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我國民航業(yè)整治“機鬧”問題的現(xiàn)實困境及解決路徑

2023-12-14 20:25中國民航管理干部學(xué)院劉南男
民航管理 2023年9期
關(guān)鍵詞:客艙航空器航班

□ 中國民航管理干部學(xué)院 劉南男/文

近期,國內(nèi)接連發(fā)生的兩起“機鬧”事件引起了社會廣泛關(guān)注:一起發(fā)生在6 月8 日,廣州飛往上海的航班上某旅客因不滿延誤而大鬧客艙;另一起發(fā)生在6 月24 日,在青島飛往沈陽的航班上某老年旅客因換座位遭拒而辱罵他人。事實上,無論國際還是國內(nèi),“機鬧”問題由來已久,且在數(shù)量和危害性上有逐漸惡化趨勢。根據(jù)國際航空運輸協(xié)會(IATA)的統(tǒng)計,2016 年,平均每1424 次飛行中會發(fā)生一次不文明旅客事件。而IATA 最新數(shù)據(jù)顯示,2021 年,每835 架次航班會發(fā)生一起此類事件,而2022 年這一數(shù)據(jù)變化為每568 架次發(fā)生一起。6 年時間,這類行為的發(fā)生頻率增加了近兩倍。在事件性質(zhì)上,2022 年每17200 架次航班會發(fā)生一起肢體沖突事件,與2021 年相比,增加了61%。

面對“機鬧”行為發(fā)生頻度和嚴(yán)重程度的惡化升級,中國民航果斷出手,重拳整治。7 月4日起,民航系統(tǒng)開展“依法整治機鬧行為 維護航空安全秩序”專項行動,首都機場公安、昆明機場公安很快打響了從快從重處置“機鬧”的“第一槍”。

“機鬧”問題的形成有其深刻的底層邏輯,懲治“機鬧”更是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作,在民航實踐中面臨著不少難點與困境。借此專項整治之契機,筆者試從理論研究的視角審視“機鬧”在民航多發(fā)頻發(fā)的原因規(guī)律,指出在處置“機鬧”事件背后所折射出的安全、效率、服務(wù)三種價值取向之間的矛盾,并從優(yōu)化機制的方向提出改革思路與建議,以期實現(xiàn)對“機鬧”問題的標(biāo)本兼治、形成新安全格局有所裨益。

“機鬧”行為及其社會危害性

所謂“機鬧”,是對旅客不遵守航空器內(nèi)行為規(guī)范或不聽從機組的合法指示,擾亂航空器內(nèi)良好秩序和紀(jì)律,甚至對飛行安全造成威脅行為的一種形象化、通俗化稱謂。國際民航組織(ICAO)將這類行為稱為“擾亂性行為”,把“機鬧”者稱為“不循規(guī)旅客”“擾亂性旅客”。

近年來在我國民航安保實踐中,飛機客艙內(nèi)言語沖突、打架斗毆、醉酒滋事、吸煙、違規(guī)使用電子設(shè)備等,是較為常見的“機鬧”表現(xiàn)形式。這些行為輕者破壞客艙秩序,重者危害航空安全;一些情況下,航空器必須返航或備降以管控此類事件,則不可避免的影響航班正常性,不僅航空公司要付出高昂的經(jīng)濟代價,同機旅客也要為此付出大量的時間成本。因此,“機鬧”行為具有明顯的社會危害性,應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁。

“機鬧”行為發(fā)生的原因分析

關(guān)于“機鬧”行為的成因,有觀點認(rèn)為是由于航班延誤、航空公司服務(wù)不佳、個別旅客素質(zhì)差等等。筆者認(rèn)為,這些只是引發(fā)“機鬧”行為的表層誘因。要找準(zhǔn)問題的發(fā)生原因規(guī)律需要透過表面現(xiàn)象,將形形色色的“機鬧”行為視為一個整體,放在民航運輸和我國社會大環(huán)境中進行剖析,探究其深層次的原因。

(一)客艙物理空間結(jié)構(gòu)在客觀上對人的心理和行為存在負(fù)面影響

環(huán)境心理學(xué)認(rèn)為,空間對個體的潛意識、情緒和感知具有重大影響。與其他公共交通場所相比,客艙的物理環(huán)境具有空間狹小、封閉程度高、座位間距離窄、自由活動程度差,噪音較大等自身固有特點。當(dāng)航班客座率高時,這些特點帶給人的不適感會更加突顯。在客艙環(huán)境下,旅客是處于帶有“生理壓力”和“心理壓力”的雙重壓力環(huán)境之中??茖W(xué)實驗證明,座位空間密度與旅客情緒之間呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系,擁擠會使一些人感到焦慮、出汗、疲勞,還會導(dǎo)致一些人情緒失控、增加攻擊傾向等負(fù)面影響。如遇航班延誤或其他誘發(fā)因素,容易導(dǎo)致情緒失控。這可以解釋為何在航班旺季、旅客出行高峰或雷雨季節(jié)時期,發(fā)生“機鬧”事件的數(shù)量會更多。

