吳俊德,徐樂昌,裴華武

(1.中廣核鈾業(yè)發(fā)展有限公司,北京 100048;2.核工業(yè)北京化工冶金研究院,北京 101149;3.中核四川環(huán)保工程有限責(zé)任公司,四川 廣元 628000)

1990年,中國政府設(shè)立軍工核設(shè)施退役及放射性廢物治理專項(簡稱退役治理),30多年來,國家有關(guān)部門先后印發(fā)了《國防科工委關(guān)于加強軍工核設(shè)施退役及放射性廢物治理項目管理的通知》(科工計字〔2000〕909號,已廢止)[1]、《軍工核設(shè)施退役與放射性廢物治理管理規(guī)定》(科工二司〔2010〕670號)[2]、《軍工核設(shè)施退役及放射性廢物治理項目管理辦法》(科工二司〔2017〕1452號)[3]、《軍工核設(shè)施退役與放射性廢物治理經(jīng)費管理暫行辦法》(財防〔2018〕6號,簡稱退役治理經(jīng)費管理辦法或財防〔2018〕6號文)[4],加上國防科工局、財政部印發(fā)的軍工固定資產(chǎn)投資項目管理有關(guān)規(guī)定、軍工科研項目管理有關(guān)規(guī)定、基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理有關(guān)規(guī)定等部門規(guī)章,已經(jīng)建立了較為完善的項目管理和經(jīng)費管理體系。但在實際應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)仍然存在一些問題,需要進一步加以修訂解決。

1 經(jīng)費科目及內(nèi)涵

退役治理項目分為工程建設(shè)、退役整治、運行監(jiān)護、基礎(chǔ)與工程科研4類,其中退役整治類項目包括安全關(guān)閉、設(shè)施退役、環(huán)境治理、廢物運輸與處置。

財防〔2018〕6號文規(guī)定,工程建設(shè)項目的經(jīng)費管理和使用按基本建設(shè)財務(wù)管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;基礎(chǔ)與工程科研項目的經(jīng)費管理和使用按軍工科研經(jīng)費管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;退役整治中廢物運輸項目的經(jīng)費管理辦法另行制定,即退役整治類項目中的安全關(guān)閉、設(shè)施退役、環(huán)境治理和運行監(jiān)護項目經(jīng)費管理按照財防〔2018〕6號文規(guī)定執(zhí)行。

財防〔2018〕6號文規(guī)定,項目概算包括預(yù)計成本和預(yù)計收益。預(yù)計成本是指在退役治理過程中預(yù)計必然發(fā)生的成本費用,包括治理費、工程費、設(shè)備費、材料費、工資及勞務(wù)費、工程其他費、管理費和不可預(yù)見費8個明細科目(圖1)。預(yù)計收益是指項目承擔單位完成退役治理項目預(yù)計獲得的利潤。退役治理項目按照治理費、工程費、設(shè)備費、材料費、工資及勞務(wù)費、工程其他費和管理費7個明細科目進行成本歸集和核算。

圖1 退役治理項目經(jīng)費組成Fig. 1 Project fund composition of decommissioning of nuclear facilities and treatment of radioactive waste

治理費是指開展源項調(diào)查、清理去污、拆除解體、條件恢復(fù)、環(huán)境監(jiān)測等涉及放射性工作必然發(fā)生的費用及其產(chǎn)生的各類廢物的整備、處理、處置、轉(zhuǎn)運等所需費用。

工程費是指開展環(huán)境整治、環(huán)境恢復(fù)、條件保障及臨時設(shè)施與措施等無放射性的建筑工程和安裝工程所必然發(fā)生的費用。

設(shè)備費是指在項目實施過程中必須研制、購置的設(shè)備儀器、備品備件及其運輸、裝卸、整理、倉儲、進口代理等所發(fā)生的費用。

材料費是指項目法人單位在退役治理過程中在治理費、工程費、設(shè)備費之外預(yù)計消耗的燃料動力費和各種外購原材料、輔助材料、元器件、成品(含嵌入式軟件)、半成品、專用低值易耗品、勞動保護用品的費用,包括購買價款、稅金及運輸、保險、裝卸、整理、篩選、質(zhì)保、廢品損失等費用。

