王 敏

（國(guó)家可再生能源信息管理中心 ，北京 100120）

能耗雙控指的是單位GDP 能耗和能源消費(fèi)總量，簡(jiǎn)稱(chēng)為能耗強(qiáng)度和能耗總量?！笆晃濉币?guī)劃把單位GDP 能耗降低作為約束性指標(biāo)，“十二五”規(guī)劃又增加了控制能源消費(fèi)總量的要求，“十三五”時(shí)期實(shí)施能耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)，并納入地方政府考核體系，成為碳減排的主要考核指標(biāo)。

能耗雙控指標(biāo)所體現(xiàn)的能源含義在不同時(shí)期存在較大差異，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的能源含義包括所有能源。能源發(fā)展趨勢(shì)是化石能源占比越來(lái)越低，2005 年頒布《可再生能源法》后，我國(guó)可再生能源進(jìn)入大力發(fā)展階段，2005 年非化石能源占比約為7.4%，2020 年，非化石能源占比達(dá)到15.9%，2025 年非化石能源占比將達(dá)到20%，2030 年非化石能源占比將達(dá)到25%。2005—2020 年非化石能源平均年增速為0.56%，2020-2025 年非化石能源平均年增速為0.82%，2025—2030 年非化石能源平均年增速約為1%，近年來(lái)我國(guó)非化石能源發(fā)展增速加快?？梢?jiàn)，能耗雙控指標(biāo)將全部能源作為碳控排目標(biāo)進(jìn)行考核，不僅限制了非化石能源發(fā)展，還導(dǎo)致碳控排目標(biāo)偏離。另外，雖然近年來(lái)政策也明確表示以考核化石能源為主，但政策提出僅將部分可再生能源不計(jì)入能耗雙控考核，導(dǎo)致當(dāng)前能耗強(qiáng)度仍包含了部分不排碳的可再生能源。

因此，中央明確提出由能耗雙控轉(zhuǎn)為碳雙控，但是我國(guó)碳排放計(jì)算方法體系相對(duì)落后，部分化石能源碳排放因子統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)偏差大，碳排放核算結(jié)果缺乏年度連續(xù)性，碳排放核算的國(guó)際規(guī)則在不斷更新完善，我國(guó)當(dāng)前的核算體系越來(lái)越難以適應(yīng)新形勢(shì)，上述問(wèn)題影響了國(guó)家發(fā)布的溫室氣體排放清單核算數(shù)據(jù)的權(quán)威性，導(dǎo)致我國(guó)推進(jìn)碳雙控近期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

包含非化石能源的能耗雙控直接演變?yōu)樘茧p控具有現(xiàn)實(shí)操作困難，把鼓勵(lì)發(fā)展的非化石能源納入能耗雙控考核顯然不合理，若將能耗雙控變?yōu)閮H考核化石能源，則不僅有利于促進(jìn)非化石能源發(fā)展，也比較接近碳雙控的真正目標(biāo)，且化石能源計(jì)算方法相對(duì)成熟，是當(dāng)前處于過(guò)渡階段值得推行的政策。本文對(duì)當(dāng)前能耗雙控及其關(guān)聯(lián)指標(biāo)進(jìn)行分析，分析其不利于碳減排考核的問(wèn)題所在，并對(duì)轉(zhuǎn)型到僅包含化石能源后相關(guān)指標(biāo)的演變進(jìn)行分析，本文對(duì)碳排放計(jì)算不夠成熟階段能源領(lǐng)域體現(xiàn)以減碳為主的指標(biāo)考核提供借鑒。

一、能耗雙控及其關(guān)聯(lián)指標(biāo)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前，能耗雙控以能耗強(qiáng)度為主要考核指標(biāo)，約束性強(qiáng)，對(duì)能源消費(fèi)總量增強(qiáng)管理彈性。已發(fā)布的政策多是調(diào)整能耗總量的關(guān)聯(lián)指標(biāo)，極少涉及能耗強(qiáng)度。與能耗強(qiáng)度關(guān)聯(lián)的指標(biāo)主要是碳配額，與能耗總量關(guān)聯(lián)的指標(biāo)主要包括：可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重、綠證、用能權(quán)。

