趙大千　王曦

摘? ?要：隨著黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷完善，依規(guī)治黨的重心逐漸由黨內(nèi)法規(guī)制定轉(zhuǎn)向黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行，這對黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和執(zhí)行效果提出了更高的要求。黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估是黨內(nèi)法規(guī)由應(yīng)然向?qū)嵢晦D(zhuǎn)化的必要前提，在黨內(nèi)法規(guī)評估體系建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和黨內(nèi)法規(guī)制定方面具有獨特的價值。當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估工作實踐中尚缺乏明確而清晰的評估依據(jù)，存在評估方法較單一、評估程序不明確和評估結(jié)果的回應(yīng)效果不佳等問題。解決這些問題必須進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估依據(jù)、規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估方法和評估程序、健全黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制，從而充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨實效和政治保障功能。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)評估；黨內(nèi)法規(guī)可操作性；黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）04-0042-08

一、問題的提出

作為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的專門規(guī)章制度，黨內(nèi)法規(guī)隨著依法治國和依規(guī)治黨實踐的深入開展而不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重心逐漸由數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，而增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可操作性是提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要內(nèi)驅(qū)力。這就要求對黨內(nèi)法規(guī)的可操作性展開評估。黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估就是評估主體遵循完善的評估依據(jù)，采取規(guī)范的評估方法和評估程序，對黨內(nèi)法規(guī)的實施條件、實施成效進(jìn)行科學(xué)合理的衡量和評定，最終得到客觀評估報告的評估行為。將可操作性作為評估工作的標(biāo)準(zhǔn)之一，并通過可操作性評估及時準(zhǔn)確地反映黨內(nèi)法規(guī)實施后的執(zhí)行性問題，可以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力，為提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量提供必要的理論準(zhǔn)備。

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的可操作性已經(jīng)成為黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分，在理論研究和實踐工作中受到高度關(guān)注。在理論研究領(lǐng)域，多位學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估的制度構(gòu)建問題進(jìn)行了研究。其中，以王建芹、管華、李福林等為代表的學(xué)者重點圍繞黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估的指標(biāo)體系進(jìn)行研究，分別提出了“六指標(biāo)式”“七指標(biāo)式”“八指標(biāo)式”評估指標(biāo)體系[1]。盡管現(xiàn)有研究對黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估指標(biāo)的選取尚未達(dá)成共識，但都把可操作性作為構(gòu)建評估指標(biāo)體系遵循的評估標(biāo)準(zhǔn)。在實踐領(lǐng)域，多地對黨內(nèi)法規(guī)的可操作性進(jìn)行了評估。如2019年南寧市紀(jì)律檢查委員會作出的關(guān)于《中共南寧市委員會深入治理扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）實施情況的評估報告中就將操作性作為了評估指標(biāo)體系中的二級指標(biāo)，并在評估工作中發(fā)現(xiàn)了部分條款缺乏可操作性的問題，指出“一些條款缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)和量化措施，可操作性不強(qiáng)”，“第26條第2款，‘扶貧項目后期管護(hù)不到位’的表述缺少可操作性；‘人為因素造成不良影響或者重大損失’中的‘人為因素’規(guī)定在實踐操作中缺少界定標(biāo)準(zhǔn)”。此外，2018年四川省委辦公廳印發(fā)的《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》規(guī)定了評估工作應(yīng)按照包括操作性在內(nèi)的八項標(biāo)準(zhǔn)開展。由此可見，可操作性是黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估原則和標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分，對黨內(nèi)法規(guī)評估工作的有效開展具有重要意義。

有學(xué)者認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)的可操作性評估即指有評估權(quán)的主體依據(jù)一定的評估程序、評估方法對黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性、執(zhí)行效果展開的評估”[2]。由此可知，黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估主要聚焦黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和執(zhí)行效果這兩個方面。可執(zhí)行性是指黨內(nèi)法規(guī)的制定是否具有成熟的實施條件、是否滿足現(xiàn)實需求，執(zhí)行效果則側(cè)重于黨內(nèi)法規(guī)是否得到實施，實施程度如何。目前，黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估實踐面臨著缺乏統(tǒng)一的評估依據(jù)、評估方法與評估程序有待進(jìn)一步規(guī)范、評估結(jié)果回應(yīng)效果不足等困境。面對這些困境，如何探尋破解之道和實踐進(jìn)路，成為黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估工作亟待解決的現(xiàn)實問題。因此，需要對黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估面臨的實踐困境及其應(yīng)對的相關(guān)問題進(jìn)行研究，為可操作性評估工作遇到的問題提供有效的應(yīng)對策略，從而進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，推動黨內(nèi)法規(guī)由應(yīng)然向?qū)嵢贿^渡，增強(qiáng)管黨治黨實效。

