趙春庚 ZHAO Chun-geng

（河間市自然資源和規(guī)劃局，河間 062450）

0 引言

黨的二十大以來，在新時代發(fā)展的要求下國家重點關注土地資源的集約、高效利用。同時隨著城市化快速發(fā)展，土地資源粗放利用、閑置浪費現(xiàn)象時常出現(xiàn)，現(xiàn)實問題更加要求我們應當集約可持續(xù)利用土地資源。開發(fā)區(qū)現(xiàn)已成為城市與工業(yè)化發(fā)展的空間載體，可以說開發(fā)區(qū)的存在和當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展具有密切聯(lián)系。但近年來，在政府發(fā)展經(jīng)濟和加大招商引資力度過程中，出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)盲目批地現(xiàn)象，一味追求園區(qū)面積擴張，導致開發(fā)區(qū)內(nèi)部土地利用結構嚴重失衡，建設用地的開發(fā)利用面臨著緊迫的空間要求和環(huán)境挑戰(zhàn)。因此開展土地集約利用評價特別是開發(fā)強度較大的區(qū)域有助于對區(qū)域土地開發(fā)利用狀況進行全面調(diào)查，從而為實現(xiàn)更為合理的土地利用、高效的土地管理以及確保土地的可持續(xù)利用提供了明確發(fā)展方向。

通過系統(tǒng)的基礎調(diào)查與評價，全面了解了開發(fā)區(qū)目前的土地利用狀況，包括土地集約利用水平、用地結構以及空間布局等各方面的情況。在此基礎上，探索了適用于開發(fā)區(qū)的節(jié)地模式，提高土地利用效率，這為河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的國土空間規(guī)劃、土地利用動態(tài)監(jiān)測管理以及建立長期有效的開發(fā)區(qū)建設用地集約利用評價考核機制提供了基礎和支持。

1 河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設用地節(jié)約集約利用概述

1.1 研究范圍 河間市位于河北省滄州市西北部，總面積為1322.44 平方公里，北與任丘市、廊坊市交界，南與獻縣相連，西與保定市相鄰，東與青縣、滄縣接壤。河間市地處環(huán)渤海經(jīng)濟圈、京津石三城中心位置，區(qū)位優(yōu)勢明顯，發(fā)展?jié)摿薮?，是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心區(qū)域。河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總規(guī)劃面積為22.27 平方公里，園區(qū)分東西兩區(qū)，東區(qū)位于市域東北部，規(guī)劃面積11.7 平方公里；西區(qū)規(guī)劃面積10.57 平方公里。

1.2 現(xiàn)狀概況 2022 年河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地總面積2226.9388 公頃（22.27 平方公里），四至范圍為：東區(qū)：北至東大線，西至沙束路，南至大里文村北，東至臧白計村村東；西區(qū)：南至芮家屯村北，西至古洋河，東至齊會大街，北至保滄高速路南。開發(fā)區(qū)常住人口約11821 人，規(guī)劃建設用地面積1468.02 公頃，已達到供地條件的土地面積1297.52 公頃、已供應國有建設用地面積760.88 公頃，已建成城鎮(zhèn)建設用地面積753.55 公頃，工礦倉儲用地面積594.66 公頃，住宅用地面積3.33 公頃，不可建設土地面積16.73 公頃，批而未供土地面積3.59 公頃，不存在閑置土地。

1.3 研究路徑 本文以河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設用地為研究對象，分析開發(fā)區(qū)建設用地利用現(xiàn)狀情況和區(qū)域土地集約利用水平，以期對園區(qū)集約高效、可持續(xù)發(fā)展提供理論基礎。首先對開發(fā)區(qū)建設用地進行定性分析，包括開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀建設用地規(guī)模結構、土地利用狀況、社會經(jīng)濟狀況等內(nèi)容；其次，進行定量分析，評價開發(fā)區(qū)建設用地節(jié)約集約利用狀況；最后提出促進節(jié)約集約用地的對策和建議。