（一） 能耗強(qiáng)度

能耗強(qiáng)度是生產(chǎn)單位GDP 所消耗的一次能源，也稱(chēng)為GDP 能耗[1]。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，能耗強(qiáng)度=能源消費(fèi)總量/國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。若消耗的一次能源未發(fā)生扣減，該指標(biāo)可用于體現(xiàn)節(jié)能水平。若該指標(biāo)僅包含化石能源，雖然體現(xiàn)了僅與碳排放相關(guān)的能源，但由于剔除了非化石能源，不能體現(xiàn)能效提高。近兩年發(fā)布的政策對(duì)能耗雙控指標(biāo)包含的能源含義進(jìn)行了變更，剔除了部分非化石能源，多為涉及雙碳指標(biāo)考核的能耗總量，造成其目前代表的能源含義出現(xiàn)變化。主要如下：

上述政策反應(yīng)出目前能耗雙控政策存在的主要問(wèn)題為以下幾點(diǎn)：

1.可再生能源電力消納量仍計(jì)入能耗強(qiáng)度不合理。上述政策反應(yīng)出，新增可再生能源電力消納量從各地區(qū)能源消費(fèi)總量中扣除，但仍納入能耗強(qiáng)度考核。而能耗強(qiáng)度是比能耗總量更為重要的考核指標(biāo)，限制了可再生能源的發(fā)展。

2.可再生能源電力消納量計(jì)入能耗總量的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。政策不僅提出，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能源消費(fèi)總量考核。政策也提出了十四五期間新增的可再生能源電力消費(fèi)量從各地區(qū)能源消費(fèi)總量中扣除。而兩者的計(jì)算量差別較大，后者扣減力度更大。

3.能耗強(qiáng)度計(jì)算方法口徑不統(tǒng)一對(duì)工作和研究都帶來(lái)困難。能耗強(qiáng)度含義中的能源包含所有一次能源，在此基礎(chǔ)上計(jì)算的能效反映出節(jié)能水平，而上述政策將能耗進(jìn)行了扣減，例如：將扣除原料用能后的能耗用作考核，導(dǎo)致各年考核口徑不一致，對(duì)能耗工作和相關(guān)研究帶來(lái)困難。

（二） 能耗總量

能耗總量是指一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)和居民生活在一定時(shí)間內(nèi)消費(fèi)的各種能源的總和[2]。相關(guān)政策在表1 中進(jìn)行了表述，該指標(biāo)當(dāng)前政策存在如下問(wèn)題：

表1 能耗雙控重點(diǎn)政策一覽表

1.政策導(dǎo)向與雙碳目標(biāo)偏離。調(diào)整能耗雙控的政策多數(shù)涉及能耗總量，但能耗強(qiáng)度才是考核重點(diǎn)，也就是說(shuō)，近兩年的能耗雙控政策并未涉及影響雙碳目標(biāo)政策的要害部分。由于非化石能源占比越來(lái)越高，能耗強(qiáng)度偏離減碳目標(biāo)程度更高。

2.政策對(duì)非化石能源未徹底扣除。除了可再生能源外，能耗總量中還包括了核電，作為非化石能源，并不排碳，與控碳目標(biāo)偏離。

（三） 可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重

可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是指按省級(jí)行政區(qū)域?qū)﹄娏οM(fèi)規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重。由于能耗總量指標(biāo)可以扣減一定范圍內(nèi)的可再生能源電力消納量，但是在計(jì)入各省的核算方法上存在一定的軟約束性，即各省計(jì)入量可以協(xié)商，導(dǎo)致各地區(qū)可能通過(guò)該指標(biāo)的調(diào)整直接影響其能耗總量。相關(guān)政策如表2 所示。

上述政策反應(yīng)出目前可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重對(duì)能耗總量的影響如下：

1.受客觀因素影響發(fā)電的情況下可適度調(diào)整。由于水電、核電受客觀因素影響，政策允許累計(jì)到下一年度執(zhí)行，直接影響當(dāng)年的能耗總量考核，也弱化了綠證的購(gòu)買(mǎi)力度。