二、黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的目標(biāo)指向

可操作性作為黨內(nèi)法規(guī)評估的標(biāo)準(zhǔn)和原則，是衡量黨內(nèi)法規(guī)可執(zhí)行性強(qiáng)弱和執(zhí)行效果顯著與否的重要指標(biāo)。針對黨內(nèi)法規(guī)可操作性開展評估，關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題、關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量問題、關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)問題，是黨內(nèi)法規(guī)有效實施的重要保障，亦是黨內(nèi)法規(guī)由應(yīng)然向?qū)嵢晦D(zhuǎn)化的必要前提。因此，應(yīng)當(dāng)樹立明確的目標(biāo)指向，為黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估實踐提供方向指引。

首先，完善黨內(nèi)法規(guī)評估制度體系。新時代以來，我們黨堅持推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)，形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。作為運行關(guān)鍵一環(huán)的黨內(nèi)法規(guī)評估，由評估的主體、對象、原則和標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、方法、程序、結(jié)果及其運用等要素組成，因其構(gòu)成的豐富性和作用的重大性而自成體系。有學(xué)者指出，“為實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的規(guī)范化、程序化、制度化，我們應(yīng)構(gòu)建一套科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估體系”[3]。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)評估體系可以使黨內(nèi)法規(guī)評估工作更加標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制的功能。有學(xué)者研究了目前學(xué)界和相關(guān)實踐部門構(gòu)建的7個黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)體系，其中有4個指標(biāo)體系中包含操作性，另外，伊士國和郭康選取的“可行性”指標(biāo)和“可操作性”指標(biāo)內(nèi)容相近。[4]雖然可操作性作為評估標(biāo)準(zhǔn)還沒有得到明確規(guī)定，但大部分學(xué)者已經(jīng)把它納入了黨內(nèi)法規(guī)的評估指標(biāo)體系當(dāng)中，這對于規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)、完善黨內(nèi)法規(guī)評估制度體系具有重要意義，可以使黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估在制度完善層面實現(xiàn)自身價值和目標(biāo)。

其次，考察黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況。進(jìn)入新時代，隨著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)向縱深發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)領(lǐng)域的主要矛盾已經(jīng)由數(shù)量層面的供需矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榱速|(zhì)量層面的供需矛盾，黨內(nèi)的“觀賞性立法”亟待向“實效性立法”方向轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究的問題依然存在，“從根本上看， 這是由于靜態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系與動態(tài)的適用環(huán)境形成的固有張力所導(dǎo)致的”[5]。這就對黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和執(zhí)行效果提出了更高的要求?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《綱要》）規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)具有可操作性，并指出要健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制，開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作。黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估作為一種有效的問題反饋機(jī)制，可以及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施過程中的約束條件和阻礙因素，從而增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和執(zhí)行效果。因此，只有對黨內(nèi)法規(guī)可操作性及時評估，才能及時考察和反映黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，從而增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)可操作性。黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估應(yīng)在實踐層面進(jìn)一步明確其目標(biāo)指向，評估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行現(xiàn)狀，使一些黨內(nèi)法規(guī)從“紙老虎”變成“真老虎”。

最后，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。2017年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中指出，制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵點。然而，提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量并非一日之功，也絕不可能一蹴而就。有學(xué)者指出，當(dāng)前在黨內(nèi)法規(guī)制定層面還存在制定工作不平衡、制定內(nèi)容不夠科學(xué)全面、制定質(zhì)量有待提高等問題，“距離‘科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)、民主立規(guī)’的目標(biāo)仍有一些距離”[5]。應(yīng)對這些問題的一個重要途徑就是對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行及時評估?！巴ㄟ^評估，啟動黨內(nèi)法規(guī)修改或廢止等程序……體現(xiàn)了改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量和黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部規(guī)范體系質(zhì)量的功能?！盵6]開展黨內(nèi)法規(guī)評估有利于及時反應(yīng)實施后的整體情況和具體問題，促進(jìn)文本質(zhì)量的提升?！毒V要》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)要具有可操作性。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)的可操作性與黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量息息相關(guān)，對黨內(nèi)法規(guī)可操作性進(jìn)行評估在一定意義上為黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量提供了保障。二者的關(guān)系深刻揭示出黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估內(nèi)蘊的目標(biāo)指向之一是提高黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量。

