劉靜波

（北京城市副中心投資建設(shè)集團(tuán)有限公司,北京 100101）

0 引言

近年來，北京市已經(jīng)基本完成城市主要路網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)，逐步形成環(huán)線加放射線為骨架的主要交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，基本滿足城市交通承載需求及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的交通保障需要。然而，城市干路、連接線等織密路網(wǎng)的建設(shè)尚不充分，城市交通在便捷性、舒適性、暢通性、多樣性等方面尚有差距，城市整體發(fā)展道路資源不平衡、保障基礎(chǔ)不充分，如何進(jìn)一步加快交通基礎(chǔ)設(shè)施前期推進(jìn)，實現(xiàn)有效供給顯得尤為重要。

1 交通項目前期五階段工作

按照基本建設(shè)審批程序，北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施項目（包括公路、城市道路）前期工作是指從項目建議書編制至施工許可證辦理所需開展的各項基本建設(shè)程序，具體可劃分為規(guī)劃方案、立項、勘察設(shè)計、征地拆遷、開工前準(zhǔn)備等5 個階段。根據(jù)同類型已完工項目前期周期統(tǒng)計分析，項目自規(guī)劃方案研究至開工準(zhǔn)備階段審批周期過長（約822 個工作日）[1]，政府投資等待成熟項目現(xiàn)象漸成常態(tài)，一定程度上遲滯了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對2009 年以后立項的30 個道路項目（包括地方高速公路9 項、快速路4 項、主干路11 項和普通公路6 項）的前期工作周期進(jìn)行了統(tǒng)計，重點分析嚴(yán)重制約項目前期工作進(jìn)展的從規(guī)劃方案編制完成至初設(shè)批復(fù)階段的工作周期，從規(guī)劃方案完成至初設(shè)批復(fù)平均工作周期約48個月，最短的項目需10 個月，最長的項目需112 個月。通過對比可知，實際工作周期較理論周期長了約29 個月。典型項目前期工作周期統(tǒng)計如圖1 所示。

圖1 典型項目前期工作周期統(tǒng)計圖（月）

總體來說，規(guī)劃設(shè)計和立項階段工作周期較長，初設(shè)階段較短。具體來說，地方高速公路、快速路和主干路項目的規(guī)劃設(shè)計階段周期較長，普通公路項目立項階段周期較長。各類型項目初設(shè)階段周期普遍較短。究其原因，規(guī)劃設(shè)計、立項階段是項目決策階段，需要編制和審批的專項規(guī)劃條件或?qū)ｎ}咨詢報告多，導(dǎo)致工作周期總體較長。高速公路、快速路和主干路項目方案復(fù)雜，設(shè)計方案需要反復(fù)討論、溝通協(xié)調(diào)，因此規(guī)劃設(shè)計階段工作周期較長。同時，高速公路、快速路項目一般都是當(dāng)?shù)氐闹攸c工程項目，受到各級領(lǐng)導(dǎo)的重視，一旦規(guī)劃設(shè)計方案確定，立項審批相對優(yōu)先，其立項階段周期反而較短，而主干路、普通公路項目立項速度則受投資方向調(diào)整等因素的影響較大。

1.1 規(guī)劃方案階段

城市道路項目規(guī)劃一般由規(guī)劃主管部門組織編制，并提供給交通主管部門，作為道路項目方案設(shè)計的依據(jù)。公路項目規(guī)劃一般由交通主管部門組織編制，報規(guī)劃主管部門審查備案。

規(guī)劃方案階段主要工作包括道路規(guī)劃條件（方案）、雨污水排除規(guī)劃、河道規(guī)劃、道路附屬設(shè)施規(guī)劃、道路設(shè)計方案、市政管線項目綜合、道路附屬設(shè)施設(shè)計方案、鐵路立交設(shè)計方案、高壓電力遷改方案等9 個審查事項。設(shè)計方案作為介于規(guī)劃條件（方案）和立項之間的一項工作，在預(yù)工可研或工可研階段編制，需報規(guī)劃主管部門甚至地方政府審批。

