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調(diào)查研究的全過程人民民主意蘊(yùn)

2023-11-01 14:18孫發(fā)鋒
河南社會(huì)科學(xué) 2023年8期
關(guān)鍵詞:全過程民主群眾

孫發(fā)鋒

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,河南 鄭州 450001)

全過程人民民主是新時(shí)代民主政治觀的高度凝練與集中表達(dá),是中國(guó)式民主的最新理論成果和實(shí)踐形態(tài)。作為根植于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的標(biāo)識(shí)性民主概念和成功的民主模式,全過程人民民主的“中國(guó)特色”體現(xiàn)在多個(gè)方面和維度。調(diào)查研究集傾聽民聲、了解民情、反映民意、集中民智和順應(yīng)民心于一體,把問需于民、問計(jì)于民和問策于民結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的有機(jī)統(tǒng)一,是觀察、理解全過程人民民主在中國(guó)政治“真實(shí)場(chǎng)景”中運(yùn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的重要視角,是詮釋全過程人民民主“中國(guó)氣派”和“中國(guó)風(fēng)格”的重要依據(jù)。從調(diào)查研究的目的、過程、方式等方面來看,調(diào)查研究與全過程人民民主具有內(nèi)在一致性和高度契合性。調(diào)查研究是我們黨踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn),是發(fā)揚(yáng)民主精神和民主作風(fēng)的重要途徑,不僅內(nèi)含全過程人民民主的價(jià)值理念、彰顯全過程人民民主的關(guān)鍵議題,而且承載全過程人民民主的重要功能,凸顯全過程人民民主的鮮明特點(diǎn)和顯著優(yōu)勢(shì)。

一、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的價(jià)值導(dǎo)向

全過程人民民主中的“人民”二字設(shè)定了全過程人民民主的價(jià)值定位,限定了全過程人民民主的目標(biāo)宗旨,即全過程人民民主必須堅(jiān)持以人民為中心的政治原則和人民至上的政治立場(chǎng),發(fā)揮人民的主體性作用。人民不僅是全過程人民民主的參與者、建設(shè)者,更是全過程人民民主的最終受益者。在人民、國(guó)家和執(zhí)政黨的關(guān)系上,人民是國(guó)家的主人和主宰者,是執(zhí)政黨的服務(wù)對(duì)象和決定執(zhí)政黨前途命運(yùn)的根本力量,人民利益與國(guó)家利益、執(zhí)政黨利益在根本上是一致的。人民性體現(xiàn)了全過程人民民主的社會(huì)主義屬性,調(diào)查研究充分彰顯了這一屬性。

“開展調(diào)查研究就是走群眾路線”[1]54,群眾路線貫穿于國(guó)家治理的全過程和各環(huán)節(jié),是“獨(dú)具中國(guó)特色的民主治理模式”[2],其哲學(xué)依據(jù)是人民群眾是歷史的主人和創(chuàng)造者。作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的一項(xiàng)根本政治舉措,群眾路線要求廣大干部貼近群眾、扎根群眾,時(shí)刻保持與群眾的血肉聯(lián)系。在調(diào)查研究中,廣大干部走出機(jī)關(guān)、走向基層、走進(jìn)千家萬戶,暢通了干群交流渠道,拓展了社情民意的反映和表達(dá)機(jī)制,拓寬了群眾走進(jìn)民主過程的通道。從一定意義上說,調(diào)查研究的過程,實(shí)質(zhì)上是干部主動(dòng)親近群眾、聯(lián)系群眾的過程。這是對(duì)科層制邏輯極端化的一種矯正??茖又频牡湫吞卣魇恰吧项I(lǐng)導(dǎo)下,下服從上”,具有明顯的控制取向。長(zhǎng)期處于命令—服從關(guān)系的影響下,少數(shù)公職人員容易只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)(眼睛總是向上),而忘記“民心是最大的政治”“人民就是江山”“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評(píng)判者”,作出領(lǐng)導(dǎo)歡心、群眾失望的錯(cuò)事。此外,在科層制下,“所有持續(xù)的工作都是由官員們?cè)谵k公機(jī)關(guān)里完成的”[3]。對(duì)正式文書檔案和工作程序的過分強(qiáng)調(diào),導(dǎo)致工作開展及工作表現(xiàn)的評(píng)價(jià)須以“辦公室”為中心。在這種情況下,“‘真正的工作’似乎只有一個(gè)人坐在他的辦公桌前時(shí)才在進(jìn)行中。大樓的其他某個(gè)地方開會(huì)也可能被算作是在工作。但是在戶外晃悠就完全和工作搭不上邊了”[4]??茖又频倪@種理性邏輯導(dǎo)致少數(shù)公職人員缺乏動(dòng)力走向村社和一線。有關(guān)調(diào)查研究的政治要求和制度性規(guī)定推動(dòng)干部積極走出“大院”,深入基層、深入群眾,與群眾打成一片,這顯然是對(duì)科層制弊端的糾正,有助于實(shí)現(xiàn)“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和對(duì)群眾負(fù)責(zé)的一致性”。正如習(xí)近平總書記所指出的:“任何事情都要向上看看,向下看看。”[1]52

