韓思陽

摘 要：低強(qiáng)度行政審查下得出的有限事實(shí)與行政行為“事實(shí)清楚” 的要求存在某種張力，應(yīng)解決協(xié)同性問題。功能主義視角下，提高效率形成的低強(qiáng)度行政審查產(chǎn)生并主要存在于依申請行政行為領(lǐng)域。低強(qiáng)度行政審查滿足了“放管服” 改革需求，并回應(yīng)了由此帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)。在規(guī)范主義層面，結(jié)構(gòu)性制約決定了低強(qiáng)度行政審查不會消失且與行政登記聯(lián)系密切。低強(qiáng)度行政審查的協(xié)同性有賴于配套的事中、事后監(jiān)管制度。低強(qiáng)度行政審查作為一種認(rèn)定法律事實(shí)的機(jī)制，所得出的有限事實(shí)可視為“ 法律事實(shí)清楚”，由此，低強(qiáng)度行政審查與行政法體系的緊張關(guān)系可得以消解。低強(qiáng)度行政審查的運(yùn)行需要司法審查和行政執(zhí)法責(zé)任制的配套改革。

關(guān)鍵詞：低強(qiáng)度行政審查;協(xié)同性;結(jié)構(gòu)性制約;法律事實(shí)

中圖分類號：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2023.04.03

一、低強(qiáng)度行政審查的普遍性及困境

行政審查強(qiáng)度，是指行政機(jī)關(guān)做出行政行為前對事實(shí)進(jìn)行審查所需達(dá)到的程度。行政任務(wù)千頭萬緒，在有些領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)必須在徹底查清事實(shí)基礎(chǔ)上做出行政行為，并且對審查強(qiáng)度要求較高，即采用高強(qiáng)度行政審查;而在另一些領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)無需查清事實(shí)即可做出判斷，對審查強(qiáng)度要求較低，即采用低強(qiáng)度行政審查。低強(qiáng)度行政審查意味著立法要求行政機(jī)關(guān)在有限事實(shí)基礎(chǔ)上做出決定，有限事實(shí)的載體既可能是書面材料，也可能僅是相對人的承諾。美、德、日等國行政審查中都存在書面審查，希臘《行政程序法》規(guī)定：“未能通過身份或其他文件證明的事實(shí)或者細(xì)節(jié)，除非存在特別規(guī)定，可以根據(jù)利害關(guān)系人以法定形式做出的陳述予以接受?！?/p>

我國也存在大量低強(qiáng)度行政審查，包括書面審查及“告知承諾”“容錯審批”等制度。制度與實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的“形式審查”實(shí)質(zhì)上通常是書面審查，但“形式審查”的表述需與“實(shí)質(zhì)審查”相結(jié)合方能明確其具體內(nèi)涵，而書面審查概念更為直接。相對應(yīng)的非書面審查的審查強(qiáng)度還可分為審查材料是否真實(shí)與審查權(quán)屬是否清楚兩類。截至2022 年12 月1 日，在“中國裁判文書網(wǎng)”上共找到涉及低強(qiáng)度行政審查案例285 個，統(tǒng)計(jì)后得出低強(qiáng)度行政審查分布領(lǐng)域如下：

從表1 可以看出，司法實(shí)踐中，低強(qiáng)度行政審查分布狀況為：第一，主要出現(xiàn)在依申請行政行為領(lǐng)域;第二，依申請行政行為領(lǐng)域內(nèi)，主要出現(xiàn)在房產(chǎn)登記、企業(yè)登記、婚姻登記等行政登記領(lǐng)域;第三，出現(xiàn)低強(qiáng)度行政審查的登記行為中，既有行政確認(rèn)，也有行政許可;既涉及財(cái)產(chǎn)，也涉及人身。

有的案例中，人民法院對低強(qiáng)度行政審查分布狀況作了簡單判定。在“安麗源訴北京市工商局房山分局案”中，人民法院認(rèn)為：“本案所引發(fā)的爭論在今后的行政管理和司法實(shí)踐中還將廣泛存在，因?yàn)槠洌ǖ蛷?qiáng)度行政審查）不僅僅涉及企業(yè)登記類的案件，而且也涉及房地產(chǎn)登記、行政許可等其他行政管理領(lǐng)域同類情況的案件?！痹谥贫确矫?，目前我國有關(guān)低強(qiáng)度行政審查的法律規(guī)范幾乎都集中在依申請行政行為領(lǐng)域。具體分兩種情況：一是直接規(guī)定低強(qiáng)度行政審查的法律規(guī)范，如《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第34 條、《最高人民法院關(guān)于審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀(jì)要》第2 條等。二是條文本身比較模糊，但司法實(shí)踐中常被解釋為針對低強(qiáng)度行政審查的法律規(guī)范，如《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》（以下簡稱《公司登記管理?xiàng)l例》）第21 條。依申請行政行為領(lǐng)域的法律規(guī)范中，有關(guān)低強(qiáng)度行政審查的條文又主要匯聚在行政登記領(lǐng)域，如《房屋登記辦法》《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》（以下簡稱《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》）《婚姻登記管理?xiàng)l例》，以及《機(jī)動車登記規(guī)定》等。有關(guān)告知承諾、容錯審批改革的法律規(guī)范主要集中于行政許可領(lǐng)域，如《上海市行政審批告知承諾管理辦法》《濟(jì)南市政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室關(guān)于印發(fā)推行行政審批服務(wù)容缺受理審查制度工作方案的通知》等。依職權(quán)行政行為領(lǐng)域的法律規(guī)范中，目前未發(fā)現(xiàn)低強(qiáng)度行政審查的條文，反而發(fā)現(xiàn)了排斥低強(qiáng)度行政審查的規(guī)定，如《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第40 條。目前國內(nèi)有關(guān)低強(qiáng)度行政審查的研究主要集中在依申請行政行為領(lǐng)域，分布在房產(chǎn)登記、企業(yè)登記、婚姻登記等行政登記領(lǐng)域。