工資及勞務(wù)費是指從事治理費所列工作之外的其他項目參與人員的工資、獎金、津貼、補貼等工資性費用和臨時聘用人員等的勞務(wù)費用,以及由單位負擔并繳納的該部分人員的社會保險費。

工程其他費包括前期工作咨詢費,勘察費,設(shè)計費,監(jiān)理費,招標代理服務(wù)費,安全、環(huán)保、職業(yè)衛(wèi)生、放射性防護評價與驗收等相關(guān)報告文件的編審費,研究試驗與工藝驗證費,臨時設(shè)施費,技術(shù)引進費,建設(shè)用地費,技術(shù)服務(wù)費,造價咨詢費等。

管理費是指項目實施過程中直接發(fā)生的管理性支出,以及分攤轉(zhuǎn)入的研制(制造)費用及管理費用等。

不可預(yù)見費是指對技術(shù)復(fù)雜、實施周期1年以上的退役治理項目,在核定經(jīng)費時針對退役治理項目實施過程中可能出現(xiàn)的不可預(yù)見因素而預(yù)先考慮的費用。

項目預(yù)計收益是指項目承擔單位完成退役治理項目預(yù)計獲得的利潤。

2 經(jīng)費科目測算分析

財防〔2018〕6號文印發(fā)以來,有效提高了退役治理項目經(jīng)費的編制和評估質(zhì)量,但由于認知水平、利益訴求及實踐經(jīng)驗等差異,在相關(guān)科目人工費內(nèi)涵及測算、相關(guān)經(jīng)費科目費率、設(shè)計費測算規(guī)定等具體經(jīng)費科目測算方面有待進一步優(yōu)化。

2.1 相關(guān)科目人工費內(nèi)涵及測算

根據(jù)財防〔2018〕6號文規(guī)定,治理費、設(shè)備費、工資及勞務(wù)費、管理費中均含人工費。

治理費中的人工費單價按照項目所在地造價管理機構(gòu)發(fā)布的計日工人工單價乘以放射性場所人工費調(diào)整系數(shù)測算,即該科目中人工費口徑為勞務(wù)提供單位全口徑人工成本并計取管理費、利潤、稅金等費用后的綜合單價。

設(shè)備費中的研制設(shè)備按照該設(shè)備研制所需直接材料(包含燃料動力)、直接人工、其他直接費用和研制費用等進行測算,即該科目中人工費為項目單位基本生產(chǎn)或科研人員的全口徑人工成本。

工資及勞務(wù)費中的人工費口徑不含單位繳納的公積金、企業(yè)年金及支出的職工福利費等,低于全口徑人力成本。

管理費中含分攤項目單位的管理費用,項目單位管理費用中管理人員人工成本通常占比較高,在實際轉(zhuǎn)入時一般按全口徑人工成本分攤。

以上分析表明,在人工費口徑方面,不同科目存在不同口徑,建議在口徑方面予以統(tǒng)一。在測算標準方面,治理費中人工費的測算標準與其他科目不同,在項目經(jīng)費編制和立項評估過程中有時存在較大分歧;不同評估機構(gòu)把握的原則也不同,有的按治理費中的人工費測算標準考慮,有的按工資及勞務(wù)費中的測算標準考慮,可能會存在同一單位不同項目執(zhí)行不同標準的情況,建議統(tǒng)一明確按項目單位全口徑人工費水平測算。

2.2 管理費、不可預(yù)見費和預(yù)計收益費率

財防〔2018〕6號文規(guī)定,管理費按不超過治理費、工程費、設(shè)備費、材料費、工資及勞務(wù)費、工程其他費之和的5%測算;不可預(yù)見費以治理費、工程費、設(shè)備費、材料費、工資及勞務(wù)費、工程其他費之和為基數(shù),按比例超額累退測算:3 000萬元及以下按3%測算,3 000～10 000萬元按2.5%測算,10 000萬元以上按2%測算;項目預(yù)計收益按項目預(yù)計成本的5%測算。

2.2.1 管理費費率

自營的退役整治項目和運行監(jiān)護項目總體上與項目單位的日常生產(chǎn)經(jīng)營類似,按照不超過5%費率測算,一般測算結(jié)果低于項目單位實際管理費水平(個別管理費率低于5%)。建議參考企業(yè)實際制造(研制)費用和管理費用水平,研究修訂管理費測算方法。