1.2 立項階段

北京市為了簡化前期工作內(nèi)容，明確部分項目用項目建議書代替工可研報告。立項階段主要工作包括項目建議書、工可研、道路選址意見書、市政管線設(shè)計綜合、環(huán)境影響評價、水土保持方案、水資源論證、用地預(yù)審、壓覆礦產(chǎn)核查、地質(zhì)災(zāi)害危險性評價、社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估、節(jié)能審查、招標(biāo)方案核準(zhǔn)等13 個審查事項。

環(huán)評、選址意見書、水保、水資源論證、用地預(yù)審、壓覆礦產(chǎn)核查、地質(zhì)災(zāi)害危險性評價、社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估、節(jié)能審查和招標(biāo)方案核準(zhǔn)等均為項目立項批復(fù)的前置要件，需要在立項批復(fù)前取得相關(guān)行業(yè)主管部門的批復(fù)文件。其中，水保批復(fù)是環(huán)評報審的前置要件，壓覆礦產(chǎn)核查是用地預(yù)審的前置要件。

1.3 勘察設(shè)計階段

勘察設(shè)計階段主要工作包括勘察單位招投標(biāo)、設(shè)計單位招投標(biāo)、道路初步設(shè)計、道路施工圖設(shè)計、市政管線施工圖設(shè)計、鐵路立交施工圖設(shè)計、高壓電力遷改施工圖設(shè)計、交通工程施工圖設(shè)計、地震安全性評價、文物勘查、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價（以下簡稱“洪水影響評價”）、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價（以下簡稱“防洪評價”）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證辦理等13個審查事項。

勘察單位招投標(biāo)、設(shè)計單位招投標(biāo)是開展初設(shè)和施工圖設(shè)計的前提。地震安全性評價、文物勘查、洪水影響評價和防洪評價是初設(shè)審批的前置要件。

1.4 征地拆遷階段

征地拆遷階段主要工作包括勘測定界、土地權(quán)屬確認(rèn)、征占用林地審批、征地申請審批、征地結(jié)案、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、國有土地使用權(quán)劃撥、林木伐移許可證、樹木伐移許可證、改變綠地性質(zhì)和用途審批、拆遷許可證、道路項目建設(shè)工程規(guī)劃許可證、專業(yè)管線建設(shè)工程規(guī)劃許可證等13 個審查事項。

勘測定界成果、土地權(quán)屬確認(rèn)是編制征地申請文件（即“一書四方案”）的依據(jù)。征占用林地審批是審批征地申請的前置要件。征地批復(fù)文件是辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前置要件。建設(shè)工程規(guī)劃許可證是辦理樹木伐移許可證、改變綠地性質(zhì)和用途審批以及拆遷許可證的前置要件。林木伐移許可證、樹木伐移許可證、改變綠地性質(zhì)和用途審批、拆遷許可證又是開展施工用地范圍內(nèi)拆遷凈地的必要前提。

1.5 開工前準(zhǔn)備階段

開工前準(zhǔn)備階段主要工作包括施工、監(jiān)理招標(biāo)、施工許可證辦理等3 個審查事項。施工單位招投標(biāo)、監(jiān)理單位招投標(biāo)是施工許可證辦理的前置要件。

2 交通項目前期五方面主要問題

該文重點分析嚴(yán)重制約項目前期工作進(jìn)展的從規(guī)劃方案編制完成至初設(shè)批復(fù)階段的工作周期。通過逐個梳理北京范圍內(nèi)2019—2021 年內(nèi)30 多個項目的前期工作周期，并分析原因，歸納出下述5 個主要問題：

2.1 審查事項繁多復(fù)雜

行政審批作為前期工作的重要組成部分，目前有51個，包括21 個行政許可審批、5 個政府內(nèi)部審批、2 個強制性審查、4 個行政服務(wù)和19 個其他審查事項。每個審查事項均需多個前置要件，相互串聯(lián)開展，環(huán)環(huán)相扣，嚴(yán)重影響項目前期工作開展。

2.2 審批體制機制不合理

各項審批職能分布在至少14 個地方職能部門和5 個國家部委，同一個審批部門負(fù)責(zé)的多個前期審查事項串聯(lián)進(jìn)行，缺乏溝通和信息共享，如水務(wù)部門同期審查水保、洪水影響評價、防洪評價、水資源論證等4 項。同一審查事項由多個部門分段串聯(lián)審批，會出現(xiàn)審查意見“相互矛盾”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響審批效率。

