□ 中國民用航空局運(yùn)行監(jiān)控中心 朱沛然/文

馬航MH370 事件以來，國際社會普遍更加關(guān)注民用航空器搜尋援救工作的發(fā)展，在各國政府、組織和民眾的積極參與下，民用航空器搜尋援救工作得到了迅速發(fā)展。實(shí)踐證明，積極投入民用航空器搜尋援救體系建設(shè)，不僅有助于提高搜救效率，降低人員傷亡風(fēng)險，還為促進(jìn)世界各地區(qū)之間的交流與合作提供了平臺。本文通過對我國以及亞太地區(qū)部分國家的民用航空器搜尋援救體系的實(shí)踐分析，結(jié)合實(shí)際搜救工作中遇到的問題，就我國民用航空器搜救體系建設(shè)提出一些看法和建議。

國際搜尋援救合作情況

在海上民用航空器搜尋與援救方面，國際海事組織（IMO）發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。IMO 負(fù)責(zé)制定國際海上搜尋與援救的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)全球各國開展搜尋援救工作，此外還致力于推動海洋搜救技術(shù)的發(fā)展，為提高全球海上搜救能力提供了有力支持。

在內(nèi)陸民用航空器搜尋援救方面，國際民航組織（ICAO）在協(xié)調(diào)各國航空搜救力量方面發(fā)揮著積極作用。ICAO 制定了一系列國際標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，要求各國航空公司在發(fā)生緊急情況時迅速響應(yīng)，提供必要的搜尋援救服務(wù)。

亞太地區(qū)部分國家在搜尋援救體系建設(shè)方面的實(shí)踐

（一）美國

美國航空應(yīng)急援救體系由美國聯(lián)邦航空局、空軍、航空援救隊(duì)和通用航空企業(yè)組成，覆蓋管理、訓(xùn)練、設(shè)備和人員等方面，涉及政府、軍隊(duì)和企業(yè)。國內(nèi)的航空援救隊(duì)由政府出資，經(jīng)費(fèi)來自政府撥款，支援服務(wù)采用政府購買和商業(yè)運(yùn)作。美國通用機(jī)場網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，機(jī)型齊全，裝備先進(jìn)，高度重視專業(yè)援救人員培養(yǎng)。直升機(jī)援救采取“按需導(dǎo)向布局模式”，市場競爭激烈，強(qiáng)調(diào)安全和服務(wù)意識。該模式覆蓋人口聚集地和主要交通網(wǎng)絡(luò)，具備完善的航空應(yīng)急援救保障體系、齊全先進(jìn)的裝備種類和能力強(qiáng)的專業(yè)隊(duì)伍，運(yùn)行機(jī)制靈活，社會參與度高。

美國民用航空器搜救協(xié)調(diào)工作由北方司令部（U.S.Northern Command）和海岸警衛(wèi)隊(duì)（U.S.Coast Guard）負(fù)責(zé)。其中，北方司令部（主要職責(zé)為本土防御）負(fù)責(zé)美國本土和阿拉斯加地區(qū)的搜救協(xié)調(diào)服務(wù)，下轄2 個搜救協(xié)調(diào)中心；海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)美國所有其他區(qū)域的航空和海上搜救聯(lián)邦搜救協(xié)調(diào)工作，包括夏威夷州以及美國擁有管轄權(quán)的水域，下轄9 個搜救協(xié)調(diào)中心和2 個搜救協(xié)調(diào)分中心。

（二）澳大利亞

澳大利亞海上搜救工作主管部門為澳大利亞海事安全局（AMSA），其主要職責(zé)是為澳大利亞海運(yùn)相關(guān)業(yè)務(wù)提供支持，澳大利亞海事安全局負(fù)責(zé)制定和規(guī)范商業(yè)航運(yùn)的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)監(jiān)管國內(nèi)商業(yè)船只、維護(hù)澳大利亞沿海海上導(dǎo)航輔助設(shè)施、提供航空和海上搜索與援救以及保護(hù)海洋環(huán)境等服務(wù)。