三、黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估面臨的實踐困境

目前，與黨內(nèi)法規(guī)實施評估相關(guān)的大部分學(xué)術(shù)研究和評估實踐都把可操作性作為評估標(biāo)準(zhǔn)之一，可操作性標(biāo)準(zhǔn)對于黨內(nèi)法規(guī)評估體系的完善、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提高具有重要的理論價值和實踐價值。但是，由于尚未形成統(tǒng)一的制度安排，所以評估工作缺乏統(tǒng)一和明確的評估依據(jù)，在評估實踐中也存在評估方法較單一、評估程序不明確和評估結(jié)果回應(yīng)效果不足的問題，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估在實踐中面臨一定的現(xiàn)實困境。

（一）黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估缺乏統(tǒng)一的評估依據(jù)

2019年，中共中央分別修訂和制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》），致力于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，搞好制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，為黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施提供了制度依據(jù)。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，作為黨內(nèi)法規(guī)“反饋機(jī)制”的黨內(nèi)法規(guī)備案審查、常態(tài)清理、實施評估共同在黨內(nèi)法規(guī)的運行中發(fā)揮保障作用。但是，相較于黨內(nèi)法規(guī)的備案審查和常態(tài)清理，黨內(nèi)法規(guī)實施評估在制度建設(shè)領(lǐng)域和理論領(lǐng)域還有待進(jìn)一步完善以形成較為統(tǒng)一清晰的評估依據(jù)。

從制度層面看，一方面，雖然中共中央印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)條例和規(guī)定在一定程度上為黨內(nèi)法規(guī)的運行提供了制度依據(jù)和保障，但是黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作依然缺乏較為規(guī)范性、統(tǒng)領(lǐng)性的制度安排。例如，同為黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的保障機(jī)制，備案審查工作就有專門的規(guī)范性制度安排，如《備案審查規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作作出了規(guī)定，而黨內(nèi)法規(guī)實施評估只在《條例》和《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》中有所提及，在制度規(guī)范方面有所欠缺。此外，雖然《條例》規(guī)定了評估的主體、根據(jù)和對象，《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》在前者基礎(chǔ)上也對評估的計劃、報告、范圍作出大致規(guī)定，但是黨內(nèi)法規(guī)評估作為一個綜合性反饋體系，不僅需要明確評估的主體、對象、范圍，還需要細(xì)化的評估標(biāo)準(zhǔn)、綜合性的評估方法和科學(xué)有效的評估結(jié)果等，如《備案審查規(guī)定》就對審查標(biāo)準(zhǔn)作出了政治性、合法合規(guī)性、合理性以及規(guī)范性規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)對評估標(biāo)準(zhǔn)作規(guī)范性制度安排，為黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估提供統(tǒng)一的評估依據(jù)。

另一方面，近年來地方各級黨委按照黨中央決策部署，持續(xù)推進(jìn)本系統(tǒng)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，但是在對具體的黨內(nèi)法規(guī)開展實施評估工作時，其同樣面臨著評估依據(jù)不明確不統(tǒng)一的問題。2019年，蘭州市委組織部委托蘭州市委黨校對《蘭州市規(guī)范基層黨組織生活制度實施細(xì)則（試行）》（以下簡稱《實施細(xì)則》）的實施情況開展評估；同年，南寧市紀(jì)律檢查委員會委托南寧市委員會黨校對《規(guī)定》的實施情況開展評估，從評估報告中可以看出，二者都把操作性作為評估指標(biāo)進(jìn)行評估，但是《規(guī)定》在選取評估指標(biāo)的同時還對分項評估指標(biāo)進(jìn)行了量化工作。《規(guī)定》這種量化指標(biāo)的評估方法相較于《實施細(xì)則》可以使評估報告更加直觀準(zhǔn)確、評估結(jié)果更加客觀科學(xué)。因此，雖然評估方法因評估目標(biāo)和評估對象的不同而不可避免地具有自身獨特性、弱針對性和非普適性的特點，但是在法規(guī)的評估標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)選取和量化等方面應(yīng)當(dāng)作出統(tǒng)一的規(guī)定，提高評估工作的效率和精度，并在此基礎(chǔ)上形成可復(fù)制、易推廣的評估經(jīng)驗，為黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作提供較為統(tǒng)一的評估依據(jù)，增強(qiáng)地方黨內(nèi)法規(guī)實施評估的制度規(guī)范性。

