王 巖

（江蘇美城建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，江蘇 淮安 223005）

2018年7月，淮安市盱眙縣20個(gè)鎮(zhèn)（街、鄉(xiāng)）經(jīng)過行政區(qū)劃調(diào)整，撤并為13個(gè)鎮(zhèn)（街）；同年10月，淮安市委、市政府依據(jù)江蘇省委、省政府加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件的舉措，擬定出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)民群眾住房條件改善的實(shí)施意見》。從2018年盱眙縣農(nóng)房辦成立，到2019年江蘇省自然資源廳正式印發(fā)《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善技術(shù)指南（試行）》，在淮安市政府統(tǒng)籌安排下，盱眙縣迅速開展新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作。

在這樣的大背景下，伴隨著國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”體系構(gòu)架的發(fā)展變革，國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的不斷優(yōu)化實(shí)施，蘇北鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱單一、空心村現(xiàn)象普遍、鄉(xiāng)村人口大量外流的現(xiàn)實(shí)狀況，盱眙縣新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃承擔(dān)著穩(wěn)定鎮(zhèn)村空間體系結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重任。鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以涉農(nóng)自然村莊為規(guī)劃研究對(duì)象，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要專項(xiàng)規(guī)劃，起到一個(gè)承上啟下的作用，向上要對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃起到支撐作用，向下要通過編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃逐步組織實(shí)施。

盱眙縣位于兩省交界之處，是典型的山水名城，歷史悠久、人文薈萃；并擁有陡湖濕地自然保護(hù)區(qū)、鐵山寺國(guó)家級(jí)森林公園、第一山國(guó)家級(jí)森林公園、龍王山水庫飲用水水源保護(hù)區(qū)等諸多重要的生態(tài)保護(hù)要素，明祖陵、泗州城遺址、黃花塘鎮(zhèn)新四軍軍部舊址等古文化遺址、墓群、紅色旅游景點(diǎn)。盱眙縣有低山、丘崗、平原、河湖圩區(qū)等多種地貌，素有人均“兩畝耕地一畝山，一畝水面一畝灘”之稱。盱眙縣由于受南京的輻射帶動(dòng)作用較強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平不斷提高的同時(shí)人口流動(dòng)性也較大，其城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系在蘇北地區(qū)也存在一定的典型性，這對(duì)新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制也帶來了新的考驗(yàn)。

1 本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的創(chuàng)新與突破

1.1 規(guī)劃編制真正實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”

江蘇省于2005年在全國(guó)率先組織開展了以“適度集聚、節(jié)約用地、有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、方便農(nóng)民生活”為原則的首輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃；2014年提出以發(fā)展為導(dǎo)向的村莊分類方法，引導(dǎo)村莊公共資源有效精準(zhǔn)投向重點(diǎn)村和特色村，開啟鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善工作。該兩輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃仍然是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的背景基礎(chǔ)上完成的，并未與土地利用規(guī)劃作有效銜接，從而使得后期的部分村莊規(guī)劃編制后無法實(shí)施。

2019年在國(guó)土空間規(guī)劃改革的時(shí)代背景下，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)上，統(tǒng)一了規(guī)劃管理基本單元，明晰的行政管理邊界、準(zhǔn)確的各地類圖斑面積，使得本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制能夠有效落地。同時(shí)，規(guī)劃注重多規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，充分銜接現(xiàn)有現(xiàn)行的縣土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)民群眾居住空間布局規(guī)劃、綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃以及各類保護(hù)線（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、水利保護(hù)線、公益林管控區(qū)、行滯洪區(qū)）等等，真正意義上實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”。

1.2 嚴(yán)格遵循“自上而下、自下而上、上下聯(lián)動(dòng)”的工作方法

首先，進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查、農(nóng)民意愿摸底調(diào)查分析，重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村人口、產(chǎn)業(yè)、建設(shè)、特色、設(shè)施等方面內(nèi)容；縣域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌重大設(shè)施布局和基本公共服務(wù)設(shè)施配置，有效指導(dǎo)各鎮(zhèn)（街）規(guī)劃編制。其次，各鎮(zhèn)（街）人民政府按照縣域統(tǒng)籌要求，結(jié)合村莊發(fā)展實(shí)際，組織鎮(zhèn)村干部、群眾充分醞釀?dòng)懻撨_(dá)成共識(shí)后，交由縣自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行初步方案校核。最后，規(guī)劃方案成果經(jīng)修改完善后，由縣、市自然資源主管部門組織技術(shù)審查，報(bào)縣、市人民政府批準(zhǔn)后，按規(guī)定程序上報(bào)省廳備案。全過程充分征求村-鎮(zhèn)-部門-縣-市各級(jí)政府、部門、群眾的意見和建議，并留存各級(jí)政府、部門、群眾的簽字蓋章征求意見表；反復(fù)經(jīng)過三輪以上的方案醞釀、校核、修改，最終定稿。