2.跨省購(gòu)電可協(xié)商計(jì)入各省的可再生能源電力消納量影響能耗總量考核指標(biāo)。對(duì)于跨省跨區(qū)購(gòu)電情況，政策允許購(gòu)受地區(qū)通過(guò)協(xié)議明確彼此的可再生能源電力消納量，造成各地區(qū)的可再生能源電力消納量在總消納量不變的條件下，可以通過(guò)協(xié)議調(diào)整實(shí)現(xiàn)能耗總量由未完成變成完成。例如：新疆電力外送河南，混合了新能源和煤電，兩省可協(xié)議將更多比例的新能源計(jì)入河南，導(dǎo)致河南省電力消費(fèi)中的可再生能源電力消納量更高，由于新增可再生能源電力消納量不計(jì)入能耗總量，河南省能耗總量指標(biāo)可能實(shí)現(xiàn)由未完成變?yōu)橥瓿伞?/p>

（四） 綠證

2017 年發(fā)布的《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》規(guī)定：綠色電力證書(shū)（簡(jiǎn)稱(chēng)“綠證”）是國(guó)家對(duì)發(fā)電企業(yè)每兆瓦時(shí)非水可再生能源上網(wǎng)電量頒發(fā)的具有獨(dú)特標(biāo)識(shí)代碼的電子證書(shū)，是非水可再生能源發(fā)電量的確認(rèn)和屬性證明以及消費(fèi)綠色電力的唯一憑證。即將綠證的范圍限定在非水可再生能源范圍內(nèi)。2022 年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》明確指出：綠證核發(fā)范圍覆蓋所有可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，建立全國(guó)統(tǒng)一的綠證體系。目前綠證包含所有可再生能源。

由表3 可知，政策早期將綠證和超額消納量均作為可再生能源電力消納量的抵扣因素，若可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重未完成，購(gòu)買(mǎi)綠證和超額消納量均可實(shí)現(xiàn)完成，由于超額消納量在實(shí)踐中難以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交易，即使購(gòu)買(mǎi)，收益也不能傳遞至新能源發(fā)電企業(yè)，不能對(duì)新能源發(fā)電企業(yè)帶來(lái)收益，難以起到鼓勵(lì)發(fā)展新能源的目的。因此，后期政策僅將綠證作為抵扣可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的唯一憑證。若可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重不能完成，只能購(gòu)買(mǎi)綠證完成，其實(shí)質(zhì)是對(duì)消費(fèi)化石能源電力支付的環(huán)境成本。

表3 綠證與可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重關(guān)聯(lián)政策

綠證和能耗總量的關(guān)系是，購(gòu)買(mǎi)綠證可以提高可再生能源電力消納量，而新增的可再生能源電力消納量不計(jì)入能耗總量，即，未完成能耗總量的地區(qū)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證實(shí)現(xiàn)完成該指標(biāo)。由于高耗電省份普遍都存在外電輸入，其中的可再生能源電力消納量可以通過(guò)協(xié)商方式解決，高耗電買(mǎi)方省份外購(gòu)電往往更具有主動(dòng)權(quán)，可爭(zhēng)取將更多的可再生能源電力消納量計(jì)入本省，另外，由于客觀原因?qū)е碌目稍偕茉措娏ο{責(zé)任權(quán)重指標(biāo)未完成可滾動(dòng)到下一年。因此，截至目前，基本沒(méi)有地區(qū)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證實(shí)現(xiàn)能耗總量達(dá)標(biāo)。也就是說(shuō)，綠證對(duì)完成能耗總量難以落地。

（五） 用能權(quán)