從理論層面看，一方面，可操作性評估的內(nèi)涵在學(xué)界沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。有學(xué)者聚焦于可執(zhí)行性和執(zhí)行效果，指出“黨內(nèi)法規(guī)的可操作性評估即指有評估權(quán)的主體依據(jù)一定的評估程序、評估方法對黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性、執(zhí)行效果展開的評估”[2]；有學(xué)者認(rèn)為可操作性主要考察黨內(nèi)法規(guī)是否具備實施條件以及是否有合理的行為指引[4]；還有觀點認(rèn)為應(yīng)將可操作性作為評價問責(zé)實效的重要標(biāo)準(zhǔn)[7]。另一方面，對于黨內(nèi)法規(guī)的可操作性標(biāo)準(zhǔn)原則和指標(biāo)的選取也未取得共識。有學(xué)者歸納了7個黨內(nèi)法規(guī)評估指標(biāo)體系[4]，雖然指標(biāo)的選取呈現(xiàn)趨同態(tài)勢，且大部分指標(biāo)體系中都包含操作性指標(biāo)，但是其仍然沒有作為評估標(biāo)準(zhǔn)而確定下來。此外，學(xué)界對可操作性指標(biāo)下二級指標(biāo)的選取也尚未形成共識。如有學(xué)者認(rèn)為可操作性標(biāo)準(zhǔn)可以分解為條件配套性、接受依從性和實效性[9]；有學(xué)者將問責(zé)法規(guī)的完備性、問責(zé)程度的健全性、容錯糾錯機(jī)制的完善性作為可操作性指標(biāo)下的二級指標(biāo)[7]；還有人通過判斷黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是否明確、具體、便于執(zhí)行，執(zhí)行程序是否過于復(fù)雜，實施是否缺乏配套措施，自由裁量權(quán)是否過大對黨內(nèi)法規(guī)可操作性進(jìn)行評估[4]。因此，對于黨內(nèi)法規(guī)實施評估的理論探討仍需進(jìn)一步深入和豐富，為黨內(nèi)法規(guī)評估工作的開展提供科學(xué)的理論依據(jù)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估方法和評估程序有待進(jìn)一步規(guī)范

評估方法是黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的重要組成部分，為評估工作提供實施手段。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作大都采用定性分析和定量計算相結(jié)合的方式，在一定程度上保證了評估工作的準(zhǔn)確性和評估結(jié)果的可視性。但是，黨內(nèi)法規(guī)實施評估在實踐開展中大都偏向主觀評估，如有學(xué)者在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評估時采取了問卷調(diào)查的方法，將2016年、2017年、2019年的指標(biāo)問卷分為公眾卷和專業(yè)卷，劃分出了滿意度評估的5個等級，并分別賦值為90分、80分、70分、60分、50分[9]。這項黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作雖然對評估指標(biāo)進(jìn)行了量化，使得評估結(jié)果更具準(zhǔn)確性，但采用的是主觀指標(biāo)，“即使是用數(shù)值表示，這些數(shù)值也不完全是真正的‘?dāng)?shù)字’意涵”[10]。因此，如果黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估過分依賴問卷調(diào)查的方法，可能會使評估結(jié)果具有一定的局限性。除此之外，采取主觀評估方法還需要提供主觀指標(biāo)的賦分依據(jù)、扣分加分細(xì)則、評估主體的選擇依據(jù)以及問卷問題的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等。如果問卷問題設(shè)置不當(dāng)，不僅無法發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)評估應(yīng)有的制度反饋和回應(yīng)功能，使黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估得不到真實的反饋，甚至有可能出現(xiàn)評估結(jié)果與事實嚴(yán)重不符的情況。

評估程序是黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的重要組成部分，為評估工作提供實施規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)體系完整、內(nèi)涵豐富，對于自身質(zhì)量和實施效果的要求不斷提高，因此需要評估工作得到有序開展，依據(jù)一定的程序及時對黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和實效形成反饋。黨內(nèi)法規(guī)實施評估程序是黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估工作采取的一般步驟和基本流程，從評估方案的制定到評估結(jié)果的產(chǎn)生，都屬于評估程序的一部分。評估程序貫穿黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估全過程，為評估工作提供最基本的行為依據(jù)，對于評估工作的順利開展和評估反饋功能的充分發(fā)揮具有重要意義。但是，近年來黨內(nèi)法規(guī)評估工作沒有形成相對統(tǒng)一和規(guī)范的評估程序，不論是理論研究還是評估實踐都缺乏較為成熟的程序設(shè)計和比較規(guī)范的程序機(jī)制。因此，無論是實施前對評估主體和評估對象的明確、對評估計劃和制定工作的準(zhǔn)備，還是實施中對評估方法和組織形式的安排，亦或是實施后對評估結(jié)果的運用等，都缺乏嚴(yán)密的程序規(guī)范，導(dǎo)致評估實踐可能面臨評估工作無序進(jìn)行、評估環(huán)節(jié)遺漏和評估環(huán)節(jié)冗余等問題。