(二)民航運輸大眾化趨勢使旅客對乘機常識的平均認(rèn)知水平有所下降

民航已經(jīng)成為一種大眾化的公共交通方式。但根據(jù)《2020 年世界民航航空統(tǒng)計》,我國每百人搭乘飛機出行的人數(shù)只有30.2,全球排名第58。也就是說,我國仍有大多數(shù)人沒有乘坐過飛機。可以預(yù)見,未來我國將會有越來越多的普通百姓選擇搭乘飛機出行,成為民航新旅客。從對民航的了解程度看,大眾化趨勢意味著旅客對乘機常識的平均認(rèn)知水平在降低。一方面是乘機安全常識。民航運輸?shù)母唢L(fēng)險性決定了對客艙安全和秩序有著極高要求。有些在地面上的正常行為,在航空器上則是被嚴(yán)格禁止的,例如隨意調(diào)換座位、使用電子設(shè)備、吸煙等等。實踐中,由于旅客不理解安全規(guī)定,拒不服從機組人員指令而引發(fā)的“機鬧”事件不占少數(shù)。另一方面是民航服務(wù)常識。過去,坐飛機在國內(nèi)老百姓眼里一直是高端、身份的象征,而航空公司也力求提供尊貴、全面的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。隨著國內(nèi)經(jīng)濟高速增長,民航業(yè)開始回歸到交通工具本身,航空公司的服務(wù)模式也在適應(yīng)大眾化趨勢的需要。而少數(shù)旅客在乘坐飛機時,只顧及自身利益,忽視公共利益,追求自我需求的滿足,為所欲為。研究表明,旅客對民航常識的認(rèn)識水平并沒有跟上民航大眾化趨勢,導(dǎo)致“通常在街上發(fā)生的事情正在航空器內(nèi)發(fā)生”。

(三)我國現(xiàn)有法律制度未能適應(yīng)懲治空中違法事件的實踐需要

從立法上看,相關(guān)立法對“機鬧”行為的打擊力度不足。我國懲治“機鬧”行為的立法主要有《刑法》《治安管理處罰法》《民用航空法》《民用航空安全保衛(wèi)條例》。實踐中大多數(shù)“機鬧”事件達不到犯罪的程度,多是構(gòu)成違法,公安機關(guān)主要是適用《治安管理處罰法》對“機鬧”者作出處罰。然而,這部法律對于空中違法行為沒有加重情節(jié)的規(guī)定:機上打架斗毆與地面打架斗毆的處罰規(guī)定相同,擾亂航空器秩序與擾亂地面交通工具秩序的處罰也未加區(qū)別。正如前文所述,空中治安違法事件危害性更大、航企和公眾要付出的社會成本更高。如果與社會上一般治安事件的處罰等同,則難以對“機鬧”行為起到應(yīng)有的震懾作用。

從司法上看,對“機鬧”事件的調(diào)查程序不適應(yīng)民航運輸?shù)奶厥鈭鼍啊?焖賹崿F(xiàn)空間位移是民航運輸?shù)谋举|(zhì)屬性,而公安機關(guān)要做出治安處罰必須要依法進行調(diào)查取證。實踐中,對“機鬧”事件調(diào)查取證的主要對象是當(dāng)班機組成員,一般是具體參與處置的航空安全員和乘務(wù)員。這就導(dǎo)致“跟機移動”的機組難以及時下機作證的情況發(fā)生。如果不下機作證,機場公安往往對“機鬧”者現(xiàn)場批評教育,最后事情不了了之,放縱了違法行為。

從處罰主體上看,對“機鬧”者處以治安處罰,只能由地面公安機關(guān)(一般是機場公安)做出。航空器及機組的移動性和機場公安機關(guān)的固定性,給調(diào)查取證帶來很大困難。雖然我國民航系統(tǒng)有一支幾萬人的航空安全員隊伍和一支數(shù)千人的空中警察隊伍,但前者的身份是企業(yè)員工,屬“民”的性質(zhì),后者雖有警察身份但無“警察權(quán)”。這兩支隊伍,在客艙發(fā)生“機鬧”事件時只能“處置”而不能“處罰”。即使是對“機鬧”者予以處置程度最輕的“治安警告”,也必須移交給地面公安機關(guān)執(zhí)行。