通過調(diào)查研究,干部能夠直接感知群眾的所思所盼,能夠親耳聆聽民聲民意,親眼觀察群眾的生產(chǎn)生活狀態(tài)。這是做到為民惠民愛民、“以百姓之心為心”的前提。在干部與群眾相隔絕的狀態(tài)下,干部不可能真正理解群眾、了解民情,根本無法知曉群眾的真正需求,也就談不上為民造福、增進(jìn)群眾福祉。用主觀想象代替群眾真實(shí)需求,用包辦代替、強(qiáng)迫命令代替群眾的真實(shí)意思表達(dá),反而會(huì)損害群眾的切身利益和幸福感。干部俯下身、沉下心到群眾中進(jìn)行調(diào)查研究,開通了群眾訴求表達(dá)的直通車,有利于干部精準(zhǔn)把握群眾的需求脈搏,直面民怨民憂。調(diào)查研究的不可替代性在于其感知民情的直接性(相對(duì)于電話交流、會(huì)議材料等來說)及親身體驗(yàn)所帶來的心理共鳴和情感震撼?!霸诨鶎有睦锊庞腥罕?,在現(xiàn)場(chǎng)心里才有感動(dòng)?!盵1]63調(diào)查研究不僅是“身入”的過程,也是“心到”“情入”的過程。通過面對(duì)面、心貼心的交流,干群之間的身份界限和隔閡被打破,增進(jìn)了彼此之間的理解?!耙晃吨苄诠賵?chǎng)的人容易變得官腔十足——這么說并非武斷。”[5]脫離群眾使官員容易異化為一個(gè)在語言、訴求等方面與群眾迥異的精英集團(tuán),從而出現(xiàn)精英與群眾之間的對(duì)立對(duì)抗。例如,在一些發(fā)展中國(guó)家,政治精英夸夸其談、奢談理想主義的政策觀點(diǎn)和治國(guó)主張,群眾卻認(rèn)為是“隔靴搔癢”、罔顧現(xiàn)實(shí),從而導(dǎo)致社會(huì)撕裂、街頭政治、政局多變、經(jīng)濟(jì)停滯。調(diào)查研究使干部“邁進(jìn)群眾的門檻,走進(jìn)群眾的心坎”,助推干部與群眾“同呼吸,共命運(yùn)”,有利于避免精英與群眾之間的脫節(jié)。

當(dāng)前,國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變,改革發(fā)展的任務(wù)艱巨繁重,各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)疊加聯(lián)動(dòng),各種新情況新問題層出不窮。面對(duì)自己不熟悉、不了解的問題,面對(duì)各種復(fù)雜的治理難題,干部必須堅(jiān)信“群眾是真正的英雄”,以甘當(dāng)小學(xué)生的態(tài)度,自覺拜人民為師。人民群眾中蘊(yùn)含著豐富的智慧和無限的創(chuàng)造力,創(chuàng)造了無數(shù)的成功經(jīng)驗(yàn),展現(xiàn)了強(qiáng)大的首創(chuàng)精神,是真知灼見的源頭活水。通過調(diào)查研究,干部到群眾中去尋找好想法、好建議,尋找破解難題的思路、辦法,及時(shí)總結(jié)群眾創(chuàng)造的典型和經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新、頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民的高度融合。這是相信群眾、尊重群眾主體地位的重要表現(xiàn)。是否相信群眾的智慧和能力,是區(qū)分真民主與假民主、好民主與壞民主的重要標(biāo)準(zhǔn)。一些西方學(xué)者名義上將人民偶像化,實(shí)際上卻懷疑人民的“勝任力”,認(rèn)為人民是“群氓”“烏合之眾”“被寵壞的孩子”“平庸的多數(shù)”,并不斷侵蝕、虛化民主的本真內(nèi)涵和原初含義,致使西方現(xiàn)代民主“泡沫化”。達(dá)爾指出:“如果我們假想的雅典式公民以某種方式出現(xiàn)在我們中間,他必定會(huì)認(rèn)為,現(xiàn)代民主根本就不是民主?!盵6]

在西方,調(diào)查研究總體上是服務(wù)于選舉政治需要的,具有強(qiáng)烈的“選舉主義”色彩。西方政客所舉辦的調(diào)查會(huì)議、挨家挨戶的“意見征詢”等活動(dòng),是選舉技巧的一部分,根本目的是通過構(gòu)建良好的選民關(guān)系贏得選票。西方政客將調(diào)查研究作為“議題斗爭(zhēng)”的工具,用調(diào)查研究得來的所謂民意數(shù)據(jù)貶低、抹黑或攻擊政治對(duì)手,或者將調(diào)查研究作為尊重民意、傾聽民意的“符號(hào)”。因此,政治競(jìng)技場(chǎng)上的調(diào)查研究被“選票最大化”所左右,淪為西方政客手中的工具和武器,選民反而被邊緣化,其民主價(jià)值被徹底“掏空”。這種對(duì)比更加凸顯了中國(guó)調(diào)查研究的人民性價(jià)值導(dǎo)向。

二、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的基本要素

民主是一個(gè)歧義紛呈的概念。但是在關(guān)于民主的歧見中有一個(gè)共識(shí)性的理解即“參與”,公眾參與的廣度和深度是衡量民主程度的“黃金標(biāo)準(zhǔn)”??贫髦赋?,民主意味著參與,民主決定于參與[7]。全過程人民民主充分肯定了民主的參與性內(nèi)涵。習(xí)近平總書記指出,評(píng)價(jià)民主的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利,“我國(guó)全過程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實(shí)踐”[8]336。從一定意義上說,全過程人民民主正是針對(duì)西方民主無法表達(dá)、難以參與的弊端提出的。在西方民主制度下,“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利,人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期”[8]98。作為新時(shí)代的社會(huì)主義民主類型,全過程人民民主從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大了群眾參與的空間和機(jī)會(huì)。經(jīng)常、廣泛開展的調(diào)查研究是群眾持續(xù)、深入?yún)⑴c社會(huì)政治生活的生動(dòng)實(shí)踐,也是群眾有序參與國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要渠道。