2.2.2 不可預(yù)見費費率

運行監(jiān)護類項目工藝成熟,概算編制、評估時費用預(yù)計相對準確,現(xiàn)行費率基本可以滿足需求。退役整治項目尤其是設(shè)施退役類項目,由于立項時源項難以準確查清等原因,現(xiàn)行費率一般難以滿足需求。建議按分類測算項目不可預(yù)見費思路,研究修訂不可預(yù)見費費率規(guī)定,退役整治類項目相當于工程建設(shè)類項目的逆過程且更為復(fù)雜,建議其不可預(yù)見費水平至少不低于工程建設(shè)類項目基本預(yù)備費水平;運行監(jiān)護類項目工藝穩(wěn)定,相對簡單,現(xiàn)行規(guī)定可基本滿足需求。

2.2.3 預(yù)計收益費率

預(yù)計收益費率相當于項目單位的成本費用利潤率指標,與管理費類似,5%費率測算一般低于項目單位實際水平。根據(jù)國務(wù)院國資委考核分配局印發(fā)的《企業(yè)績效評價標準值》,企業(yè)成本費用利潤率一般均高于10%。建議參考企業(yè)實際成本費用利潤率水平,研究修訂預(yù)計收益費率規(guī)定。

2.3 設(shè)計費測算規(guī)定

科工二司〔2017〕1452號文規(guī)定,退役整治項目原則上應(yīng)申報項目建議書和可行性研究報告(代實施方案),比較復(fù)雜的設(shè)施退役項目可編制項目建議書、可行性研究報告和項目實施方案。

財防〔2018〕6號文規(guī)定,前期工作咨詢費是指項目建議書、可行性研究報告、實施方案(或監(jiān)護運行方案)的編審費,以項目概算扣除工資及勞務(wù)費作為計算基數(shù),參照《建設(shè)項目前期工作咨詢收費暫行規(guī)定》有關(guān)要求執(zhí)行。其中實施方案(或監(jiān)護運行方案)編審費按照可行性研究報告編審費標準進行測算。同時規(guī)定,設(shè)計費參照《工程勘察設(shè)計收費管理規(guī)定》有關(guān)規(guī)定測算,計算基數(shù)為治理費、工程費、設(shè)備費和材料費之和。

在退役整治類中設(shè)施退役和環(huán)境治理項目經(jīng)費編制和立項評估過程中,項目單位和評估機構(gòu)在執(zhí)行規(guī)定時,對設(shè)計費存在一定分歧。項目單位參照財防〔2018〕6號文規(guī)定一般計列設(shè)計費;評估機構(gòu)基于科工二司〔2017〕1452號文規(guī)定并結(jié)合財防〔2018〕6號文規(guī)定,在核定實施方案編制費時一般按可行性研究報告編制費標準進行測算,不計列設(shè)計費。

鑒于上述規(guī)定矛盾之處及實踐過程中的分歧,建議以項目是否存在實質(zhì)設(shè)計內(nèi)容、是否產(chǎn)生實際設(shè)計工作量為基礎(chǔ),修訂相關(guān)條款。

3 完善經(jīng)費管理機制

財防〔2018〕6號文實施以來,有效規(guī)范了退役治理項目經(jīng)費的管理;但在實際執(zhí)行過程中,尤其是隨著退役治理項目經(jīng)費事后投資補償模式的規(guī)?；_展,在廢物運輸與處置項目經(jīng)費適用規(guī)定、竣工決算審核和批復(fù)管理職責(zé)、激勵約束機制、提前實施項目自籌資金的資金成本及自籌資金管理等方面尚需優(yōu)化改進。

3.1 廢物運輸與處置項目適用規(guī)定

財防〔2018〕6號文規(guī)定,退役整治中的廢物運輸項目經(jīng)費管理辦法另行制定。

在項目經(jīng)費編制和立項評估過程中,項目單位和評估機構(gòu)因上述規(guī)定對廢物運輸與處置項目經(jīng)費預(yù)計收益科目及管理費費率等方面存在較大分歧。項目單位參照財防〔2018〕6號文規(guī)定編制;評估機構(gòu)基于“退役整治中的廢物運輸項目經(jīng)費管理辦法另行制定”規(guī)定,一般不予認可預(yù)計收益科目及管理費費率水平。項目單位在項目策劃過程中,趨向于將廢物運輸和處置內(nèi)容含在相應(yīng)設(shè)施退役項目和環(huán)境治理項目中,以規(guī)避單獨申報廢物運輸與處置不計列預(yù)計收益并降低管理費費率的風(fēng)險。