綜上分析,航空器的物理空間結(jié)構(gòu)、民航大眾化的出行趨勢以及與打擊“機鬧”有關(guān)的立法和司法現(xiàn)狀,這三個方面原因都具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性,難以改變??梢灶A(yù)見,“機鬧”行為在較長一段時期內(nèi)還會呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢,民航業(yè)對此應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識,在大力懲治的同時,還應(yīng)做好持久應(yīng)對的準(zhǔn)備。

處置“機鬧”行為引發(fā)的矛盾分析

安全是民航的生命,效率與便捷是民航的社會價值,服務(wù)是民航的突出優(yōu)勢,三者都是民航業(yè)追求的價值取向。由于“機鬧”行為危害了客艙秩序乃至飛行安全,懲治“機鬧”事件背后體現(xiàn)的是對民航安全這一重要價值的保護。但是,懲治“機鬧”不僅事關(guān)安全,還涉及到民航運輸效率和服務(wù)兩種價值。參與處置“機鬧”事件的行業(yè)內(nèi)、外相關(guān)單位,對安全與效率,安全與服務(wù)的價值取向不一,甚至矛盾較為突出。

(一)安全與航班正常性的矛盾

民航作為現(xiàn)代社會重要的公共交通運輸方式,在社會運轉(zhuǎn)和國計民生中發(fā)揮了不可替代的作用,其最大的優(yōu)勢就是快捷,能夠節(jié)約社會的時間資源。保證民航運輸?shù)目旖菪?,是在保障安全的基礎(chǔ)上必須兼顧的價值。毋庸置疑,處置“機鬧”對民航運輸效率的影響是負(fù)面的,不處置“機鬧”事件,對民航運輸效率就沒有影響,但是秩序和安全就沒了保障;處置“機鬧”事件,由此而帶來效率的犧牲是必須付出的代價。合理的代價是民航業(yè)和廣大旅客愿意承受的。問題的關(guān)鍵在于,當(dāng)前處罰“機鬧”事件的程序?qū)桨嗾P杂绊戇^大。

在實踐中,機組報警移交地面公安后,公安機關(guān)會要求機組以證人身份下機做筆錄。做筆錄的時間要根據(jù)事件的性質(zhì)和復(fù)雜程度決定,往往需要數(shù)個小時。如果機組要連飛后續(xù)航班,下機做筆錄就會導(dǎo)致航班延誤,影響航班正常運行和上百名旅客的行程。在機長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的航班運行管理體制下,機組是否報警主要由機長決定。由于下機筆錄和航班正常性之間的沖突,超出了航司和機組能夠承受的范圍,因此,除非“機鬧”事件出現(xiàn)了危害后果,多數(shù)機長不愿報警,希望大事化小、小事化了。為了保障航班正常性,導(dǎo)致一些違法旅客逍遙法外。

(二)安全與服務(wù)考核的矛盾

民航視安全為生命,同時民航又是典型的服務(wù)行業(yè)。為了保證服務(wù)質(zhì)量,民航行政管理機關(guān)對民航企業(yè)以及民航企業(yè)內(nèi)部都設(shè)定了一套服務(wù)考評機制。用服務(wù)績效來考核專職安保崗位(如安檢員、安全員)一直以來是民航系統(tǒng)的老大難問題。這在處置“機鬧”事件上也有突出的表現(xiàn)。實踐中,機組履行職責(zé)對“機鬧”者進行管控,“機鬧”者反過來以“態(tài)度不好”為由投訴航空公司。而對這類投訴,目前還沒有監(jiān)督機制和方法予以認(rèn)定和處理,不論投訴是否合理均進行公示和排名,這給航空公司嚴(yán)格落實安保規(guī)定帶來很大壓力。結(jié)果導(dǎo)致機組由于擔(dān)心被旅客投訴,在處置中束手束腳,甚至一味忍讓、縱容“機鬧”者,助長了不良風(fēng)氣。在真實案例中,發(fā)生過航空安全員在一邊處置、乘務(wù)長在另一邊向“機鬧”旅客賠禮道歉的奇葩場面。本文開篇提到的第二個案例,機組為了息事寧人,將因調(diào)換座位遭拒而辱罵他人的鬧事者安排在更舒適的艙位上,被網(wǎng)民們廣為詬病。認(rèn)識到了處置“機鬧”與客艙服務(wù)考核之間的矛盾,當(dāng)事機組為何會采取這樣的做法就不難理解了。

