門中敬，李 瑾

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 威海 264209）

一、引言

自工業(yè)革命以來，以工業(yè)化為主要標(biāo)志的現(xiàn)代化在快速創(chuàng)造了一系列文明成果的同時，也在加速累積著超過一切傳統(tǒng)社會的風(fēng)險，而這些風(fēng)險大部分都“轉(zhuǎn)嫁”于“‘談判缺位’的資源和生態(tài)環(huán)境”[1]。作為人類生存發(fā)展基本載體的生態(tài)環(huán)境在承載了過多風(fēng)險時，定然會“回?fù)簟比祟愖陨?，給人類的生命健康和發(fā)展安全造成極大威脅。20 世紀(jì)發(fā)生的觸目驚心的環(huán)境公害事件①就給全人類敲響警鐘，迫使人類不得不思考自身的未來發(fā)展。在國際環(huán)保運動的推動下，聯(lián)合國于1972 年6 月5 日在瑞典斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會議并發(fā)布了《人類環(huán)境宣言》，鼓勵各國政府努力保護和改善生態(tài)環(huán)境。同時期，在國內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻壓力下，我國環(huán)保事業(yè)伴隨與西方國家外交事業(yè)的發(fā)展而創(chuàng)立[2]。

自20 世紀(jì)70 年代開始，我國在工業(yè)化進程中長期累積的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險大規(guī)模爆發(fā)，發(fā)生了諸如渤海灣污染、北京官廳水庫污染、松花江汞污染等影響頗大的生態(tài)環(huán)境事件。這些嚴(yán)重事件使我國不得不將生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)提上日程。1973 年我國召開第一次全國環(huán)境保護會議，拉開了生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的序幕；1978年《憲法》首次在總綱中規(guī)定了專門的環(huán)保條款②，為生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的創(chuàng)立提供了根本法依據(jù)；1979 年，第五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環(huán)境保護法（試行）》，加速了生態(tài)環(huán)境保護的法制化進程；1982年通過的現(xiàn)行《憲法》拓展了生態(tài)環(huán)境保護的根本法依據(jù)；1989年，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環(huán)境保護法》，“是環(huán)境法成為一個獨立法律部門的重要標(biāo)志”，“為我國環(huán)境法律體系的完善奠定了基礎(chǔ)”[3]。生態(tài)環(huán)境保護法制的不斷完善使我國生態(tài)環(huán)境問題有所緩解，但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)我國生態(tài)環(huán)境問題進一步惡化的趨勢。進入21 世紀(jì)以來，我國七大水系水質(zhì)不斷下降、塑料包裝物導(dǎo)致的白色污染在全國蔓延、中東部地區(qū)先后遭遇多次大范圍持續(xù)霧霾天氣、長江白鱘等野生動物滅絕……這些頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重影響了人民群眾的生存環(huán)境和生活質(zhì)量，同時暴露了我國發(fā)展的可持續(xù)性問題。事實證明，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險已經(jīng)成為我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強國和實現(xiàn)中華文明永續(xù)發(fā)展的重大威脅。

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險是當(dāng)今工業(yè)化國家最常見的風(fēng)險類型，正是在對該類風(fēng)險的理性思考中，德國學(xué)者烏爾里?！へ惪颂岢隽孙L(fēng)險社會理論。該理論認(rèn)為西方已經(jīng)進入風(fēng)險社會階段，系統(tǒng)性、全球性的風(fēng)險成為鮮明的時代特征，人類面臨一個難以預(yù)知的未來[4]6-10。我國在發(fā)展社會主義工業(yè)化的進程中，日益顯露出風(fēng)險社會的特征。雖然“風(fēng)險社會”這一概念術(shù)語尚不見諸政策文件，但黨和國家的重要決策無時無刻不體現(xiàn)出居安思危、防范風(fēng)險的政治智慧和責(zé)任自覺。2017 年，黨的十九大明確指出：“要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)?！?018年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話中提出“有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險”。2022年，黨的二十大明確提出“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險”。這些重大決策體現(xiàn)了黨和國家對防范風(fēng)險，尤其是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的高度重視。

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，已經(jīng)成為我國應(yīng)對風(fēng)險社會、保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)行穩(wěn)致遠的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在法學(xué)視域下，研究以法律手段防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，必須充分認(rèn)識到：由于現(xiàn)代化風(fēng)險具有整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的特征，加之生態(tài)環(huán)境保護工作牽涉面廣、綜合性強、利益訴求多樣的特點，任何單一部門法都難以單獨承擔(dān)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的任務(wù)。而要建構(gòu)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的法律規(guī)范體系，取得防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的規(guī)范實效，基礎(chǔ)就在于對憲法的闡釋與實施。因此，有必要以憲法為邏輯起點，從憲法特有的整體視角出發(fā)，對防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的各項任務(wù)展開系統(tǒng)性研究，并為其提供根本法的依據(jù)和指導(dǎo)。

二、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的任務(wù)分解

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，首先需要回答什么是“風(fēng)險”。按照風(fēng)險的三分理論，與“風(fēng)險”相關(guān)的法律概念還包含“危險”和“剩余風(fēng)險”?！拔ｋU”“風(fēng)險”“剩余風(fēng)險”三者均指向某行為在未來造成侵害的可能性。所謂“危險”是指依照日常生活經(jīng)驗或者事理法則可以推理出與損害后果之間的因果關(guān)系，或者推導(dǎo)出損害結(jié)果發(fā)生的高度蓋然性的一種威脅?！帮L(fēng)險”則是指“某種因素引發(fā)某種損害結(jié)果的可能性，而這種可能性在科學(xué)認(rèn)識上具有大量不確定性”[5]。也即“風(fēng)險”與“危險”的最大區(qū)分在于因果關(guān)系以及損害發(fā)生概率的“不確定性”上，具有高度不確定性的就是“風(fēng)險”。所謂“剩余風(fēng)險”是指“無法加以排除而應(yīng)由社會予以忍受的風(fēng)險”[6]。風(fēng)險與剩余風(fēng)險的界限在于價值判斷的差異，后者“是立法者經(jīng)過價值判斷與權(quán)衡后，決定放棄對一部分法益的保護而享受風(fēng)險所帶來之未來收益的結(jié)果”[7]。

消除“危險”，是傳統(tǒng)法治就已經(jīng)關(guān)注的問題。在風(fēng)險社會，面對極高的不確定性，法治面臨的新課題則在于預(yù)防風(fēng)險和分配剩余風(fēng)險。同時，風(fēng)險的整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性特征要求在防范某一類風(fēng)險時，還要注重防范其他形形色色的伴生風(fēng)險。據(jù)此，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險可以被分解為三項重要課題：一是預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險；二是分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險；三是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的伴生風(fēng)險。