（三）黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果回應(yīng)效果不佳

黨內(nèi)法規(guī)實施評估的作用在于反饋，而評估結(jié)果作為評估工作的“最后一公里”，是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)評估反饋功能的關(guān)鍵一步。如果黨內(nèi)法規(guī)制定主體對評估結(jié)果不夠重視，未對其給予應(yīng)有的回應(yīng)，則會對黨內(nèi)法規(guī)實施評估產(chǎn)生一定的消極影響。有學(xué)者討論了立法后評估回應(yīng)滯阻的負(fù)面效應(yīng)，認(rèn)為立法后評估回應(yīng)滯阻會使立法后評估不能成為一個完整的過程，造成立法后評估的資源浪費，立法后評估目標(biāo)無法實現(xiàn)。[11]

以上負(fù)面效應(yīng)同樣可以應(yīng)用于黨內(nèi)法規(guī)實施評估結(jié)果回應(yīng)效果不足的后果分析。首先，回應(yīng)效果不足會導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)體系在評估結(jié)果及其運用環(huán)節(jié)有所欠缺，使其無法與黨內(nèi)法規(guī)制定連貫而形成一個完整的評估閉環(huán)；其次，黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作往往需要大量的人力、財力、物力支持，如果在評估后未對評估結(jié)果給予應(yīng)有的回應(yīng)，不僅會挫傷評估人員工作積極性，更會造成評估資源的浪費；最后，黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的目的在于通過評估反饋問題，根據(jù)評估結(jié)果提升黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和執(zhí)行效果，如果評估結(jié)果回應(yīng)效果不足，無法形成有效的反饋，那么評估的目的自然也難以實現(xiàn)。要有效應(yīng)對這些負(fù)面影響，需要探究回應(yīng)效果不足現(xiàn)象背后的原因。

第一，評估結(jié)果的規(guī)范性和可行性不足。評估結(jié)果是評估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制的核心內(nèi)容，科學(xué)可行的評估結(jié)果是其得到積極有效回應(yīng)的前提條件。一方面，黨內(nèi)法規(guī)評估體系包含評估主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、結(jié)果等要素，評估結(jié)果作為評估的最后一環(huán)，其質(zhì)量高低與此前的評估環(huán)節(jié)密切相關(guān)。因此，評估標(biāo)準(zhǔn)的不確定、評估方法的單一、評估信息的不全面和評估程序的不規(guī)范都有可能降低評估結(jié)果的質(zhì)量，造成其回應(yīng)效果不足。另一方面，評估結(jié)果得到有效回應(yīng)的根本前提是具備充分的可行性。如果評估結(jié)果符合現(xiàn)實，真實反映實際情況且提出了切實可行的對策建議，就是有益于對結(jié)果進(jìn)行運用的，故而會得到有效回應(yīng)；如果評估結(jié)果問題針對性較弱且可行性差，不益于對結(jié)果進(jìn)行運用，就會導(dǎo)致回應(yīng)效果不理想。

第二，評估結(jié)果的回應(yīng)缺少可依據(jù)的行為規(guī)范。當(dāng)前大多評估報告的內(nèi)容都圍繞評估組織實施、評估具體情況、存在問題和對策建議四個方面展開。但是，如何運用評估報告、怎樣回應(yīng)評估結(jié)果、如何保證對評估結(jié)果作出回應(yīng)等問題目前尚未得到明確的規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果回應(yīng)規(guī)范，在此基礎(chǔ)上完善黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制，合理應(yīng)對評估報告及其應(yīng)用缺乏明確規(guī)定的問題。

四、黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的改進(jìn)建議

打鐵必須自身硬，黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估工作中遇到的現(xiàn)實問題提醒我們要在不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系的同時，把目光從黨內(nèi)法規(guī)的“數(shù)量”投向“質(zhì)量”，從“制度優(yōu)勢”投向“治理效能”。對黨內(nèi)法規(guī)可操作性進(jìn)行評估的過程就是評估主體遵循完善的評估依據(jù)，采取規(guī)范的評估方法和評估程序，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行條件和執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)評定的過程。在全面從嚴(yán)治黨、推動黨的自我革命一以貫之的時代背景和現(xiàn)實需求下，要提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和黨內(nèi)法規(guī)治理實效，必須針對目前黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估過程中的評估依據(jù)、評估方法、評估程序和評估結(jié)果等方面存在的現(xiàn)實問題，踏實探析與之對應(yīng)的改進(jìn)建議，及時反映客觀現(xiàn)實，切實解決實際問題。

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估依據(jù)