用能權(quán)，是指在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制的前提下,用能單位經(jīng)核發(fā)或交易取得、允許其使用或投入生產(chǎn)的綜合能源消費(fèi)量權(quán)益。用能權(quán)交易自“十三五”期間被國(guó)家層面首次提出，用能權(quán)指標(biāo)的分配主要以能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)為基礎(chǔ)，由政府給企業(yè)分配指標(biāo)。從試點(diǎn)地區(qū)發(fā)布用能權(quán)的政策來(lái)看，各地區(qū)用能權(quán)交易的內(nèi)容并不相同。例如：青島能效水平相對(duì)較好，進(jìn)一步挖潛難度逐步加大，用煤瓶頸制約逐步凸顯，因此，率先啟動(dòng)用煤權(quán)交易工作。河南用能權(quán)交易品種為綜合能源消費(fèi)量（不含煤炭消費(fèi)量）、煤炭消費(fèi)實(shí)物量2 個(gè)品種。

2021 年發(fā)布的《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，將能耗強(qiáng)度降低作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，將能源消費(fèi)總量作為工作推進(jìn)的引導(dǎo)性指標(biāo)，對(duì)能源消費(fèi)總量的考核力度減弱，意味著用能權(quán)在能耗雙控考核中發(fā)揮的作用減弱。該政策目前存在的問(wèn)題如下：

1.可再生能源電力消納量擠壓了用能權(quán)的發(fā)展空間。由于新增可再生能源電力消納量可以從能耗總量中扣除，致使企業(yè)不用購(gòu)買(mǎi)用能權(quán)就可以完成能耗總量指標(biāo)。

2.綠證的發(fā)展擠壓用能權(quán)的發(fā)展空間。購(gòu)買(mǎi)綠證可以用作可再生能源電力消納量，而新增可再生能源電力消納量可以從能耗總量中扣除，因此，購(gòu)買(mǎi)綠證可以實(shí)現(xiàn)完成能耗總量考核。

3.用能權(quán)包含了非化石能源，阻礙非化石能源發(fā)展。

因此，盡管目前多個(gè)政策仍提出要發(fā)展用能權(quán)，但實(shí)際上用能權(quán)對(duì)協(xié)助完成能耗總量指標(biāo)已經(jīng)難以發(fā)揮作用。上述對(duì)用能權(quán)產(chǎn)生影響的政策多為近兩年發(fā)布，若無(wú)上述政策影響，用能權(quán)對(duì)降低能耗總量可以產(chǎn)生影響[3][4]。

（六） 碳排放配額（及CCER）

碳排放配額是重點(diǎn)排放單位擁有的發(fā)電機(jī)組相應(yīng)的二氧化碳排放限額，包括化石燃料消費(fèi)產(chǎn)生的直接排放和購(gòu)入電力所產(chǎn)生的間接排放。

機(jī)組配額量=供電基準(zhǔn)值×實(shí)際供電量×修正系數(shù)+供熱基準(zhǔn)值×實(shí)際供熱量。基準(zhǔn)值是在考慮歷史年度平衡值的基礎(chǔ)上，對(duì)標(biāo)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，基于近年來(lái)火電行業(yè)供電、供熱能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度年均下降率設(shè)定。因此，碳排放配額和能耗強(qiáng)度關(guān)聯(lián)。目前存在的主要問(wèn)題如下：

1.納入配額管理的行業(yè)少，不利于推進(jìn)大范圍提高能效。目前，納入配額管理的主要為重點(diǎn)煤電企業(yè)，由于當(dāng)前煤電企業(yè)大面積虧損，配額成本在電價(jià)中難以有效疏導(dǎo)至用戶，配額分配過(guò)緊為火電企業(yè)帶來(lái)更大經(jīng)營(yíng)壓力。另外，由于單一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)在技術(shù)水平、要素結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)因素等方面較為相似，導(dǎo)致碳市場(chǎng)存在潛在的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，不利于全社會(huì)低成本減排的碳市場(chǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。鋼鐵、有色、建材、造紙等行業(yè)在內(nèi)的高排放行業(yè)應(yīng)盡快被納入，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)的資源配置作用和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，實(shí)現(xiàn)低成本減排，促進(jìn)大范圍高排放行業(yè)提高能效。