調(diào)查研究是黨的優(yōu)良傳統(tǒng),是謀事之基、成事之道,是干部干事創(chuàng)業(yè)的“基本功”。各層級(jí)、各部門要開展領(lǐng)域廣泛、主題多樣的調(diào)查研究,既包括圍繞重要發(fā)展規(guī)劃、重要戰(zhàn)略舉措開展的調(diào)查研究,也包括圍繞基層治理、“微治理”開展的調(diào)查研究。常態(tài)化的調(diào)查研究推動(dòng)了“權(quán)力與權(quán)利”的對(duì)話,促進(jìn)了干部與群眾之間的零距離接觸。干部“進(jìn)萬家門、訪萬家情、結(jié)萬家親”,“親耳聽,親自問”,或者與群眾進(jìn)行“七嘴八舌”式的討論,增強(qiáng)了政府的開放性和可接近性,無疑在選舉、投票之外開辟了群眾參與的新通道,打通了群眾參與的“最后一公里”,使群眾感到全過程人民民主就在身邊、眼前。特別是,調(diào)查研究推動(dòng)了利益相關(guān)者參與,實(shí)現(xiàn)了“包容性參與”,即凡是受到一項(xiàng)決策影響的人,都有機(jī)會(huì)參與這個(gè)決策。調(diào)查研究的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是就涉及群眾切實(shí)利益的重要民生議題,如就業(yè)、教育、醫(yī)療、托育、養(yǎng)老、住房等,廣泛聽取相關(guān)群眾意見,在此基礎(chǔ)上作出政策設(shè)計(jì)。這就把利益相關(guān)者參與納入決策程序,為其利益訴求進(jìn)入政策議程提供了重要保障。

在現(xiàn)代民主社會(huì),盡管法律規(guī)定群眾有平等的公共參與權(quán)利,但是往往在事實(shí)上形成群眾參與的不平衡性。群眾在參與意識(shí)、參與技能、參與資源等方面存在明顯差異,會(huì)導(dǎo)致群眾參與通常被較為強(qiáng)勢(shì)的集團(tuán)或階層所左右,普通群眾的聲音有被過濾掉或者被“消音”的風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查研究的統(tǒng)籌安排有效克服了群眾參與的不均衡性。我們黨強(qiáng)調(diào),堅(jiān)決摒棄“嫌貧愛富”式調(diào)研,干部不僅要到經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、社會(huì)治理好、干群關(guān)系和諧的地方進(jìn)行調(diào)查研究,更要到困難多、條件艱苦、矛盾尖銳、群眾意見大的地方進(jìn)行調(diào)查研究。事實(shí)上,貧困地區(qū)和困難群眾通常是調(diào)查研究的優(yōu)先對(duì)象。習(xí)近平總書記指出:“下去調(diào)研,要去一些困難多的地方、問題多的地方。”[1]37他還強(qiáng)調(diào),各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要常去貧困地區(qū)走一走,常到貧困戶家里坐一坐,常同困難群眾聊一聊,多了解困難群眾的期盼,多解決困難群眾的問題[1]52。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記每到一個(gè)地方調(diào)研,都要到貧困村和貧困戶了解情況,有時(shí)還專門到貧困縣調(diào)研[1]92。顯然,調(diào)查研究的統(tǒng)籌安排賦予了弱勢(shì)群體更多的“發(fā)聲”機(jī)會(huì),維護(hù)了他們的表達(dá)權(quán),同時(shí)鍛煉了他們的參與能力,這種“賦能”為群眾參與的均衡化發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

調(diào)查研究具有鮮明的效果導(dǎo)向性,提升了群眾參與的真實(shí)性。在某些“群眾社會(huì)”,盡管群眾參與的水平很高,但是這種參與多是權(quán)力精英獲取同意的一種手段,或是使群眾獲得心理慰藉的裝飾品,對(duì)實(shí)際政治生活難以產(chǎn)生影響。假參與容易滋生政治疏離感、政治冷漠情緒、政治犬儒主義和政治不信任感。對(duì)調(diào)查研究實(shí)際效果及對(duì)調(diào)查研究成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用的強(qiáng)調(diào),使中國(guó)的群眾參與與形式主義的參與劃清了界限。習(xí)近平總書記指出:“對(duì)經(jīng)過充分研究、比較成熟的調(diào)研成果,要及時(shí)上升為決策部署,轉(zhuǎn)化為具體措施;對(duì)尚未研究透徹的調(diào)研成果,要更深入地聽取意見。”[1]96中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》要求各級(jí)黨委(黨組)建立調(diào)研成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用清單,領(lǐng)導(dǎo)干部定期對(duì)調(diào)研對(duì)象和解決問題等事項(xiàng)進(jìn)行回訪。這說明,調(diào)查研究就應(yīng)真調(diào)查研究,真調(diào)查研究就要注重調(diào)查研究的實(shí)效性,切實(shí)回應(yīng)群眾的期盼和呼聲。因此,對(duì)真調(diào)查研究的強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)上是對(duì)真參與的強(qiáng)調(diào)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步和教育的普及,“參與性社會(huì)”的到來不可避免,“參與爆炸”是不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)現(xiàn)象。如何將勃興的參與行為納入制度化進(jìn)程,是任何處于現(xiàn)代化進(jìn)程的政治體系必然面臨的重大問題。早在1987 年,布熱津斯基就斷言,共產(chǎn)黨不能解決公民參政問題,這一問題是“黨內(nèi)和黨與社會(huì)之間發(fā)生沖突的根源”,從而造成“共產(chǎn)主義的危機(jī)”和“共產(chǎn)主義的失敗”[9]。新時(shí)代,人民對(duì)美好生活的向往愈益廣泛和多樣,不僅對(duì)物質(zhì)生活提出了更高要求,而且對(duì)民主、法治等提出了許多新要求。調(diào)查研究一方面順應(yīng)了群眾的民主參與擴(kuò)大化的新形勢(shì),另一方面在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了群眾參與的有序化、制度化。這一成功實(shí)踐使布熱津斯基“共產(chǎn)黨不能解決公民參政問題”的論調(diào)不攻自破。