以上對案例、制度、學(xué)說的簡單整理表明：低強(qiáng)度行政審查在我國普遍存在，且主要分布在依申請行政行為中的行政登記領(lǐng)域。低強(qiáng)度行政審查往往有法律依據(jù)，但它的協(xié)同性卻受到質(zhì)疑。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在事實(shí)清楚的前提下做出行政行為，“事實(shí)是行政機(jī)關(guān)作為或者不作為的基礎(chǔ)和必要條件，確鑿的事實(shí)是行政決定的根據(jù)”。低強(qiáng)度行政審查的協(xié)同性何在？ 為何主要分布于行政登記領(lǐng)域？ 低強(qiáng)度行政審查是行政審批改革的權(quán)宜之計(jì)還是有更深層內(nèi)在邏輯？ 如果協(xié)同性存疑，那么圍繞書面審查、告知承諾、容錯審批等推行的改革就難以持續(xù)?，F(xiàn)有研究主要針對具體的行政審查強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而對低強(qiáng)度行政審查協(xié)同性這樣的基礎(chǔ)問題尚鮮有觸及。從發(fā)展趨勢看，無論是從“傳送帶模式”到“紅燈理論”再到“綠燈理論”的轉(zhuǎn)換，還是“行政過程論”的風(fēng)行，都揭示了行政法學(xué)研究重心從立法、司法向行政的轉(zhuǎn)移。 有關(guān)低強(qiáng)度行政審查協(xié)同性的研究就是這樣一種以行政為中心、力圖揭示行政運(yùn)行機(jī)制的研究。該研究也是功能主義與規(guī)范主義方法的實(shí)踐過程。功能主義將法律視為政府機(jī)器的一個組成部分，其主要關(guān)注點(diǎn)是法律的規(guī)制和便利功能，并因此而注重法律的意圖和目標(biāo)，并采取一種工具主義的社會政策路徑;而規(guī)范主義強(qiáng)調(diào)法律的裁判與約束，“并因此而關(guān)注法律的規(guī)則取向和概念化屬性”。就低強(qiáng)度行政審查而言，可將功能主義與規(guī)范主義結(jié)合，從更深層次完整理解其制度協(xié)同性。功能主義層面，低強(qiáng)度行政審查主要服務(wù)于提高效率，且可從“放管服”改革需求角度得到進(jìn)一步解釋;規(guī)范主義層面，由于結(jié)構(gòu)性制約，低強(qiáng)度行政審查的出現(xiàn)有其必然性，且配套的事中、事后監(jiān)管可進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)其協(xié)同性。要確保低強(qiáng)度行政審查制度的順利運(yùn)行，理解其協(xié)同性是基礎(chǔ)，還需輔之以配套制度改革。若司法審查與行政執(zhí)法責(zé)任制對低強(qiáng)度行政審查不認(rèn)可，會倒逼行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法人員提高審查強(qiáng)度，低強(qiáng)度行政審查制度也就被虛化了。

二、基于提高行政效率的協(xié)同性

以書面審查、告知承諾、容錯審批等為代表的帶有消極監(jiān)管色彩的改革舉措，盡管形式上有一定法律依據(jù)，但畢竟屬公共政策導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，在基本原理上與傳統(tǒng)行政法體系存在隔閡。當(dāng)前，我國行政監(jiān)管改革的波及幅度與類型變化，早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)溢出法釋義學(xué)范疇，因此，在探尋行政合法性的同時(shí)，也需更多關(guān)注行政活動的有效性，不斷拓寬行政法疆域。黨的二十大報(bào)告指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力?！毙姓C(jī)關(guān)在依申請行政行為領(lǐng)域采用低強(qiáng)度行政審查的協(xié)同性，首先基于提高效率。這不僅包括顯而易見地降低審查強(qiáng)度所帶來的提高相對人效率，還包括提高行政效率。

（一）依申請行政行為通過審查強(qiáng)度提高效率

通過降低行政審查強(qiáng)度來提高相對人效率，是很多改革的初衷。比如，告知承諾制改革的要求之一就是告知承諾事項(xiàng)必須明確，并提供示范文本，這主要是從相對人角度提出的要求。在“朱小銅訴北京市工商局昌平分局案”中，人民法院不僅將低強(qiáng)度行政審查與提高相對人效率相聯(lián)系，還指出低強(qiáng)度行政審查與我國當(dāng)下國情相適應(yīng)，與市場經(jīng)濟(jì)的效率取向相匹配。行政效率方面，法院有時(shí)以提高行政效率為由判定行政機(jī)關(guān)只負(fù)書面審查職責(zé)。在“張勝才訴北京市工商行政管理局案”中，法院認(rèn)為：“結(jié)合北京市公司企業(yè)登記管理實(shí)際情況，在公司企業(yè)數(shù)量巨大的情況下，要求工商登記機(jī)關(guān)針對企業(yè)變更登記事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，不符合行政成本與行政管理目標(biāo)之間的適當(dāng)性、相稱性。同時(shí)，對企業(yè)變更登記材料進(jìn)行形式審查，是加快行政審批速度，提高行政效率，避免因行政管理抑制經(jīng)濟(jì)活力的優(yōu)化選擇?！?/p>

（二）依職權(quán)行政行為通過審查選擇提高效率

行政機(jī)關(guān)出于提高效率考慮而降低行政審查強(qiáng)度，這不難理解?！渡虾Ｊ行姓徟嬷兄Z管理辦法》等規(guī)范明確把“提高行政效率”作為制度目的，目前學(xué)界給出的解釋理由也多集中于此。問題是，為何依職權(quán)行政行為領(lǐng)域不存在低強(qiáng)度行政審查？ 難道是因?yàn)橐缆殭?quán)行政行為的效率一定比依申請行政行為高？ 答案顯然不是。