2 河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設用地節(jié)約集約利用評價

2.1 定性分析

2.1.1 土地利用狀況分析 通過對河間市2022 年度開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析，主要從土地利用程度和用地結構狀況兩方面進行土地利用狀況分析：①土地利用程度：河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)2022 年度，已達到供地條件的土地面積1297.5174 公頃，已供應國有建設用地面積760.8777 公頃，土地供應率為58.64%；已建成城鎮(zhèn)建設用地面積753.5488 公頃，土地建成率為99.04%；不可建設土地面積16.7341 公頃，土地開發(fā)率為58.71%。②用地結構狀況：河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)2022 年度工礦倉儲用地面積594.6643 公頃，工業(yè)用地率為78.92%?？傮w來看，河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地供應率和土地開發(fā)率為中等偏上水平，工業(yè)用地率較好，土地建成率較高。

2.1.2 土地建設強度分析 從土地資源承載力和開發(fā)區(qū)建設用地開發(fā)強度來看，區(qū)域容積率直觀反映區(qū)域社會經(jīng)濟活動以及人類開發(fā)利用的強度。2022年河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總建筑面積489.2423萬平方米，園區(qū)綜合容積率為0.65。同時，綜合容積率和建筑密度又與土地利用類型相關聯(lián)。工礦倉儲用地總建筑面積477.7604 萬平方米，工業(yè)用地綜合容積率為0.8，建筑基底總面積247.3038 萬平方米，建筑密度為32.82，工礦倉儲用地建筑物構筑物基底面積、露天堆場和露天操作場地面積244.7002萬平方米，工業(yè)用地建筑系數(shù)為41.15。河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)主要以工業(yè)用地為主，住宅用地較少，且建筑物多以一層工業(yè)廠房為主，因此園區(qū)綜合容積率較低。

2.1.3 產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益分析 根據(jù)河間市2022年度開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)，河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)2022 年度工業(yè)（物流） 企業(yè)固定資產(chǎn)投資額4471977.79 萬元，二、三產(chǎn)業(yè)稅收總額69768.56 萬元，開發(fā)區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)總收入3014934.2 萬元，開發(fā)區(qū)工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額62326.41 萬元。

從整體投入產(chǎn)出以及產(chǎn)業(yè)效益來看，開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地的投入產(chǎn)出效益水平較低，發(fā)展?jié)摿^大。

2.1.4 定性分析結論 依據(jù)河間市2022 年度開發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地集約利用程度進行定性分析，主要得出以下結論：一是開發(fā)區(qū)原規(guī)劃面積過大，而且含有部分村莊，土地集約利用和開發(fā)難度較大；二是開發(fā)區(qū)內(nèi)已經(jīng)開發(fā)的土地利用狀況良好，但還應當注意工業(yè)與住宅用地結構失衡等用地結構問題，有助于開發(fā)區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展；三是投入產(chǎn)出效益較低，工業(yè)倉儲用地的土地利用強度還有待進一步挖潛提高。

2.2 定量分析

2.2.1 開發(fā)區(qū)評價類型劃分 2022 年河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設用地面積為753.55 公頃，工礦倉儲用地面積為594.66 公頃，工礦倉儲用地占已建成城鎮(zhèn)建設用地的比例為78.92%；其中住宅用地面積為3.33 公頃，住宅用地占已建成城鎮(zhèn)建設用地的比例為0.44%。參照《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（2014 年度試行）》（以下簡稱《規(guī)程》）將河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)劃為工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)。

2.2.2 指標體系確定 對河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用程度進行定量分析，按照《規(guī)程》的規(guī)定，選定了工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)作為評價對象。在選擇適用的評價指標時，依照《規(guī)程》等相關規(guī)范、標準以及要求，從土地利用狀況、用地效益以及管理績效等三個方向，精選了11 個正向和負向指標，從而構建了土地集約利用的評價指標體系（見表1）。