三、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的多維功能

考察民主的功能,需要將民主置于特定的社會(huì)歷史條件和政治環(huán)境之下。全過程人民民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的最新類型,是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)立和踐行的民主形式。在中國(guó)特定的時(shí)空背景下,全過程人民民主擔(dān)負(fù)著解決問題、凝聚共識(shí)、調(diào)動(dòng)人民積極性等多種功能。

“民主不是裝飾品,不是用來做擺設(shè)的,而是要用來解決人民需要解決的問題的?!盵8]335全過程人民民主之所以是“最管用”的民主,就是因?yàn)樗軌蛴行Ы鉀Q人民的各種問題。調(diào)查研究是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程,也是識(shí)別問題、正視問題、應(yīng)對(duì)問題的過程。習(xí)近平總書記指出:“努力在調(diào)研中吃透情況、把準(zhǔn)脈搏,在調(diào)研中指導(dǎo)工作、解決問題?!盵1]89調(diào)查研究主要指向改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問題、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、國(guó)家治理實(shí)踐遇到的新問題、黨的建設(shè)面臨的重大問題、當(dāng)今世界政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的突出問題。對(duì)調(diào)查得到的一手資料進(jìn)行深入研究和科學(xué)分析,能夠深化對(duì)問題性質(zhì)、本質(zhì)的認(rèn)識(shí),找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵點(diǎn)、要害處,找準(zhǔn)化解問題的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)?!袄洗箅y”問題產(chǎn)生的重要原因,就是對(duì)情況吃得不透、病根找得不準(zhǔn)。破除這類“頑瘴痼疾”,必須依靠調(diào)查研究這個(gè)法寶,在熟悉情況、摸清問題的基礎(chǔ)上,找準(zhǔn)癥結(jié),精準(zhǔn)有效施策。因此,調(diào)查研究本身不是目的,而是解決問題的手段。當(dāng)調(diào)查研究本身成為目的時(shí),調(diào)查研究就會(huì)出現(xiàn)異化,如“蜻蜓點(diǎn)水”式調(diào)研、“欽差”式調(diào)研、“被調(diào)研”、“盆景”式調(diào)研、“扎堆調(diào)研”、“出發(fā)一車子、開會(huì)一屋子、發(fā)言念稿子”式調(diào)研、“作秀”式調(diào)研。調(diào)查研究的異化形式無關(guān)問題的解決,因此黨和政府堅(jiān)決反對(duì)。習(xí)近平總書記指出:“要防止為調(diào)研而調(diào)研?!盵1]81

“在中國(guó)社會(huì)主義制度下,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù),是人民民主的真諦。”[8]97找到“最大公約數(shù)”就是廣泛凝聚共識(shí),畫出最大同心圓。調(diào)查研究是下情上達(dá)和上情下達(dá)的辯證統(tǒng)一,二者的有機(jī)結(jié)合使發(fā)揚(yáng)民主和凝心聚力相互貫通,使建言獻(xiàn)策和思想引領(lǐng)雙向發(fā)力。一方面,基層群眾處在生產(chǎn)生活第一線,直接參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活,對(duì)黨的路線方針政策落地見效感知最真切,往往能提出很多樸實(shí)、具體的意見和建議。群眾訴求和心聲是做出正確事實(shí)判斷和提升決策可行性的重要依據(jù)。“下情上達(dá)”將分散的、不系統(tǒng)的群眾經(jīng)驗(yàn)、要求和期望集中起來,在真實(shí)利益表達(dá)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益的有效綜合,在民意完整展現(xiàn)的基礎(chǔ)上擬定政策規(guī)劃。另一方面,調(diào)查研究將黨的政治主張和政策立場(chǎng)傳遞給基層群眾,使之逐漸內(nèi)化為群眾信念并外化為群眾行為。對(duì)于一項(xiàng)公共政策來說,群眾中既有利益受損者,也有受益者,因此群眾對(duì)具體政策的認(rèn)知可能參差不齊。用調(diào)查研究的方式到群眾中去作宣傳解釋工作,“上情下達(dá)”,可以釋疑解惑、理順情緒,匯聚起擁護(hù)黨的政策的正能量。從這方面來說,調(diào)查研究是加強(qiáng)群眾教育、促進(jìn)群眾學(xué)習(xí)的過程。在當(dāng)代中國(guó),黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主是內(nèi)在統(tǒng)一的,因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)就是支持和保障人民當(dāng)家作主。但是,在某個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)上,黨的政策觀點(diǎn)與部分群眾的情緒可能不完全一致,例如,黨立足于長(zhǎng)期的戰(zhàn)略思想看待問題,群眾可能看重短期的收益;黨站在全局的立場(chǎng)上作出政策決策,群眾可能偏好局部的利益。在這個(gè)過程中,“既不能忽視甚至壓制群眾意見和呼聲,又不能迎合群眾中的不良情緒”[1]62。這要求既善于集中人民群眾的正確意見,又善于對(duì)不正確的意見給以適當(dāng)解釋。干部走進(jìn)千村萬戶,走進(jìn)工廠車間,同群眾“身挨身坐、心貼心聊”,能夠把利益問題和思想認(rèn)識(shí)問題結(jié)合起來,對(duì)群眾進(jìn)行針對(duì)性教育,促使群眾改正不正確的意見。對(duì)于關(guān)系復(fù)雜、難以權(quán)衡的政策分歧,可以進(jìn)行多次調(diào)查研究、反復(fù)討論、深入交流,促進(jìn)各方思想觀點(diǎn)的充分表達(dá),以達(dá)到聚同化異、不斷擴(kuò)大思想共識(shí)的目的,防止出現(xiàn)西方民主下的“政策極化”、利益集團(tuán)惡斗等消極現(xiàn)象。

