周健

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

引言

1978 年十一屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不斷突破城鄉(xiāng)二元制度的堅(jiān)冰向城鎮(zhèn)奮力而艱難地跋涉著。盡管農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中功勛卓著，業(yè)已成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，但是他們似乎總是游走在城鎮(zhèn)邊緣，猶如城鎮(zhèn)過(guò)客，而無(wú)法成為真正的市民。加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，也是學(xué)者們探討的熱點(diǎn)問(wèn)題之一?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中于兩個(gè)方面的研究。一方面是對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定。學(xué)者們分別從獲得城鎮(zhèn)戶籍、生活和就業(yè)在城鎮(zhèn)、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、獲得與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)權(quán)利、行為習(xí)慣和價(jià)值觀念與現(xiàn)代城市文明相匹配等方面對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化加以界定（ “我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與農(nóng)民市民化研究” 課題組，2003[1]；文軍，2004[2]；劉傳江，2005[3]；趙立新，2006[4]；徐建玲，2008[5]；鄖彥輝，2009[6]；申兵，2011[7]；魏后凱和蘇紅鍵，2013[8]；張心潔等，2016[9]；楊菊華，2018[10]；褚明浩，2019[11]；姚德超，2020[12]；佟大建等，2022[13]）。另一方面是對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展階段的劃分。劉傳江（2005）[3]指出，由于受城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)制政策的約束，中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程被分割為 “從農(nóng)民到城市農(nóng)民工” 和 “從城市農(nóng)民工到產(chǎn)業(yè)工人和市民” 兩個(gè)階段。鐘水映和李魁（2007）[14]提出，中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中存在嚴(yán)格的體制因素限制，致使中國(guó)的 “市民化” 劃分為兩個(gè)階段，第一階段是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市成為農(nóng)民工的 “半市民化” 過(guò)程，第二階段是農(nóng)民工逐漸融入城市成為市民的 “后市民化” 過(guò)程。冷向明和趙德興（2013）[15]將兩步轉(zhuǎn)移理論補(bǔ)充拓展為 “農(nóng)民→農(nóng)民工→新市民→市民” 的三步轉(zhuǎn)移理論。董莉和董玉整（2017）[16]從歷史演進(jìn)邏輯的視角提出農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的四個(gè)層次躍進(jìn)過(guò)程，即農(nóng)民→農(nóng)民工→城市居民→城市市民→城市公民。劉小敏等（2019）[17]則從歷史制度主義的視角將中國(guó)的 “市民化” 劃分為革故鼎新破冰開(kāi)局、審時(shí)度勢(shì)轉(zhuǎn)軌定向、立桅揚(yáng)帆高歌猛進(jìn)、攻堅(jiān)克難提質(zhì)決勝四個(gè)時(shí)期。

現(xiàn)有文獻(xiàn)為進(jìn)一步展開(kāi)深入研究提供了理論基礎(chǔ)，但是這些文獻(xiàn)對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定還不完善，例如，有的賦予了一些不必要的內(nèi)涵，有的又忽略或偏頗地理解了一些內(nèi)涵。本文在辨析現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，探索對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定，并對(duì)21 世紀(jì)以來(lái)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展階段加以判斷，且從歷史和現(xiàn)實(shí)貢獻(xiàn)方面分析農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是否已經(jīng)或正在為其市民化支付 “等價(jià)物” ，進(jìn)而提出推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議。

一、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定

在界定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化之前，必須先界定什么是 “市民” 。黃祖輝等（1989）[18]指出， “壟斷、特權(quán)” 不應(yīng)是市民的標(biāo)志，其只不過(guò)是象征著由產(chǎn)業(yè)分工、城鄉(xiāng)分離所帶來(lái)的相對(duì)穩(wěn)定在城鎮(zhèn)居住或就業(yè)的人口的總稱(chēng)，市民的利益增長(zhǎng)應(yīng)取決于其本身的貢獻(xiàn)大小。盡管這一界定給出得很早，但卻是一個(gè)相對(duì)透析市民本質(zhì)的概念，對(duì)這一概念的理解十分有利于我們對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的界定。

（一）消滅 “壟斷” “特權(quán)” 是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的首要條件