2.3 審批行為不規(guī)范

近年來，各地均向社會公開了行政審批事項清單，對審批依據(jù)、報審材料、審批時限、審批部門、審批流程等都進(jìn)行了規(guī)范。但是，審批清單卻沒有明確審查工作必需的第三方評估、專家審查和征求意見的工作時限，經(jīng)常出現(xiàn)雖然某個審批事項“體外循環(huán)”周期過長，這也是造成前期工作周期較長的主要原因之一。

2.4 審查標(biāo)準(zhǔn)過高

部分專題評估的法定審批要求過高，如環(huán)評、用地預(yù)審等，文件編制要求高、審批難度大，是影響項目立項審批的主要原因之一。有的項目甚至因環(huán)評公參群眾意見過大而取消；現(xiàn)有土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃不統(tǒng)一，在用地預(yù)審階段，土地利用規(guī)劃調(diào)整過程中還經(jīng)常涉及基本農(nóng)田調(diào)整，但基本農(nóng)田用地指標(biāo)作為一項剛性指標(biāo)，往往在區(qū)縣內(nèi)部甚至全市范圍內(nèi)調(diào)劑難度都非常大，由此造成土地利用規(guī)劃調(diào)整難度極大，用地預(yù)審批復(fù)難。

2.5 規(guī)劃儲備不足，建設(shè)計劃不統(tǒng)一

道路規(guī)劃條件是道路項目實施的依據(jù)。同時，道路項目作為線性工程和市政管線走廊，其規(guī)劃設(shè)計方案的編制審批受到各種隨路市政管線、相交河流、鐵路、電力設(shè)施等相關(guān)工程的專項規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃的影響，延長道路項目規(guī)劃設(shè)計階段工作周期。

發(fā)改、交通、規(guī)劃和建設(shè)單位的儲備計劃不統(tǒng)一，也會導(dǎo)致各主管部門在前期儲備、計劃安排、資金安排等方面不同步，從而影響項目審批。如主干路和普通公路因此會延長立項周期，部分項目會出現(xiàn)屬地政府對征地手續(xù)辦理、環(huán)評穩(wěn)評公參等環(huán)節(jié)配合、支持力度不夠。

3 交通項目前期五方面優(yōu)化建議

為提高前期研究的開工轉(zhuǎn)化率，實現(xiàn)規(guī)劃研究一批、前期推進(jìn)一批、開工建設(shè)一批的良性滾動發(fā)展，該文在充分調(diào)研和實際工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出如下5 方面優(yōu)化改革建議：

3.1 加強頂層設(shè)計，深化審批改革

針對審批事項依然較多，行政審批改革中出現(xiàn)下放不徹底、下放“含金量”不高、“改頭換面”繼續(xù)審查、“死灰復(fù)燃”等問題，在下一步改革中應(yīng)該加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌行政審批改革、政府機構(gòu)改革和法律法規(guī)修編訂。

通過機構(gòu)整合使行政審批改革統(tǒng)一起來，從源頭上防止審批事項“死灰復(fù)燃”，真正做到簡政放權(quán)。比如：北京、上海等城市將規(guī)劃、國土主管部門合并，實現(xiàn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相統(tǒng)一，從根本上避免了兩個規(guī)劃間的矛盾，降低了用地預(yù)審手續(xù)和規(guī)劃手續(xù)辦理難度。

通過修改法律法規(guī)，把改革成果同步固化下來，如將環(huán)境影響評價批復(fù)由項目立項審批前置調(diào)整為與立項審批同時進(jìn)行，項目開工前完成即可[2]，顯著降低了項目立項審批難度。

3.2 創(chuàng)新工作機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整行政主管部門間的職責(zé)權(quán)限和分工，相同或相近的職能由同一部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的問題。同時，明確各審批部門不僅是行業(yè)管理部門，同時也是項目推進(jìn)部門，充分發(fā)揮高層協(xié)調(diào)機制的“潤滑劑”作用，結(jié)合道路工程項目特點，建立強有力的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障前期工作高效運轉(zhuǎn)，提高工作效率。比如：北京市出臺了公共服務(wù)類建設(shè)項目投資審批改革措施，明確各審批部門既是審批者也是相應(yīng)階段前期工作推動者。