“充分調(diào)動(dòng)人民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,更加切實(shí)、更有成效地實(shí)施人民民主?!盵8]55改革開放初期,鄧小平就明確指出:“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法,要看實(shí)際情況?!盵10]實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興,需要億萬人民攜手合作、共襄盛舉。只有發(fā)展全過程人民民主,才能增強(qiáng)人民的創(chuàng)造活力,把億萬人民的智慧和力量匯聚起來,形成團(tuán)結(jié)奮斗的磅礴力量。調(diào)查研究是普遍化的“開門立法”“開門問策”,能夠使干部接地氣、識(shí)民情、通下情,能夠增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度,保證政策符合人民利益和愿望,切實(shí)解決群眾的急難愁盼問題和煩心事操心事揪心事,把好事辦實(shí)、把實(shí)事辦好。這有利于群眾樹立主人翁意識(shí),自覺把個(gè)人的人生理想融入國(guó)家富強(qiáng)、民族振興的偉大進(jìn)程之中,形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)共同體。正因?yàn)檎{(diào)查研究對(duì)于釋放群眾的潛能、發(fā)揮群眾的才干具有特別重要的作用,任何認(rèn)為調(diào)查研究可有可無、調(diào)查研究麻煩費(fèi)事的觀點(diǎn)都是錯(cuò)誤的。

四、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的獨(dú)有形式

協(xié)商民主是保證人民當(dāng)家作主的重要制度設(shè)計(jì),是全過程人民民主中獨(dú)特的、獨(dú)到的民主形式。新時(shí)代,協(xié)商民主被賦予很高的地位和價(jià)值,承載著很高的政治期待。黨的二十大指出,要全面發(fā)展協(xié)商民主,推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。協(xié)商民主的精髓和要義內(nèi)在地嵌入調(diào)查研究之中,因此調(diào)查研究是發(fā)展協(xié)商民主的重要抓手。

協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是商議,是平等各方之間的見解反思與討論,是意見交流和公共理性形成的過程性機(jī)制[11]。討論、談?wù)摗⒀哉f是協(xié)商民主賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的核心組件,因此協(xié)商民主有時(shí)又被稱為話語民主。調(diào)查研究通常以會(huì)議、走訪、蹲點(diǎn)等方式開展,是平等對(duì)話、意見互動(dòng)、觀點(diǎn)重塑的過程,彰顯了“以言不以力”的協(xié)商精神。調(diào)查研究過程中,通過角色互換(把自己當(dāng)成百姓)和移情式理解(“我就是你”),個(gè)人的意見能夠在互相討論之中被磨礪、被檢驗(yàn)。這是個(gè)人觀點(diǎn)的“聚合”,而非簡(jiǎn)單的“集合”。選舉投票是結(jié)構(gòu)化的、私人的意見表達(dá)方式,缺乏動(dòng)態(tài)的思想交流、深度的觀點(diǎn)碰撞和理性的審議思辨,與調(diào)查研究相比,其可能只是對(duì)群眾意見的“膚淺一瞥”。

協(xié)商民主要取得實(shí)效,其參與者必須彼此敞開心扉、開誠(chéng)布公,即用真誠(chéng)的態(tài)度表達(dá)真實(shí)的內(nèi)容。“求真”“求實(shí)”是調(diào)查研究的根本使命,“真誠(chéng)傾聽群眾呼聲,真實(shí)反映群眾愿望,真情關(guān)心疾苦”是對(duì)調(diào)查研究的根本要求。習(xí)近平總書記指出:“要了解實(shí)際,就要掌握調(diào)查研究這個(gè)基本功。”[1]46在一次調(diào)研中,習(xí)近平總書記指出:“各級(jí)干部都是人民的勤務(wù)員,我們來調(diào)研就是希望大家開門見山、一吐為快,這有利于我們聽真話、接地氣?!盵1]63這是鼓勵(lì)群眾講實(shí)話、講心里話。調(diào)查研究是廣開言路、廣納群言、廣集民智的過程。群眾的暢所欲言、各抒己見、實(shí)話實(shí)說,不僅包括正面評(píng)價(jià)、贊美之詞,也包括批評(píng)、抱怨、逆耳言、諍言。后者雖然刺耳、尖銳,但是有利于了解真實(shí)情況,改正工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤,幫助查找不足、縮小工作差距。1961年,周恩來在農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查研究時(shí),一位農(nóng)民告訴他:“你要是糊弄我們,再過兩三年,你也會(huì)餓死的?!敝芏鱽斫z毫沒有怪罪,反倒感謝他講了真話。這些真話直接促成了農(nóng)村人民公社公共食堂政策的調(diào)整[12]。所以說,高質(zhì)量的調(diào)查研究是增加對(duì)黨情國(guó)情了解、促使主觀認(rèn)識(shí)符合客觀實(shí)際的重要途徑。