“壟斷” “特權(quán)” 在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中主要表現(xiàn)為以城鄉(xiāng)分割戶籍制度為核心的二元制度，這一制度的存在導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，成為制約中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題之一。因此，消滅 “壟斷” “特權(quán)” 首要的就是破除城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，而作為這一制度最典型代表的城鎮(zhèn)戶籍無(wú)疑也在被破除之列。這里必須明確居住地戶籍與城鎮(zhèn)戶籍不是一個(gè)概念，居住地戶籍只是居住某地的身份證明，而城鎮(zhèn)戶籍則是一定時(shí)期歷史的產(chǎn)物，具有 “壟斷” “特權(quán)” 等特定涵義。之所以通常把獲得城鎮(zhèn)戶籍作為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的標(biāo)準(zhǔn)，主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)戶籍是身份和權(quán)利的表征，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)時(shí)期，擁有城鎮(zhèn)戶籍就意味著可以直接獲得農(nóng)業(yè)戶籍人口所不能擁有的就業(yè)、教育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)。

盡管當(dāng)前各省、市、自治區(qū)普遍要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但很多城市依然通過(guò)設(shè)定戶口準(zhǔn)入條件限制農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中自由落戶。在一定意義上，設(shè)定戶口準(zhǔn)入條件與劃分城鄉(xiāng)戶籍沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，其依然違背了公正與平等的原則，依然頑固地維持著城鎮(zhèn)戶籍的 “壟斷” “特權(quán)” 。如果把獲得城鎮(zhèn)戶籍作為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)過(guò)度強(qiáng)化其現(xiàn)時(shí)的合理性而無(wú)法將其及時(shí)破除，從而導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口一直處于 “半市民化” 狀態(tài)。同時(shí)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化也不是 “圍墻內(nèi)外的博弈” ，不應(yīng)是進(jìn)入 “圍墻之內(nèi)” 就獲得了 “壟斷” “特權(quán)” ，成為更具 “優(yōu)越感” 的市民。因此，獲得以 “壟斷” “特權(quán)” 為代表的城鎮(zhèn)戶籍不應(yīng)是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵，而破除城鎮(zhèn)戶籍這道 “圍墻” 必須也必然是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的核心內(nèi)容， “市民化” 恰恰是摧毀這一 “圍墻” 的歷史進(jìn)程。

而且，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)戶籍必然要全面放開(kāi)。一方面，原來(lái)依附于城鎮(zhèn)戶籍的部分基本公共服務(wù)，市民并不是 “直接” 獲得，而只是獲得了可以擁有的權(quán)利，但能不能真正擁有，一是取決于工作單位是否愿意提供相關(guān)的公共服務(wù)，如職工醫(yī)療保險(xiǎn)、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金等，二是取決于市民是否有足夠的收入來(lái)支撐其以個(gè)人身份獲得相關(guān)的公共服務(wù)，如城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等。此外，政府不再包就業(yè)，市民需到勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找工作，這就意味著部分市民即使擁有了城鎮(zhèn)戶籍也可能無(wú)法實(shí)際獲得相應(yīng)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，這部分市民實(shí)際上還沒(méi)有完全 “市民化” ，是具有城鎮(zhèn)戶籍的 “非市民” 。因此，當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)普遍存在 “雙重市民化” 的問(wèn)題——農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化和部分具有城鎮(zhèn)戶籍的 “非市民” 的市民化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和市民在城鎮(zhèn)生活中相輔相成，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程伴隨兩者生活共同改善而不斷推進(jìn)。另一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口也可以獲得城鎮(zhèn)的社會(huì)保障，例如，部分農(nóng)民工通過(guò)工作單位獲得職工身份的社會(huì)保障，部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口通過(guò)居住證獲得享受義務(wù)教育和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的權(quán)利。也就是說(shuō)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不通過(guò)城鎮(zhèn)戶籍也可以獲得來(lái)自政府的基本公共服務(wù)或其他來(lái)源的同樣功能的服務(wù)。因此，城鎮(zhèn)戶籍就變得不那么重要了，基于城鄉(xiāng)對(duì)立和隔離而形成的 “城鎮(zhèn)戶籍” 這一概念也將隨之退出歷史舞臺(tái)，戶籍制度必然恢復(fù)其本真的人口登記管理職能，從而真正形成 “居住地戶籍” 的概念。