針對當(dāng)前普遍存在的審批流程不合理問題，建議創(chuàng)新工作機制，采取分類管理、分級審批、取消預(yù)審、聯(lián)合審批、合并審批事項和調(diào)整前期工作順序等措施。例如：北京市水務(wù)局將“水土保持方案”“水資源論證”“洪水影響評價”等3 個行政審批事項合并為“水環(huán)境影響評價”一個審批事項。此外，還有不少工作機制建議調(diào)整，比如將國土部門負(fù)責(zé)的壓覆礦產(chǎn)核查、用地預(yù)審兩項審批事項合二為一；規(guī)劃、國土兩部門合并后，同步核發(fā)選址意見書和用地預(yù)審意見，將撥地釘樁和勘測定界合二為一；道路項目及其下埋市政管線共用環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、水土保持方案等評價評估成果；初步設(shè)計的技術(shù)文件和概算文件聯(lián)合審查；環(huán)境影響評價、立項、初步設(shè)計等審批事項取消初審和行業(yè)預(yù)審環(huán)節(jié)，改為終審部門一次性聯(lián)合審查。

3.3 優(yōu)化審批流程，統(tǒng)一審批程序

對于已經(jīng)列入各地公開審批清單的審批事項，應(yīng)該進(jìn)一步明確包括第三方評估、專家審查、征求意見等工作環(huán)節(jié)后的總時限。相關(guān)審批部門加強對中介機構(gòu)的管理，嚴(yán)格限定第三方評估完成時限，例如：北京市水務(wù)局就公開承諾“水環(huán)境影響評價”技術(shù)審查時間不超過20 個工作日。進(jìn)一步規(guī)范報審材料名稱，進(jìn)一步清理沒有列入審批清單的審查事項。

3.4 完善責(zé)權(quán)清單，加強監(jiān)督管理

各審批部門要向社會公開各項行政審批權(quán)力清單和辦事指南，主動接受社會監(jiān)督；將項目審批工作納入相關(guān)部門年度目標(biāo)責(zé)任考核體系，通過監(jiān)察部門的監(jiān)管系統(tǒng)與審批部門在線審批系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)監(jiān)察部門全過程實時監(jiān)督項目的審批進(jìn)度[3]。例如：北京市等多個省市都建設(shè)了投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實現(xiàn)了同級審批部門間的橫向聯(lián)通和上下級審批部門間的縱向貫通，以及審批信息共享，監(jiān)察部門依托在線審批監(jiān)管平臺，設(shè)置電子監(jiān)察功能，對審批進(jìn)程全程跟蹤、及時預(yù)警、嚴(yán)肅問責(zé)。

3.5 重視規(guī)劃編制，加強項目儲備

規(guī)劃部門應(yīng)加強區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃和道路、河道、雨污水排出和市政管線等相關(guān)專項規(guī)劃的研究和編制，提前編制相關(guān)專項規(guī)劃條件，力爭做到“多規(guī)合一”。例如：北京市就明確要逐步推動生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共空間等專項規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃相融合，實現(xiàn)街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃層面“多規(guī)合一”。

國家發(fā)展改革委和交通運輸部已發(fā)文要求建立國家重大項目儲備庫，各地可參照建設(shè)本地交通項目儲備庫。北京市已建立市級交通項目儲備庫，分為年度建設(shè)計劃庫、三年滾動計劃庫和五年規(guī)劃儲備庫，有序開展項目儲備，提前完善項目設(shè)計方案成熟度，為項目落地打好基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

前期推進(jìn)科學(xué)、有序、高效涉及行政審批制度優(yōu)化改革、政府機構(gòu)改革、法律法規(guī)修法、前期深化儲備和過程組織管理等多個方面的復(fù)雜工作，需要各方面統(tǒng)一行動、相互配合，才能真正實現(xiàn)簡政放權(quán)、提高審批效率的目標(biāo)。目前，各地正在國務(wù)院的統(tǒng)一部署下，進(jìn)行不同層次的改革嘗試。建議充分借鑒各地成功的改革經(jīng)驗，加大頂層設(shè)計，加強監(jiān)督落實，通過不斷實踐，最終探索出一套“政策支持、適應(yīng)性強、行之有效、重點加持”的交通基礎(chǔ)設(shè)施前期工作管理辦法。