(dòng)備案的程序供人查詢；為接受境外自主從事非營(yíng)利行為的組織或個(gè)人提供稅收優(yōu)惠等便利措施等。

（四）規(guī)定接受境外資助從事非營(yíng)利行為組織或個(gè)人的違法責(zé)任

對(duì)于外國(guó)代理人的管理，唯有規(guī)定明確的外國(guó)代理人的違法責(zé)任，才能確保執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律處罰有法可依，真正實(shí)現(xiàn)依法管理的立法目的。我國(guó)的外國(guó)代理人法應(yīng)當(dāng)賦予公安部門以登記管理機(jī)關(guān)的名義行使行政強(qiáng)制措施的權(quán)限，包括約談接受境外資助從事非營(yíng)利行為組織的負(fù)責(zé)人和其他負(fù)責(zé)人或個(gè)人，詢問(wèn)相關(guān)當(dāng)事人，查封、檢查、復(fù)制或封存有關(guān)資料和物品，凍結(jié)相關(guān)的銀行賬戶等。其他有關(guān)部門諸如財(cái)政、金融監(jiān)管、海關(guān)、外交外事等機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)依法對(duì)接受境外資助從事非營(yíng)利行為的組織或個(gè)人依法實(shí)施監(jiān)督管理，形成以公安管理部門為主體、多個(gè)機(jī)關(guān)輔助的綜合外國(guó)代理人管理體系。

對(duì)于外國(guó)代理人的違法行為，登記管理機(jī)關(guān)有權(quán)采取包括警告、限期責(zé)令停止活動(dòng)整改、吊銷登記資格、取締等行政處罰。此外，還可以借鑒《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)法》實(shí)行“黑名單”制度，將從事有關(guān)資助顛覆國(guó)家政權(quán)、侵害國(guó)家主權(quán)等違法犯罪的發(fā)起方列入“黑”名單，不允許其在中國(guó)境內(nèi)再次進(jìn)行非營(yíng)利行為的資助或在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)、開(kāi)展臨時(shí)活動(dòng)等。

結(jié)語(yǔ)

新世紀(jì)以來(lái)，在面對(duì)境外勢(shì)力多次沖擊我國(guó)國(guó)家安全的同時(shí)，我國(guó)國(guó)家安全法律體系逐漸表現(xiàn)出了應(yīng)對(duì)方式不足、執(zhí)法缺乏法律依據(jù)、缺少統(tǒng)一原則的立法缺位問(wèn)題，給國(guó)家安全體系和能力的現(xiàn)代化建設(shè)帶來(lái)了較大的挑戰(zhàn)。而創(chuàng)設(shè)自二十世紀(jì)且為域外不斷完善的外國(guó)代理人法可以有效地規(guī)范境外投資非營(yíng)利行為這一可能會(huì)被境外勢(shì)力作為滲透、破壞、顛覆我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的手段。通過(guò)體系健全、監(jiān)管部門職權(quán)界定清晰的強(qiáng)制性法律，成熟完善的行政許可、登記公告和違法處罰機(jī)制，以公眾知情權(quán)為主體、最大程度地減少公權(quán)力機(jī)關(guān)介入空間的運(yùn)行方式，不僅為我國(guó)的外國(guó)代理人規(guī)制提供了手段、也為我國(guó)的立法模式提供了新的思路和模板。未來(lái)，我們?cè)诮梃b和學(xué)習(xí)西方國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格立足于我國(guó)的政治環(huán)境、法律體系實(shí)際，以總體國(guó)家安全觀為理念進(jìn)行我國(guó)外國(guó)代理人法的立法工作，圍繞管理體制、被管理主體范圍、權(quán)利義務(wù)、違法責(zé)任四個(gè)角度進(jìn)行本土化構(gòu)建，通過(guò)法治推進(jìn)我國(guó)國(guó)家安全法律體系的健全，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全體系和能力的現(xiàn)代化。

注釋：

①本文將其有關(guān)涉及外國(guó)代理人監(jiān)管的立法條文統(tǒng)稱為“外國(guó)代理人法”，雖然部分國(guó)家并未進(jìn)行單獨(dú)立法，而是將其確立在相關(guān)法律的條文中，例如南蘇丹和烏干達(dá)各自的《非政府組織法》。在域外各國(guó)的代理人法律中，通過(guò)文獻(xiàn)檢索，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于外國(guó)代理人規(guī)制法律討論最多的為美國(guó)、澳大利亞和俄羅斯的相關(guān)法律，因此下文將以美、澳、俄三國(guó)的外國(guó)代理人監(jiān)管法律進(jìn)行討論。美國(guó)的外國(guó)代理人法為《外國(guó)代理人登記法》，匯編在《美國(guó)法典》第22 編第11 章；澳大利亞的外國(guó)代理人法為《外國(guó)影響透明機(jī)制法》；俄羅斯對(duì)于外國(guó)代理人規(guī)制的立法并非僅僅單獨(dú)的制定專門法，而是通過(guò)對(duì)《非營(yíng)利組織法》等一攬子法律的修改和《應(yīng)對(duì)國(guó)家安全威脅補(bǔ)充措施的法律修正案》的立法從而構(gòu)建出俄羅斯的外國(guó)代理人管理法體系。