（一）預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險

習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。”[8]370保障生態(tài)環(huán)境安全，必須預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險是指人類活動對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的或者不可逆的損害的可能性。由于“生態(tài)環(huán)境”概念的復(fù)合性特征，可將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險進一步劃分為生態(tài)風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險。

組成“生態(tài)環(huán)境”的“生態(tài)”與“環(huán)境”兩個子概念分屬不同學(xué)科，前者是生態(tài)學(xué)的基礎(chǔ)概念，后者是環(huán)境科學(xué)的基礎(chǔ)概念，兩者“無論對象、范圍、問題意識，還是目標(biāo)、內(nèi)容、核心舉措都存在明顯差異”[9]，其中最主要的差異在于研究對象是否包含“人類”要素。“環(huán)境”是以“人類的存在”和“人與人之間的社會關(guān)系”為前提和中心的，即“環(huán)境”脫離不開人的因素，對于脫離人的因素的自然，只是環(huán)境科學(xué)所謂的“自然條件”[10]。我國《環(huán)境保護法》對環(huán)境的定義，就包含著明顯的“人類”要素③。“與環(huán)境概念的‘中心—外圍’結(jié)構(gòu)和‘人類中心’視角不同，作為各種‘關(guān)系’之載體的‘生態(tài)’（或稱‘生態(tài)系統(tǒng)’）自始即具有‘去中心化’結(jié)構(gòu)和‘非人類中心’色彩?！盵9]“生態(tài)”并不以人類的存在為必要因素，其研究目光著眼于生物種群的存在及相互關(guān)系，更強調(diào)自然的內(nèi)在價值。

從“生態(tài)”與“環(huán)境”在研究對象上的不同，不難推導(dǎo)出生態(tài)風(fēng)險與環(huán)境風(fēng)險之間的差異：生態(tài)風(fēng)險更強調(diào)人類活動對自然界中的生物種群及其系統(tǒng)平衡造成破壞的可能性，如野生動植物的滅絕風(fēng)險、生物鏈被破壞的風(fēng)險、土壤沙化風(fēng)險、生態(tài)失衡風(fēng)險等。而環(huán)境風(fēng)險更強調(diào)人類對生存于其中的環(huán)境造成污染或者引發(fā)公害事件的可能性。針對不同風(fēng)險的預(yù)防措施自然會有所差別。預(yù)防生態(tài)風(fēng)險重在減少人類對生物種群及其系統(tǒng)平衡造成的可能破壞，在措施上強調(diào)“自然恢復(fù)為主”，減少人為干預(yù)，人類僅對靠自然之力無法恢復(fù)的部分進行干預(yù)即可。預(yù)防環(huán)境風(fēng)險則相對強調(diào)人為干預(yù)，要求在污染風(fēng)險與環(huán)境公害風(fēng)險尚未形成或剛形成時就采取干預(yù)措施，將其消除或者使其處于可控狀態(tài)。如黨的二十大報告提出的“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險”，就體現(xiàn)了強烈的干預(yù)色彩。當(dāng)然，生態(tài)風(fēng)險與環(huán)境風(fēng)險的區(qū)分只具有相對意義，兩者指向的對象最終都是人類生存的客觀世界，具有內(nèi)在一致性。進行區(qū)分的意義則在于，我國地域十分廣闊，各地面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險類型不一，有的地方側(cè)重生態(tài)風(fēng)險，有的則側(cè)重環(huán)境風(fēng)險，相應(yīng)地，不同地方應(yīng)對風(fēng)險的方式應(yīng)當(dāng)有所差異。區(qū)分生態(tài)風(fēng)險與環(huán)境風(fēng)險，有助于不同地方精準(zhǔn)鑒別當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險類型，迅速找準(zhǔn)病癥，“因地施策”“因時施策”，取得預(yù)防風(fēng)險的良好效果。

（二）分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的目標(biāo)決不是要徹底消除生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，或追求“零風(fēng)險”，這是因為：第一，現(xiàn)代化的發(fā)展必然以一定的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險為代價，如現(xiàn)代工業(yè)的生產(chǎn)需要消耗大量資源、現(xiàn)代化的交通工具會排放大量廢氣、城市化造就的鋼鐵森林正在影響著地球生態(tài)等。所以，現(xiàn)代化的發(fā)展必然需要人們?nèi)萑桃欢ǖ纳鷳B(tài)環(huán)境風(fēng)險。如果以消除生態(tài)環(huán)境風(fēng)險為目標(biāo)，那無異于讓人類馬上回歸到“刀耕火種”的原始時代。第二，知識和科技具有局限性，人類不可能前瞻性地意識到新興技術(shù)發(fā)展存在的一切風(fēng)險。對于意識不到的風(fēng)險，自然不可能預(yù)防。在“追求進步”這一現(xiàn)代目標(biāo)的驅(qū)動下，人類必須容忍當(dāng)下意識不到的風(fēng)險的存在。

對于這些必須容忍的剩余風(fēng)險，憲法和法律并非無所作為，任由其存在和發(fā)展。剩余風(fēng)險與風(fēng)險之間存在一種轉(zhuǎn)化關(guān)系，即當(dāng)一些剩余風(fēng)險的累積給人們的生產(chǎn)生活造成重大威脅時，就可能轉(zhuǎn)化為需要預(yù)防（不具有正當(dāng)性，不能再容忍）的風(fēng)險。如一些后發(fā)工業(yè)化國家為了發(fā)展民族工業(yè)，往往會先容忍工業(yè)化對生態(tài)環(huán)境造成的潛在威脅乃至破壞，但是一旦潛在威脅過于巨大，這些國家就會將生態(tài)環(huán)境保護提上日程，著手預(yù)防之前被視為剩余風(fēng)險的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。又如，一些新興技術(shù)的風(fēng)險起初沒有被人們察覺，被視為剩余風(fēng)險由社會容忍，但人們一旦意識到新興技術(shù)的潛在威脅，就會對其采取預(yù)防措施。對于一些尚未轉(zhuǎn)化的剩余風(fēng)險，國家的主要任務(wù)是實現(xiàn)分配正義。