（二）尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的自由選擇是 “市民化” 的客觀規(guī)律

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，有其內(nèi)在的客觀規(guī)律。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民不斷與自己的命運(yùn)抗?fàn)?，從突破農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度到離鄉(xiāng)入城，每一步都推動(dòng)著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在一定意義上，中國(guó)農(nóng)民充當(dāng)了中國(guó)改革開(kāi)放的探路者。然而，中國(guó)農(nóng)民對(duì)于客觀規(guī)律的實(shí)踐從來(lái)就沒(méi)有高深理論的指導(dǎo)，而只是源于對(duì)美好生活的追求，是基于個(gè)人理性的自我選擇。當(dāng)個(gè)人理性與國(guó)家理性相一致時(shí)，也即政府制度改革與中國(guó)農(nóng)民實(shí)踐相一致時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生 “共振” ，形成巨大的疊加效應(yīng)，從而創(chuàng)造中國(guó)奇跡。由此，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須尊重農(nóng)民的自由選擇，制度改革也必須推動(dòng)和保護(hù)農(nóng)民自由選擇的實(shí)現(xiàn)。

由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口差異性的存在，其市民化的訴求和實(shí)現(xiàn)條件也不相同[19]。因此，政府要搬開(kāi)其在 “市民化” 道路上曾經(jīng)擺放的 “石頭” ，歸還農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口應(yīng)該擁有的權(quán)利，尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的自由選擇——是否市民化、什么樣的市民化以及如何市民化。在一定意義上，這就是尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的客觀規(guī)律。

（三）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口本身貢獻(xiàn)的大小是其利益增長(zhǎng)的決定因素

無(wú)論是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口還是市民，其利益增長(zhǎng)都應(yīng)與是否擁有城鎮(zhèn)戶籍無(wú)關(guān)，而只取決于本身貢獻(xiàn)的大小。但在現(xiàn)實(shí)中，這一基本社會(huì)平等要求卻難以完全實(shí)現(xiàn)。盡管在一定時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不能完全獲得與市民同等的權(quán)利，但其依然艱辛地努力著，希望以更大的付出獲得與城鎮(zhèn)戶籍同等甚至超越城鎮(zhèn)戶籍的利益增長(zhǎng)。一是滿足吃、穿、用、住、行等基本的生活需求；二是通過(guò)私人購(gòu)買(mǎi)方式實(shí)現(xiàn)其無(wú)法獲得的部分城鎮(zhèn)公共服務(wù)，即滿足社會(huì)保障、教育、文化等更高層次的生活需求；三是贏得社會(huì)和政府的尊重與認(rèn)可。這是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)僅能通過(guò)本身貢獻(xiàn)而獲得最為現(xiàn)實(shí)的利益增長(zhǎng)的追求，同時(shí)也提升了他們對(duì)市民化 “用腳投票” 的能力，從而對(duì) “用手投票” 的機(jī)制產(chǎn)生沖擊，倒逼城鄉(xiāng)二元制度改革。

（四）從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已不再是市民必然的職業(yè)標(biāo)志

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的人必然居住在農(nóng)村，然而在當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，農(nóng)村可以由與城鎮(zhèn)對(duì)立的區(qū)域概念轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鲌?chǎng)所的概念。工作場(chǎng)所和居住地是可以分離的，農(nóng)民可以在農(nóng)村工作，在城鎮(zhèn)生活，市民也可以到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益工業(yè)化，農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)日漸融合，農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)屬性必然會(huì)發(fā)生改變，其與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的界限也將逐漸模糊。此外，通常情況下，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的一個(gè)潛在的外延界定就是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口由自耕農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣凸?，而除了在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域成為雇工外，還可以在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域成為雇工。由此，市民作為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的職業(yè)特征必然會(huì)逐漸消失。