基于上述情況,建議及時明確廢物運輸與處置類項目的適用規(guī)定,或制定相應(yīng)經(jīng)費管理規(guī)定。

3.2 激勵約束機制

財防〔2018〕6號文在概算結(jié)余方面設(shè)置了激勵機制,項目完成并通過驗收后,項目概算扣除經(jīng)審計確認的項目成本及5%項目預(yù)計收益后的余額,50%認為項目收益,由項目承擔單位統(tǒng)籌使用;50%認為項目結(jié)余資金。

該激勵機制對于項目單位控制項目成本起到一定的積極作用;但對于項目超概算無約束機制,同時預(yù)計收益又以成本為基數(shù),現(xiàn)有激勵機制仍難排除虛增成本問題。建議及時研究修訂激勵約束機制,進一步提高政府投資效益。

3.3 提前實施項目自籌資金的資金成本

科工二司〔2017〕1452號文規(guī)定,項目單位為加快核退役治理進程或因核退役治理任務(wù)周期緊,提前實施的設(shè)施建設(shè)、廢物處理、安全關(guān)閉、設(shè)施退役、環(huán)境治理、運行監(jiān)護、廢物運輸及處置等事項,可申請事后投資補償。

“十四五”以來,為加快退役治理進程,在專項資金預(yù)算不足的情況下,有關(guān)單位按規(guī)定事后投資補償機制自籌資金提前實施了一批項目,項目單位事前事中自籌資金實施項目模式有利于項目單位主動控制項目成本,也有利于事后投資補償方案經(jīng)費編制和評估的準確性。

財防〔2018〕6號文在經(jīng)費科目設(shè)置方面未考慮事后投資補償模式下自籌資金的資金成本問題,也未考慮事后投資補償模式下自籌資金的融資、存儲和支付管理相關(guān)規(guī)定。建議及時研究增加資金成本科目,并明確測算方式及資金管理的差異化要求;在經(jīng)費具體內(nèi)涵方面,建議考慮資金占用的機會成本和實際利息支出;在資金管理方面,建議自籌資金具體融資、支付等管理過程按照企業(yè)自主資金管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

4 結(jié)論與建議

財防〔2018〕6號文是退役治理專項首次印發(fā)的專項經(jīng)費管理制度,經(jīng)費科目設(shè)置、財務(wù)管理等均以實際情況為出發(fā)點,有效提高了退役治理項目經(jīng)費的編制和評估質(zhì)量,有效規(guī)范了退役治理項目經(jīng)費的管理。經(jīng)費概算允許計列收益有助于激勵項目單位加快退役治理進程,結(jié)余資金50%認為項目收益有助于促進項目單位節(jié)約使用項目經(jīng)費,減少列支不合理支出、虛增項目成本等行為,提高了財政資金的使用效益。

為進一步規(guī)范退役治理項目經(jīng)費管理,結(jié)合財防〔2018〕6號文執(zhí)行過程中出現(xiàn)的實際問題,以及退役治理項目經(jīng)費事后投資補償模式的規(guī)?；_展,建議對財防〔2018〕6號文部分內(nèi)容及時修訂,明確廢物運輸與處置類項目的經(jīng)費管理規(guī)定,統(tǒng)一人工費測算口徑和標準,參考項目單位及退役治理不同類型項目實際情況規(guī)定管理費、不可預(yù)見費和預(yù)計收益的測算方法,以項目是否存在實質(zhì)設(shè)計內(nèi)容為基礎(chǔ)及時修訂設(shè)計費測算規(guī)定,在現(xiàn)有概算結(jié)余激勵機制的基礎(chǔ)上研究增加超概算的約束機制,研究增加事后投資補償模式下自籌資金的資金成本測算方式及自籌資金的融資、存儲和支付管理相關(guān)規(guī)定。