剩余風(fēng)險的分配與學(xué)界探討的“風(fēng)險分配”雖然有概念上的差異，但并沒有實質(zhì)性的區(qū)別，因為實現(xiàn)風(fēng)險分配正義與實現(xiàn)剩余風(fēng)險分配正義的路徑是完全一致的，都要求實現(xiàn)公民認(rèn)識風(fēng)險能力和抵抗風(fēng)險能力的平等，所以，本文也會以“風(fēng)險分配”指代“剩余風(fēng)險分配”。風(fēng)險分配邏輯與工業(yè)社會的財富分配邏輯有較大的區(qū)別。風(fēng)險特有的支配邏輯在于，“風(fēng)險是以一項決策（進而一個決策者）為預(yù)設(shè)的，并在下面兩種人之間制造了一種極端的不對稱：一種人是那些承擔(dān)風(fēng)險、定義風(fēng)險和從風(fēng)險中獲益的人；另一種人是那些作為風(fēng)險目標(biāo)的人，他們在無力參與決策進程的前提下不得不直接經(jīng)驗他人決策的‘看不見的副作用’，甚至還要為此付出自己的生命”[11]。換言之，權(quán)力對“風(fēng)險”的認(rèn)定和決策會分化出風(fēng)險的獲益者和風(fēng)險的負(fù)擔(dān)者，引發(fā)風(fēng)險分配的平等性問題。風(fēng)險分配的另一特殊性在于，風(fēng)險具有回旋鏢效應(yīng)，風(fēng)險分配的不平等會因風(fēng)險自身的特征而有消解的可能：風(fēng)險具有跨國家、跨階層、跨職業(yè)的特征，無論國家、種族、性別、職業(yè)、家庭出身，在風(fēng)險面前人人平等。例如，近年的全球氣候變暖風(fēng)險已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)化為各類生態(tài)環(huán)境危機，打破了地域、種族、性別、財富的限制，對幾乎所有人的生活產(chǎn)生影響。

雖然風(fēng)險分配與財富分配有較大的區(qū)別，但兩者相互重疊會加劇風(fēng)險分配的不平等和社會的不平等，導(dǎo)致不平等的機制在于：

其一，財富分配差異客觀上導(dǎo)致不同主體應(yīng)對風(fēng)險的能力存在差別?！帮L(fēng)險常以階層或階級專屬的方式來分配”，“風(fēng)險同財富一樣附著在階級模式之上，只不過是以顛倒的方式：財富在頂層積聚，而風(fēng)險在底層積聚”[4]25。掌握較多財富和社會資源的群體會通過選擇低污染的職業(yè)、搬離環(huán)境污染風(fēng)險較高的地區(qū)、購置環(huán)保清潔高端產(chǎn)品和服務(wù)等方式防范部分生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和剩余風(fēng)險；而掌握較少財富和社會資源的群體，往往只能選擇承受并支付相應(yīng)代價。如此，工業(yè)社會產(chǎn)生的社會不平等在風(fēng)險社會得到強化。

其二，法律制度對風(fēng)險的不平等分配。風(fēng)險分配具有建構(gòu)性，對風(fēng)險的認(rèn)定和分配會分化出風(fēng)險的獲益者和風(fēng)險的負(fù)擔(dān)者。在現(xiàn)實中，一旦缺乏約束，往往是由強勢利益集團作為風(fēng)險的獲益者，而由弱勢群體作為風(fēng)險的負(fù)擔(dān)者。強勢利益集團會通過“游說”乃至“綁架”立法和決策的方式，鼓動出臺對自身有利的規(guī)則以攫取各種收益，并將風(fēng)險向弱勢群體轉(zhuǎn)嫁。這些弱勢群體“被排除在這種決策的潛在收益以及做出這種決策所依憑的那些條件之外，而且甚至還常常被排除在與對他們的健康或生存機遇具有影響的那些因素（他們對此實在無助）有關(guān)的信息之外”[11]。例如，一些生產(chǎn)企業(yè)組成的利益集團會通過游說有關(guān)部門制定對其破壞生態(tài)環(huán)境行為“放水”的法規(guī)和政策，使其可以通過破壞性開發(fā)和排放污染取得不少收益，而將產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給其他群體。由法律制度導(dǎo)致的風(fēng)險分配的不平等，會擴大社會本就存在的不平等，考問著法律制度自身的合法性和正當(dāng)性。

因此，如何實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險的分配正義，實現(xiàn)人們風(fēng)險地位的相對平等，避免弱勢群體承擔(dān)不合理的風(fēng)險，事關(guān)社會公平正義，事關(guān)法律制度的合法性和正當(dāng)性，是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險必須關(guān)注的問題。

（三）防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的伴生風(fēng)險

風(fēng)險社會的復(fù)雜性在于，一類風(fēng)險可能伴生其他風(fēng)險，對一類風(fēng)險的預(yù)防可能引發(fā)新的風(fēng)險，這些都為防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險帶來極大挑戰(zhàn)。

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險自身往往會伴生經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險和政治風(fēng)險。當(dāng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險爆發(fā)形成生態(tài)環(huán)境危機時，國家的生態(tài)環(huán)境承載能力遭到巨大破壞，必然影響經(jīng)濟發(fā)展的潛力和可持續(xù)性，導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟風(fēng)險。同時生態(tài)環(huán)境的破壞，會直接侵害人民群眾的生命健康和財產(chǎn)安全，造成社會矛盾不斷積蓄，引發(fā)社會風(fēng)險。并且，當(dāng)人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到巨大破壞，切身利益受到極大損害時，人們必然會對政治合法性產(chǎn)生懷疑，由此可能引發(fā)政治風(fēng)險。前述社會風(fēng)險的爆發(fā)也可能引發(fā)政治風(fēng)險，危害政治穩(wěn)定。

為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險所采取的措施也可能引發(fā)經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險和政治風(fēng)險。如為了預(yù)防工業(yè)生產(chǎn)造成的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，一些地方會采取關(guān)停某些廠礦企業(yè)、升級廢物處理設(shè)備、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等措施，這在短期內(nèi)會帶來轉(zhuǎn)型的“陣痛”，導(dǎo)致其經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，經(jīng)濟增長乏力，累積經(jīng)濟風(fēng)險。被關(guān)停的廠礦企業(yè)往往是吸納了較多勞動力的重工業(yè)，一旦關(guān)停這些企業(yè)，可能導(dǎo)致較多人失業(yè)，累積社會風(fēng)險。有些地方為了改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，會要求居民更換供熱設(shè)備，如開展“煤改氣”“煤改電”工程，并且要求居民負(fù)擔(dān)一定的經(jīng)濟成本和生活方式轉(zhuǎn)變成本，一旦政策執(zhí)行過程出現(xiàn)問題，就可能引發(fā)群眾的不滿，累積社會風(fēng)險乃至政治風(fēng)險。這些風(fēng)險的爆發(fā)會反過來影響生態(tài)環(huán)境安全。例如，經(jīng)濟風(fēng)險爆發(fā)，會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護投入相應(yīng)減少，弱化預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的效果。而社會風(fēng)險和政治風(fēng)險的爆發(fā)可能在政治上阻斷生態(tài)環(huán)境保護措施的正常實施，妨礙生態(tài)環(huán)境保護工作。