表1 河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價指標體系

2.2.3 指標權重值和理想值確定 評價指標理想值確定主要是根據(jù)《規(guī)程》中要求，具體的確定方法有三種：一是采用目標值法進行確定，二是采用經(jīng)驗借鑒法進行確定，三是直接選擇專家咨詢法確定具體理想值?！兑?guī)程》中對指標權重的選擇原則有明確要求，評價指標的權重應根據(jù)不同的評價范圍、評價目標、子目標以及各指標對開發(fā)區(qū)土地集約利用影響程度的不同，進行確定。

在本次河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地集約利用評價中，理想值的確定主要依據(jù)河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的規(guī)劃文件要求和實際開發(fā)建設情況，同時通過咨詢領域專家意見、相關學術研究文獻和政府出臺的相關法規(guī)文件，以最終確認數(shù)值。同時，結合評價工作中國家下發(fā)的權重值，以及基于開發(fā)區(qū)的政策定位，采用《規(guī)程》所規(guī)定的目標值法和經(jīng)驗借鑒法，初步確定該區(qū)作為工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)在特定評價時點的各項指標權重和理想值。（表2）

表2 河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價指標權重值

2.2.4 土地集約利用度分值計算 以《規(guī)程》相關要求及河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)實際建設用地開發(fā)利用情況為基礎，根據(jù)河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的土地集約利用評價指標體系，本文將從多個角度、多個層次對集約利用水平進行綜合評估，以計算該開發(fā)區(qū)土地集約利用的綜合得分，分析開發(fā)區(qū)土地集約利用情況。同時在計算過程中，需要對所選的指標體系中的正向和負向指標進行標準化處理。

2.2.5 定量分析結論 根據(jù)已建立的評價指標體系和模型，在評價范圍內(nèi)測算了河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的土地利用集約度綜合得分（見表3）。經(jīng)過計算得出，2022 年該開發(fā)區(qū)土地利用集約程度的綜合得分為89.47 分。評價結果表明，在此次開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的范圍和時點內(nèi)，河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的土地集約利用程度表現(xiàn)良好。

表3 河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評價綜合分值

從土地利用狀況方面來看，河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的土地利用狀況目標分值為87.71 分，這表明該開發(fā)區(qū)的整體土地利用狀況良好，區(qū)域內(nèi)的土地利用較為充分且科學、合理。具體而言，其中土地利用程度子目標的分值為90.21分，說明開發(fā)區(qū)土地利用程度較高，同時土地開發(fā)率、土地供應率和土地建成率較高也反映出開發(fā)區(qū)土地供應充分，對于已經(jīng)供應的土地開發(fā)和建設效率高，開發(fā)區(qū)整體建設情況良好。用地結構狀況子目標分值為98.65 分，說明開發(fā)區(qū)用地主要以工礦倉儲等工業(yè)用地為主，符合河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)的主體定位。而土地利用強度子目標分值為81.67 分，與其他子目標分支相比，分值較低，說明開發(fā)區(qū)在建筑物容積率和建筑密度等建筑結構方面還需進一步提高。

從用地效益上看，河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)用地效益目標分值為90.67 分，說明開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益較高水平，同時開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的投入強度和稅收情況良好，政府對于河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)投入力度大，稅收情況良好，有助于開發(fā)區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展。隨著開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設，以及工業(yè)企業(yè)、高新企業(yè)建成率不斷增高，待建成企業(yè)投產(chǎn)使用、產(chǎn)生稅收后，開發(fā)區(qū)的用地效益將會日漸凸顯升高。

從管理績效上看，河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)監(jiān)管績效方面目標分值為100 分，說明土地利用監(jiān)管成績效果顯著。根據(jù)實地勘察結果和有關部門數(shù)據(jù)，河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)不存在閑置土地，充分說明河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在土地利用監(jiān)管方面成效顯著。

3 河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設用地節(jié)約集約利用問題與對策

3.1 存在的問題

3.1.1 用地結構失衡、開發(fā)強度失調(diào) 河北河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)存在工業(yè)用地比例偏高、居住用地比例偏低，開發(fā)區(qū)建設用地結構失衡的問題。河間經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)以工業(yè)廠房為主，大部分為一層建筑物，廠區(qū)內(nèi)會存在有大面積供車輛運輸，貨物搬運的露天場地，因此導致綜合容積率較低，開發(fā)強度失調(diào)，對開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用整體水平造成影響。

