摘 要：食糖是我國重要戰(zhàn)略物質(zhì)之一，食糖進口主要用于補充國內(nèi)市場缺口，歷來受到國家的高度重視，進口政策對國內(nèi)食糖供需調(diào)控起關(guān)鍵作用。2021年，我國成為世界第一大食糖進口國，食糖進口情況對全球糖市走勢產(chǎn)生的影響重大。2022年1月1日起《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）正式實施，RCEP時代，我國的糖業(yè)貿(mào)易政策延續(xù)了世界貿(mào)易組織和中國—東盟自貿(mào)協(xié)定的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《中國關(guān)稅承諾表》，稅則列號1701項下的食糖產(chǎn)品不在RCEP減稅計劃范圍內(nèi)，維持15%配額內(nèi)關(guān)稅和50%的配額外關(guān)稅。文章通過梳理歷年食糖進口政策的演變，重點分析RCEP對我國糖業(yè)供給、消費及產(chǎn)業(yè)鏈長期發(fā)展方面的影響，進而對政府、行業(yè)和企業(yè)等主體如何把握RCEP紅利與挑戰(zhàn)提出建議。

關(guān)鍵詞：食糖；RCEP；區(qū)域經(jīng)濟；進口糖；糖漿；貿(mào)易自由

中圖分類號：S566.1；F752.61? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-820X（2023）01-0036-05

0 引言

我國的食糖消費市場由國產(chǎn)耕地糖與進口加工糖共同組成，且進口糖數(shù)量占據(jù)了全國總消費量的1/3。近年來，我國食糖進口數(shù)量呈逐漸攀升態(tài)勢，2021年首超印尼成為全球最大食糖進口國，全年進口量達567萬t，為歷史最高水平。隨著國內(nèi)外糖市進一步接軌，中國糖業(yè)發(fā)展的情況對全球糖市也產(chǎn)生越來越重要的影響。RCEP降低的貿(mào)易和投資壁壘一方面有利于中國的對外經(jīng)貿(mào)合作開展，一方面也使其他簽約國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品對中國造成沖擊。中國制糖產(chǎn)業(yè)長期以來因生產(chǎn)成本高而不具備國際競爭力，RCEP時代將面臨自身比較優(yōu)勢下降及外部沖擊等雙重壓力，需提前做好應(yīng)對措施。

1 中國食糖進口政策演變及其影響

1.1 食糖進口政策演變

自由貿(mào)易協(xié)定對食糖生產(chǎn)、消費和貿(mào)易具有舉足輕重的影響。全球食糖年產(chǎn)量約1.7億t，各國生產(chǎn)的糖大部分用于其國內(nèi)消費，國際貿(mào)易量約占總產(chǎn)量的30%。其中1/3受政府雙邊協(xié)議支配，其余2/3是自由貿(mào)易，大部分發(fā)生在長期雙邊協(xié)定或優(yōu)先條款之下，這就形成了食糖商品率高但自由貿(mào)易量小的局面。自由貿(mào)易對食糖的影響重大，大多數(shù)國家通過設(shè)置各種貿(mào)易壁壘以達到保護本國食糖工業(yè)的目的，或是啟動出口補貼政策增加或保持該國在國際食糖市場的份額。食糖生產(chǎn)補貼及各種貿(mào)易、消費扭曲政策對食糖貿(mào)易的影響，是一直以來備受關(guān)注的問題［1］。

2001年12月11日，我國加入世界貿(mào)易組織（WTO），在貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易方面做出了與發(fā)達國家成員相當(dāng)?shù)谋姸喑兄Z［2］。近20年來，我國的食糖進口管理政策也主要以加入WTO時的承諾為背景：對食糖進口實行關(guān)稅配額管理，1999年發(fā)放的進口食糖關(guān)稅配額為160萬t，5年內(nèi)配額數(shù)量每年增加5％，即到2004年的進口食糖關(guān)稅配額增長至194.5萬t。配額內(nèi)的進口原糖和白糖關(guān)稅分別從20％和30％降低為15％，配額外進口關(guān)稅將從2004年的76%降低到50％（表1），同時打破國家對食糖進口的壟斷。