有效處置“機鬧”問題的路徑建議

客觀地說,安全、運輸效率和服務(wù)三個方面存在矛盾是無法完全避免的。問題的核心是在處置“機鬧”事件中如何正確處理好矛盾,實現(xiàn)合理兼顧,找到安全、民航運輸效率和服務(wù)的“整體最優(yōu)解”——在不掣肘安全的前提下追求服務(wù);同時,在不過多影響運輸效率的條件下保證安全。要做到這一點,不僅需要公安機關(guān)、民航政府和民航企業(yè)的高效協(xié)同,社會預(yù)防、機上處置、報警移交、處罰打擊各個環(huán)節(jié)的共同發(fā)力,還需要廣大公眾文明乘機意識和習(xí)慣的養(yǎng)成。

(一)堅持安全為先,改進考核機制,果斷處置“機鬧”

沒有安全就沒有民航運輸,安全永遠(yuǎn)都是第一位的。民航運輸服務(wù)的核心也是滿足旅客安全、快捷抵達目的地的需求。為實現(xiàn)這一服務(wù)目標(biāo),航空運輸活動的一切行為標(biāo)準(zhǔn)、流程都應(yīng)以實現(xiàn)安全為首要價值取向。正是出于安全第一的價值考量,在全球第一部航空安保國際公約——《東京公約》(即《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》)中確立了“機組不應(yīng)涉訴原則”,即“無論航空器機長、機組其他成員、旅客、航空器所有人或經(jīng)營人,或本次飛行是為他而進行的人,在因遭受這些措施而提起的訴訟中,概不負(fù)責(zé)?!逼淠康木褪菫榱吮Wo機組免受因管控機上犯罪或違法違規(guī)行為而帶來的法律風(fēng)險,讓機組敢于履行職責(zé),從而維護客艙秩序、保護航空安全。

現(xiàn)實中,機組成員在采取措施處置“機鬧”事件后可能會面臨“機鬧”旅客的投訴。接受“機鬧”旅客投訴雖非法律訴訟,但也與上述原則相偏離。我國是《東京公約》的締約國,民航相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快研究解決機組因“怕投訴”而不愿處置“機鬧”事件的后顧之憂,為航空公司和機組依法依規(guī)履行職責(zé)“撐腰”。一是建議民航行政管理部門優(yōu)化對“機鬧”類投訴的管理機制,對于與“機鬧”有關(guān)的服務(wù)投訴,設(shè)計出行之有效的識別方法,對列入民航黑名單的、公安機關(guān)作出治安處罰或批評教育的旅客提交的投訴認(rèn)定為無效。二是評價航空公司服務(wù)考核時更多考量安全保障能力,機組妥當(dāng)處置“機鬧”事件并依法依規(guī)移交鬧事者的,應(yīng)當(dāng)視為對更多旅客的優(yōu)質(zhì)服務(wù),予以獎勵和加分。三是進一步明晰客艙職責(zé)分工,加強機組內(nèi)部的協(xié)同配合。在機長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,對“機鬧”事件處置權(quán)在航空安全員,乘務(wù)員應(yīng)協(xié)助配合。除非得到機長同意,乘務(wù)組不應(yīng)影響安全員履行職責(zé)。

(二)兼顧民航運輸效率,優(yōu)化處置程序,從快處置“機鬧”

機組報警事件移交是當(dāng)前處置“機鬧”工作的一大痛點。在這方面,亟需公安機關(guān)利用警務(wù)技術(shù)和警務(wù)設(shè)備手段,針對民航運輸這一特殊場景制定一套快速合理的調(diào)查取證方法和流程。既讓違法行為人得到應(yīng)有的法律制裁,又能最大程度上減少對航班正常性的影響。根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》,對于情節(jié)較輕的“機鬧”事件,更多適用簡易程序;對于鬧事旅客承認(rèn)違法事實的,更多適用快速程序。近日,首都機場公安機關(guān)用25 分鐘處置一起“機鬧”事件的案例,非常值得各地機場公安機關(guān)學(xué)習(xí)借鑒。鑒于民航公安體制改革后,絕大部分機場公安機關(guān)已經(jīng)歸屬地方,期待在“機鬧”事件的執(zhí)法機制優(yōu)化和適用上,地方公安有更快的行動和更大的作為。