行政效率方面，依職權(quán)行政行為采用了與依申請行政行為不同的效率提升機(jī)制：審查選擇。學(xué)界對行政不作為的成立要件有諸多爭議，尤其對依職權(quán)行政行為產(chǎn)生的行政不作為聚訟紛紜。但不論依申請行政行為還是依職權(quán)行政行為，當(dāng)相對人提出申請時(shí)，不管實(shí)體層面拒絕與否，行政機(jī)關(guān)一般都有在法定期限內(nèi)答復(fù)的義務(wù)，若行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，則一般會在答復(fù)層面（區(qū)別于實(shí)體層面）構(gòu)成行政不作為。對此，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第12 條第1 款第3 項(xiàng)和第6 項(xiàng)就依申請行政行為和依職權(quán)行政行為的不予答復(fù)的不作為認(rèn)定分別提供了制度依據(jù)。實(shí)踐中，基于自身性質(zhì)，依申請行政行為一般都存在申請行為，而依職權(quán)行政行為雖允許相對人提出申請，但申請行為相對要少得多。問題在于，一旦相對人提出申請，行政機(jī)關(guān)就有答復(fù)義務(wù)，相應(yīng)地，也就必須啟動審查。行政機(jī)關(guān)盡管可通過行使裁量權(quán)從實(shí)體上否定申請人的申請，但卻無法從程序上拒絕受理申請人的申請。而一旦受理申請，就應(yīng)履行審查職責(zé)，這就使行政機(jī)關(guān)面臨不可控的審查壓力（理論上，所有公民可向行政機(jī)關(guān)提出申請，而行政機(jī)關(guān)必須處理，否則即構(gòu)成行政不作為）。當(dāng)這種審查壓力從潛在可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)時(shí)，行政機(jī)關(guān)無法破除“依申請行政行為無審查選擇”的制度壁壘，只能向其他方向突破，于是低強(qiáng)度行政審查由此產(chǎn)生。該解釋也可在制度層面得到佐證?！缎姓S可法》第42 條規(guī)定行政機(jī)關(guān)受理許可申請后一般應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)做出決定，而《上海市行政審批告知承諾管理辦法》第11 條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在收到告知承諾書后一般應(yīng)當(dāng)場做出決定。期限縮短的原因就在于告知承諾制下行政機(jī)關(guān)面臨的行政不作為壓力明顯減輕。依職權(quán)行政行為通常不涉及申請行為，是否啟動審查并進(jìn)而做出行政行為也就取決于行政裁量權(quán)。換言之，行政機(jī)關(guān)面對數(shù)量龐大的申請行為時(shí)必須一一回應(yīng)，相應(yīng)地可在審查強(qiáng)度方面降低要求，從而客觀上提升了效率;行政機(jī)關(guān)面對同樣數(shù)量龐大的職權(quán)義務(wù)時(shí)可運(yùn)用裁量權(quán)選擇“審查此或?qū)彶楸恕?，且不必?fù)?dān)心構(gòu)成行政不作為，從而無需擔(dān)心效率降低。如果以上觀點(diǎn)大致成立，那么我們可以作一個簡單對比：

表2 說明，效率問題同時(shí)體現(xiàn)在依申請行政行為和依職權(quán)行政行為上，但是以不同方式進(jìn)行處理。依申請行政行為無法從審查選擇角度提升效率，只能在審查強(qiáng)度上“打折扣”，而依職權(quán)行政行為可從審查選擇層面“突圍”，也就無需在審查強(qiáng)度上“妥協(xié)”。在有的案例中，人民法院提出類似的解釋。在“安麗源訴北京市工商局房山分局案”中，人民法院認(rèn)為：“客觀而言，在我國市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，工商登記機(jī)關(guān)日常受理的公司登記事項(xiàng)甚為繁多，若要求其在審查過程中對每份申請文件、材料的真實(shí)性均做出準(zhǔn)確無誤的認(rèn)定實(shí)屬苛刻，也很難付諸實(shí)踐。若其在沒有發(fā)現(xiàn)存在虛假材料等實(shí)質(zhì)問題的情況下不予變更登記，即構(gòu)成行政不作為?！?/p>

（三）低強(qiáng)度行政審查只適用于依申請行政行為

依申請行政行為對應(yīng)審查強(qiáng)度、依職權(quán)行政行為對應(yīng)審查選擇，這樣一種匹配關(guān)系是否可互調(diào)？ 如果可以，兩種行政行為的效率提升機(jī)制就存在調(diào)整空間。

目前學(xué)界很少探討某種行政行為分類的起源，相關(guān)討論主要從整理現(xiàn)狀角度提出，較少從批判建構(gòu)層面審視。就依申請行政行為和依職權(quán)行政行為而言，其起源主要來自行政行為所自然具有的授益與負(fù)擔(dān)兩種性質(zhì)。授益行政行為對相對人而言是權(quán)利，具有選擇性，行政機(jī)關(guān)無法強(qiáng)加給相對人，而應(yīng)由其申請做出。負(fù)擔(dān)行政行為對相對人而言是“損害”，一般不能由其申請做出，而只能由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出。如果以上匹配關(guān)系大致成立，那么依申請行政行為對應(yīng)審查強(qiáng)度、依職權(quán)行政行為對應(yīng)審查選擇的現(xiàn)實(shí)，客觀上有利于保護(hù)相對人利益。依申請行政行為主要是授益性質(zhì)，采用低強(qiáng)度行政審查意味著相對人申請工作量減少，同時(shí)，低強(qiáng)度行政審查得出的行政行為結(jié)果通常對相對人有利;依職權(quán)行政行為主要是負(fù)擔(dān)性質(zhì)，采用低強(qiáng)度行政審查意味著行政機(jī)關(guān)審查工作量減少而非相對人申請工作量減少，同時(shí)，低強(qiáng)度行政審查得出的行政行為結(jié)果通常對相對人不利。質(zhì)言之，從規(guī)范行政權(quán)角度出發(fā)，低強(qiáng)度行政審查只適合存在于依申請行政行為中。