當(dāng)然，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的主要任務(wù)，依然是預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險，之所以還要關(guān)注伴生風(fēng)險，是因為僅僅談?wù)撋鷳B(tài)環(huán)境風(fēng)險這一局部和個別的風(fēng)險，往往會導(dǎo)致視野局限、顧此失彼，使應(yīng)對措施脫離現(xiàn)實社會背景，不利于真正解決問題。伴生風(fēng)險的存在表明，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險是個具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性的工程，不能只是“就生態(tài)環(huán)境談生態(tài)環(huán)境”，必須高屋建瓴，進行系統(tǒng)思考和整體規(guī)劃，平衡好各種風(fēng)險、各種利益的關(guān)系，避免匆忙草率地以犧牲某種利益為代價而偏激地僅考慮一種風(fēng)險、一個利益。如不能為了短期的經(jīng)濟發(fā)展對保護生態(tài)環(huán)境的政策“打折扣”執(zhí)行，損害長遠利益；也不能不切實際地主張“唯環(huán)保論”，以降低經(jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾生活水平為代價保護生態(tài)環(huán)境。

三、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法基礎(chǔ)

憲法規(guī)范體系是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的規(guī)范基礎(chǔ)?，F(xiàn)行《憲法》為防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險提供了充分的規(guī)范依據(jù)。根據(jù)上述三項課題，可以將防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法規(guī)范劃分為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法規(guī)范體系、分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險的憲法規(guī)范體系和防范化解伴生風(fēng)險的憲法規(guī)范體系。

（一）預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法規(guī)范體系

預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法規(guī)范體系包含：《憲法》序言第7自然段第4句、第九條、第十條、第十四條第二款、第二十二條第二款、第二十六條、第八十九條第（六）項等。除第八十九條第（六）項外，其余均為憲法基本國策條款。學(xué)界一般將這些條款稱為“環(huán)境憲法規(guī)范”或“憲法生態(tài)文明條款”[12-13]。

1.《憲法》為建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國提供目標(biāo)引領(lǐng)

《憲法》序言第7自然段第4句規(guī)定了國家的根本任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)。在2018年修憲時，該條增加規(guī)定了“生態(tài)文明”“美麗中國”等內(nèi)容，國家發(fā)展目標(biāo)被修改為“逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”?！吧鷳B(tài)文明”“美麗中國”字眼體現(xiàn)了國家最先進的生態(tài)環(huán)境保護價值理念?！吧鷳B(tài)文明是超越工業(yè)文明的新型文明形態(tài)”[14]，“生態(tài)文明”入憲表明，生態(tài)環(huán)境保護不再只是某個部門的技術(shù)性工作，而是整個國家和社會都要努力建構(gòu)的一種全新文明形態(tài)。這種文明形態(tài)融貫于國家和社會建設(shè)的各個方面：在經(jīng)濟建設(shè)方面要堅持綠色發(fā)展、低碳發(fā)展；在政治建設(shè)方面要堅定貫徹生態(tài)環(huán)境保護各項政策；在精神文明建設(shè)方面要培育符合生態(tài)文明理念的認(rèn)識方式和倫理道德；在社會文明建設(shè)方面要培養(yǎng)人民群眾的綠色生活習(xí)慣和行為準(zhǔn)則。從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看，《憲法》序言第7自然段第4 句屬于“具有決定性意義的”“會引導(dǎo)整個國策體系乃至憲法體系方向”的“導(dǎo)向型憲法基本國策”④?！吧鷳B(tài)文明”“美麗中國”進入該條，解決了我國憲法環(huán)境條款長期缺乏綱領(lǐng)性條款的問題，打破了憲法環(huán)境條款相互孤立的情況，從整體上、宏觀上對諸項憲法環(huán)境條款發(fā)揮了統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，引導(dǎo)所有憲法生態(tài)文明條款構(gòu)成預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的完整規(guī)范體系[15]。

2.《憲法》作出有關(guān)自然資源所有權(quán)、防治污染、植樹造林等多項具體制度安排

《憲法》第九條有兩款規(guī)定，第一款規(guī)定了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的公有制，第二款規(guī)定了國家、組織和個人保護自然資源的義務(wù)。由于該條第一款為經(jīng)濟性內(nèi)容，所以學(xué)者往往并不將其視為生態(tài)環(huán)境條款，但自然資源既是財產(chǎn)要素，也是環(huán)境要素，自然資源的所有制更是預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的基礎(chǔ)性制度?！爱?dāng)我們陷入風(fēng)險社會時，當(dāng)人的共生共在的主題被突出后，私有觀念的合理性可能需要接受拷問?！盵16]我國憲法規(guī)定自然資源的公有制，不但“能夠讓全體社會成員對自然資源產(chǎn)生主人翁意識”[15]，增強保護生態(tài)環(huán)境的自覺，還有利于國家加強對資源的管理，保障自然資源的有序使用，對應(yīng)對包括生態(tài)環(huán)境風(fēng)險在內(nèi)的各類風(fēng)險具有重要意義。從規(guī)范內(nèi)容上看，也正是第九條第一款的內(nèi)容證成了第二款的法理正當(dāng)性：其一，國家作為大部分自然資源的所有者，當(dāng)然要負(fù)擔(dān)保護資源及資源地生態(tài)的義務(wù)，由此可以推導(dǎo)出第二款第1 句規(guī)定的國家“保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”義務(wù)。其二，國家所有即全民所有，這就引出了第二款第2句規(guī)定的任何組織和個人（全民）負(fù)有的不得侵占和破壞自然資源的義務(wù)。所以整個《憲法》第九條都應(yīng)當(dāng)作為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的條款。

《憲法》第十條有五款規(guī)定，其第一、二款規(guī)定了土地的所有制，第五款規(guī)定了“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。土地是一個國家生態(tài)環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)，土地問題的惡化足以導(dǎo)致文明的衰落。在憲法中規(guī)定土地的公有制，并要求一切使用土地的組織和個人合理利用土地資源，是預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的重要憲法舉措。

《憲法》第十四條第二款規(guī)定：“國家厲行節(jié)約，反對浪費?！惫?jié)約資源、保護環(huán)境是我國的基本國策。我國發(fā)展過程中長期存在自然資源不合理開發(fā)、大規(guī)模浪費的現(xiàn)象，既制造了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和危機，也妨礙了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，將厲行節(jié)約、反對浪費的原則規(guī)定在憲法中，要求一切國家機關(guān)、社會組織、個人樹立生態(tài)意識、環(huán)保意識、節(jié)約意識，切實做到節(jié)約資源，對于預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生具有重要意義。

《憲法》第二十二條第二款規(guī)定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)?！泵麆俟袍E、珍貴文物、歷史文化遺產(chǎn)是人文環(huán)境的重要組成部分，它們不僅生動記載和體現(xiàn)了我國“道法自然”“天人合一”的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境觀，也為培育當(dāng)代生態(tài)文化提供了重要的資源。在實踐中，為保護這些歷史文化遺產(chǎn)，往往需要對其周邊的自然環(huán)境進行整體保護，限制過度開發(fā)?？梢?，保護歷史文化遺產(chǎn)，對預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險具有重要價值。