加入WTO后，我國對貨物和服務(wù)市場進行了實質(zhì)性開放。制成品平均關(guān)稅稅率從14.8%降至7.4%，比加入WTO時的承諾低2.8%；開放了近120個服務(wù)部門，比加入WTO時的承諾多出20個，中國的食糖市場開放程度也遠(yuǎn)高于WTO成員國的平均水平［3］。進口關(guān)稅配額194.5萬t約占我國國內(nèi)最近5年平均消費量的13％，遠(yuǎn)高于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》“發(fā)達國應(yīng)給予的進口準(zhǔn)入機會為不低于基期國內(nèi)消費量5％”的規(guī)定。配額內(nèi)關(guān)稅稅率15％和配額外關(guān)稅稅率50％，遠(yuǎn)低于WTO 135個成員國（地區(qū)）97％的平均關(guān)稅水平（表2），且無進口數(shù)量限制。

加入WTO后，中國積極參與自貿(mào)區(qū)合作。截至2021年末，已分別與東盟、韓國、巴基斯坦、澳大利亞等19個國家（地區(qū)）簽署自貿(mào)區(qū)協(xié)定，食糖的貿(mào)易自由化進一步擴大。根據(jù)《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)議》，2005年7月1日起中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)正式步入降稅進程，7000多種正常產(chǎn)品的關(guān)稅5年內(nèi)將大部分將降至零，同時各國可以保留不超過400個稅目的敏感產(chǎn)品。在中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)貿(mào)易談判中，國家將廣西等食糖主產(chǎn)區(qū)的利益和發(fā)展納入了考慮范圍，因此將糖作為敏感產(chǎn)品保留下來，不參與降稅計劃，即從東盟國家進口食糖（稅則號列為1701）實行的關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)為配額內(nèi)關(guān)稅15%，配額外關(guān)稅50%［3］。同時，根據(jù)《中國對東盟成員降稅表》，從東盟國家進口糖漿等產(chǎn)品（稅則號列為1702）的關(guān)稅將從2005年的31%逐步降至2010年的0。

2014年11月1日，商務(wù)部將進口關(guān)稅配額外食糖納入自動進口許可管理，中國糖業(yè)協(xié)會組織原糖加工行業(yè)自律。2016年9月22日，應(yīng)廣西糖業(yè)協(xié)會申請，商務(wù)部對進口食糖啟動保障措施立案調(diào)查。2017年5月22日，海關(guān)關(guān)稅稅則委員會根據(jù)商務(wù)部的調(diào)查結(jié)果對進口食糖產(chǎn)品采取保障措施，對關(guān)稅配額外食糖進口加征保障措施稅，實施期限為3年且實施期間措施逐步放寬，2017年5月22日至2018年5月21日稅率為45%，2018年5月22日至2019年5月21日稅率為40%，2019年5月22日至2020年5月21日稅率為35%。2020年5月22日，食糖進口保障性關(guān)稅到期，配額外關(guān)稅恢復(fù)至50%；同年7月，配額外食糖進口納入大宗農(nóng)產(chǎn)品進口報告管理，有利于發(fā)揮進口監(jiān)測預(yù)警功能，同時食糖進口的管控有所放松［4］。

1.2 中國進口政策對糖業(yè)影響分析

1.2.1 食糖進口量波動增加

食糖貿(mào)易政策的變化帶來食糖及糖漿進口量的直接變化。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2000—2010年我國的食糖進口量為64萬～176萬t，關(guān)稅配額內(nèi)的額度均有剩余。隨著國民生活水平提高，食糖消費需求增加以及國內(nèi)原糖精煉產(chǎn)能逐步提升，我國食糖進口量快速增加，徹底改變了國內(nèi)糖市的供應(yīng)結(jié)構(gòu)［4］。

2011年，我國食糖年度進口量首次突破200萬t，為291.94萬t。2012—2014年，食糖年度進口規(guī)模分別為375萬、455萬和349萬t，呈逐年快速增加趨勢。2015年，我國食糖進口量達到485.95萬t，創(chuàng)下歷史新高。在保障措施關(guān)稅實施之后，我國食糖進口恢復(fù)平穩(wěn)，2017—2019年進口規(guī)模分別為229萬、280萬和339萬t。

2020年7月開始，我國月度食糖進口量驟增，2020年食糖年度進口量達527萬t，超越印尼成為全球第一大食糖進口國；2021年，我國食糖進口量為567萬t，再創(chuàng)歷史新高（表3）。