三、基于“放管服”改革需求的協(xié)同性

基于提高效率理解低強(qiáng)度行政審查的協(xié)同性，只是功能主義內(nèi)部視角，主要在成本收益層面分析;若將視野放寬至功能主義外部，在更宏觀的國家治理方式變革背景下審視低強(qiáng)度行政審查，會對該制度的協(xié)同性有更深刻的洞察。低強(qiáng)度行政審查本質(zhì)上體現(xiàn)了通過監(jiān)管方式改革而在優(yōu)化營商環(huán)境與防范市場風(fēng)險(xiǎn)兩大目標(biāo)間取得平衡。

（一）“放管服”改革下的簡政放權(quán)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視“放管服”工作，黨的十八屆二中、三中、四中、五中全會就“放管服”改革提出了明確要求。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。黨的二十大報(bào)告指出要深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革?！胺殴芊备母锇膶徤鞅O(jiān)管理念，“不僅是反思傳統(tǒng)監(jiān)管方式的結(jié)果，也是反思監(jiān)管權(quán)之合理性的產(chǎn)物?！薄胺殴芊备母锏氖滓爸行娜蝿?wù)是簡政放權(quán)，簡政放權(quán)的目的不僅在于提升效率，更重要的是通過向市場放權(quán)來激活市場主體活力。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，政府與市場的關(guān)系一直在動態(tài)調(diào)整，大方向是政府向市場逐步放權(quán)：從幾乎不重視市場，到黨的十一屆三中全會提出給予企業(yè)“更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”，到黨的十四屆三中全會強(qiáng)調(diào)“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，再到黨的十八屆三中全會指出“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。通過向市場放權(quán)，充分調(diào)動市場主體的積極性與創(chuàng)造性，形成推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大合力。

（二）簡政放權(quán)帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)

“放管服”改革是系統(tǒng)工程，其難點(diǎn)不僅在于簡政放權(quán)，還在于簡政放權(quán)后政府監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)。簡政放權(quán)不是簡單“放權(quán)”了事，要“放”得有效、“管”得到位?！胺拧敝敢孕姓S可為代表的事前監(jiān)管，“管”指以檢查、處罰為代表的事中、事后監(jiān)管。要妥善處理二者關(guān)系，簡政放權(quán)與政府監(jiān)管相輔相成，兩者不可或缺。傳統(tǒng)監(jiān)管重視事前監(jiān)管，雖有助于防范風(fēng)險(xiǎn)，但消極作用是“各種限制多、門檻高、審批繁，束縛了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新手腳”。事前監(jiān)管若被濫用，還會影響市場競爭，誘發(fā)監(jiān)管套利，甚至滋生腐敗。但若徹底舍棄事前監(jiān)管，只保留事中、事后監(jiān)管又行不通。一是相比于事前監(jiān)管僅面對新市場主體，事中、事后監(jiān)管面對現(xiàn)有全部市場主體，其監(jiān)管能力不足、監(jiān)管資源缺乏等問題被成倍放大?！笆轮惺潞蟊O(jiān)管任務(wù)也不斷加重，財(cái)政投入與行政執(zhí)法人員卻沒有明顯增加，導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)與監(jiān)管部門現(xiàn)有的人力、物力和財(cái)力不相匹配”，尤其在《行政處罰法》將行政執(zhí)法權(quán)下放改革法定化后，基層執(zhí)法面臨的執(zhí)法力量薄弱難題進(jìn)一步凸顯。二是單純運(yùn)用事中、事后監(jiān)管往往只能在危害出現(xiàn)時(shí)干預(yù)，無法預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生?！胺殴芊备母镌谔囟ú块T尤其風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域的單兵突進(jìn)，往往會忽視事中、事后監(jiān)管的成熟度與承載力這一因素，沒有從行政過程整體視角，去理解“放管服”改革與事中、事后監(jiān)管之間的一體協(xié)作關(guān)系，在這些事中、事后監(jiān)管機(jī)制尚不足以完全抵控風(fēng)險(xiǎn)的行政領(lǐng)域內(nèi)，“放管服”改革的推進(jìn)需首先解決來自監(jiān)管層面的巨大挑戰(zhàn)。

（三）低強(qiáng)度行政審查應(yīng)對監(jiān)管挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)事前監(jiān)管具有消極作用，單純事中、事后監(jiān)管又力有所不逮，低強(qiáng)度行政審查應(yīng)運(yùn)而生。書面審查、告知承諾、容錯審批等制度改革，從表面上看是為提升效率，在深層次中看是在放松事前監(jiān)管的同時(shí)保留其預(yù)防重大風(fēng)險(xiǎn)的基本功能。僅憑書面材料當(dāng)然不能保證不出現(xiàn)任何問題，但通過要求提供書面材料的機(jī)制設(shè)計(jì)至少可基本排除發(fā)生重大危害的可能，與告之承諾、容錯審批的機(jī)制設(shè)計(jì)略有不同，但都秉持類似理念將其適用領(lǐng)域限制在一定范圍內(nèi)。此外，在行政執(zhí)法權(quán)下放，以及綜合行政執(zhí)法改革的趨勢下，低強(qiáng)度行政審查可以很好地回應(yīng)執(zhí)法能力不足的監(jiān)管挑戰(zhàn)。一方面，基層執(zhí)法能力普遍較弱，有時(shí)難以承接上級政府下放的執(zhí)法權(quán)，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)已經(jīng)下放了的執(zhí)法權(quán)又被收回的情形。若對基層行政執(zhí)法事項(xiàng)尤其是其中的依申請行政行為普遍進(jìn)行低強(qiáng)度審查的流程再造，可能會顯著緩解這一矛盾。另一方面，綜合行政執(zhí)法改革推行之初就存在綜合與專業(yè)的兩難選擇，如，珠海市橫琴新區(qū)的綜合執(zhí)法，涉及領(lǐng)域超過15 個，執(zhí)法事項(xiàng)2000 多項(xiàng)，涉及法律法規(guī)數(shù)百部，執(zhí)法人員在短期內(nèi)很難熟悉所有法律法規(guī)，加之食品藥品、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，“執(zhí)法范圍過寬、頭緒過多與執(zhí)法力量相對穩(wěn)定之間矛盾突出，迫使有限的執(zhí)法資源向重大事項(xiàng)、重點(diǎn)任務(wù)傾斜，造成執(zhí)法事項(xiàng)之間的偏頗不均，執(zhí)法人員普遍感覺‘力不從心’?！比魧?zhí)法人員的審查職責(zé)簡化為書面審查，審查過程就可實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、格式化，就會適當(dāng)降低對執(zhí)法人員的專業(yè)資格要求，綜合行政執(zhí)法改革就可在更大范圍內(nèi)推行。