協(xié)商民主的重點(diǎn)是基層群眾,促進(jìn)協(xié)商民主體系向基層治理延伸是新時(shí)代協(xié)商民主建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。作為黨治國(guó)理政的第一線、政府聯(lián)系群眾的最前沿,基層不僅是協(xié)商民主的主要場(chǎng)域,也是調(diào)查研究的主要場(chǎng)所。干部“走基層”,到基層“交朋友”,扮演群眾“傾聽者”的角色,破除了科層體系的信息單向流動(dòng)弊端。赫梅爾認(rèn)為,讓官僚了解服務(wù)對(duì)象的需要是十分困難的,因?yàn)椤啊麄兟牪灰娔阏f話’。對(duì)官僚而言,你根本不存在”[13]。基層信息的向上流動(dòng),群眾要求的向上反映,扭轉(zhuǎn)了科層體系中的信息過濾、信息失真傾向,如報(bào)喜不報(bào)憂、選擇性失明等。特別是,在調(diào)查研究中,重要決策者可以越過科層體系,直接接觸基層群眾,印證相關(guān)信息,及時(shí)發(fā)現(xiàn)被遺漏或被掩蓋的問題。習(xí)近平總書記深刻指出,了解情況的渠道千條萬條,但是調(diào)查研究要放在第一條,這是不會(huì)失真的一條,通過二手材料了解情況是必要的,但不能代替親身調(diào)研[1]118。

調(diào)查研究不僅體現(xiàn)了政—社協(xié)商,即最為常見的干群之間的協(xié)商,也體現(xiàn)了政—政協(xié)商和社—社協(xié)商。政—政協(xié)商指政府部門、層級(jí)之間的商量商議。在科層制政府系統(tǒng)內(nèi)部,立場(chǎng)受制于位置,觀點(diǎn)源于部門眼界,“一個(gè)人所處的位置不僅影響其立場(chǎng),還影響到他會(huì)看到什么”[14]。因此,部門之間、層級(jí)之間看待問題的視角和態(tài)度并不完全一致。以調(diào)查研究的方式發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,可以克服單個(gè)政府機(jī)構(gòu)的“狹隘性”,杜絕條塊分割造成的“離心”傾向。黨的重大決策在出臺(tái)前,都以調(diào)查研究方式在黨內(nèi)一定范圍征求意見。例如,為了制定《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》,中央改革辦、中央編辦組成了十個(gè)調(diào)研組,“分赴三十一個(gè)省區(qū)市、七十一個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門,當(dāng)面聽取了一百三十九位省部級(jí)主要負(fù)責(zé)同志的意見和建議;共向六百五十七個(gè)市縣的一千一百九十七位黨委和政府的主要負(fù)責(zé)同志個(gè)人發(fā)放了調(diào)研問卷”[8]194。社—社協(xié)商指群眾之間的對(duì)話交流。隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展,社會(huì)信息化的趨勢(shì)日益明顯,人民群眾的利益訴求和思想觀念愈加多樣化,中國(guó)真正進(jìn)入了“利益分化的政治時(shí)代”。用調(diào)查研究會(huì)議的方式把群眾組織、動(dòng)員起來,進(jìn)行坦誠(chéng)、深入、建設(shè)性的協(xié)商,是“人民內(nèi)部各方面廣泛商量”的重要體現(xiàn),也是發(fā)展基層協(xié)商民主、實(shí)現(xiàn)群眾自治的題中應(yīng)有之義。

五、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的鮮明特點(diǎn)

全過程人民民主的突出特點(diǎn)是“全”,涵蓋了階段之全、領(lǐng)域之全、主體之全,講清楚了“誰的全過程”“在哪些領(lǐng)域的全過程”“在哪些環(huán)節(jié)的全過程”等基本問題?!叭笨梢赃M(jìn)一步解析為全鏈條、全方位、全覆蓋,因此,全過程人民民主就是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”[8]336。

調(diào)查研究貫穿于公共政策運(yùn)行的全過程,在政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)了群眾的全流程全鏈條參與。政策制定的起點(diǎn)是廣泛搜集信息(情報(bào)活動(dòng)),以便準(zhǔn)確理解、界定社會(huì)問題。信息不全面、不具體,不僅會(huì)造成方案設(shè)計(jì)上的缺陷,而且會(huì)造成問題確認(rèn)上的失誤。群眾是政策信息的主要來源,只有通過調(diào)查研究的方式,才能把群眾的偏好信息、服務(wù)需求信息以及政策執(zhí)行信息、政策效果信息及時(shí)有效地反映給決策中樞。因此,必須依靠調(diào)查研究作出決策,沒有調(diào)查研究就沒有決策權(quán)。習(xí)近平總書記指出:“我們黨在出臺(tái)重要方針政策、作出重大決策部署前,都要求有關(guān)部門深入基層調(diào)查研究,了解和掌握第一手資料。”[8]311鑒于調(diào)查研究對(duì)于信息獲取、整理的極端重要性,領(lǐng)導(dǎo)者要花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行調(diào)查研究,開展政策醞釀,與群眾進(jìn)行廣泛的商議討論,用腳力走基層,用聽力察民情,用眼力看問題。毛澤東形象地指出:“調(diào)查就像‘十月懷胎’,解決問題就像‘一朝分娩’。”[15]陳云也指出:“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定政策,要用百分之九十以上的時(shí)間作調(diào)查研究工作,最后討論作決定用不到百分之十的時(shí)間就夠了?!盵16]