1.2.2 國內(nèi)食糖自給率下滑

WTO糖業(yè)承諾的實施與區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的簽署對于我國制糖產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響，具體表現(xiàn)為糖料種植面積減少與產(chǎn)糖量下降。2012年開始，因受低價進口糖沖擊，我國食糖銷售價從6000元/t以上一路滑落至4600元/t，糖企虧損嚴(yán)重，糖料收購價的降低挫傷了糖農(nóng)種蔗積極性，導(dǎo)致糖料種植面積大幅減少。以廣西為例，甘蔗收購價由2011/2012榨季的500元/t下跌至2014/2015榨季的400元/t，同期，種蔗面積由約103.73萬hm2減少至約86.47萬hm2，降幅約為16.65%。在進口糖數(shù)量增加、國產(chǎn)糖產(chǎn)量減少的情況下，使得食糖自給率從90%不斷下降至近年的70%左右。

1.2.3 國內(nèi)食糖消費量增加

在經(jīng)濟發(fā)展和糖價下跌兩方面作用下，貿(mào)易自由化促進食糖消費增長，2001年以來，我國食糖消費量增加了200萬～300萬t。食糖作為工業(yè)消費和民用消費的必需品，在國民經(jīng)濟中具有不可替代性。中國的經(jīng)濟發(fā)展對食糖消費，尤其是對工業(yè)消費有刺激作用；民用消費在人口增長及中國居民膳食結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響下也穩(wěn)步增加。國內(nèi)食糖價格隨著貿(mào)易自由化的深入出現(xiàn)緩慢下跌，食糖消費具有剛性，價格彈性較小，因此，國內(nèi)消費者是貿(mào)易自由化的最大受益者。

2 RCEP中的糖業(yè)政策及其可能造成的影響

2.1 RCEP中的糖業(yè)政策

2020年11月15日，東盟10國及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭共同正式簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，標(biāo)志著全球規(guī)模最大的貿(mào)易協(xié)定正式達成，相關(guān)條款于2022年1月1日開始正式實施。RCEP時代，我國的糖業(yè)貿(mào)易政策延續(xù)了WTO與中國—東盟自貿(mào)協(xié)定的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《中國關(guān)稅承諾表》，稅則列號1701項下的食糖產(chǎn)品不在RCEP減稅計劃范圍內(nèi)，維持15%配額內(nèi)關(guān)稅和50%的配額外關(guān)稅。

2.2 RCEP對中國糖業(yè)發(fā)展可能造成的影響

2.2.1 食糖自給率或進一步下降

雖然食糖進口關(guān)稅稅率維持不變，根據(jù)前文貿(mào)易自由化對糖業(yè)的影響分析，可以預(yù)判RCEP的進一步開放將帶來食糖進口數(shù)量和節(jié)奏上的改變，以及對糖料等無比較優(yōu)勢的產(chǎn)品產(chǎn)生負(fù)面影響。RCEP的簽約國擁有全球近30%的人口，創(chuàng)造了全球約 32%的GDP、超過50%的國際貿(mào)易額和近40%的外商直接投資。同時，RCEP 的開放水平已超過WTO，RCEP的簽署對于全球、亞太區(qū)域、中國乃至廣西都有著深遠(yuǎn)的影響。其中，最為突出的是貨物貿(mào)易自由化，超過90%的貨物最終實現(xiàn)零關(guān)稅；統(tǒng)一原產(chǎn)地規(guī)則，并將價值鏈核算布局延伸至簽約國間；提高海關(guān)效率等其他貿(mào)易便利化舉措［5］。

2000—2021年，進口食糖占總消費量的比重呈單邊上漲態(tài)勢，貨物貿(mào)易自由化程度越高，我國的食糖價格越趨向低廉，食糖消費量的增長也越快［1］。對企業(yè)來說，RCEP生效后最大的好處莫過于降低關(guān)稅后帶來的進口成本降低和出口機遇增多，有利于我國食品工業(yè)企業(yè)進一步開發(fā)國內(nèi)市場與國際市場，擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模從而帶動食糖用量增加。中國與日本首次借助RCEP達成農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅減讓安排，日方承諾給予中國零關(guān)稅待遇的產(chǎn)品稅目占比從20%上升至近60%，其中涵蓋加工食品等產(chǎn)品。區(qū)域經(jīng)濟水平不斷發(fā)展提升，貿(mào)易自由化會促使糖、糧食和牛奶等無比較優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格下跌，而這些產(chǎn)品往往具備較強的消費剛性需求，價格下跌會帶來消費需求的提升。因食糖終端的消費需求上升，且國內(nèi)食糖產(chǎn)量基本達到天花板，新增的需求部分只能通過進口來彌補，故貿(mào)易自由化會進一步降低食糖的自給水平。