四、基于結(jié)構(gòu)性制約的協(xié)同性

在功能主義層面，行政機(jī)關(guān)提高效率的方式不止有降低審查強(qiáng)度與進(jìn)行審查選擇兩項(xiàng)，還包括更新技術(shù)手段、延長審查期限、增加資源供給等選項(xiàng)。從目前來看，降低審查強(qiáng)度與進(jìn)行審查選擇還是較其他選項(xiàng)“更有效果”，但不排除將來隨著監(jiān)管手段升級，現(xiàn)有效率問題會被基本消解。數(shù)字信息時(shí)代下的大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用規(guī)制等手段在不斷推動行政法的時(shí)代轉(zhuǎn)型。信息技術(shù)在國家治理中的作用愈發(fā)明顯，“國家愈發(fā)依賴線上平臺工具來實(shí)現(xiàn)線下的監(jiān)管目標(biāo)”，大數(shù)據(jù)手段一定程度上可矯正行政機(jī)關(guān)與市場主體的信息不對稱，“監(jiān)管過程更加依賴市場主體的背景數(shù)據(jù)作為支撐”，對低強(qiáng)度行政審查的需要似乎只是暫時(shí)性的對策。此外，“公行政須符合經(jīng)濟(jì)效率之要求，但效率只是公行政應(yīng)遵循的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)之一，在其他標(biāo)準(zhǔn)之衡量下，效率要求可能必須退縮?！边@意味著僅從功能主義層面論證低強(qiáng)度行政審查的協(xié)同性是不夠的，還需從規(guī)范主義角度切入。低強(qiáng)度行政審查不是暫時(shí)用來解決問題的手段，其存在有著深層的效率之外的制度邏輯。通過技術(shù)手段確實(shí)可提高效率，但行政行為中存在無法通過技術(shù)手段去除的結(jié)構(gòu)性制約，它是由行政行為自身性質(zhì)決定的，在有關(guān)行政行為的制度框架不發(fā)生重大變革的前提下，結(jié)構(gòu)性制約不會消失，而這也就決定了低強(qiáng)度行政審查不會消失。

（一）何謂結(jié)構(gòu)性制約

拋開抽象定義，結(jié)構(gòu)性制約可通過案例形象地呈現(xiàn)。在“劉小東訴北京市建委案”中，房屋產(chǎn)權(quán)人朱某榮將房屋賣給第三人王某栓，被告北京市建委為其辦理了過戶登記。原告劉某東基于其與朱某榮的婚姻關(guān)系主張其為房屋共有產(chǎn)權(quán)人，而被告進(jìn)行過戶登記沒有征求其意見，因此，原告訴請撤銷登記行為。經(jīng)查，房產(chǎn)證上沒有共有人的記載。最終人民法院沒有支持原告訴請。本案的關(guān)鍵在于，房產(chǎn)登記對申請材料的要求是有限的，除非利害關(guān)系人主張，否則登記機(jī)關(guān)不可能知曉所有相關(guān)事實(shí)。與本案類似情形是公司登記行為完成后，利害關(guān)系人持正式合同外的補(bǔ)充合同申請撤銷登記，登記機(jī)關(guān)也無從知曉補(bǔ)充合同的存在。此類困境與技術(shù)手段無關(guān)，而源于行政行為自身固有的結(jié)構(gòu)性制約。與司法行為普遍采用“法院—原告—被告”的三方結(jié)構(gòu)不同，行政行為主要采用“行政機(jī)關(guān)—相對人”的雙方結(jié)構(gòu)。在三方結(jié)構(gòu)下，抗辯式訴訟模式要求原被告雙方各自提供對自己有利的事實(shí)或?qū)Ψ讲焕氖聦?shí)，案件事實(shí)的查清有動力機(jī)制和效率保障，行政裁決（非典型的三方結(jié)構(gòu)的行政行為）不存在低強(qiáng)度行政審查的原因正在于此。在雙方結(jié)構(gòu)下，申請人單方提供的事實(shí)基本等于“一面之詞”，行政機(jī)關(guān)雖可對某些材料的真實(shí)性進(jìn)行驗(yàn)證，但卻無法對某些潛在問題進(jìn)行審查，有時(shí)甚至連應(yīng)從哪方面審查都無從知曉，即使面面俱到進(jìn)行審查也會面臨不可控的審查壓力，“事實(shí)清楚”在某些情況下對行政機(jī)關(guān)而言是一個難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（二）結(jié)構(gòu)性制約的長期性

當(dāng)然，現(xiàn)代行政法學(xué)已經(jīng)與傳統(tǒng)行政法學(xué)大不相同。越來越多的相對人甚至第三人參與到行政過程中，“利益衡量”模式的行政行為得以倡導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)所面對的信息量已不可同日而語。如上海市《浦東新區(qū)告知承諾審批與信用監(jiān)管聯(lián)動實(shí)施辦法（試行）》第9 條規(guī)定：“行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過信用信息公開和共享，建立跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合獎懲機(jī)制，形成政府部門協(xié)同聯(lián)動、行業(yè)組織自律管理、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與、社會輿論廣泛監(jiān)督的共同治理格局?！?/p>