3.1.2 低效用地監(jiān)管機制不嚴、執(zhí)法力度不足 在開發(fā)區(qū)土地開發(fā)、利用過程中，仍存在工業(yè)項目用地動態(tài)管理不到位、監(jiān)管機制不嚴格等問題，導致部分企業(yè)用地效率低下。在工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、綜合容積率、園區(qū)建筑密度等方面，缺乏科學、及時、有效的監(jiān)管和預警處置手段，缺乏完善的監(jiān)督管理體系，容易出現(xiàn)低效、粗放利用土地的現(xiàn)象。其次對于已經(jīng)調(diào)查出的低效用地缺乏綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，執(zhí)法力度不夠嚴格，導致低效利用問題無法及時核實和處理，造成開發(fā)區(qū)綜合利用效率不高。

3.1.3 土地集約意識不強、資源節(jié)約觀念不實 土地資源集約利用意識不強，資源節(jié)約觀念不扎實，集約利用土地的社會共識有待提高。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，以資源消耗為代價的外延擴張模式尚未得到根本性的改變，不能與國家以及河間市土地資源現(xiàn)狀相適應，影響城市的可持續(xù)發(fā)展。隨著國家對于土地資源利用要求的不斷提高，原有的土地集約觀念已經(jīng)不能適應社會發(fā)展的要求，導致土地被浪費和閑置，基層對于土地“重保輕節(jié)、重供輕管、重增量輕存量”等現(xiàn)象仍存在。

3.2 對策及建議

3.2.1 合理規(guī)劃土地利用布局，提高集約用地水平 一是統(tǒng)籌規(guī)劃新型農(nóng)民社區(qū)。對于開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的傳統(tǒng)村莊等，可以通過建造多層住宅樓等，提高土地利用效率，在提高傳統(tǒng)村落居民生活質量的基礎上，又能進一步加快區(qū)域發(fā)展進程，節(jié)約開發(fā)區(qū)土地，提高容積率。二是完善國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃應以科學合理規(guī)劃土地利用布局、節(jié)約集約、可持續(xù)利用土地作為規(guī)劃的宗旨。在編制國土空間規(guī)劃過程中應注重現(xiàn)狀情況，提出科學、高效的規(guī)劃方案，為土地集約利用明確方向，著力構建節(jié)約集約型的城市化模式。

3.2.2 加強企業(yè)內(nèi)部挖潛，盤活存量空間 開發(fā)區(qū)將立足于工業(yè)園區(qū)發(fā)展定位，堅持科學規(guī)劃和科學管理，采取內(nèi)部挖潛方法完善土地結構狀況，并不斷推動土地空間結構與功能格局調(diào)整。加強并督促企業(yè)對自身利用土地資源加以挖掘，對于企業(yè)內(nèi)部配套土地面積過大的企業(yè)強化管控和再開發(fā)利用措施，對部分沒有進行集約節(jié)約的企業(yè)則引導其重新使用土地或投資。此外，對于那些在已獲批準土地使用權的區(qū)域內(nèi)但建設密度并不高的企業(yè)而言，在不違反國土空間規(guī)劃且保持用途不變的前提下，考慮充分利用存量空間，從而提升開發(fā)區(qū)的土地集約利用水平。

3.2.3 增加產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效益，促進產(chǎn)業(yè)集聚 一是加大開發(fā)區(qū)招商引資力度，鼓勵產(chǎn)業(yè)附加值高、發(fā)展前景廣闊的優(yōu)質企業(yè)和項目進入園區(qū)。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進產(chǎn)業(yè)轉型。優(yōu)化提升物流、工業(yè)制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，積極推進智能物流產(chǎn)業(yè)鏈、新材料制造等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，全面提升產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)出效益，可通過加大工業(yè)用地投資力度，適度增加產(chǎn)業(yè)配套基礎設施和其他固定資產(chǎn)投入，以實現(xiàn)用地節(jié)約集約的目標。