2.CCER 發(fā)展趨勢(shì)尚未明確。CCER（國(guó)家核證自愿減排量）指對(duì)我國(guó)境內(nèi)可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項(xiàng)目的減排效果精選量化核證，并在碳交易所注冊(cè)登記的核證自愿減排量。當(dāng)前政策規(guī)定，重點(diǎn)排放單位每年可以使用CCER 抵銷(xiāo)碳排放配額的清繳，抵銷(xiāo)比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%。CCER 自2017 年暫停至今，雖然業(yè)內(nèi)重啟呼聲不斷，但時(shí)間尚不明確，市場(chǎng)上的CCER 供給量已遠(yuǎn)低于需求量。CCER 的重啟有利于推動(dòng)可再生能源發(fā)展。上述指標(biāo)與能耗雙控的關(guān)系如圖1 所示。

圖1 能耗雙控及相關(guān)指標(biāo)關(guān)系圖

由上，能耗總量方面，首先，綠證目前與可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)相關(guān)，即目前僅有綠證可以替代完成可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，由于可再生能源電力跨省輸送的送受端省份可協(xié)商各自占比，造成該指標(biāo)具有一定的軟約束性。也就是說(shuō)，若未完成可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，不用購(gòu)買(mǎi)綠證，電力交易的省份之間可能通過(guò)協(xié)商各自的可再生能源電力消納量比例就可以實(shí)現(xiàn)均完成指標(biāo)。其次，新增的可再生能源電力消納量可以從能耗總量中扣除。均導(dǎo)致用能權(quán)難以發(fā)揮作用。最后，若能耗強(qiáng)度完成激勵(lì)指標(biāo)，也可不考核能耗總量指標(biāo)?？梢?jiàn)，2021 年以來(lái)的政策致使能耗總量考核力度越來(lái)越弱，且相關(guān)指標(biāo)難以執(zhí)行。其次，能耗總量中僅將新增的可再生能源電力消納量扣除，保留了核電，仍包含部分非排碳能源。

能耗強(qiáng)度方面，首先，碳排放配額通過(guò)控制碳排放量促使節(jié)能技術(shù)水平提高，該指標(biāo)影響能耗強(qiáng)度，目前僅是煤電企業(yè)主要進(jìn)行碳交易，碳配額僅與化石能源相關(guān)。能耗強(qiáng)度考核的能源包括化石能源和非化石能源，而碳交易僅對(duì)化石能源節(jié)能進(jìn)行約束，造成兩者的偏離。其次，可再生能源被鼓勵(lì)發(fā)展的同時(shí)，又在能耗強(qiáng)度中進(jìn)行約束，與控碳目標(biāo)背離。無(wú)論是能耗總量還是能耗強(qiáng)度，目前政策問(wèn)題的癥結(jié)主要體現(xiàn)為對(duì)非化石能源調(diào)整不合理。因此，當(dāng)前政策提出要實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳雙控轉(zhuǎn)型，能源領(lǐng)域進(jìn)行碳雙控的核心就是約束化石能源，碳雙控和僅體現(xiàn)化石能源的能耗雙控的區(qū)別是，碳雙控對(duì)碳排放量大的化石能源管控力度更強(qiáng)，涉及領(lǐng)域更廣，更有利于和國(guó)際接軌，但目前碳排放量計(jì)算仍存在若干問(wèn)題難以解決，導(dǎo)致其推廣受阻[5]。

二、碳排放量核算存在的問(wèn)題

（一） 我國(guó)碳市場(chǎng)目前計(jì)算碳排放數(shù)據(jù)的預(yù)估不夠準(zhǔn)確

目前，全國(guó)碳市場(chǎng)處于發(fā)展初期，碳排放核算水平不高，特別是由于實(shí)測(cè)燃煤元素碳含量的機(jī)組比例變化較大，碳排放數(shù)據(jù)存在一定不確定性。若采用“事前分配”，需要對(duì)碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)估，要建立在高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)和科學(xué)準(zhǔn)確的分析預(yù)測(cè)等工作基礎(chǔ)上。因此，目前采用“事后分配”的方式。