《憲法》第二十六條是重要的預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的條款。該條的一大歷史貢獻在于，首次使用“生態(tài)環(huán)境”概念，跳出了“生態(tài)”與“環(huán)境”如何界分的困擾，發(fā)揮了寬泛指代優(yōu)勢，為法律政策中各類形形色色的環(huán)保創(chuàng)新提供了憲法規(guī)范的“加持”[9]。該條第一款前半部分規(guī)定了國家對生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的保護和改善的義務(wù)。對該部分進行釋義可知：首先，國家的義務(wù)有“保護”和“改善”兩種，即要求國家不僅要保護現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境，還要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進行改善，體現(xiàn)了我國對生態(tài)環(huán)境保護的極高要求。其次，就保護和改善的對象來說，現(xiàn)行《憲法》區(qū)分了生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。從文義解釋的角度看，生活環(huán)境是與人類生產(chǎn)生活直接相關(guān)的環(huán)境，包括公園、旅游場所、文化遺產(chǎn)等人文環(huán)境，也包括空氣、水、聲音等與人直接相關(guān)的環(huán)境；而生態(tài)環(huán)境是與人類生產(chǎn)生活相對較遠的環(huán)境，例如遠方的森林、湖泊、山地等。但是，“在人類足跡踏遍全球各處，甚至連溫度、天氣都越來越直接地受到人類活動影響并反作用于人的當(dāng)代社會，再對環(huán)境做‘生活環(huán)境’與‘自然環(huán)境’的區(qū)分，已著實困難而無必要”[9]。為此，可以對《憲法》作“更符合現(xiàn)代環(huán)境觀念和法律政策實踐的解讀”，即將生態(tài)環(huán)境“定性為寬泛的廣義概念，將其與‘生活環(huán)境’之間的關(guān)系視為遞進、包含，從而把各種具體類型的‘環(huán)境’及圍繞其保護開展的各種具體制度、舉措都統(tǒng)攝到‘保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境’這一單一的‘大環(huán)?！瘲l款之下，為生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)活動提供完整、統(tǒng)一的憲法依據(jù)”[9]。第一款后半部分規(guī)定了國家“防治污染和其他公害”的義務(wù)?！胺馈迸c“治”有不同的內(nèi)涵，后者指向?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的污染和公害事件的治理，目標(biāo)在于使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原狀并得到改善；而前者指向預(yù)防污染和公害事件的發(fā)生，是風(fēng)險預(yù)防理念（或原則）在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

《憲法》第二十六條第二款規(guī)定：“國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！痹摽钺槍?0 世紀(jì)70 年代以來我國發(fā)生的水土流失、荒漠化、沙塵暴等重大生態(tài)環(huán)境事件，并且積極呼應(yīng)了1979 年啟動的“三北”防護林工程。組織和鼓勵植樹造林，對于保障生態(tài)平衡、預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險具有重要意義。

3.《憲法》為生態(tài)環(huán)境基本國策的實施提供組織規(guī)范

《憲法》第八十九條第（六）項規(guī)定了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)⑤。明確賦予國務(wù)院該項職權(quán)，既為其他憲法環(huán)境條款的實施提供了組織保障，又契合了風(fēng)險社會中行政權(quán)力適度擴張的要求。由于生態(tài)環(huán)境保護專業(yè)性強、時效性要求高，所以由具有專業(yè)技能優(yōu)勢、工作效率高的行政機關(guān)承擔(dān)預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的工作十分必要，且“賦予國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)，有利于嚴(yán)格落實各級政府及其有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護‘屬地管理’‘一崗雙責(zé)’的責(zé)任，強化管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保，落實生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制”[17]。

綜上所述，《憲法》的上述規(guī)定既包含了建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)引領(lǐng)，又包含了自然資源所有權(quán)、防治污染、組織和鼓勵植樹造林等具體制度安排，還包含了保障生態(tài)環(huán)境基本國策實施的組織規(guī)范，構(gòu)成了較為完備的預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的規(guī)范體系。

（二）分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險的憲法規(guī)范體系

分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險的規(guī)范體系由《憲法》第一條、第二條、第五條第五款、第十四條第四款、第三十三條第二款、第四十五條組成。風(fēng)險分配的首要任務(wù)在于阻止特權(quán)階層的犯規(guī)越界與維護每一個公民的平等自由權(quán)利[18]。這幾項規(guī)定都為實現(xiàn)這一首要任務(wù)發(fā)揮著重要作用。

《憲法》第一條規(guī)定了我國社會主義的國家性質(zhì)和社會主義的根本制度，并且將社會主義作為原則性規(guī)范確定下來[19]。社會主義制度是提高弱勢群體的認(rèn)識和抵御風(fēng)險的能力、實現(xiàn)風(fēng)險分配正義的根本制度保障。

平等是社會主義的基本價值之一[20]?！稇椃ā返谖鍡l第五款規(guī)定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，第三十三條第二款規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，這兩款規(guī)定既落實了社會主義的制度要求，也為剩余風(fēng)險分配基本規(guī)則——國民“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”提供了依據(jù)[7]。這兩項規(guī)定要求國家在對剩余風(fēng)險進行分配時，必須秉持平等原則，做到：其一，通過各種方式實現(xiàn)公民認(rèn)識和抵御風(fēng)險能力的平等，如促進收入分配公平、實現(xiàn)教育公平；其二，實現(xiàn)公民在立法上的平等，保障公民可以通過立法平等表達訴求。同時，《憲法》第五條第五款和第三十三條第二款可以成為“審查立法、執(zhí)法和司法過程中剩余風(fēng)險分配是否合憲的關(guān)鍵”[7]。

我國《憲法》所規(guī)定的社會主義有著科學(xué)社會主義的實質(zhì)內(nèi)涵。相比其他社會主義流派，科學(xué)社會主義所強調(diào)的平等更注重物質(zhì)上的和經(jīng)濟上的實質(zhì)平等，所以，在勞資階級對抗嚴(yán)重的社會，科學(xué)社會主義者主張用階級斗爭的方式推翻不平等的資本主義制度，建立消滅剝削基礎(chǔ)上的平等的經(jīng)濟制度和社會制度。在剝削階級作為階級已經(jīng)被消滅的社會，科學(xué)社會主義所主張的平等理念就表現(xiàn)為共同富裕?！肮餐辉！痹缭谛轮袊闪⒊跗诰鸵呀?jīng)提出，1953年12月，中共中央通過的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》中就使用了“共同富?！钡母拍頪21]。改革開放后，鄧小平同志對共同富裕的思想進行了系統(tǒng)提煉與理論升華，指出“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富?！盵22],即共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。堅持社會主義，必須扎實推動共同富裕，縮小貧富差距，從實質(zhì)上提升弱勢群體的經(jīng)濟實力和抵御風(fēng)險的能力。