可操作性強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)可以更好發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“于法周延，于事簡便”的優(yōu)勢，有利于使黨員和黨組織依規(guī)辦事，使黨的領(lǐng)導(dǎo)活動和建設(shè)活動有規(guī)可依，為全面從嚴(yán)治黨提供堅實的制度保障。因此，開展黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估是必要的，也是適時的。但是，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估在實際開展中存在評估依據(jù)不確定和不統(tǒng)一的問題，如缺乏專門的、精細(xì)化的制度安排，尚未形成權(quán)威的、產(chǎn)生共鳴的研究結(jié)論等。這些問題不僅不利于黨內(nèi)法規(guī)評估工作的開展，甚至可能會導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的實施收效甚微、事倍功半。因此，必須有針對性地解決黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估面臨的現(xiàn)實問題，探索可以為其提供評估依據(jù)的切實可行的黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估辦法。

黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估需要可行的評估辦法。首先，制定評估辦法是必要的，黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估在實踐中面臨缺乏規(guī)范性評估依據(jù)的問題，而解決依據(jù)不足的最直接方法就是立規(guī)。其次，制定評估辦法是可行的，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“由黨中央工作部門就黨內(nèi)法規(guī)實施評估單獨立規(guī)，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法》”[12]，既可以細(xì)化《條例》的概括性規(guī)范，又可以對應(yīng)《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》黨內(nèi)法規(guī)實施評估的內(nèi)容，還可以和《備案審查規(guī)定》一起作為黨內(nèi)法規(guī)的保障制度而存在，實現(xiàn)與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)有效銜接。最后，制定評估辦法是有意義的，作為黨內(nèi)法規(guī)評估體系的重要一環(huán)，黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估可以依據(jù)評估辦法對黨內(nèi)法規(guī)的可操作性依規(guī)評估，從而提升評估工作的客觀性、適用性和實效性，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和執(zhí)行效果。

具體而言，制定評估辦法旨在對評估的主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、方法、程序、結(jié)果等評估要素進(jìn)行制度規(guī)范，是對黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估面臨的依據(jù)不足這一現(xiàn)實問題的有力回應(yīng)。對于評估主體，應(yīng)在評估辦法中對其作出具體規(guī)定，明確評估主體的權(quán)利和職責(zé)，同時要借助第三方評估，形成評估的“多方合力”；對于評估過程，評估辦法應(yīng)當(dāng)明確黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的主要形式，即要對黨內(nèi)法規(guī)開展一攬子評估、專項評估和及時評估；對于評估標(biāo)準(zhǔn)，評估辦法中應(yīng)明確可操作性在內(nèi)的幾項評估標(biāo)準(zhǔn)，并對其內(nèi)涵明確界定，對其指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。

黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估需要科學(xué)的理論指導(dǎo)。當(dāng)前，學(xué)界對于黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的專門性研究比較少，大都集中于黨內(nèi)法規(guī)實施評估指標(biāo)體系的構(gòu)建研究，其中對于可操作性評估的概念界定和指標(biāo)選取較為關(guān)注，但是尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。因此，需要進(jìn)一步豐富黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的內(nèi)涵、原則標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系方面的理論研究，同時加大對黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估實證分析的投入力度，在充分運用既有理論成果的基礎(chǔ)上，借鑒立法后評估相關(guān)理論，結(jié)合實際對黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的內(nèi)涵和指標(biāo)進(jìn)行豐富，為評估辦法的制定提供學(xué)理依據(jù)，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的實踐開展。

（二）規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估方法和評估程序

黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的方法就是評估主體在對黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和執(zhí)行效果進(jìn)行評估實踐中運用的各種分析方法的總稱，目的是運用科學(xué)的評估手段提升評估效率和評估質(zhì)量，從而充分發(fā)揮評估的反饋和回應(yīng)作用。按照性質(zhì)的不同，評估方法可分為主觀評估和客觀評估，顧名思義，主觀評估就是在評估中側(cè)重于選擇主觀指標(biāo)，常用于對評估主體意見或態(tài)度的測度，形式以調(diào)查問卷為主，是一種偏“感性”的測量；客觀評估就是在評估中側(cè)重于選擇客觀，常用于對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的測度，形式以數(shù)據(jù)搜集為主，是一種偏“理性”的測量。

主觀評估和客觀評估各有優(yōu)劣，互為補充，應(yīng)當(dāng)綜合運用。如2019年，南寧市紀(jì)律檢查委員會委托南寧市委員會黨校對《規(guī)定》實施情況進(jìn)行評估，其在對法規(guī)執(zhí)行情況的細(xì)化指標(biāo)“查處案件情況”進(jìn)行評估時，運用客觀評估的方法，指出“各縣區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照《規(guī)定》查處扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義案件數(shù)193件，其中查處案件數(shù)主要集中在《規(guī)定》的第25條93件、第26條27件、第28條34件，占整個案件查處的79.79%”，這種通過搜集客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行評估的方法可以增強(qiáng)評估結(jié)果的說服力和客觀性。同時，其在對法規(guī)實施效果進(jìn)行評估時，運用主觀評價的方法對“干部群眾評價”這個三級指標(biāo)進(jìn)行評估實踐，使評估方式更豐富、評估結(jié)果更全面。因此，黨內(nèi)法規(guī)的可操作性評估應(yīng)當(dāng)采取主觀與客觀相結(jié)合的評估方法，將可操作性標(biāo)準(zhǔn)客觀化、顯性化，構(gòu)建覆蓋全面、內(nèi)涵豐富法評估指標(biāo)體系，使評估結(jié)果更加科學(xué)全面。

