莊 婧

廣州市城市更新規(guī)劃設計研究院有限公司 廣東 廣州 510030

城中村是城市在快速發(fā)展中留下的未完全城市化地區(qū)。2023年，廣州市積極響應廣東省關(guān)于強力推進城中村改造的行動部署，順勢提出全年推進127條城中村改造的目標，城中村改造成為全市加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的著力點。然而，自2009年實施“三舊”改造以來，廣州已完工舊村改造項目僅有10個，改造任務之艱巨，其背后原因值得思考。因城中村改造本質(zhì)是基于城市有限土地資源的利益再分配，最終目的是誘發(fā)低效土地的增值效益，這與增長機器理論相對吻合。本文將借助該理論，分析問題并探究解決對策。

1 增長機器理論基礎及研究目的

增長機器理論最早由美國學者莫洛奇于1976年提出，他將以土地利益為核心，誘發(fā)系列增長過程的城市比喻為一架增長機器[1]。該理論認為城市首要任務是增長，核心是土地價值增長，為了獲取增長效益，利益相關(guān)者的精英群體組成了增長聯(lián)盟。1987年，莫洛奇與羅根對城市增長機器理論進行完善，認為城市可視為“增長機器”的前提是具備了使用價值、交換價值雙重屬性，增長聯(lián)盟通過提高土地使用率和地租水平，使土地交換價值凌駕于使用價值之上，將城市轉(zhuǎn)變成“增長機器”，此外還補充了反增長聯(lián)盟的描述，認為反增長聯(lián)盟與增長聯(lián)盟形成利益對立面。

借助該理論的研究，一方面能深入探討城市資源的增長機會，提高城市競爭力和經(jīng)濟效益；另一方面，能引導決策者謹慎對待增長陷阱，注重城市空間品質(zhì)和居民體驗，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因城中村改造體現(xiàn)了土地使用價值和交換價值的轉(zhuǎn)化及增長，該理論也被廣泛運用于國內(nèi)城中村研究，且有研究趨勢表明政府與開發(fā)商組成利益增長聯(lián)盟的關(guān)系已逐漸被打破[2]。

2 城中村的交換價值和使用價值

2.1 城中村的交換價值

城中村的交換價值是指在土地征收、出讓、轉(zhuǎn)讓及房屋出租等環(huán)節(jié)釋放的土地增值效益，包括了短期經(jīng)濟增長效益及城市發(fā)展的長遠利益，其交換價值越高，改造迫切性越強。不同群體對交換價值的關(guān)注點不同[3]。

政府關(guān)注的是釋放增量空間、獲得持續(xù)稅收等長遠利益。廣州市現(xiàn)有城中村標圖入庫面積325平方公里，約占全市現(xiàn)狀建設用地面積的五分之一，底數(shù)大且廣泛分布于全市各大重點功能平臺或基礎設施周邊，長期占據(jù)著核心空間，弱化了城市競爭力，亟需改造。

開發(fā)商關(guān)注的則是土地交換后產(chǎn)生的溢價。2018年，廣東省將土地增量指標分配口徑進一步收緊，大量立足一線城市的開發(fā)商，為了擴大土地資源儲備，只能轉(zhuǎn)向存量改造；又因政府讓利，城中村改造比正常招牌掛出讓的土地出讓金更低，且經(jīng)濟區(qū)位更有優(yōu)勢，開發(fā)商紛紛投入其中以追求最大的租差效益。

村民作為既得利益者，關(guān)注的是個人拆遷補償收益及集體土地增值最大化。城中村改造不僅提升了村民房屋資產(chǎn)，也增加了集體分紅收入，補償收益成為村民支持改造的原動力。

2.2 城中村的使用價值

不同于交換價值，城中村的使用價值是指保留原狀，依賴現(xiàn)有生活、生產(chǎn)空間實現(xiàn)的價值，廣州城中村的使用價值具有兩面性。

一方面，廣州城中村長期處于無序生長、開發(fā)失控的局面。平均建筑密度超過40%、毛容積率高達1.35，呈現(xiàn)大體量、高強度特征，不僅嚴重割裂了城市景觀界面，還存在極大安全隱患，加大社會治理難度；混雜布局的低端產(chǎn)業(yè)及避稅、無照流動等非法經(jīng)營行為，加上難以管理的出租屋和流動人口問題，使城中村逐漸成為社會經(jīng)濟的塌陷地段。大量村民置換到城市，也使城中村逐漸喪失了寄托鄉(xiāng)愁及宗族情誼的場所意義，其使用價值有限。