（二） 我國(guó)碳排放核算體系不完善

首先，由于當(dāng)前的國(guó)家碳排放核算方法體系沒(méi)有用于年度核算，導(dǎo)致國(guó)外機(jī)構(gòu)核算的我國(guó)碳排放年度結(jié)果反而占據(jù)主導(dǎo)。另外，我國(guó)省級(jí)層面建立了符合各自省情的碳排放核算方法體系，沒(méi)有建立是否與國(guó)家數(shù)據(jù)保持一致的檢驗(yàn)機(jī)制，無(wú)法有效驗(yàn)證和支持國(guó)家層面的核算結(jié)果。最后，國(guó)內(nèi)不同權(quán)威機(jī)構(gòu)向國(guó)家上報(bào)碳排放結(jié)果存在12%—19%的差異，顯著超出國(guó)際上通常的±5%誤差范圍。

（三） 準(zhǔn)確計(jì)算碳排放需要平衡成本關(guān)系

核算數(shù)據(jù)精度要求越高，需要核算的內(nèi)容和數(shù)據(jù)工作量越大，數(shù)據(jù)的可獲得性就越低，成本就越高。未來(lái)將面臨如果需要精確的碳排放數(shù)據(jù)就需要承擔(dān)更高的統(tǒng)計(jì)成本。

（四） 企業(yè)碳排放核算工作進(jìn)展緩慢

企業(yè)碳排放核算既是市場(chǎng)化碳減排機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是政府碳排放核算關(guān)鍵參數(shù)的測(cè)度和動(dòng)態(tài)更新的參考依據(jù)。目前國(guó)內(nèi)已建立了多個(gè)行業(yè)的企業(yè)碳排放核算方法體系，但全國(guó)性企業(yè)碳排放核算工作目前仍未有效開(kāi)展，各種碳排放實(shí)測(cè)技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用工作也進(jìn)展緩慢。2021 年，生態(tài)環(huán)境部組織在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中開(kāi)展碳排放評(píng)價(jià)試點(diǎn)，才開(kāi)始探索針對(duì)不同行業(yè)、區(qū)域、園區(qū)特征的碳排放評(píng)價(jià)技術(shù)方法。目前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的碳排放核算仍未形成規(guī)范、統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于工業(yè)園區(qū)的零碳評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍沒(méi)有完全統(tǒng)一，很多零碳園區(qū)都只是得到第三方機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，沒(méi)有官方的權(quán)威認(rèn)證。

（五） 我國(guó)目前難以及時(shí)跟進(jìn)國(guó)際碳排放核算方法體系持續(xù)更新的步伐

《2006 年IPCC 國(guó)家溫室氣體清單編制指南2019 修訂版》成為世界各國(guó)編制溫室氣體清單的最新方法和規(guī)則。新方法體系排放因子更加精細(xì)化，排放因子與活動(dòng)水平的分類(lèi)更加科學(xué)合理，同時(shí)，新版指南首次完整提出基于大氣濃度（遙感測(cè)量和地面基站測(cè)量相結(jié)合）反演溫室氣體排放量的做法，這將成為全球和區(qū)域尺度下檢驗(yàn)和校準(zhǔn)溫室氣體排放結(jié)果的重要手段。而我國(guó)目前的碳排放核算方法以《IPCC 清單指南1996》為主，遠(yuǎn)落后于國(guó)際最新核算技術(shù)，且我國(guó)在碳排放實(shí)測(cè)技術(shù)方面還沒(méi)有與5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)結(jié)合，尚未在重點(diǎn)領(lǐng)域形成現(xiàn)實(shí)有效的實(shí)測(cè)技術(shù)體系和產(chǎn)品設(shè)備，在碳衛(wèi)星應(yīng)用等方面也還處于早期探索階段。因此，我國(guó)碳排放核算方法實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌仍需較長(zhǎng)時(shí)日。