即通過信用懲戒并調(diào)動各方主體力量彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)在事實(shí)審查方面的不足。案例中也體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的這種努力。在“馮某中訴佛山市禪城區(qū)工商局案”中，工商機(jī)關(guān)在第三人尚未提出異議時(shí)主動向其詢問，從而在獲取信息方面掌握了主動權(quán)，登記行為的內(nèi)容自然也就較容易與客觀事實(shí)相符。以上變化當(dāng)然會削弱結(jié)構(gòu)性制約對行政行為事實(shí)問題的影響，從而減少對低強(qiáng)度行政審查的需求。但是，第一，行政機(jī)關(guān)的主動審查行為如果沒有法律依據(jù)，可能涉嫌違反法律保留原則。美國法上針對行政審查的要求包括：除非緊急情況，必須取得檢查證;檢查證的簽發(fā)應(yīng)有合理根據(jù)。日本法上，行政審查“為排除相對人的抵抗，行使實(shí)際力量，需要有法律的根據(jù)，這是不言而喻的?！痹凇霸颇铣ㄩ熃?jīng)貿(mào)有限公司訴祿勸彝族苗族自治縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理局案”中，人民法院認(rèn)為：“在權(quán)屬爭議的情況下，法律法規(guī)未授予房屋登記機(jī)構(gòu)否定已有登記、另行確認(rèn)權(quán)屬的職權(quán)，也未授予其實(shí)質(zhì)審查商品房購銷合同并確認(rèn)合同性質(zhì)和效力的職權(quán)，故祿勸住建局越權(quán)認(rèn)定爭議房屋屬村民小組所有、越權(quán)認(rèn)定買賣合同虛假，并基于越權(quán)認(rèn)定的事實(shí)而撤銷敞闊公司的房產(chǎn)登記，屬行政行為缺乏事實(shí)依據(jù)、認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯誤情形?！钡诙?，行政機(jī)關(guān)的主動審查行為不會從根本上改變行政行為的雙方結(jié)構(gòu)，也就無法根除低強(qiáng)度行政審查。進(jìn)一步看，從根本上改變行政行為雙方結(jié)構(gòu)也不可取。如果行政行為被徹底改造成立法行為或司法行為，那么行政行為自身的價(jià)值就不存在了，原有立法行為與司法行為的價(jià)值同樣會消失。亞里士多德區(qū)分了“分配正義”與“矯正正義”，如果分配正義變成矯正正義，糾紛尚未出現(xiàn)就試圖統(tǒng)統(tǒng)扼殺于萌芽，那么，行政效率將低到可怕的程度，類似行政裁決那樣的準(zhǔn)司法行為并非行政行為主流。質(zhì)言之，行政行為的結(jié)構(gòu)性制約，以及由此產(chǎn)生的低強(qiáng)度行政審查將長期存在。

（三）結(jié)構(gòu)性制約的側(cè)重點(diǎn)

將提高效率與結(jié)構(gòu)性制約兩相比較，何者對低強(qiáng)度行政審查影響更大，難有定論。但兩者確有不同：第一，提高效率是暫時(shí)的、變化的，而結(jié)構(gòu)性制約在很大程度上源于行政行為的固有屬性，難以改變。第二，實(shí)踐中的高強(qiáng)度行政審查包括審查材料是否真實(shí)與審查權(quán)屬是否清楚兩個層面，一般而言，提高效率對應(yīng)的是前者，而結(jié)構(gòu)性制約對應(yīng)的是后者。也就是說，提高效率導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)常常無法查清申請材料是否真實(shí)，而結(jié)構(gòu)性制約導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)往往無法知曉民事權(quán)屬的實(shí)際情況。行政登記不像行政裁決那樣有三方結(jié)構(gòu)，屬于典型的雙方結(jié)構(gòu)行政行為，同時(shí)，行政登記通常又涉及民事權(quán)屬認(rèn)定，因此，低強(qiáng)度行政審查大量地在行政登記領(lǐng)域出現(xiàn)。此外，登記機(jī)關(guān)出于克服結(jié)構(gòu)性制約的目的，有時(shí)會深度介入民事糾紛，對民事權(quán)屬做出認(rèn)定，當(dāng)?shù)怯浶袨楸患{入司法審查時(shí)，行政訴訟就會以審查行政行為事實(shí)基礎(chǔ)為由也做出民事權(quán)屬認(rèn)定，一旦此時(shí)還有并行的民事訴訟，兩訴結(jié)果就可能矛盾②，久拖不決的行民交織爭議由此在行政登記領(lǐng)域產(chǎn)生。

五、基于事中、事后監(jiān)管的協(xié)同性

結(jié)構(gòu)性制約決定了低強(qiáng)度行政審查必然出現(xiàn)，但行政機(jī)關(guān)面對結(jié)構(gòu)性制約并非束手無策，而是可通過事中、事后監(jiān)管填補(bǔ)事前監(jiān)管漏洞?！爱?dāng)代中國規(guī)制改革必須在削減對市場行政管控的過程中與市場失靈的增量求得最優(yōu)均衡，這意味著中國監(jiān)管部門需要同時(shí)扮演市場促進(jìn)者和監(jiān)管者的雙重角色，這種略帶矛盾的角色定位成為中國式監(jiān)管型國家建設(shè)的邏輯起點(diǎn)?！钡蛷?qiáng)度行政審查代表的市場促進(jìn)者角色在規(guī)范主義層面并不具有天然協(xié)同性，而應(yīng)與監(jiān)管者角色達(dá)成平衡。采用低強(qiáng)度行政審查的行政行為一般屬于事前監(jiān)管，在類型化的行政行為視角下，與其配套的事中、事后監(jiān)管往往被看作各自獨(dú)立的行政行為，但在行政過程論視角下，所有這些行政行為密切聯(lián)系，共同達(dá)成規(guī)制效果，后者使前者所認(rèn)定事實(shí)盡可能接近實(shí)際，從而為前者補(bǔ)足協(xié)同性。