“正確的決策離不開調(diào)查研究,正確的貫徹落實(shí)同樣離不開調(diào)查研究?!盵1]115政策的目標(biāo)或意圖不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行者的任務(wù)和目標(biāo)群體的行為。執(zhí)行者必須在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,把黨中央的政策與當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際結(jié)合起來,提出適合自身特點(diǎn)的針對(duì)性措施,因地制宜地創(chuàng)造性執(zhí)行政策,防止一刀切式執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行,才能收到預(yù)期的政策效果。習(xí)近平總書記指出:“貫徹落實(shí)黨中央決策部署,不是喊口號(hào),要經(jīng)過深入調(diào)研,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,形成符合黨中央精神的行之有效的具體措施。”[1]44同時(shí),調(diào)查研究是開放執(zhí)行過程、吸納群眾參與的重要途徑。這將增加群眾對(duì)政策的積極和正面的認(rèn)知,增加群眾對(duì)政策的配合度和接受度,促進(jìn)政策的成功執(zhí)行??偠灾白ヂ鋵?shí),必須大興調(diào)查研究之風(fēng)”[1]114。

調(diào)查研究是政策反饋、政策評(píng)估的重要手段。群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是評(píng)價(jià)公共政策的準(zhǔn)繩和標(biāo)尺。“知屋漏者在宇下,知政失者在草野?!弊鳛槭苷咦饔煤陀绊懙膶?duì)象,群眾對(duì)政策產(chǎn)出和政策成就最有發(fā)言權(quán)。相對(duì)于決策者、執(zhí)行者來說,他們較少受到科層體系中“局中人”角色(利益關(guān)系、身份地位等)的影響,對(duì)政策的評(píng)判較為符合實(shí)際。對(duì)已經(jīng)落實(shí)落地的政策進(jìn)行跟蹤性調(diào)研,了解群眾對(duì)政策的觀感、群眾行為和態(tài)度的變化,掌握最鮮活情況,測(cè)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù),才能為調(diào)整優(yōu)化政策提供客觀依據(jù)。因此,調(diào)查研究的跟蹤反饋?zhàn)饔?,決定了它是政策評(píng)估的不可或缺手段,是預(yù)測(cè)政策的未來走向、促進(jìn)政策科學(xué)化的不可忽視的工具。

從調(diào)查研究領(lǐng)域和地域的全面性和廣泛性上來說,調(diào)查研究具有鮮明的“全方位”“全覆蓋”特征。黨的各級(jí)干部,無論在哪個(gè)機(jī)關(guān)單位、哪個(gè)工作領(lǐng)域(政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等),都須扎實(shí)開展調(diào)查研究。領(lǐng)導(dǎo)干部更要發(fā)揮示范榜樣作用,以上率下,帶頭深入開展調(diào)查研究。習(xí)近平總書記指出:“中央政治局的同志要以身作則,推動(dòng)各級(jí)干部動(dòng)起來、深下去,使調(diào)查研究在全黨蔚然成風(fēng)?!盵1]117調(diào)查研究不僅要了解“點(diǎn)”上的情況,而且要掌握“面”上的情況??陀^現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜多面的,只調(diào)查研究一兩個(gè)地方(點(diǎn))是不夠的,未必能準(zhǔn)確了解問題現(xiàn)狀和客觀實(shí)際。因此,要擴(kuò)大調(diào)查研究的地域范圍,防止以點(diǎn)代面。習(xí)近平總書記指出:“當(dāng)縣委書記一定要跑遍所有的村,當(dāng)市委書記一定要跑遍所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),當(dāng)省委書記一定要跑遍所有的縣市區(qū)?!盵1]61

黨和政府可以根據(jù)需要,廣泛展開、靈活舉行調(diào)查研究,用調(diào)查研究對(duì)象的代表性把方方面面的意見集中起來,實(shí)現(xiàn)意見征詢的“全覆蓋”。例如,“十四五”規(guī)劃編制期間,習(xí)近平總書記相繼主持召開了企業(yè)家座談會(huì)、黨外人士座談會(huì)、扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)<易剷?huì)、科學(xué)家座談會(huì),并利用到湖南考察的機(jī)會(huì),召開基層代表座談會(huì),聽取意見和建議。參加基層代表座談會(huì)的代表既有來自農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)方面的,也有來自教育、科技、衛(wèi)生、政法等戰(zhàn)線的;既有各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員、勞動(dòng)模范、扶貧干部,也有新的社會(huì)階層人士、農(nóng)民工、快遞小哥、網(wǎng)店店主等,因此,能夠“代表各行各業(yè)”[8]315。調(diào)查研究對(duì)象的代表性緩解了公眾與領(lǐng)導(dǎo)者之間溝通的非對(duì)稱性,即由于領(lǐng)導(dǎo)者時(shí)間、精力有限,能夠和一個(gè)單獨(dú)的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行直接溝通的群眾人數(shù)或多或少是固定的,“即使在今天,能夠和伯里克利進(jìn)行直接溝通的人并不會(huì)比公元前5 世紀(jì)的雅典人更多”[17]。作為調(diào)查研究對(duì)象的“代表”把各方面的意見和建議帶進(jìn)政府議程、帶到領(lǐng)導(dǎo)者面前,在某種意義上擴(kuò)大了與領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行對(duì)話的群眾數(shù)量,提升了群眾參與的覆蓋率。

六、調(diào)查研究體現(xiàn)了全過程人民民主的顯著優(yōu)勢(shì)

“發(fā)展社會(huì)主義民主政治,關(guān)鍵是要增加和擴(kuò)大我們的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn),而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。”[8]85“增加和擴(kuò)大”社會(huì)主義民主政治的優(yōu)勢(shì),必須首先明確其優(yōu)勢(shì)所在。全過程人民民主妥善處理了民主與效率、民主與秩序、民主與成本、民主與國(guó)情等“二難”或“多難”問題,為發(fā)展中國(guó)家走向政治現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧,給世界上那些既希望發(fā)展民主政治又希望保持自身獨(dú)立性的國(guó)家和民族提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn),為人類探索更高質(zhì)量、更有成效的民主治理提供了中國(guó)方案,集中展現(xiàn)了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的多維優(yōu)勢(shì)、廣闊前途和強(qiáng)大生命力。