另一方面，城中村為流動人口融入城市提供了過渡場所。據(jù)統(tǒng)計，廣州城中村已登記流動人口占全市流動人口總數(shù)59%，已有企業(yè)占全市企業(yè)總數(shù)34%，城中村作為一個活躍的社會經(jīng)濟實體，不僅為流動人口提供解決衣食住行的低成本渠道及合適就業(yè)，也提供了與城市外溢資源取得便利聯(lián)系的優(yōu)勢區(qū)位，甚至打造了“潮汕村”“湖北村”等具有歸屬感的熟人社會，其使用價值不可被否認。

2.3 空間價值的辯證分析

上述分析說明了廣州城中村的空間價值需辯證對待。城中村雖然為流動人口提供低成本的生活、生產(chǎn)空間，卻也存在安全隱患及失修失管等負面影響。現(xiàn)狀城中村為流動人口所提供的服務本質(zhì)上仍屬于城市職能及空間使用價值，這間接體現(xiàn)了城市資源錯配及低效的運行方式。正因此，廣州政府才下決心推動城中村改造，并在改造后規(guī)劃配置政策性房源、合理布局產(chǎn)業(yè)載體，以使額外附加給城中村的使用價值回歸城市服務職能，從根本上解決資源錯配帶來的負面影響。城中村改造帶來了空間價值重塑的機會和增長效益，這種增長行為并非損害了空間的使用價值，反而促成使用價值最大化，這也驗證了廣州城中村改造的必要性。

3 城中村改造利益群體及問題分析

3.1 增長聯(lián)盟的逐利行為

因城中村用地大部分屬于集體所有，且政府精力及財政資金有限，廣州現(xiàn)有城中村主要采取由村集體公開選擇開發(fā)商進行合作改造的模式。村民和開發(fā)商掌握著資金、土地等改造所需核心資源，并能直接從中獲益[4]。二者共同組成了增長聯(lián)盟，是城中村改造的重要推動力量。

3.1.1 村民的逐利行為

村集體和村民作為土地所有權(quán)人，是城中村改造主體。其掌握了改造的主動權(quán)，不僅體現(xiàn)在貫穿全流程的民主表決，還體現(xiàn)在復建方式上具有選擇的自主性。目前廣州的政策允許村民選擇按棟、按人或按戶的方式進行復建，村民往往選擇復建量最大、對自己最有利的方式，導致補償標準遠高于上海杭州等地。村民在城中村改造之前，已有集體分紅和租金等高額收益，若改造后獲利不如預期，其改造愿意不強，將導致各項表決難以通過，項目推進緩慢。

3.1.2 開發(fā)商的逐利行為

開發(fā)商作為城中村改造的資金投入方，其改造經(jīng)驗也更為豐富，因此往往擔任主導角色。開發(fā)商為了追逐最大的投資回報，需爭取最多的融資物業(yè)面積，通過融資物業(yè)抵押、轉(zhuǎn)讓增值等方式獲取資金回流以平衡成本。目前廣州城中村改造設置了“算平衡賬”規(guī)則，即改造成本等于融資物業(yè)的評估總價。因融資物業(yè)的評估單價考慮了舊改因素，低于市場單價，這意味著，不同于房地產(chǎn)二級開發(fā)中嚴控成本以換取最大利潤的思路，在城中村改造中，開發(fā)商需要在政策允許范圍內(nèi)核算最大的改造成本，爭取最多的融資物業(yè)面積，才能獲得最大的利益回報。

為了鼓勵開發(fā)商投入更多公益性設施建設，廣州城中村改造成本測算指引中還允許開發(fā)商將區(qū)域設施建設成本、土地整合費用等納入改造成本進行核算。這促使開發(fā)商愿意承擔大量公益性配套設施建設、解決城市硬件升級的財政資金缺口，但也存在弊端，即企業(yè)在城中村改造中將試圖以更高規(guī)格的建設標準進行核算，變相抬高工程造價，提高改造成本，增加了項目資金平衡難度。