(三)加快空警體制改革,依法行使處罰權(quán),從嚴(yán)懲治“機鬧”

空中警察是為了維護航空安全而專門部署在客艙的專業(yè)國家力量。然而,在當(dāng)前空警管理體制下,這支隊伍的“警察”作用和功能沒有得到充分發(fā)揮。目前,關(guān)于空中警察體制改革的呼聲已有多年,如果此項改革能夠落實,將空警隊伍從航空公司剝離,從本質(zhì)上改革空警隊伍隸屬關(guān)系。改革后的空警歸屬公安機關(guān)管理,空警在執(zhí)勤過程中就可以代表所屬公安機關(guān),對“機鬧”者依據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》執(zhí)行簡易處罰程序或快速處罰程序。這無疑對維護客艙治安環(huán)境,處置“機鬧”事件會起到重大震懾作用。

(四)強化法律震懾,修改相關(guān)立法,從重打擊“機鬧”

猛藥去疴,重典治亂。對于心智正常的成年旅客,立法懲罰是行之有效的制約方式,也是一些國家整治“機鬧”問題的必經(jīng)過程。在我國民航實踐中,多數(shù)“機鬧”行為是適用《治安管理處罰法》予以處罰的,該法對“機鬧”行為的處罰上限是十五日以下拘留,可以并處一千元以下罰款。這與其他國家對類似行為的處罰力度相比明顯偏低。例如,對于客艙吸煙行為,韓國最高可罰款100 萬韓元,美國最高可罰款1000 美元,澳大利亞最高可處罰5500 澳元,英國最高經(jīng)濟處罰達到2500 英磅。這些國家對于“不聽從乘務(wù)員指示”等其他“機鬧”行為的處罰也遠(yuǎn)高于我國,如韓國立法對這一行為視為犯罪,將處以500 萬韓元和1 年監(jiān)禁的嚴(yán)厲制裁。

鑒于航空器內(nèi),特別是空中發(fā)生的違法事件的社會危害性較地面治安事件更大,建議我國立法機關(guān)加大對飛行中的航空器這種特殊社會空間的保護力度,對空中治安違法事件設(shè)置從重處罰情節(jié),適當(dāng)提高對“機鬧”者的經(jīng)濟處罰數(shù)額,或者將嚴(yán)重“機鬧”行為認(rèn)定為犯罪,讓“機鬧”者因代價過大而不敢以身試法。

(五)持續(xù)宣傳教育,研究旅客心理,預(yù)防“機鬧”發(fā)生

立法的最終目的不是為了懲罰旅客,而是為了預(yù)防“機鬧”行為的發(fā)生,這對從根本上治理“機鬧”事件具有重要意義。預(yù)防“機鬧”事件,一方面需要廣泛而通俗的普法工作,通過宣傳教育重塑民航旅客觀念,培育新時代文明理性民航旅客。在今年7 月4 日召開的專項行動動員部署會上,圍繞深入開展整治“機鬧”專項行動,民航局明確強調(diào)要運用宣傳手段強化對“機鬧”事件的綜合治理。行業(yè)相關(guān)單位在認(rèn)真落實政府要求的同時,需要在新媒體時代創(chuàng)新宣傳方式方法,精準(zhǔn)定位重點宣傳對象(如首次乘機旅客、醉酒旅客等),并加快宣傳頻度,以早日適應(yīng)民航大眾化趨勢的迫切需要。另一方面,即使旅客出于對法律的畏懼而不敢在機上鬧事,但旅客在飛機上積累的“悶氣”,會造成對民航和航空公司的負(fù)面印象。因此,加強對客艙旅客心理的研究,最大程度減少上客艙環(huán)境和遵守行為規(guī)則給旅客帶來的不適感,從而避免旅客進入不理智狀態(tài),是我國民航企業(yè)需要研究的新課題。例如,對于煙民、酒民旅客,能否通過合適的手法(尼古丁口香糖等替代品),幫助控制他們“沒煙抽”“沒酒喝”的焦慮?再如,針對現(xiàn)代人們對電子設(shè)備的高度依賴心理,能否通過提供機上WiFi 服務(wù)安全地釋放電子設(shè)備的需求?通過此類預(yù)防性服務(wù)工作,改進旅客在客艙環(huán)境下的心理體驗,不失為對“機鬧”行為更為治本的解決方案。

筆者相信,在行業(yè)各單位的密切配合和積極行動下,令民航業(yè)長期飽受困擾的“機鬧”現(xiàn)象一定會得到有效遏制。

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