規(guī)范而全面的評估程序是黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估順利開展的重要保障。針對目前黨內(nèi)法規(guī)評估缺乏規(guī)范程序設(shè)計的問題，應(yīng)當(dāng)參考立法后評估程序?qū)h內(nèi)法規(guī)可操作性評估的程序進(jìn)行設(shè)計，有學(xué)者認(rèn)為立法后評估程序一般包括評估信息的收集、評估信息的整理和分析、形成評估結(jié)論和撰寫評估報告、評估報告的公布四個部分[13]。同樣作為制度規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的程序設(shè)計也可以圍繞評估信息和評估報告展開，并涵蓋評估工作各個環(huán)節(jié)。

首先，明確評估主體和評估對象。黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量規(guī)模龐大，按照制定主體劃分，黨內(nèi)法規(guī)可分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)，因此黨內(nèi)法規(guī)評估的主體和對象也應(yīng)根據(jù)不同的黨內(nèi)法規(guī)而具體分析。需要根據(jù)具體的黨內(nèi)法規(guī)，結(jié)合評估目的，有針對性地明確評估主體和對象，形成專業(yè)的評估小組，對黨內(nèi)法規(guī)開展專項評估或者集中評估。其次，確定評估計劃和評估方案?！秷?zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》指出應(yīng)當(dāng)為黨內(nèi)法規(guī)實施評估制定年度計劃，因此，應(yīng)當(dāng)在評估工作開始前制定評估計劃和評估方案?？茖W(xué)合理的規(guī)劃是評估工作順利開展的重要前提，如《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》就對黨內(nèi)法規(guī)的制定工作進(jìn)行了合理規(guī)劃。黨內(nèi)法規(guī)評估工作涉及多個環(huán)節(jié)，為了防止在評估工作開展中評估環(huán)節(jié)的缺漏和冗余，應(yīng)當(dāng)對評估工作進(jìn)行整體謀劃和頂層設(shè)計，對評估工作的時間規(guī)劃、經(jīng)費統(tǒng)籌、人員安排等形成科學(xué)的計劃和方案，同時完善配套的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排，使評估工作遵循一定的程序，實現(xiàn)評估目的。再次，收集和整理評估信息。應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估計劃和方案，通過回收問卷和統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方法收集各類評估信息，然后對信息進(jìn)行分析和整理，得出評估結(jié)論，了解黨內(nèi)法規(guī)可執(zhí)行性和執(zhí)行效果的具體情況。最后，撰寫和公布評估報告。在評估結(jié)論的基礎(chǔ)上，生成客觀科學(xué)的評估報告，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括評估情況分析、存在問題和對策建議等，對黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量和執(zhí)行效果進(jìn)行反饋，最后將評估報告進(jìn)行公示，為其他黨內(nèi)法規(guī)的評估工作提供經(jīng)驗借鑒。

（三）健全黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制對于黨內(nèi)法規(guī)實施評價功能的發(fā)揮和黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的提升都起著重要的保障作用。因為黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估的目的在于提高黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和執(zhí)行效果、提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，而通過對評估結(jié)果的回應(yīng)不僅可以發(fā)揮評估結(jié)果對黨內(nèi)法規(guī)“立改廢”的指向作用，倒逼評估結(jié)果提升質(zhì)量，推動其科學(xué)化和規(guī)范化，克服評估資源浪費和評估鏈條斷裂的問題，同時還可以根據(jù)評估結(jié)果對黨內(nèi)法規(guī)可操作性方面的問題給予有力解決，進(jìn)而推動評估目的實現(xiàn)。所以，應(yīng)當(dāng)采取切實可行的方法完善黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制，有針對性地解決評估結(jié)果的回應(yīng)失效問題。