2.2.2 制糖生產(chǎn)與農(nóng)民收入均減少

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在促進我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高效率方面確實起到了不可忽視的作用，但負(fù)面影響也同時存在。市場準(zhǔn)入的削減政策是各國國內(nèi)糖價下滑的誘因，因我國的食糖市場準(zhǔn)入門檻較低，食糖價格降低或進口競爭替代品增加將傳導(dǎo)至產(chǎn)業(yè)鏈中上游，影響制糖企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，糖農(nóng)收入也將遭受損害。此外，農(nóng)民收入增幅或小于城鎮(zhèn)居民收入的增幅，城鄉(xiāng)收入差距被進一步拉大。未來，我國糖料種植面積與糖農(nóng)的種植積極性面臨內(nèi)部和外部因素挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)、其他經(jīng)濟作物爭地、人口老齡化均對糖料種植面積穩(wěn)定造成不利影響［6］。

廣西因具有與東盟接壤的地理屬性，還有與東盟長期的經(jīng)貿(mào)合作歷史，是受RCEP影響最直接的地區(qū)。由于耕地資源的可得性和區(qū)域地形、土壤與水利條件限制，RCEP帶來的資源要素自由流動引致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將使得不具備比較優(yōu)勢的糖料種植與制糖產(chǎn)業(yè)的劣勢更加突出［7］，糖價變動速度低于替代品變動速度，糖業(yè)生產(chǎn)被迫轉(zhuǎn)型。

2.2.3 國內(nèi)外市場關(guān)聯(lián)度進一步加強

我國未對糖業(yè)實行高關(guān)稅保護，是實行食糖自由貿(mào)易的國家，國際糖價的大幅波動是影響我國國內(nèi)食糖供求關(guān)系和價格走勢的重要因素；由于國內(nèi)外市場的聯(lián)系日益緊密，中國作為全球重要的食糖買家，其采購節(jié)奏和價格也將對國際糖價產(chǎn)生重要影響。將鄭州商品交易所白糖期貨主力合約與洲際交易所（ICE）11號糖的價格進行回歸分析發(fā)現(xiàn)，2021年以來二者呈現(xiàn)高度相關(guān)性，相關(guān)性系數(shù)為0.93，多次出現(xiàn)共振上漲或下跌現(xiàn)象。2022年開始，RCEP協(xié)議生效將使得食糖進口規(guī)模進一步提升或維持高位水平，國內(nèi)食糖定價與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響因素變得更為復(fù)雜。國產(chǎn)糖的供給與成本變化不大，國內(nèi)糖價將更多受到國際糖價指引，同時食糖的金融和能源屬性也使得糖價受到宏觀貨幣政策、國際能源價格和匯率等多重因素影響，價格存在諸多不確定性。

3 對策與建議

RCEP時代，通過建立損害預(yù)警監(jiān)測機制，動態(tài)觀察貿(mào)易自由化對食糖產(chǎn)業(yè)帶來的影響，通過完善食糖產(chǎn)業(yè)支持政策、改進產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、對資源合理配置等方面的一系列調(diào)整，才能抑制貿(mào)易政策可能帶來的負(fù)面影響。

3.1 建立食糖產(chǎn)業(yè)貿(mào)易預(yù)警監(jiān)測機制

RCEP時代，我國對外貿(mào)易發(fā)展更加迅速，食糖產(chǎn)業(yè)在國際競爭中處于弱勢地位，亟需建立、健全與貿(mào)易摩擦相關(guān)的產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警監(jiān)測機制。廣西作為全國最大的食糖主產(chǎn)區(qū)，同時也是受RCEP影響最直接、迅速且敏感的?。▍^(qū)），因此在廣西建立食糖產(chǎn)業(yè)貿(mào)易預(yù)警監(jiān)測機制，不僅僅是地方性的重要任務(wù)，也具有全國范圍的重要意義。

具體實施路徑上，建立“企業(yè)—社會中介（商/協(xié)會等）—地方政府—商務(wù)部貿(mào)易救濟調(diào)查局”的四級聯(lián)動工作機制，形成自下而上的反饋機制與自上而下的指導(dǎo)與監(jiān)測機制，切實落實廣西食糖貿(mào)易救濟工作機制。完善食糖產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警體系，建立貿(mào)易摩擦預(yù)警工作站，促進政府、行業(yè)和企業(yè)之間的溝通與聯(lián)系，監(jiān)測國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)動態(tài)，并及時向各方發(fā)出貿(mào)易摩擦預(yù)警信息，提醒各方做好貿(mào)易摩擦應(yīng)對措施。