雖然我國(guó)提出了到2025 年，碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系進(jìn)一步完善，為雙碳工作提供全面、科學(xué)、可靠的數(shù)據(jù)支持。但2025 年后碳排放核算體系能否支撐能耗雙控向碳雙控轉(zhuǎn)型仍存疑，畢竟準(zhǔn)確的核算需要付出較高的統(tǒng)計(jì)成本，而且碳排放涉及行業(yè)多，即便提高核算成本要達(dá)到準(zhǔn)確計(jì)算也是非常困難，另外，我國(guó)碳排放統(tǒng)計(jì)方法和國(guó)際接軌何時(shí)實(shí)現(xiàn)仍存疑。在碳排放核算方法仍存在諸多不確定因素的條件下，很難明確具體時(shí)間將其替代能耗雙控[6]。僅考核化石能源是當(dāng)前向碳雙控過(guò)渡的可行方案，化石能源考核目標(biāo)非常接近碳雙控目標(biāo)，且化石能源的核算方法已經(jīng)比較成熟，計(jì)算成本和政府管理成本都很低。

三、能耗雙控僅考核化石能源條件下的改進(jìn)路徑

（一） 用能權(quán)僅交易以煤炭為主的化石能源

按照當(dāng)前用能權(quán)與能耗總量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，用能權(quán)交易的能源含義和能耗總量保持一致，未來(lái)能耗總量若僅考核化石能源，用能權(quán)也應(yīng)該僅包含化石能源。

（二） 可再生能源雖與能耗雙控脫鉤但要重點(diǎn)考核

未來(lái)可再生能源不再納入能耗雙控，但節(jié)能技術(shù)達(dá)到一定水平后，必然提高可再生能源的重要程度。目前可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的考核值是根據(jù)實(shí)現(xiàn)2025 年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高至20%左右的目標(biāo)而設(shè)定，最終實(shí)現(xiàn)2030 年全國(guó)統(tǒng)一可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重為40%。而碳中和延續(xù)至2060 年，在未來(lái)時(shí)期內(nèi)，能源將轉(zhuǎn)型到以可再生能源占比為主，因此，對(duì)其重點(diǎn)考核是實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的關(guān)鍵。

（三） 綠證與碳關(guān)稅、CCER 進(jìn)行銜接

碳關(guān)稅本質(zhì)上是發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)嫁減排責(zé)任和成本的新貿(mào)易保護(hù)主義手段。我國(guó)是全球第一大出口國(guó)，高耗能行業(yè)占比高，出口產(chǎn)品偏基礎(chǔ)性、大宗性和原料性，全生命周期碳排放高，國(guó)際實(shí)施碳關(guān)稅政策勢(shì)必增加我國(guó)產(chǎn)品的出口成本，削弱我國(guó)出口產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力[7]。若將碳關(guān)稅留在國(guó)內(nèi)繳納，則可有效緩解該問(wèn)題。綠證和CCER 目前都有望與國(guó)際碳稅接軌，出口企業(yè)可憑此抵扣國(guó)際關(guān)稅[8]。但是目前綠證和CCER 需要互認(rèn)，避免重復(fù)征收環(huán)境成本，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與國(guó)際碳稅接軌。