②在域外各國(guó)的代理人法律中，通過(guò)文獻(xiàn)檢索，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于外國(guó)代理人規(guī)制法律討論最多的為美國(guó)、澳大利亞和俄羅斯的相關(guān)法律，因此下文將以美、澳、俄三國(guó)的外國(guó)代理人監(jiān)管法律進(jìn)行討論。美國(guó)的外國(guó)代理人法為《外國(guó)代理人登記法》，匯編在《美國(guó)法典》第22編第11章；澳大利亞的外國(guó)代理人法為《外國(guó)影響透明機(jī)制法》；俄羅斯對(duì)于外國(guó)代理人規(guī)制的立法并非僅僅單獨(dú)的制定專門法，而是通過(guò)對(duì)《非營(yíng)利組織法》等一攬子法律的修改和《應(yīng)對(duì)國(guó)家安全威脅補(bǔ)充措施的法律修正案》的立法從而構(gòu)建出俄羅斯的外國(guó)代理人管理法體系。

③詳文可參見(jiàn)《美國(guó)法典》第22 編第11 章第611（b）條。

④指受外國(guó)政府控制或影響的企業(yè)和非企業(yè)組織，例如外國(guó)政府持股權(quán)超過(guò)了15%，或表決權(quán)超過(guò)了15%，或者可以任免超過(guò)20%的董事，或董事會(huì)由外國(guó)政府所控制，或完全由外國(guó)政府所控制的法人等。

⑤詳文可參見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第10 條。

⑥詳文見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》第2 條6 款。

⑦詳文可參見(jiàn)《美國(guó)法典》第22 編第11 章第611（c）條。

⑧詳文可參見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第11 條。

⑨詳文見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》2 條第6 款。

⑩詳文可參見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第20 條、第21 條、第22 條、第23 條。

?詳文見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》第2 條6 款。

?俄羅斯對(duì)于外國(guó)代理人范圍的認(rèn)定是一個(gè)逐步擴(kuò)大的過(guò)程，2021 年僅有非營(yíng)利組織和法人社會(huì)聯(lián)合組織可以成為外國(guó)代理人，2017 年擴(kuò)大至機(jī)構(gòu)媒體，2019 年擴(kuò)大至個(gè)人媒體，2020 年擴(kuò)大至未登記注冊(cè)的組織和個(gè)人。

?例如美國(guó)自2018年至2020年因《外國(guó)代理人登記法》所提起的刑事指控僅為8起，詳情請(qǐng)見(jiàn)：https://www.fara.gov/reports/Archive/1942－ 1944_FARA.pdf.

?詳文見(jiàn)美國(guó)《美國(guó)法典》第22 編第612 條。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第16 條。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》第13 條之一第5 款、第10 款，第32 條第7 款。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第14B 條。

?詳見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》32 條第7 款。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)俄羅斯《2020 年第481 號(hào)聯(lián)邦法律第5 條》。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)《美國(guó)法典》第22 編第612 條。

?詳見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第16條。

?詳文見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》32 條3 款。

?詳見(jiàn)美國(guó)《美國(guó)法典》第22 編第612（b）條。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第39 條。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》第32 條第3 款。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)美國(guó)《美國(guó)法典》第22編第615條。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第40 條。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》第32 條第1 款和第4 款。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)俄羅斯《非營(yíng)利組織法》第32 條第4 款。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)美國(guó)《美國(guó)法典》第22 編第613條；澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第24——30條；俄羅斯2020 年第481 號(hào)法律第5 條第1 款。

?詳文見(jiàn)美國(guó)《美國(guó)法典》第22 編第618 條。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)澳大利亞《外國(guó)影響透明機(jī)制法》第57—61 條。

?詳文請(qǐng)參見(jiàn)俄羅斯2012 年第121 號(hào)聯(lián)邦法律第3 條。

?詳情請(qǐng)見(jiàn)：https://www.chinanews.com.cn/gn/2021/04-09/9451448.shtml%EF%BC%8E.

?詳情請(qǐng)見(jiàn)：https://cn.chinadaily.com.cn/a/202109/24/WS614d7909a3107be4979ef63b.html.

?詳情請(qǐng)見(jiàn)：http://www.xinhuanet.com/politics/2016-08/05/c_129205656.htm.

?詳情請(qǐng)見(jiàn)：http://www.xinhuanet.com/2018-08/24/c_1123326003.htm.