保證黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果的可行性是使評估結(jié)果得到有效回應(yīng)的必要前提。評估結(jié)果是建立在評估實踐基礎(chǔ)上，經(jīng)過分析形成對評估情況、主要問題和對策建議的全面總結(jié)，是評估工作的最后一環(huán)，對黨內(nèi)法規(guī)的制定工作具有重要指向意義。因此，應(yīng)當(dāng)在注重評估結(jié)果科學(xué)性和客觀性的同時，著力提升其可行性。應(yīng)當(dāng)明確評估標(biāo)準(zhǔn)、采取主客觀相結(jié)合的評估方法、收集全面的評估信息、規(guī)范評估程序，在此基礎(chǔ)上提出有針對性的問題和可執(zhí)行的對策建議。如在南寧市針對《規(guī)定》作出的評估報告中，在對策建議部分針對督查檢查考核過多過頻問題，提出了在“第9條增加‘確保發(fā)給縣級以下的扶貧文件、召開的扶貧會議減少30%—50%；市、縣區(qū)印發(fā)的扶貧文件原則上不得超過10頁’的內(nèi)容”的建議，具體可行的建議，使評估結(jié)果更易得到有效回應(yīng)。

完善黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果的回應(yīng)規(guī)范是使評估結(jié)果得到有效回應(yīng)的重要保障。針對評估報告及其應(yīng)用缺乏明確規(guī)定的問題，立法評估方面的法規(guī)可以為我們提供一些參考，如《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》規(guī)定對評估結(jié)果中的有關(guān)法規(guī)的立、改、廢方面的建議按照地方立法程序?qū)ι鲜鲆庖姼吨T實踐[2]。此外，四川省委辦公廳在2018年發(fā)布的實施評估辦法中規(guī)定“評估完成后，對經(jīng)評估認(rèn)定為需要修改的省委黨內(nèi)法規(guī)，由牽頭執(zhí)行單位按照程序提出修改草案，經(jīng)省委審議批準(zhǔn)后發(fā)布”，也為我們完善回應(yīng)機(jī)制提供了有益的經(jīng)驗借鑒。因此，應(yīng)對規(guī)范不足問題的最直接措施就是健全黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果的回應(yīng)規(guī)范，探索切實可行的黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估辦法，并在其中制定有針對性的評估結(jié)果回應(yīng)細(xì)則或辦法，同時通過實踐不斷完善和豐富細(xì)則或辦法，使評估結(jié)果得到充分而有效的回應(yīng)。

黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制不止針對評估結(jié)果，還包括對評估結(jié)果的回應(yīng)。因此，對于評估結(jié)果，應(yīng)當(dāng)注重其科學(xué)性、客觀性和可行性的提升；對于結(jié)果回應(yīng)，則應(yīng)當(dāng)完善黨內(nèi)法規(guī)可操作性評估結(jié)果的回應(yīng)規(guī)范，二者作為一個整體機(jī)制共同作用于黨內(nèi)法規(guī)可執(zhí)行性和執(zhí)行效果的增強(qiáng)。其中，對結(jié)果的有效回應(yīng)建立在評估結(jié)果科學(xué)可行的基礎(chǔ)之上，而評估結(jié)果的價值實現(xiàn)又依賴于其自身得到充分的回應(yīng)，由此形成一個有效的結(jié)果回應(yīng)機(jī)制。因此，“結(jié)果”和“回應(yīng)”作為黨內(nèi)法規(guī)評估終端同一機(jī)制中的兩個部分，互相促進(jìn)、相輔相成、不可偏廢，對于黨內(nèi)法規(guī)評估價值的實現(xiàn)具有重大意義。

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責(zé)任編校? ?張煜洋

Research on the Practical Dilemmas Faced in the Evaluation of the Operability of Inner-Party Regulations and Its Countermeasures

ZHAO Daqian， WANG Xi（School of Marxism， Dalian University of Technology， Dalian 116024， Liaoning， China）

Abstract： With the continuous improvement of the system of inner-Party regulations， the focus of governing the Party according to regulations has gradually shifted from regulation formulation to the implementation of such regulations. Operational evaluation of inner-Party regulations preconditions the transformation from the compulsory to the factual， endowed with its unique value object as regard the construction of inner-Party evaluation system， directing the execution of the process. Currently， the operability evaluation efforts are caught in the lack of explicit and distinct evaluation standards， monotony of evaluation methods， vague evaluation procedures and insufficient feedback of evaluation results. For such issues to be resolved， there must be improvements in the operability of such regulations， regulations for the methods and evaluation procedures， perfection of the response mechanism so that the safeguarding function of the regulations can be executed.

Key words： inner-Party regulations; evaluation of inner-Party regulations; operability; execution of Party regulations

收稿日期： 2022-12-23

基金項目： 中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目（DUT22RW128）

作者簡介： 趙大千（1983— ），女，吉林長春人，大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士；王曦（2000— ），女，山西陽泉人，大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。