社會保障制度是保障實質(zhì)平等、實現(xiàn)共同富裕的重要制度基礎(chǔ)，是社會主義制度在社會領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！稇椃ā返谑臈l第四款規(guī)定了“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”?！稇椃ā返谒氖鍡l規(guī)定了公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的基本權(quán)利?！稇椃ā返谒氖鍡l的內(nèi)容構(gòu)成了社會保障制度的核心部分，并為《憲法》第十四條第四款的有效實施提供了“基本權(quán)利支撐”[23]。從制度設(shè)計上講，社會保障本身就是一種風(fēng)險管理機制和風(fēng)險分配機制，它以對沖風(fēng)險為目標(biāo)，通過對沖個人風(fēng)險，避免社會風(fēng)險、政治風(fēng)險等公共風(fēng)險，來保障群體安全[24]。所以，社會保障制度和社會保障型基本權(quán)利的實施，是實現(xiàn)風(fēng)險分配正義的重要保障。

《憲法》第二條規(guī)定了人民代表大會制這一根本的政治制度，保障人民切實掌握國家權(quán)力。該條第三款規(guī)定了人民管理各項事務(wù)和各類事業(yè)的權(quán)利。葉劍英在第五屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《關(guān)于修改憲法的報告》中指出：“毛主席還教導(dǎo)：勞動者管理國家、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權(quán)利，是社會主義制度下勞動者最大的權(quán)利，是最根本的權(quán)利?！笨梢?，該條規(guī)定保障了社會弱勢群體通過各種途徑和形式參與到生態(tài)環(huán)境保護事務(wù)中、充分獲得各類風(fēng)險信息、推動有關(guān)風(fēng)險分配的合理訴求有序進入法律。

綜上所述，《憲法》第一條規(guī)定的社會主義制度和社會主義原則為生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險的分配提出了總的原則和制度要求，第五條第五款和第三十三條第二款規(guī)定的平等原則，第十四條第四款、第四十五條規(guī)定的社會保障制度和基本權(quán)利一同構(gòu)成了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險分配實質(zhì)正義的規(guī)范基礎(chǔ)?！稇椃ā返诙l則為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險分配正義提供了根本的政治制度保障和程序保障。這些規(guī)定構(gòu)成了較為完整的分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險的憲法規(guī)范體系。

（三）防范伴生風(fēng)險的憲法規(guī)范體系

雖然從長遠和全局來看，物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、社會文明建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)是相互協(xié)調(diào)、內(nèi)在一致的，并不存在根本性的沖突；但伴生風(fēng)險的存在表明，在一定的歷史時期、一定的社會條件下，生態(tài)文明建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)和社會文明建設(shè)之間會發(fā)生一定的沖突。為解決這些潛在的沖突，《憲法》提供的根本法依據(jù)包括序言第7自然段第4句和第十四條第三款。

《憲法》序言第7 自然段第4 句規(guī)定了“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。該規(guī)定要求我們在物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明的“五位一體”的總體布局中把握生態(tài)文明建設(shè)，在富強、民主、文明、和諧、美麗的綜合目標(biāo)中追求“美麗中國”的目標(biāo)。這就要求我們必須“以更為綜合的視角來關(guān)懷生態(tài)環(huán)境保護”，“在援引憲法總綱中的環(huán)境保護條款時不可無視憲法所保障的其他法益體系”[12]。同時，“五位一體”的總體布局統(tǒng)合于建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的總目標(biāo)，即包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的所有文明建設(shè)，均必須為建成社會主義現(xiàn)代化強國服務(wù)，而不是阻礙該目標(biāo)的實現(xiàn)。換言之，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、建設(shè)生態(tài)文明必須服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)，而不能導(dǎo)致其停滯或倒退。

《憲法》第十四條第三款作出了“逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”的莊嚴(yán)承諾。防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，歸根結(jié)底是指引人們選擇什么樣的發(fā)展方式和生活方式的問題。《憲法》要求國家進行生態(tài)文明建設(shè)必須兌現(xiàn)承諾，即“改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”“讓群眾望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”[8]361。同時，生態(tài)文明建設(shè)必須兼顧國家、集體和個人的利益，如果在短期內(nèi)必然損害一部分人的利益，則必須把損害限制在合理的范圍內(nèi)，并采取一定的補償措施?？傊?，生態(tài)文明建設(shè)必須進行綜合考量，且不能違背“逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”的承諾。

除了這兩條規(guī)定，現(xiàn)行《憲法》還為系統(tǒng)防范各類風(fēng)險提供了科學(xué)的思維方式。從整體上看，我國《憲法》內(nèi)容豐富，不僅規(guī)定了國家性質(zhì)和國家形式，還系統(tǒng)性地規(guī)定了經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度和社會制度等一系列基本制度，加之《憲法》中使用的“協(xié)調(diào)”“相適應(yīng)”“兼顧”⑥等概念，共同體現(xiàn)了蘊藏于我國《憲法》中的整體性、系統(tǒng)性、全面性的思維方式。這種思維方式是最符合風(fēng)險社會治理的思維方式，是防范生態(tài)環(huán)境伴生風(fēng)險必須貫徹的思維方式。

四、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險憲法規(guī)范體系的立法實施

建構(gòu)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的法律規(guī)范體系，實質(zhì)上就是上述三類憲法規(guī)范體系的立法實施。三類憲法規(guī)范體系，為相對應(yīng)法律規(guī)范體系的建構(gòu)提出了原則、內(nèi)容、程序等方面的要求。立法機關(guān)雖然在如何立法、何時立法、立什么法等問題上有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)限，但應(yīng)受到憲法規(guī)范的約束。

（一）預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險憲法規(guī)范體系的立法實施

預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險憲法規(guī)范體系的基本價值取向在于科學(xué)和預(yù)防，防患于未然，要求立法必須做到：第一，堅持習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論指導(dǎo)；第二，從國情和實際出發(fā)，實事求是，尊重生態(tài)環(huán)境規(guī)律；第三，探索將風(fēng)險預(yù)防原則作為重要的生態(tài)環(huán)境立法原則，建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警制度。

堅持正確的理論指導(dǎo)，是做好立法工作的前提和根本保證。立法工作必須堅持以馬克思主義及其中國化時代化理論成果為指導(dǎo)，堅持貫徹中國特色社會主義理論體系，特別是貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想?！包h的十八大以來，習(xí)近平總書記就中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重大理論與實踐問題做出了一系列重要論述，并在此基礎(chǔ)上形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想?！盵25]習(xí)近平生態(tài)文明思想是新時代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動指南，為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險憲法規(guī)范的實施提供了正確理論指導(dǎo)。預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險憲法規(guī)范的立法實施必須堅持貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，在立法中落實“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草沙是生命共同體”“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境”等理念。