（五）城市中不同群體的行為習(xí)慣、價(jià)值觀念等相互融合

當(dāng)前，中國(guó)的 “移民城市” 越來(lái)越多，多元文明的交流與沖突已是常態(tài)。我們必須認(rèn)識(shí)到，城市中不同群體的行為習(xí)慣、價(jià)值觀念等從來(lái)就不存在 “誰(shuí)應(yīng)該被完全拋棄” “誰(shuí)應(yīng)該完全融入誰(shuí)” 的強(qiáng)制性要求。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的行為習(xí)慣、價(jià)值觀念應(yīng)該完全自我拋棄，應(yīng)該完全融入城市文明，否則就不能成為市民，從而形成了一種 “市民優(yōu)于甚至凌駕于農(nóng)民之上” 的錯(cuò)誤觀念，這實(shí)際上是強(qiáng)加于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的 “不平等條約” 。城鄉(xiāng)只是一個(gè)區(qū)域概念，而與文明無(wú)關(guān)。一方面，鄉(xiāng)村文明與城市文明沒(méi)有級(jí)別之差，樸實(shí)、勤勞、善良、節(jié)儉等是中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民以及農(nóng)民工身上的 “印記” ；另一方面，城市文明雖始于城市，但也會(huì)擴(kuò)散到鄉(xiāng)村，農(nóng)民也可能是 “沐浴” 著城市文明而成長(zhǎng)，鄉(xiāng)村未必永遠(yuǎn)是備受詬病的文明落后的區(qū)域。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和市民之間的相互融合必然要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期磨合和自我揚(yáng)棄才能得以實(shí)現(xiàn)。如今，中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和市民之間日益呈現(xiàn)出良性融合的局面。一方面，市民對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)可度和容納度不斷提升，已基本習(xí)慣于在生活和工作中與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行交流和合作；另一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市的認(rèn)知能力和融合能力也在不斷提升，特別是新生代的農(nóng)民工，很多是在城市出生和長(zhǎng)大的，即使有一些是在農(nóng)村出生和長(zhǎng)大，但在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，其文化認(rèn)知、眼界見(jiàn)識(shí)等都獲得了極大的提升。由此，城市中不同群體之間的融合程度逐步提高，盡管還有摩擦，但尖銳的矛盾沖突已基本消失。

由此可見(jiàn)，中國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化既是進(jìn)程也是結(jié)果，其基本界定就是在不斷破除城鄉(xiāng)二元制度以及充分尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自由選擇的基礎(chǔ)上，提升其在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活的能力，并實(shí)現(xiàn)與市民相互融合、共同發(fā)展。

二、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展階段的判斷

（一）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展階段的界定

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)分階段的發(fā)展過(guò)程。除制度因素外，經(jīng)濟(jì)能力是影響農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活能力的重要因素，即影響其 “市民化” 的重要因素。有關(guān)調(diào)查顯示，影響農(nóng)民工進(jìn)城落戶意愿的首要因素就是負(fù)擔(dān)生活成本的能力[20]。由此，本文以農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)能力為出發(fā)點(diǎn)，對(duì) “市民化” 的發(fā)展階段做出界定。

衡量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟(jì)能力的方法通常是計(jì)算其在城鎮(zhèn)生活的各種支出，再與其收入進(jìn)行比較，但是哪些應(yīng)該計(jì)入支出以及如何計(jì)算卻是一個(gè)難題。實(shí)際上，市民已經(jīng)在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活了，只要農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的收入等于或者高于市民的收入，他們基本上就能夠在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活，因此，可以通過(guò)比較兩者的收入來(lái)衡量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)能力。然而，隨著經(jīng)濟(jì)能力不斷提升，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化必然經(jīng)歷從低到高的不同發(fā)展階段。本文將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的收入與市民不同層次的收入進(jìn)行比較，進(jìn)而將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化劃分為三個(gè)階段。

1.低層次市民化階段（生存型市民化階段）

這一階段，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口人均年收入僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的低收入戶水平。具體特征表現(xiàn)為：（1）大多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)入城市的目的是讓家人過(guò)上更好的生活，但由于其收入水平較低，僅能使家人過(guò)上略高于溫飽的生活，而無(wú)法支撐舉家遷移；（2）為了得到更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的收入，大多數(shù)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間、城市間不停地奔波，在城鎮(zhèn)底層從事著艱辛而又缺乏保障的工作；（3）城鄉(xiāng)二元制度嚴(yán)格限制了農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工無(wú)法享受到城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，也沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)商業(yè)化類(lèi)基本公共服務(wù)的能力；（4）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與市民在生活和工作中彼此分離，融合度較低。