澳大利亞海事安全局下轄的聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)中心（JRCC），總部設(shè)在堪培拉，全天候提供搜救服務(wù)，由具有海軍、商船、空軍、民航和警察部門背景的專業(yè)人員組成。自1997 年澳大利亞航空服務(wù)公司和澳大利亞航空服務(wù)公司的搜救職能合并為一個機(jī)構(gòu)以來，其航空和海上搜救協(xié)調(diào)員的職責(zé)大大加強(qiáng)了對搜救事件的反應(yīng)。澳大利亞聯(lián)合區(qū)域協(xié)調(diào)中心每年應(yīng)對大約7000 起告警事件，其中大約2000 起是緊急信標(biāo)反應(yīng)服務(wù)。

澳大利亞陸上搜救工作主管部門為澳大利亞聯(lián)邦警察，其民用航空搜救協(xié)調(diào)方面的職責(zé)主要為：協(xié)調(diào)搜救超輕型、準(zhǔn)滑翔機(jī)和陀螺直升機(jī)的搜救任務(wù)，協(xié)助聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)中心協(xié)調(diào)陸地搜尋失蹤的注冊民航飛機(jī)。澳大利亞空中交通服務(wù)部門在其中只扮演空中交通告警服務(wù)的角色，不直接參與搜救協(xié)調(diào)。

（三）日本、韓國

由于日本和韓國兩國均有美國軍隊(duì)在其本土駐扎，鑒于此種情況，本文將兩者歸為一類介紹。

1.日本。日本的民用航空搜尋援救體系發(fā)展相對完善，日本警察廳、消防廳、海上保安廳、防衛(wèi)省和航空局聯(lián)合簽訂了“飛機(jī)搜救協(xié)定及實(shí)施細(xì)則”，密切合作開展搜救工作。東京搜救協(xié)調(diào)中心負(fù)責(zé)搜救區(qū)內(nèi)的民用航空器搜救協(xié)調(diào)工作。

2.韓國。韓國的民用航空器搜尋援救體系與美國非常相似，搜救工作主要由軍隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)共同開展，空中交通管制部門和海岸警衛(wèi)隊(duì)提供搜救協(xié)調(diào)服務(wù)。

我國民用航空器搜尋援救體系建設(shè)工作開展現(xiàn)狀

（一）搜救組織管理

1992 年，國務(wù)院批準(zhǔn)由中國民用航空總局發(fā)布并實(shí)施《中華人民共和國搜尋援救民用航空器規(guī)定》。該法規(guī)規(guī)定我國領(lǐng)域內(nèi)以及我國締結(jié)或者參加的國際條約規(guī)定由中國承擔(dān)搜尋工作的公海區(qū)域的搜尋援救民用航空器的活動，由中國民用航空總局負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)陸地搜救民用航空器的工作，民航地區(qū)管理局予以協(xié)助；國家海上搜尋救助組織負(fù)責(zé)海上搜尋援救民用航空器工作，有關(guān)部門予以配合。

民航方面，中國民用航空局空管行業(yè)管理辦公室為民用航空器搜救工作的主管部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查民航單位搜救工作，其組織編寫的《搜尋援救民用航空器工作手冊》具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，同時也負(fù)責(zé)起草與其他國家政府間雙邊合作協(xié)議，組織開展國際交流合作。

海上搜救方面，現(xiàn)階段國家海上搜尋救助組織為交通運(yùn)輸部海上搜救中心，其在國務(wù)院的指導(dǎo)下建立了“國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度”，中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）為該部際聯(lián)席機(jī)制的重要組成成員，在民用航空器海上搜尋援救工作中發(fā)揮了重要的作用。

（二）搜救實(shí)施

2018 年國家組建應(yīng)急管理部，賦予其應(yīng)急援救的職能。隨后公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急援救隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，統(tǒng)一由應(yīng)急管理部管理，使得其在人員、設(shè)備方面的優(yōu)勢更加突出。在歷次應(yīng)急援救、搶險救災(zāi)工作中，應(yīng)急管理部切實(shí)發(fā)揮了統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)、統(tǒng)籌應(yīng)急物資儲備和統(tǒng)一調(diào)度指揮的作用。

中國民用航空器搜救協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)圖

基于此種情況，民航局與應(yīng)急管理部在民用航空器搜尋援救工作方面建立起了有效的協(xié)同機(jī)制，民航局各級管理部門積極與應(yīng)急管理部、各省市應(yīng)急管理廳（局）對接，在搜尋援救工作實(shí)施時尋求充分支持，進(jìn)一步完善了搜尋援救工作體系。