馬克思主義不是抽象的教條，而是行動的指南，要求我們一切工作必須從實際出發(fā)，實事求是?！啊畬嵤隆褪强陀^存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，即規(guī)律性，‘求’就是我們?nèi)パ芯??！盵26]習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律?！彼?，立法堅持以馬克思主義及其中國化時代化理論成果為指導(dǎo)，就必須做到充分尊重和準(zhǔn)確把握生態(tài)規(guī)律。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的產(chǎn)生，大多源于對生態(tài)規(guī)律的違背，因此預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險必須在立法中遵循生態(tài)規(guī)律。這就要求我們不能片面夸大風(fēng)險社會的不確定性并以此否認(rèn)風(fēng)險社會的內(nèi)在規(guī)律性。風(fēng)險社會也有規(guī)律可循，這些規(guī)律的客觀存在是建立風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警制度的現(xiàn)實基礎(chǔ)，因此，必須以科學(xué)約束立法這一政治過程[27]。立法者在立法過程中，應(yīng)當(dāng)立足國情，堅持問題導(dǎo)向，通過廣泛調(diào)查把握我國生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的特殊性，通過深入研究掌握生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的普遍性、規(guī)律性，通過對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險在我國的形成機理、發(fā)生周期、作用機制、影響范圍等事項進行研究總結(jié)，有針對性地設(shè)計出切實管用的條款。

預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法規(guī)范體系的立法實施，還要求生態(tài)環(huán)境立法必須從“事后危險消除”模式走向“事前風(fēng)險預(yù)防”模式[7]，其最直接的憲法依據(jù)就是我國《憲法》第二十六條規(guī)定的“防治污染”。近年，有學(xué)者主張在環(huán)境法領(lǐng)域確立風(fēng)險預(yù)防的理念和原則，實現(xiàn)環(huán)境法向“風(fēng)險”轉(zhuǎn)身[28]?！帮L(fēng)險預(yù)防原則的基本要求在于：如果某行為或因素可能對健康和環(huán)境造成威脅，國家就應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防性的措施，即使相應(yīng)的因果關(guān)系在科學(xué)上尚未得到充分確定。”[6]風(fēng)險預(yù)防原則是應(yīng)對風(fēng)險社會挑戰(zhàn)和威脅的重要原則，但由于該原則存在內(nèi)容較為模糊、缺乏統(tǒng)一定義、可操作性差等問題[29-30]，并不宜不加論證就將之直接適用于所有生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)防領(lǐng)域。解決方案包括：第一，將“預(yù)防為主”原則普遍化，適用于所有生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)防領(lǐng)域。通過“預(yù)防為主”文義的包容性和制約性，實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防原則的有限出場。第二，在形勢較為嚴(yán)峻的土壤污染防治、水污染防治、生物安全保護等有限的幾個領(lǐng)域的立法中，試點確立風(fēng)險預(yù)防原則⑦。第三，在《立法法》的科學(xué)立法原則中有限融入風(fēng)險預(yù)防原則，作為立法者在進行預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險相關(guān)立法時必須考慮的原則。

無論是否確立風(fēng)險預(yù)防原則，預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險都要求建立生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境影響評價、環(huán)境風(fēng)險評估、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息公開等制度[31]。如2015年實施的新《環(huán)境保護法》第三十九條就規(guī)定了“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度”。同時，預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險憲法規(guī)范的實施還要求相關(guān)立法建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機制，“抓前端，治未病”，對各類生態(tài)環(huán)境風(fēng)險點、風(fēng)險源進行動態(tài)監(jiān)測和有效監(jiān)控，及時有效發(fā)布風(fēng)險預(yù)警。

（二）分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險憲法規(guī)范體系的立法實施

分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險憲法規(guī)范體系的基本價值取向在于實質(zhì)平等，所以其立法實施重在要求貫徹平等原則，切實維護最廣大人民的根本利益。

在我國，實現(xiàn)財富分配正義是實現(xiàn)風(fēng)險分配正義的前提和重要基礎(chǔ)，而實現(xiàn)財富分配正義，就要通過法律不斷推進共同富裕取得實質(zhì)進展?！肮餐辉Ｊ屈h的初心使命，也是社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)和人民群眾的共同期盼?！盵32]黨的十八大以來，黨中央高度重視推進實現(xiàn)共同富裕。2017年，黨的十九大提出到本世紀(jì)中葉“全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)”的目標(biāo)。2020 年，黨的十九屆五中全會給出了共同富裕的時間表，即到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時，“基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”，“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”。2022年，黨的二十大提出：“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。”這些重大決策的出臺表明，黨把實現(xiàn)全體人民共同富裕擺在了更加重要的位置，正在加速推進該目標(biāo)的實現(xiàn)。立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷完善社會保障類、稅收類法律法規(guī)，不斷促進社會收入分配公平，縮小貧富差距，提升弱勢群體抵御風(fēng)險的經(jīng)濟能力。

實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險分配的實質(zhì)平等，還離不開立法程序的保障。立法程序設(shè)置不合理，就會導(dǎo)致本就有介入立法沖動的利益集團通過各種方式不當(dāng)介入立法，推動形成由其自身取得制度收益而由其他群體承擔(dān)成本的制度，違背生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險分配的平等原則。分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險的憲法規(guī)范體系中就有關(guān)于保障人民參與立法和管理的內(nèi)容（《憲法》第二條），為了保障該條款的實施，防范利益集團不當(dāng)介入，就需要在立法程序上做到：第一，堅持立法公開，保障民眾的知情權(quán)。只有立法公開落到實處，保障普通公眾可以通過簡便的方式獲得立法信息，才能避免利益集團通過資源優(yōu)勢獲取信息，人為制造不正當(dāng)?shù)牧⒎ㄐ畔⒉粚ΨQ問題，損害人民群眾的利益。第二，貫徹立法群眾路線，保證人民通過多種途徑有序參與立法，使立法更好地體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智?！碍h(huán)境保護既是國家事務(wù)，也是公共事務(wù)和公益事業(yè)，與人民的切身利益密切相關(guān)。在廣大人民群眾中，既有保護和改善環(huán)境的強烈要求和愿望，又有無窮的智慧和力量?！盵33]在立法過程中充分發(fā)動群眾，聽取群眾的意見和呼聲，能夠使制定出來的法更符合群眾利益。第三，打造立法協(xié)商平臺，疏通弱勢群體利益表達渠道。所謂立法協(xié)商，即打造一個供多方主體提出意見、相互交流、充分討論的平臺，讓各種信息自由流動、各種觀點充分辯論，最終取得共識，得出立法方案。立法協(xié)商的一大優(yōu)勢在于可以幫助決策者找到最真實的民意，即通過循環(huán)往復(fù)的立法商談，每個商談主體在開放自己視域的同時也進入他人視域，在“視域融合”中尋找并發(fā)現(xiàn)他們商談中最低限度的共識——“重疊共識”，而這種經(jīng)過商談過濾并趨向穩(wěn)定的“重疊共識”一般可推定為最接近、最有可能的真實民意[34]。而且，立法協(xié)商可以增強公眾對法律的信任，因為獲得信任的公眾比未獲得信任的公眾對風(fēng)險有更高的容忍性[27]。