3.1.3 村民與開發(fā)商的增長聯(lián)盟關(guān)系

上述“算平衡賬”的規(guī)則進一步強化了村民與開發(fā)商的利益增長聯(lián)盟關(guān)系。村民所獲得的高標準拆遷補償及安置房建設費用被計入改造成本，并轉(zhuǎn)化為融資物業(yè)面積；開發(fā)商加大投入以改善村民生活環(huán)境、提高租金，自身也獲得更多投資回報，實現(xiàn)雙方共贏。在個別項目中，開發(fā)商甚至可以通過與村民的精英團體合作，把控開發(fā)節(jié)奏和周期，在等待中迎來新一輪房價上漲，實現(xiàn)最大的租差收益。

這種聯(lián)盟關(guān)系容易導致空間無序增長，目前還在謀劃階段的部分城中村項目平均測算毛容積率高達3.0，遠高于正常招拍掛市場地塊的容積率，部分項目居住地塊容積率突破5.0，商辦地塊容積率突破7.0，高強度的開發(fā)將影響城市景觀協(xié)調(diào)、加大環(huán)境設施承載負荷。

3.2 弱勢群體的反增長意識

為了反對城中村改造的不合理增長，出現(xiàn)了反增長群體。該群體包括了租戶、從業(yè)人員等空間使用者以及專家、學者、媒體等公共利益擁護者。其中空間使用者關(guān)注的是自身權(quán)益和體驗，改造后的空間取而代之的是大量高消費場所及服務，與其需求并不匹配，其不得不直面增長帶來的紳士化問題，因此最反對改造。公共利益擁護者關(guān)注的是增長中的社會公平問題，其認為改造雖然提升了局部城市品質(zhì)，但也同樣導致城市容積率上升，大拆大建還需消耗額外的財政投入，占用公共資源，因此反對不合理增長。不同于增長聯(lián)盟具有一致的實現(xiàn)經(jīng)濟利益訴求，反對增長群體其價值追求不一，內(nèi)部關(guān)系更為碎片化[5]，難以形成真正意義上的聯(lián)盟關(guān)系，因此在改造中處于相對弱勢地位。

3.3 政府的引導和約束作用

3.3.1 政府的反增長職能

正因反增長群體的作用相對有限，規(guī)避城中村改造的不合理增長行為仍需依靠政府的引導和約束作用。從廣州過去十幾年的實踐中發(fā)現(xiàn)，政府扮演了規(guī)則制定者、裁判員等多重角色，也是捍衛(wèi)反增長權(quán)益和主張的主導力量。政府通過制定土地、規(guī)劃、住房等政策，提供了必要的激勵和保障措施。從保護及城市承載力評估等方面對改造后的高度、容積率進行限制，通過片區(qū)統(tǒng)籌等方式盡量避免空間的無序增長；對產(chǎn)業(yè)建設量、政策性房源提出明確要求，以更好發(fā)揮空間改造后的城市職能，提升產(chǎn)業(yè)服務水平及人才吸引力。

3.3.2 政府的促增長需求

然而政府的決策行為也受到增長聯(lián)盟的影響。從城市發(fā)展、政績考核及社會輿情角度，政府也有追求增長的目標。一方面，為了釋放增量空間以實施城市發(fā)展戰(zhàn)略，完成經(jīng)濟發(fā)展指標考核，政府需間接迎合增長聯(lián)盟的需求。另一方面，對于大量拆而未建的城中村或當下陷入債務危機的合作企業(yè)，為了保障村民利益、維護社會穩(wěn)定，政府需通過統(tǒng)籌全市用地指標資源、鼓勵國企應急補位等方式加快推進，考慮利于項目推進的方式而放棄更加嚴格的規(guī)劃管控手段，避免項目爛尾。