2.中等層次市民化階段（發(fā)展型市民化階段）

這一階段，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口人均年收入相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的中收入戶水平。而中收入戶又分為三個(gè)層次——中等偏下戶、中等收入戶和中等偏上戶，按照相應(yīng)的收入差別，這一階段又可細(xì)分為初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)三個(gè)階段。隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口收入水平的不斷提高，其在更高層級(jí)城市中穩(wěn)定生活的能力也不斷提升，初級(jí)階段基本實(shí)現(xiàn)在小城鎮(zhèn)和小城市的市民化①，中級(jí)階段基本實(shí)現(xiàn)在大中城市的市民化，高級(jí)階段基本實(shí)現(xiàn)在特大城市的市民化②。具體特征表現(xiàn)為：（1）大多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)入城市的目的除了讓家人過(guò)上更好的生活，也讓自己有更好的發(fā)展機(jī)遇，他們的收入有了較高的提升，能夠使家人過(guò)上超越溫飽直至全面小康的生活，舉家遷移日漸成為常態(tài)；（2）與疲于奔波相比，農(nóng)民工更愿意在一個(gè)城鎮(zhèn)中穩(wěn)定下來(lái)，除了獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的收入外，他們更希望從事體面、舒適和有保障的工作；（3）城鄉(xiāng)二元制度改革加快推進(jìn)，其對(duì)農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的約束不斷放松，農(nóng)民工可以享受到越來(lái)越多的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，也具有了購(gòu)買(mǎi)商業(yè)化類(lèi)基本公共服務(wù)的能力；（4）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與市民之間的認(rèn)同度不斷提升，兩者在生活和工作中的交流與合作不斷增加。中等層次市民化階段的遷移群體規(guī)模最大，流動(dòng)性最強(qiáng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革更復(fù)雜、更劇烈，因此，這一階段是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化最難、最關(guān)鍵的時(shí)期。

3.高層次市民化階段（一元化或同一型市民化階段）

這里需要說(shuō)明的是，用于劃分階段的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民收入的比較表現(xiàn)為兩個(gè)群體相對(duì)收入比較的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，其必然隨著兩個(gè)群體收入的變化而變化。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程是伴隨著兩個(gè)群體收入都不斷提升而逐步推進(jìn)的。然而在一定時(shí)期內(nèi)，受制度等因素限制，即使部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的收入高于城鎮(zhèn)居民高收入戶，其可能依然難以完全實(shí)現(xiàn) “市民化” ，但其個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力無(wú)疑是增強(qiáng)了。

（二）中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展階段的判斷

2002 年以來(lái)農(nóng)民工家庭人均年收入已經(jīng)明顯高于城鎮(zhèn)居民低收入戶，其在城鎮(zhèn)中生活的經(jīng)濟(jì)能力已經(jīng)高于城鎮(zhèn)低收入群體，2018 年之后高于城鎮(zhèn)居民中等偏下戶，但還遠(yuǎn)低于中等收入戶（表1）。這表明中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化剛剛擺脫低層次市民化，并已進(jìn)入中等層次市民化的初級(jí)階段，但仍表現(xiàn)為較低水平的 “市民化” 。

2002—2008 年農(nóng)民工家庭人均年收入與城鎮(zhèn)居民三個(gè)層次的中等收入戶人均可支配收入之比均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，盡管2009—2011 年有所回升，但2012 年之后又呈現(xiàn)下降趨勢(shì)（表1）。這表明中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化明顯受困于中等層次市民化的初級(jí)階段，難以向更高層次市民化跨越，其原因既有城鄉(xiāng)二元制度改革滯后的約束，也有農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)較低的限制。

表1 2002—2019年農(nóng)民工家庭人均年收入與城鎮(zhèn)居民按收入五（七）等份分組的人均可支配收入的比較單位：元

三、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)或正在為其市民化支付 “等價(jià)物”

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)會(huì)增加城鎮(zhèn)運(yùn)行的負(fù)擔(dān)和成本。但事實(shí)上，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口為城市發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，他們沒(méi)有坐享城市化的成果，而是實(shí)實(shí)在在地已經(jīng)或正在為其市民化支付著 “等價(jià)物” 。