3.2 完善糖業(yè)支持與補貼政策

在食糖貿(mào)易自由化問題上，除極少數(shù)國家外，大部分國家都不太熱衷于推動食糖的貿(mào)易自由化進程。大部分發(fā)展中國家的食糖進口關(guān)稅均享受WTO特殊條款待遇，糖的進口關(guān)稅稅率平均為97%，發(fā)達國家的平均進口關(guān)稅稅率高達122%，日本、歐盟等國家（地區(qū)）從量計征的關(guān)稅稅率水平更高。因此，很多國家通過立法，對其國內(nèi)的食糖市場進行干預(yù)，從而更加嚴(yán)格地保護本國的食糖生產(chǎn)。

在貿(mào)易自由化進程中，中國的食糖生產(chǎn)形勢不容樂觀，要保證安全的食糖自給率，需進一步完善糖業(yè)的相關(guān)支持與補貼政策，以維持糖農(nóng)與糖企的生產(chǎn)積極性。我國現(xiàn)行糖業(yè)支持政策主要包括糖料蔗良種良法補貼、農(nóng)機購置補貼、儲備糖收購目標(biāo)價格、價格指數(shù)保險、進口關(guān)稅和配額管理等，對于保持糖料蔗生產(chǎn)穩(wěn)定、提高蔗農(nóng)收入起到了一定積極作用，但上述政策往往是短期性的，且補貼金額總量較小，在刺激糖料生產(chǎn)方面的作用有限，收入支持效應(yīng)也因食糖價格和糖料收購價格的持續(xù)走低而明顯弱化［6］。RCEP生效后，我國食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境變得更加惡劣，需要國家加大對食糖產(chǎn)業(yè)保護支持力度，通過完善糖業(yè)支持和補貼政策，進行貿(mào)易調(diào)整援助等多種手段應(yīng)對市場開放后的沖擊。

3.3 提升食糖產(chǎn)業(yè)競爭力

維護產(chǎn)業(yè)安全不能僅靠防范，提高產(chǎn)業(yè)競爭力更是一種以攻代守、具有長遠(yuǎn)意義的產(chǎn)業(yè)安全保障方式。當(dāng)前，廣西及全國糖業(yè)均處于轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵時期，工業(yè)端過度依賴食糖產(chǎn)品，尚未形成產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，加上原料生產(chǎn)成本居高不下等客觀因素使甘蔗糖業(yè)發(fā)展形勢日趨嚴(yán)峻。針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸問題進行科技創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)端提高土地利用率及單位面積土地產(chǎn)出以降低糖料生成成本；工業(yè)端通過提高糖料資源利用率等，提高工業(yè)綜合效益，積極開發(fā)或完善糖料資源多元高值化利用技術(shù)，才能提高產(chǎn)業(yè)市場競爭力，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

RCEP將產(chǎn)生綜合效應(yīng)，為中國企業(yè)拓展區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作營造良好制度環(huán)境，有助于降低企業(yè)貿(mào)易成本［8］，有關(guān)部門需積極引導(dǎo)涉糖企業(yè)學(xué)習(xí)RCEP貿(mào)易規(guī)則，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)品競爭力水平，充分利用國內(nèi)、國際兩個市場，推動開放新格局。此外，也可鼓勵加工糖復(fù)出口，國內(nèi)原糖加工廠將企業(yè)過剩的加工產(chǎn)能轉(zhuǎn)向國際市場，參與國際競爭。

3.4 堅持總量平衡，按需、有序進口

因食糖進口量的增量高于消費增速，大量進口糖涌入我國市場會造成嚴(yán)重的供給過剩，擾亂市場正常運行秩序，需要國家實施食糖進口總量平衡控制，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強食糖宏觀調(diào)控，嚴(yán)厲打擊食糖走私，穩(wěn)定國內(nèi)食糖市場供給。在總量平衡的基礎(chǔ)上，按需、有序發(fā)放食糖進口許可證，平滑國產(chǎn)糖與加工糖之間的不同時間段的供給高峰壓力，保障糖價平穩(wěn)運行。

參考文獻

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收稿日期：2022-12-29

第一作者：劉芷妍（1987-），女，主要從事國內(nèi)外食糖產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究工作，E-mail：1147981449@qq.com