首先,調(diào)查研究體現(xiàn)了民主與效率的統(tǒng)一。干部通過多層次、多方位、多渠道的調(diào)查了解情況,堅(jiān)持“從群眾中來,到群眾中去”,做到對(duì)真實(shí)情況了然于胸,才能克服決策的隨意性、盲目性,防止決策失誤,減少犯錯(cuò)誤的成本。不調(diào)查研究就做決策,如想當(dāng)然、拍腦袋,表面上看效率很高,但是由于情況不明、自以為是,決策失誤的概率很高,甚至可能犯方向性的錯(cuò)誤,從而帶來慘重的損失,真實(shí)效率是很低的。即使出現(xiàn)了決策失誤,通過調(diào)查研究發(fā)揮人民群眾的“耳目”作用和無處不在的監(jiān)督作用,也能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正失誤。此外,調(diào)查研究體現(xiàn)了民主集中制的要求,即通過發(fā)揚(yáng)民主,在群眾意愿充分表達(dá)和積極性有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上,正確集中群眾智慧、力量和意見,從而避免了議而不決、決而不行、內(nèi)耗等常見的民主缺陷,提升了全過程人民民主的治理效能。

其次,調(diào)查研究體現(xiàn)了民主與秩序的統(tǒng)一。穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境是民主發(fā)展的前提條件。動(dòng)蕩不安的環(huán)境不僅不會(huì)產(chǎn)生穩(wěn)定的民主,而且會(huì)葬送已經(jīng)取得的民主建設(shè)成果。因此,民主發(fā)展不能以犧牲社會(huì)穩(wěn)定為代價(jià),必須通盤考慮、總體謀劃民主與秩序的關(guān)系。調(diào)查研究是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的、有組織有計(jì)劃的意見征詢和群眾參與,既激發(fā)了民眾活力又維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定,既尊重多數(shù)人的意愿又照顧少數(shù)人的合理要求,既反映民意又引導(dǎo)民意,有助于民主與秩序的有機(jī)結(jié)合、互促互適。在某些西方發(fā)達(dá)國(guó)家飽受民粹主義侵襲、某些發(fā)展中國(guó)家深受無政府主義摧殘的情況下,全過程人民民主卻創(chuàng)造了“社會(huì)穩(wěn)定奇跡”,呈現(xiàn)“風(fēng)景這邊獨(dú)好”的顯著優(yōu)勢(shì)。在一定意義上說,調(diào)查研究是理解這一優(yōu)勢(shì)的“密鑰”。

再次,調(diào)查研究體現(xiàn)了發(fā)展民主與節(jié)約成本的統(tǒng)一。民主作為一種社會(huì)工程和公共產(chǎn)品,其存在和運(yùn)轉(zhuǎn)必須付出一定的成本。在金錢政治和資本邏輯的支配下,西式民主是成本極高的“奢侈品”。根據(jù)我國(guó)外交部2021 年發(fā)布的《美國(guó)民主情況》報(bào)告,2020 年美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)選舉總支出高達(dá)140 億美元,是2016年的2倍和2008年的3倍,被稱為“史上最燒錢的大選”。其中,總統(tǒng)選舉花費(fèi)再創(chuàng)歷史紀(jì)錄,達(dá)到66 億美元;國(guó)會(huì)選舉花銷超過70 億美元。高成本把普通民眾與民主隔離開來,是“西式民主之殤”的重要表征。我們黨強(qiáng)調(diào),調(diào)查研究要嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則精神,輕車簡(jiǎn)從,厲行節(jié)約,不能增加基層負(fù)擔(dān)。因此,調(diào)查研究雖然經(jīng)常、廣泛開展,但是其耗費(fèi)的人力物力財(cái)力和政治資源卻極少。尤其是,對(duì)于基層群眾來說,反映意見、提出建議幾乎是零成本。群眾參與調(diào)查研究的“廉價(jià)”彰顯了全過程人民民主的低成本性。

最后,調(diào)查研究體現(xiàn)了發(fā)展民主與立足國(guó)情的統(tǒng)一。各國(guó)國(guó)情不同,每個(gè)國(guó)家的民主政治制度都是獨(dú)特的。習(xí)近平總書記指出:“實(shí)現(xiàn)民主有多種方式,不可能千篇一律?!盵8]336這是一條不容違背的民主發(fā)展“鐵律”。中華民族在追求民主、發(fā)展民主過程中曾經(jīng)犯過罔顧國(guó)情、盲目移植的錯(cuò)誤。例如,清末民初的西式民主化浪潮導(dǎo)致中國(guó)陷入社會(huì)動(dòng)蕩、國(guó)家分裂的窘境。當(dāng)前,一些美國(guó)政客將“中國(guó)式民主VS 美國(guó)式民主”打造成“威權(quán)VS 民主”的虛假敘事和二元對(duì)立,幻想使中國(guó)掉入其設(shè)置的“民主陷阱”。對(duì)此,我們必須將民主發(fā)展的基點(diǎn)放在中國(guó)的特殊國(guó)情之上,從中國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)和特殊社會(huì)政治條件出發(fā)推進(jìn)民主政治建設(shè)。調(diào)查研究體現(xiàn)了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對(duì)實(shí)事求是、知行合一的追求,是我們黨的傳家寶,具有深邃的文化底蘊(yùn)和深厚的歷史邏輯。因此,調(diào)查研究是立足國(guó)情發(fā)展民主的重要體現(xiàn),也是在中國(guó)超大規(guī)模、超常復(fù)雜性的空間范圍內(nèi)探索民主建設(shè)的成功實(shí)踐。

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