（一）政府通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差獲得農(nóng)業(yè)剩余

2010 年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組估算一個(gè)農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成市民，政府所需成本支出約為8萬(wàn)元，將2.7億農(nóng)民工 “市民化” 至少需要21.6萬(wàn)億元的投入[22]。然而，盡管不同學(xué)者的計(jì)算方法不同，但基本上可以確定的是，1950—1997 年政府通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差等方法從農(nóng)民手中獲得的農(nóng)業(yè)剩余在萬(wàn)億元以上[23-25]，如果再考慮以壓低農(nóng)民工工資和福利待遇、低價(jià)征用土地等為載體所轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)剩余[23]，以及通貨膨脹的影響，其數(shù)額并不比21.6 萬(wàn)億元低。這就意味著當(dāng)政府通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差獲得農(nóng)業(yè)剩余時(shí)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的成本實(shí)際上已經(jīng)支付了。農(nóng)業(yè)在為工業(yè)化發(fā)展傾其所有的同時(shí)，也削弱了自身的投資積累能力，阻礙了農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的正常進(jìn)行[26]，造成了特殊時(shí)期農(nóng)民的其他 “犧牲” ，而這些 “犧牲” 并沒(méi)有得到應(yīng)有的補(bǔ)償，或者根本是難以償付的代價(jià)。

（二）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)中最重要的生產(chǎn)和服務(wù)提供者

2013—2019 年，住宿和餐飲業(yè)外出農(nóng)民工就業(yè)人員占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比重約為50%，制造業(yè)在55%以上，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)在70%以上，建筑業(yè)更是達(dá)到80%以上（表2）。如果沒(méi)有農(nóng)民工，工廠停工、工地停建、飯店停業(yè)、物流停滯、垃圾圍城等問(wèn)題就會(huì)立即出現(xiàn)，從而導(dǎo)致整個(gè)城鎮(zhèn) “停擺” 。

表2 2013—2019年部分行業(yè)外出農(nóng)民工就業(yè)人員占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比重單位：%

（三）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)中主要的潛在消費(fèi)群體

一方面，農(nóng)民工消費(fèi)還有較大的上升空間。2013—2015 年，外出農(nóng)民工總量約是城鎮(zhèn)居民常住人口總量的22%，但其年收入總量卻是城鎮(zhèn)居民年收入總量的28%左右，這表明外出農(nóng)民工潛在的消費(fèi)能力應(yīng)該高于城鎮(zhèn)居民，而現(xiàn)實(shí)中其年生活消費(fèi)總量只有城鎮(zhèn)居民的15%左右，且其邊際消費(fèi)傾向遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)居民（表3）。由此可見(jiàn)，只要消除抑制農(nóng)民工消費(fèi)的阻礙，其消費(fèi)必然會(huì)有較大提升。另一方面，隨著老一代農(nóng)民工的老去，新生代農(nóng)民工成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主體，并呈現(xiàn)出新的群體特點(diǎn)——受教育程度相對(duì)較高、傾向于從事服務(wù)業(yè)、以自我為主的消費(fèi)意識(shí)、現(xiàn)代城市消費(fèi)主義的生活方式等[28]，這使得新生代農(nóng)民工有意愿也有能力提高其消費(fèi)水平和消費(fèi)層次。蔡翼飛和馬佳麗（2022）[29]的測(cè)算顯示，基準(zhǔn)方案下2019年農(nóng)民工 “市民化” 對(duì)消費(fèi)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用為1713億元，加快方案下的拉動(dòng)作用為2494億元。由此可見(jiàn)，提升農(nóng)民工消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的重要支撐。

今年4月，蘇州市委組織部印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新基層組織設(shè)置和活動(dòng)方式推廣“行動(dòng)支部”工作法的實(shí)施辦法》，數(shù)月下來(lái)，全市基層黨組織圍繞鄉(xiāng)村振興、社會(huì)治理創(chuàng)新等12項(xiàng)重點(diǎn)工作，創(chuàng)新組建了3000多個(gè)“行動(dòng)支部”。