（一）加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管

事中監(jiān)管制度的典型是《行政許可法》，該法第60-63 條規(guī)定了行政許可實(shí)施中的監(jiān)督檢查制度。大部分設(shè)定低強(qiáng)度行政審查的法律規(guī)范都包含事后監(jiān)管制度。《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第29條規(guī)定：“登記中隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的，登記主管機(jī)關(guān)可以根據(jù)情況分別給予警告、罰款、沒收非法所得、停業(yè)整頓、扣繳、吊銷《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》的處罰。”《公司登記管理?xiàng)l例》第64 條規(guī)定：“提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)，取得公司登記的，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以5 萬元以上50 萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷公司登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照。”《行政許可法》第79 條規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰;取得的行政許可屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請人在三年內(nèi)不得再次申請?jiān)撔姓S可?！苯陙?，在行政許可領(lǐng)域，告知承諾制往往與信用懲戒協(xié)同推行，后者成為降低許可風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。《上海市行政審批告知承諾管理辦法》第15 條規(guī)定：“行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立申請人、被審批人誠信檔案?！姓徟鷻C(jī)關(guān)在審查、后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)申請人、被審批人作出不實(shí)承諾或者違反承諾的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記入申請人、被審批人誠信檔案，并對該申請人、被審批人不再適用告知承諾的審批方式?！?/p>

（二）采取有針對性措施提高協(xié)同性

起到補(bǔ)足低強(qiáng)度行政審查協(xié)同性作用的事中、事后監(jiān)管仍有完善空間。

一是填補(bǔ)事中、事后監(jiān)管漏洞?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）提出要“健全監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”。盡管目前事中、事后監(jiān)管制度已普遍適用，但仍有立法漏洞。就事中監(jiān)管而言，除行政許可外，大部分行政登記立法欠缺事中監(jiān)管制度。就事后監(jiān)管而言，《房屋登記管理辦法》第92 條規(guī)定，申請人提交錯誤、虛假的材料申請房屋登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但對法律責(zé)任具體為何語焉不詳?！痘橐龅怯浌芾?xiàng)l例》未規(guī)定任何事后監(jiān)管制度。目前登記機(jī)關(guān)具有的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)有限，難以實(shí)施事后監(jiān)管，但建立事后監(jiān)管制度本身就是對行政機(jī)關(guān)賦權(quán)，即使通過《房屋登記辦法》這樣的部門規(guī)章，也至少可賦予房屋登記機(jī)關(guān)以警告、通報(bào)批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰權(quán)。

二是減少事中、事后監(jiān)管不作為。《意見》強(qiáng)調(diào)要“夯實(shí)監(jiān)管責(zé)任”?，F(xiàn)有立法所規(guī)定的事中、事后監(jiān)管制度，是否啟動往往由行政機(jī)關(guān)裁量決定，而行政機(jī)關(guān)由于信息不對稱等原因，可能出現(xiàn)監(jiān)管不作為或選擇性監(jiān)管問題。如果低強(qiáng)度行政審查不能與事中、事后監(jiān)管建立緊密聯(lián)系，前者的協(xié)同性就會被削弱。但如果所有低強(qiáng)度行政審查都必然匹配事中、事后監(jiān)管，則低強(qiáng)度行政審查意義有限，因?yàn)橥耆梢允虑熬筒捎酶邚?qiáng)度行政審查。這是低強(qiáng)度行政審查的特有悖論。可行策略在于：一是充分利用社會資源，實(shí)現(xiàn)社會共治?！缎姓S可法》第65 條規(guī)定：“個人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項(xiàng)的活動，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理?！倍遣捎谩盎陲L(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”模式，即根據(jù)行政審查強(qiáng)度的高低評估行政行為風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)高低決定事中、事后監(jiān)管頻次。告知承諾制屬最低強(qiáng)度的行政審查，行政行為風(fēng)險(xiǎn)最大，因此，應(yīng)適用最高頻次的事中、事后監(jiān)管?！墩憬”Ｕ稀白疃嗯芤淮巍备母镆?guī)定》第14 條規(guī)定：“申請人按照要求書面承諾達(dá)到行政許可條件的，行政機(jī)關(guān)可以先行作出行政許可決定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自作出行政許可決定的六十個工作日內(nèi)或者在省人民政府有關(guān)部門確定的期限內(nèi)，對被許可人是否達(dá)到許可條件進(jìn)行檢查和驗(yàn)收;經(jīng)檢查和驗(yàn)收未達(dá)到許可條件的，責(zé)令限期整改;整改后仍未達(dá)到許可條件的，撤銷行政許可。”告知承諾制輔之以事中、事后監(jiān)管與高強(qiáng)度行政審查相比，看似并未實(shí)質(zhì)減少相對人負(fù)擔(dān)，但可達(dá)到“證照分離”類似效果，并可給相對人帶來潛移默化影響，助推其主動做出合法行為，從長期看有助于在提升監(jiān)管效率的同時(shí)，完善低強(qiáng)度行政審查的協(xié)同性。

三是事中、事后監(jiān)管應(yīng)有所側(cè)重。《意見》指出要“創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式”，如深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、提升信用監(jiān)管效能、全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管等。在此基礎(chǔ)上仍需注意事中、事后監(jiān)管的局限。對于材料是否真實(shí)，事中、事后監(jiān)管一般可以查清;對于權(quán)屬是否清楚，由于行政行為的結(jié)構(gòu)性制約，事中、事后監(jiān)管未必起到作用，仍需借助司法途徑解決。事后監(jiān)管中的行政處罰與信用懲戒一般也只針對材料造假行為，不能僅因?yàn)闄?quán)屬主張與事實(shí)不符就制裁相對人。

（三）司法審查與行政執(zhí)法責(zé)任制的配套改革

理解低強(qiáng)度行政審查的協(xié)同性后，還需輔之以配套制度改革。盡管低強(qiáng)度行政審查兼具合法性與協(xié)同性，但若司法審查與行政執(zhí)法責(zé)任制對其給予否定評價(jià)，制度張力就會出現(xiàn)，制度推行就有阻礙。