（三）防范伴生風(fēng)險憲法規(guī)范體系的立法實施

防范伴生風(fēng)險憲法規(guī)范體系的基本價值取向在于均衡，其立法實施重在強調(diào)立法要保持整體性、系統(tǒng)性、全面性的思維，做到立法為國家整體利益服務(wù)。

防范伴生風(fēng)險，必須加強對立法的風(fēng)險評估。所謂對立法的風(fēng)險評估，即要求立法者必須通過廣泛調(diào)研做好風(fēng)險的識別與評估工作，衡量收益與成本、發(fā)展與風(fēng)險之間的關(guān)系，然后在此基礎(chǔ)上設(shè)計出高質(zhì)量的法律條款，或?qū)α⒎ㄗ鞒鲞m應(yīng)性調(diào)整。風(fēng)險評估在本質(zhì)上是為了限制立法者可能制造的風(fēng)險。2023 年修正的《立法法》第六十七條規(guī)定：“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進行立法后評估?！苯窈?，針對風(fēng)險領(lǐng)域的立法后評估應(yīng)當(dāng)有針對性地加強。

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險憲法規(guī)范的立法實施的重要一環(huán)是合憲性審查制度。風(fēng)險是永恒存在的，人類不可能完全消除風(fēng)險，只能在一定的限度內(nèi)控制和分配風(fēng)險，但國家權(quán)力卻有走向極端的可能，不是以預(yù)防風(fēng)險為名加大對社會的干預(yù)力度，就是以分配風(fēng)險為名侵犯一部分群體的權(quán)利，由此導(dǎo)致對公民基本權(quán)利的侵害，滋生其他風(fēng)險，違背防范風(fēng)險的初衷。為此，有必要加強對防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險相關(guān)立法的合憲性審查，使得相關(guān)立法在原則、內(nèi)容上都不得與憲法規(guī)范相違背。所有防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法規(guī)范，尤其是其中大量的憲法基本國策條款，都可以作為合憲性審查的依據(jù)。黨的十八大以來，我國十分重視推進合憲性審查，合憲性審查工作取得一系列重大進展，但與實際需求相比，尤其是在控制由法律導(dǎo)致的制度風(fēng)險方面，合憲性審查制度還有進一步完善的空間。

五、結(jié)語

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險是我國進入風(fēng)險社會必須直面的問題，是對我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一大考驗。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性，要求憲法必須在應(yīng)對該類風(fēng)險時首先出場。因為，只有憲法才能從根本上賦予國家機關(guān)預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的正當(dāng)性；同時，只有憲法才能超越部門法的局限，從整體性、系統(tǒng)性、全局性的視角出發(fā)，在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的過程中協(xié)調(diào)多方利益，避免決策走向極端?，F(xiàn)行《憲法》是一部充滿應(yīng)對風(fēng)險智慧的好憲法，其中規(guī)定的預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法規(guī)范體系、分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險的憲法規(guī)范體系、防范伴生風(fēng)險的憲法規(guī)范體系，為我國建構(gòu)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的法律規(guī)范體系提供了全方位的規(guī)范支撐。

當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險不能只由憲法應(yīng)對。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險兼具客觀性和主觀性，很難被精確定義。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險是一種客觀性的存在，但對其范圍和程度的判斷又具有極強的主觀建構(gòu)性。也即，對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的判斷和應(yīng)對只能是主觀的和客觀的、歷史的和現(xiàn)實的、理論和實踐的統(tǒng)一，需要有關(guān)部門根據(jù)實踐作出靈活性的調(diào)整。而這是僅僅依靠憲法所不能完成的任務(wù)。因此，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，需要不同部門法發(fā)揮功能優(yōu)勢，協(xié)同發(fā)力。換言之，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的憲法規(guī)范必須完成向防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的部門法規(guī)范的跨越。但是立法者的任何一個判斷、任何一次價值衡量，在風(fēng)險社會都可能產(chǎn)生不確定性的后果，因此憲法必須保持在場，監(jiān)督立法者審慎運用風(fēng)險判斷和風(fēng)險干預(yù)的權(quán)力，要求立法者綜合考慮各項發(fā)展目標(biāo)，切實推進剩余風(fēng)險分配的實質(zhì)平等。只有如此，才能不斷推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不斷提高我國防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和其他各類風(fēng)險的能力和水平。

注釋：

①20 世紀(jì)發(fā)生的世界十大公害事件為比利時馬斯河谷事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件、日本熊本水俁病事件、日本富山骨痛病事件、日本米糠油事件、印度博帕爾事件、切爾諾貝利核泄漏事件、瑞士巴塞爾劇毒物污染萊茵河事件。

②1978 年《憲法》第十一條第三款規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！?/p>

③《環(huán)境保護法》（2014 年修訂）第二條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！?/p>

④“基本國策條款眾多，并不意味著它們都是各自平等的組成部分齊頭并進，發(fā)揮著一樣的功效，起著同樣的作用，亦即它們之間其實總是有某些部分被另外一部分決定的。具有決定性意義的基本國策，會引導(dǎo)整個國策體系乃至憲法體系的方向?！眳⒁娪嘞媲啵骸稇椃ɑ緡哐芯俊罚袊ù髮W(xué)出版社2015年版，第96頁。

⑤《憲法》第八十九條規(guī)定：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……（六）領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)……”

⑥體現(xiàn)“協(xié)調(diào)”的規(guī)范如《憲法》序言第7 自然段：“……推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展……”體現(xiàn)“相適應(yīng)”的規(guī)范如《憲法》第十四條第四款：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”體現(xiàn)“兼顧”的規(guī)范如《憲法》第十四條第三款：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。”

⑦例如，2021年實施的《生物安全法》確立了風(fēng)險預(yù)防原則，2019年實施的《土壤污染防治法》確立了風(fēng)險管控的原則。但從嚴(yán)格意義上講，此處的“風(fēng)險管控”并非完全是學(xué)界所討論的“風(fēng)險預(yù)防原則”。