3.3.3 政府的調(diào)和作用

政府雖然扮演了不同角色，發(fā)揮了利益群體的調(diào)和作用，避免利益沖突和矛盾發(fā)生，但其調(diào)和作用是有限的。

一方面，廣州城中村分布廣泛，區(qū)位條件差異大，再加上二元結(jié)構(gòu)帶來的城與村折疊關(guān)系，土地、資金等有限資源分配不均，這導致了增長聯(lián)盟在改造中先易后難、只吃肉不啃骨頭，實際推進與城市發(fā)展需求并非完全一致；目前全市城中村改造標準相對統(tǒng)一，難以適用并解決不同地區(qū)權(quán)屬糾紛、房屋合法性認定等歷史遺留且差異較大的問題；政策多方輪動的滯后性疊加宏觀經(jīng)濟下行壓力的影響導致增長聯(lián)盟推力不足；這些因素致使城中村改造整體進程緩慢。截至2022年底，全市累計批復舊村改造項目68個，已完工項目僅有10個，其中方案批復時間超過10年仍未完工的項目占比超過四分之一。

另一方面，對于正在實施的城中村，因改造仍屬于開發(fā)商理性選擇房地產(chǎn)化的開發(fā)行為，難以確保項目完全按照政府規(guī)劃藍圖落地。例如，雖然現(xiàn)有政策明確了產(chǎn)業(yè)建設量占比，但因開發(fā)商在產(chǎn)業(yè)導入與運營管理的水平上參差不齊，規(guī)劃的超高層商業(yè)辦公樓在招商環(huán)節(jié)面臨諸多不確定性，可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)閑置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴重或業(yè)態(tài)與發(fā)展定位不符等問題[5]。

4 城中村改造的對策建議

上述分析說明廣州城中村改造中存在問題不僅來自于增長聯(lián)盟的逐利行為、反增長群體弱勢地位及政府調(diào)和作用的有限性，還來自于城中村自身的復雜性。為了充分調(diào)動增長聯(lián)盟對城中村發(fā)展的推動力量，強化政府有效監(jiān)管，保障反增長群體的相關(guān)權(quán)益，以進一步應對并試圖解決問題，提出以下對策建議：

一是建議多管齊下打消增長聯(lián)盟的不合理增長需求。摸清城中村違法建設底數(shù)，加大拆除力度，整頓違規(guī)經(jīng)營場所，降低村民不合理的補償預期，減少改造成本；對各區(qū)補償標準采取精細化管理，避免全市一刀切，合理核定村民復建安置量；進一步規(guī)范引導市場參與行為，完善基礎設施建設等成本核算細則，避免改造成本虛高導致融資面積過大。

二是建議關(guān)注反增長群體的利益主張，保障城市公共利益。通過提高保障性租賃住房及低成本產(chǎn)業(yè)空間比例，為流動人口提供住房及市民化服務，建構(gòu)包容性城中村改造模式[6]；嚴控規(guī)劃天花板，通過設施及環(huán)境承載力測算規(guī)劃容積率的合適區(qū)間；通過物業(yè)運營收益及局部改造等方式回籠資金以平衡改造成本，降低建設量，或探索容積率轉(zhuǎn)移等方式，避免出現(xiàn)局部不合理增長。

三是建議完善組織架構(gòu)，加強部門聯(lián)動，強化全流程指導和監(jiān)管。進一步完善組織架構(gòu)，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、跨部門、全流程協(xié)調(diào)，凝聚工作合力。在城中村改造前期策劃、規(guī)劃調(diào)整階段實現(xiàn)并聯(lián)審批，提高審批效率，縮短改造周期，節(jié)省時間及資金成本；在中期土地整備、開發(fā)報建階段，細化流程指引，加強行政指導，加快項目落地實施；在后期施工建設、產(chǎn)業(yè)招商運營階段加強巡查監(jiān)管，并結(jié)合城市體檢對土地利用效率、企業(yè)投入產(chǎn)出等進行精細化評估和跟蹤，保障產(chǎn)業(yè)及其空間載體高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語

總之，城中村改造需協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，并通過政府完善規(guī)則加以引導和約束，才能有力有序?qū)嵤?、促進改造提質(zhì)增效，充分發(fā)揮改造后空間的經(jīng)濟效益及公共效益，實現(xiàn)城市長遠發(fā)展利益。