司法審查方面，在“貴陽市花溪金碧預(yù)制構(gòu)件廠訴貴陽市人民政府案”中，最高人民法院認(rèn)為，本案中行政機(jī)關(guān)僅承擔(dān)書面審查職責(zé)，且行政機(jī)關(guān)也已盡到了書面審查職責(zé)，但由于事后發(fā)現(xiàn)存在虛假申請材料，應(yīng)認(rèn)定依據(jù)虛假材料做出的行政行為違法。其中矛盾在于，根據(jù)事后發(fā)現(xiàn)的事實(shí)判定行政行為違法，無異于督促行政機(jī)關(guān)在做出決定之初就提高審查強(qiáng)度，那么，低強(qiáng)度行政審查制度將形同虛設(shè)。但如果不判定存在事實(shí)問題的行政行為違法，又該如何為當(dāng)事人提供有效救濟(jì)？一方面，應(yīng)嚴(yán)格將低強(qiáng)度行政審查規(guī)定作為合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)，對于行政機(jī)關(guān)盡到審查職責(zé)而事后發(fā)現(xiàn)行政行為內(nèi)容與事實(shí)不符的，應(yīng)判定為行政行為合法。理論基礎(chǔ)是行政行為合法性判斷的“基準(zhǔn)時(shí)”?！昂戏ㄐ耘袛嗟幕鶞?zhǔn)時(shí)是行政行為的做出時(shí)間。行政行為做出后，作為其根據(jù)的事實(shí)狀態(tài)或法律狀態(tài)發(fā)生變化的，不影響其合法性或違法性?！奔此痉▽彶閼?yīng)以行為做出時(shí)而非裁判時(shí)的事實(shí)認(rèn)定來判斷行政行為的合法性，且該合法性判斷恒定，即“事實(shí)或法律狀態(tài)后來的變化不能使原先合法的行政行為變得違法”。未來可考慮在行政訴訟制度中加入廢止判決②，對于行政機(jī)關(guān)盡到審查職責(zé)但無事實(shí)基礎(chǔ)的行政行為，人民法院可予以廢止，如此可兼顧行政行為合法與實(shí)質(zhì)解決爭議。另一方面，當(dāng)事人有事實(shí)依據(jù)的也可向行政機(jī)關(guān)申請變更或廢止原行政行為，若行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)或拒絕，則構(gòu)成行政不作為。

行政執(zhí)法責(zé)任制方面，有的行政機(jī)關(guān)會因行政行為內(nèi)容與事實(shí)不符而進(jìn)行內(nèi)部追責(zé)，如《唐山市路北區(qū)人民政府行政執(zhí)法責(zé)任制》第6 條第3 項(xiàng)規(guī)定，主要證據(jù)不實(shí)或缺乏的應(yīng)追究責(zé)任。如此執(zhí)法人員必然傾向提高審查強(qiáng)度，低強(qiáng)度行政審查制度可能被架空。改革方案之一是在責(zé)任要件中引入過錯條款，將執(zhí)法人員盡到審查職責(zé)而事后發(fā)現(xiàn)與事實(shí)不符的情形認(rèn)定為違法但無過錯，從而免于追責(zé)，如國家市場監(jiān)督管理總局《市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》第11 條第2、3 項(xiàng)規(guī)定，已按規(guī)定履行審查職責(zé)的不構(gòu)成行政執(zhí)法過錯行為，不應(yīng)追究執(zhí)法人員責(zé)任。另一方案是如同司法審查那樣嚴(yán)格將低強(qiáng)度行政審查規(guī)定作為合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)，只要執(zhí)法人員依法審查，即使事后發(fā)現(xiàn)與事實(shí)不符，也應(yīng)判定為合法并免責(zé)。僅免責(zé)還不足以實(shí)質(zhì)解決爭議，行政執(zhí)法責(zé)任制中還應(yīng)規(guī)定，對于盡到審查職責(zé)而與事實(shí)不符的行政行為，執(zhí)法人員應(yīng)及時(shí)變更或廢止。

六、結(jié)語

隨著行政內(nèi)部功能變異和外部環(huán)境變遷，僅強(qiáng)調(diào)形式合法性的傳統(tǒng)行政法學(xué)模式無法解釋豐富多樣的行政改革實(shí)踐，應(yīng)立足目標(biāo)導(dǎo)向，盡量將執(zhí)法創(chuàng)新置于既有行政法體系之內(nèi)，由此引發(fā)對執(zhí)法創(chuàng)新與行政法體系的深層思考，“新行政法”由此產(chǎn)生。與此同時(shí)，需兼顧規(guī)范主義的底線要求，將行政行為合法要求從形式合法延展至實(shí)質(zhì)合法。提高效率引發(fā)低強(qiáng)度行政審查產(chǎn)生并主要存在于依申請行政行為領(lǐng)域。“放管服”改革需求及由此帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)構(gòu)成了低強(qiáng)度行政審查的制度背景。結(jié)構(gòu)性制約決定了低強(qiáng)度行政審查不會消失且與行政登記聯(lián)系密切。配套的事中、事后監(jiān)管可減少低強(qiáng)度行政審查的制度漏洞。低強(qiáng)度行政審查并非行政審批制度改革的權(quán)宜之計(jì)，而是內(nèi)含深層制度邏輯，具有協(xié)同性，應(yīng)主要在依申請行政行為特別是行政登記領(lǐng)域予以堅(jiān)持和完善。低強(qiáng)度行政審查的協(xié)同性意味著：行政機(jī)關(guān)任意提高審查強(qiáng)度不見得能查清事實(shí)，合理降低審查強(qiáng)度未必是推卸責(zé)任。既然訴訟程序上的“事實(shí)清楚”并非指向客觀事實(shí)，而是法律事實(shí)，且訴訟程序與行政程序都涉及事實(shí)審查⑦，行政機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域也難以做到查清全部客觀事實(shí)，那么，低強(qiáng)度行政審查就可看作在行政程序中定義法律事實(shí)的機(jī)制，低強(qiáng)度行政審查下所得出的事實(shí)清楚就可看作“法律事實(shí)清楚”，由此，低強(qiáng)度行政審查就可嵌套入行政法體系中，相關(guān)低強(qiáng)度行政審查改革努力就可得以持續(xù)。

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東