（四）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)中主要的儲(chǔ)蓄群體

一是外出農(nóng)民工年儲(chǔ)蓄總量不斷增加，2012—2019 年年均增長(zhǎng)14.79%；二是外出農(nóng)民工年儲(chǔ)蓄規(guī)模較大，2012—2014 年外出農(nóng)民工年儲(chǔ)蓄總量與城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款年增加額之比從0.2310 上升到0.4655，增長(zhǎng)將近一倍，盡管2015 年指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整，但比值基本在40%以上；三是從儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為資本投資的角度來(lái)看，2012—2019 年外出農(nóng)民工年儲(chǔ)蓄總量與資本形成總額之比呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢(shì)（表4）。

由此可見(jiàn)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是最具 “價(jià)值” 的群體之一，留住農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工，城鎮(zhèn)就能夠延續(xù)人口紅利優(yōu)勢(shì)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，不能將其視為政策工具③，需要時(shí)召之即來(lái)，不用時(shí)揮之即去，如果仍以成本和負(fù)擔(dān)為借口阻礙農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，那便是罔顧歷史和現(xiàn)實(shí)。在中國(guó)，規(guī)模越大的城市，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的歷史和現(xiàn)實(shí)貢獻(xiàn)越大，他們?cè)?“市民化” 道路上奮力前行，而是否能夠加快推進(jìn) “市民化” 則取決于主政者的智慧和勇氣。

表3 2013—2015年外出農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民收入和消費(fèi)總量的比較

表4 2012—2019年外出農(nóng)民工的儲(chǔ)蓄狀況單位：億元

四、推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議

（一）增加農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口收入，提升其 “市民化” 的能力

第一，增加穩(wěn)定的就業(yè)預(yù)期。一是建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)選擇；二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)，提升已進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力；三是提升農(nóng)村教育水平，通過(guò)普及義務(wù)教育、提高高中升學(xué)率、加大高等教育招生向農(nóng)村地區(qū)傾斜力度等提升潛在的和未來(lái)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力；四是完善職業(yè)中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供充分的就業(yè)信息和相關(guān)的就業(yè)服務(wù)。

第二，保障農(nóng)民工合法權(quán)益。一是切實(shí)推進(jìn)勞動(dòng)合同制度，規(guī)范企業(yè)用工行為；二是完善最低工資制度、工資協(xié)商制度等，建立合理的工資增長(zhǎng)機(jī)制；三是健全勞動(dòng)基準(zhǔn)、勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的法律機(jī)制，有效維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。

第三，實(shí)現(xiàn) “帶土進(jìn)城” 。農(nóng)村土地是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口最主要和最重要的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該也必須成為其保障基本生存、提升生活質(zhì)量的生產(chǎn)資本，這就需要持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，將土地通過(guò)市場(chǎng)途徑變現(xiàn)，由 “不動(dòng)產(chǎn)” 變?yōu)?“動(dòng)產(chǎn)” ，進(jìn)而隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。一是充分尊重農(nóng)民工意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，尊重農(nóng)民工基于自身特性做出土地處置的自我判斷、自我選擇，不得以退出 “三權(quán)” 作為農(nóng)民工進(jìn)城落戶的條件；二是加快和完善農(nóng)村承包地 “三權(quán)分置” 改革和 “三塊地” 改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理的制度改革），給予農(nóng)民更大的財(cái)產(chǎn)權(quán)；三是積極探索土地轉(zhuǎn)包、委托經(jīng)營(yíng)、股份合作等農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)暫時(shí)性 “帶土進(jìn)城” ；四是支持和引導(dǎo)農(nóng)戶依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)等農(nóng)村集體成員的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)永久性 “帶土進(jìn)城”[31]。