此外，民航局也積極加強(qiáng)機(jī)場應(yīng)急援救能力建設(shè)，通過增加投入和培訓(xùn)力度，增強(qiáng)機(jī)場應(yīng)急援救能力；地區(qū)管理局、監(jiān)管局也大力支持通航應(yīng)急援救力量建設(shè)，通過簽訂服務(wù)合同和服務(wù)采買的形式，進(jìn)一步提升了民航搜尋援救能力。另外一點(diǎn)就是推進(jìn)軍民深度融合，積極尋求軍方對民用航空器搜尋援救工作的支持。

我國民用航空器搜尋援救協(xié)調(diào)工作體系建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)即將下發(fā)的新版《搜尋援救民用航空器工作手冊》中相關(guān)規(guī)定，民航局運(yùn)行監(jiān)控中心作為民航局搜救協(xié)調(diào)中心，提供民航搜救協(xié)調(diào)服務(wù)，各地區(qū)空管局運(yùn)行管理中心作為各地區(qū)搜救協(xié)調(diào)中心，承擔(dān)日常值班工作，各空管分局（站）作為搜救協(xié)調(diào)分中心。民航局、地區(qū)管理局負(fù)責(zé)對各級搜救協(xié)調(diào)中心做行業(yè)監(jiān)管。具體組織結(jié)構(gòu)見圖。

在收到航空器內(nèi)陸搜救相關(guān)請求后，各地區(qū)搜救協(xié)調(diào)中心、搜救協(xié)調(diào)分中心報(bào)告民航局，民航局根據(jù)相關(guān)規(guī)定將需求報(bào)告應(yīng)急管理部，由應(yīng)急管理部協(xié)調(diào)地方政府根據(jù)需求向相關(guān)單位或人員提供包括航空器、船舶、人員或設(shè)備方面的幫助。

收到航空器海上搜救相關(guān)請求后，由民航局搜尋援救協(xié)調(diào)中心按相關(guān)協(xié)議，協(xié)調(diào)交通部海上搜救中心開展應(yīng)急處置及搜尋援救。

對完善民用航空器搜尋援救工作體系建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)搜救協(xié)調(diào)體系建設(shè)

1.構(gòu)建多部門協(xié)同的搜尋援救體系。為提高搜尋援救效率，應(yīng)當(dāng)參照聯(lián)合搜救模式建立包括多個相關(guān)部門協(xié)同開展工作的體系。民航部門可積極尋求與軍隊(duì)、公安部門、公共衛(wèi)生部門等部門的緊密配合，共同組建跨職責(zé)邊界的聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)中心，促進(jìn)在實(shí)際工作中高效率、高質(zhì)量地開展搜尋援救工作。

2.建立搜尋援救協(xié)同信息共享平臺。為了提高搜尋援救工作效率，有必要建立一個搜尋援救信息共享平臺，將各部門的搜尋援救信息進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)信息的快速傳遞和共享。

3.加強(qiáng)搜尋援救隊(duì)伍的培訓(xùn)與演練。搜尋援救隊(duì)伍是確保搜尋援救工作高效進(jìn)行的關(guān)鍵。需要加強(qiáng)對搜尋援救隊(duì)伍的培訓(xùn)和演練，提高隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)和應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

（二）加強(qiáng)搜尋援救設(shè)備的研發(fā)與應(yīng)用

隨著國家科技力量增強(qiáng)，應(yīng)加強(qiáng)新型搜尋援救設(shè)備的研發(fā)力度，拓展新設(shè)備應(yīng)用場景，提高搜尋援救的精度和效率。例如，可以研發(fā)搜救無人設(shè)備，用于地面和空中搜尋援救。

（三）加強(qiáng)國際合作與交流

搜尋援救工作是一個極其復(fù)雜且具有挑戰(zhàn)性的全球性問題，因此，必須全方位地加強(qiáng)國際間的合作與交流，更加積極地共享搜尋援救的寶貴經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)技術(shù)，以期在共同面對全球性的搜尋援救挑戰(zhàn)中，各國能夠采取更加高效和科學(xué)的措施，最大化地提高搜尋援救的成功率和工作效率，從而為地球家園的每一個生命帶來更多的生存希望。

綜上所述，在當(dāng)前環(huán)境下，民用航空器搜尋援救工作所涉及的范圍廣泛，要求我們必須持續(xù)地付出不懈探索和努力，要通過全面深入的多方面協(xié)同協(xié)作，才能在最大程度上確保搜尋援救工作的高效性和安全性得以全面實(shí)現(xiàn)。