（四） 未來(lái)通過(guò)提高CCER 比重實(shí)現(xiàn)提高可再生能源重要性的目的

目前我國(guó)單位GDP 能耗是世界平均水平的1.5 倍，是發(fā)達(dá)國(guó)際的2-3 倍。僅從數(shù)據(jù)上看，我國(guó)節(jié)能技術(shù)提高空間很大，但實(shí)際并非如此。一是我國(guó)以煤電為主的電力結(jié)構(gòu)能效較低。國(guó)外很多國(guó)家發(fā)電以天然氣為主，天然氣與標(biāo)準(zhǔn)煤換算公式是指將天然氣的熱值與標(biāo)準(zhǔn)煤的熱值之間的換算，因?yàn)樘烊粴獾臒嶂蹈?，即用同等重量的天然氣發(fā)電量更大，具體到我國(guó)，按照有關(guān)政府網(wǎng)站公布的1 萬(wàn)立方米天然氣=13.3 噸標(biāo)煤，1 立方米天然氣發(fā)電在7-10 度之間，折合為1 噸標(biāo)準(zhǔn)煤的天然氣發(fā)電量為5500-7500 千瓦時(shí)。煤電發(fā)一度電按300 克標(biāo)準(zhǔn)煤計(jì)算，1 噸標(biāo)準(zhǔn)煤發(fā)電量約為3333 千瓦時(shí)，折合為標(biāo)準(zhǔn)煤后，同樣重量的天然氣發(fā)電量約是煤炭發(fā)電量的2 倍，即，天然氣發(fā)電的能效約是煤電的2 倍。所以，在以天然氣為主要發(fā)電電源的國(guó)家，單位GDP 能耗比我國(guó)低的多。二是我國(guó)高耗能產(chǎn)業(yè)很難大幅降低。從國(guó)際普遍規(guī)律來(lái)看，產(chǎn)業(yè)升級(jí)是提高能效的重要途徑，第三產(chǎn)業(yè)的能效比第二產(chǎn)業(yè)高的多，但在我國(guó)實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的規(guī)劃中，主要是節(jié)能和發(fā)展可再生能源，并沒(méi)有把產(chǎn)業(yè)升級(jí)作為重要的途徑，保持工業(yè)制造業(yè)占比基本穩(wěn)定是我國(guó)的長(zhǎng)久規(guī)劃。因此，在上述條件下，我國(guó)節(jié)能技術(shù)即使達(dá)到了國(guó)際領(lǐng)先水平，單位GDP 能耗仍比國(guó)外以天然氣為主要電源的國(guó)家高得多。實(shí)際上，在2020 年，我國(guó)高耗能行業(yè)80%能效指標(biāo)已達(dá)國(guó)際先進(jìn)水平，也就是說(shuō)，我國(guó)能效提高的空間不是很大。

節(jié)能技術(shù)達(dá)到一定程度后很難再提高，可以提高CCER 的比例，隨著CCER 占比的提高，最終市場(chǎng)轉(zhuǎn)型到以發(fā)展可再生能源為主，與我國(guó)雙碳最終發(fā)展目標(biāo)保持一致。

四、小結(jié)

當(dāng)前能耗雙控指標(biāo)包含非化石能源，近期出臺(tái)政策旨在突出化石能源考核為主，以調(diào)整能耗總量為主，對(duì)主要考核指標(biāo)能源強(qiáng)度極少涉及，造成考核與控碳目標(biāo)有所偏離。在與能耗總量相關(guān)的指標(biāo)中，由于跨省輸電可協(xié)商各省輸入可再生能源電力消納量，造成綠證、可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重和用能權(quán)與能耗總量的關(guān)系存在軟約束性。能耗強(qiáng)度方面，與能耗強(qiáng)度相關(guān)聯(lián)的碳交易主要涉及煤電為主的化石能源領(lǐng)域，而能耗強(qiáng)度包含非化石能源，兩者政策導(dǎo)向存在偏差。若從能耗雙控指標(biāo)直接轉(zhuǎn)向碳雙控指標(biāo)，由于目前碳排放計(jì)算方法在國(guó)內(nèi)外均不夠成熟，甚至相關(guān)政策指出到2025 年才進(jìn)一步完善，到何時(shí)能真正在國(guó)內(nèi)推廣執(zhí)行，得到國(guó)際認(rèn)可仍需較長(zhǎng)時(shí)期。若繼續(xù)執(zhí)行當(dāng)前能耗雙控制度，將導(dǎo)致考核與碳目標(biāo)偏差。因此，當(dāng)前能耗雙控僅考核化石能源是比較合適的過(guò)渡方式，計(jì)算方式較為成熟，考核主體與控碳目標(biāo)基本一致。相關(guān)指標(biāo)的發(fā)展趨勢(shì)是，用能權(quán)應(yīng)主要體現(xiàn)以煤炭為主的化石能源；可再生能源仍要通過(guò)約束指標(biāo)鼓勵(lì)其發(fā)展，以保障未來(lái)能源主要向可再生能源轉(zhuǎn)型；綠證要與碳關(guān)稅、CCER 進(jìn)行銜接，取得國(guó)際認(rèn)可，爭(zhēng)取我國(guó)高耗能行業(yè)的國(guó)際發(fā)展機(jī)會(huì)；未來(lái)節(jié)能技術(shù)達(dá)到較高水平后，提高CCER 占比，突出重點(diǎn)發(fā)展可再生能源。