（二）破除城市戶口準(zhǔn)入壁壘，推進(jìn)基本公共服務(wù)全覆蓋

第一，全面破除中等城市和大城市戶口準(zhǔn)入壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)特大城市和超大城市戶口準(zhǔn)入的全面放開(kāi)。當(dāng)前，對(duì)于中等城市和大城市來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自由落戶實(shí)際上不存在 “難以克服” 的困難，要提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，關(guān)鍵是要盡快破除戶口準(zhǔn)入壁壘，全面放開(kāi)落戶限制。一是降低大城市、特大城市和超大城市的落戶條件，取消積分落戶年度指標(biāo)限制，削減學(xué)歷、職稱(chēng)、納稅、購(gòu)房、投資等能力性指標(biāo)的權(quán)重，實(shí)行以合法穩(wěn)定就業(yè)和居住年限為主的積分落戶制度[32]；二是特大城市和超大城市戶口準(zhǔn)入也要有明確的時(shí)間表，例如，在基本完成城鎮(zhèn)化的時(shí)候全面放開(kāi)特大城市的落戶限制，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)候全面放開(kāi)超大城市的落戶限制。

第二，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋全部城鎮(zhèn)常住人口。一是通過(guò)法治方式全面落實(shí)以居住證為載體的基本公共服務(wù)和便利的供給制度，并不斷擴(kuò)大為居住證持有者提供公共服務(wù)和便利的范圍，加快實(shí)行居住證與城鎮(zhèn)戶口同城同權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)居住地權(quán)屬的戶籍管理方式；二是以農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口為橋梁建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度城鄉(xiāng)對(duì)接以及在全國(guó)范圍內(nèi)有效轉(zhuǎn)移和接續(xù)，從而促進(jìn)社會(huì)保障體系的最大覆蓋和不斷完善；三是厘清中央政府和流入地、流出地政府責(zé)任，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤[33]，對(duì)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)在公共服務(wù)能力建設(shè)等方面給予更大的支持[34]；四是拓展商業(yè)化類(lèi)基本公共服務(wù)的供給渠道，滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的多樣性需求。

（三）農(nóng)民可在農(nóng)村工作、在城鎮(zhèn)生活，實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化

目前，中國(guó)農(nóng)村居民中等偏上戶的人均純收入已超過(guò)城鎮(zhèn)居民最低收入戶人均可支配收入，農(nóng)村居民高收入戶的人均純收入也已超過(guò)城鎮(zhèn)居民中等偏下戶人均可支配收入，這表明部分農(nóng)村居民已具有在城鎮(zhèn)生活的能力，農(nóng)民生產(chǎn)與生活空間分割已具備基本條件。由此，農(nóng)民可在農(nóng)村工作、在城鎮(zhèn)生活，實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，這一形式在縣域和鎮(zhèn)域范圍內(nèi)最為普遍可行。

第一，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺才能使農(nóng)民有適當(dāng)?shù)氖杖耄Ｕ掀湓诔擎?zhèn)中穩(wěn)定生活，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化融合發(fā)展。一是加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；二是建立 “農(nóng)業(yè)+” 商業(yè)模式和生活方式[35]，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長(zhǎng)和重構(gòu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈。

第二，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供城鎮(zhèn)生活便利。一是加快推進(jìn)縣域、鎮(zhèn)域和村域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要建立便捷的交通設(shè)施體系；二是調(diào)整行政區(qū)劃，撤并空心村，制定以農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)為中心的人口集聚的小城鎮(zhèn)規(guī)劃。

（四）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與市民的行為習(xí)慣、價(jià)值觀念等相互融合

第一，市民要寬以待人，嚴(yán)于律己。一方面，市民要尊重和學(xué)習(xí)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的優(yōu)良品質(zhì)，在工作和生活中要多與之交流和合作，同時(shí)要以寬容的態(tài)度看待農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口由于習(xí)慣所致的一些不文明行為，要積極勸誡而不是斥責(zé)；另一方面，市民也要時(shí)刻監(jiān)督自己的行為習(xí)慣、價(jià)值觀念是否符合城市文明的要求，要勇于改造自己，不能因?yàn)樵诔擎?zhèn)中喪失了固有的優(yōu)越感或者在高收入農(nóng)民工面前產(chǎn)生了自卑感而形成排斥農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的消極情緒。

第二，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要調(diào)節(jié)心理，主動(dòng)融入。一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要積極接受來(lái)自各方的合理批評(píng)和有益建議，消除因自卑而形成的抵觸心理；另一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要摒棄農(nóng)村落后的舊思想、舊觀念，勇于接觸和感受城市文明，主動(dòng)改造自己的行為習(xí)慣、價(jià)值觀念等，不斷拓展自己的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而更好地融入城鎮(zhèn)。