1.3 精準(zhǔn)引導(dǎo)分類自然村莊

本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的自然村莊分類從2014年的分三類（重點(diǎn)村、特色村、一般村）重新細(xì)化分類為五類（集聚提升類村莊、特色保護(hù)類村莊、城郊融合類村莊、搬遷撤并類村莊、其他一般村莊）。其中，集聚提升類村莊、特色保護(hù)類村莊、城郊融合類村莊為規(guī)劃的發(fā)展村莊，是未來鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口集聚的主要空間載體；搬遷撤并類村莊是因避災(zāi)避險(xiǎn)、脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)建設(shè)、重大項(xiàng)目和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等需要搬遷撤并的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊；其他一般村莊是作為近期看不準(zhǔn)、暫不分類的村莊，也為這類村莊留足了觀察和論證的時(shí)間，避免了非保即撤的情況發(fā)生。

2 規(guī)劃編制的新思路與新方法

2.1 規(guī)劃原則的引領(lǐng)

本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃合理確定進(jìn)城、入鎮(zhèn)、留村的人口比例和分布，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)樹立“多規(guī)合一”和“存量規(guī)劃”理念，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”，鼓勵(lì)利用村莊存量土地、老莊臺(tái)進(jìn)行村莊建設(shè)；合理確定近期建設(shè)的農(nóng)房項(xiàng)目選址規(guī)劃和用地邊界，不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。此外，不搞“一刀切”，不能損害農(nóng)民權(quán)益；著力提升鄉(xiāng)村地區(qū)基本公共服務(wù)水平；同時(shí)，還增加了傳承歷史文化，保護(hù)鄉(xiāng)村特色的原則，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步彰顯鄉(xiāng)村地區(qū)文化特色、時(shí)代特征和地域特點(diǎn)，留住鄉(xiāng)愁記憶。

2.2 村莊遴選方案的校核

避開“九靠近兩遠(yuǎn)離”、遵從“兩進(jìn)三靠”等具體要求，充分尊重農(nóng)民群眾意愿，并結(jié)合人口及用地等規(guī)模綜合布局發(fā)展村莊。首先依據(jù)生態(tài)紅線、公益林、滯洪行洪區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、鐵路防護(hù)廊道、高等級(jí)道路防護(hù)廊道、高壓線防護(hù)廊道、油氣管道防護(hù)廊道、農(nóng)村建設(shè)用地整理計(jì)劃9大要素，遴選出一批發(fā)展受限制的自然村莊；同時(shí)，依據(jù)經(jīng)部門認(rèn)定的特色村、三星級(jí)康居示范村、村鎮(zhèn)醞釀方案，優(yōu)先確定一批適宜發(fā)展的自然村莊；形成初篩布點(diǎn)方案成果進(jìn)行校核。

本次規(guī)劃校核首次采用全縣用地適宜性評(píng)價(jià)的方法，選取交通安全性、交通可達(dá)性、環(huán)境適宜性、城市氛圍和地形適宜性5大類評(píng)價(jià)因子及16種子因子進(jìn)行單因素的適宜性評(píng)價(jià)。首先運(yùn)用層次分析法確定各評(píng)價(jià)因子的權(quán)重值，在yaahp輔助軟件的模型構(gòu)造、計(jì)算和分析幫助下，得出不同方案的權(quán)重，為最佳方案的選擇提供依據(jù)；再運(yùn)用GIS軟件劃分各因子適宜性等級(jí)進(jìn)行疊加計(jì)算，得出最終的用地適宜性評(píng)價(jià)圖。適宜性等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)為5級(jí)，3級(jí)是可以接受的適宜用作居住用地的最低值，5級(jí)代表最適宜建設(shè)，1級(jí)代表完全不適宜建設(shè)；后將本次規(guī)劃的發(fā)展村莊疊到村莊建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)圖上，去校核初篩布點(diǎn)方案規(guī)劃的發(fā)展村莊是否適宜作為建設(shè)用地。

2.3 規(guī)劃成果融入GIS數(shù)據(jù)庫

本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃首次運(yùn)用GIS軟件，統(tǒng)一工作底圖、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與工作平臺(tái)，最終匯總形成成果數(shù)據(jù)庫文件，統(tǒng)一匯交至省廳，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間一張圖管理。規(guī)劃成果圖紙現(xiàn)狀圖以最新年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，表達(dá)現(xiàn)狀自然村分布、行政邊界、道路等必要的信息要素，規(guī)劃圖以現(xiàn)行土地利用規(guī)劃圖為底圖，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、自然村分類等基本信息要素。最終明確使用GIS作為數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，統(tǒng)一格式、屬性、代碼等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，備案入庫前省廳做全面的銜接性、方案合規(guī)性審查，形成統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫作為管理平臺(tái)。

3 規(guī)劃實(shí)施成效及新政策變化

3.1 規(guī)劃支持蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件改善工作

淮安市委、市政府出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)民群眾住房條件改善的實(shí)施意見》，提出要著力改善農(nóng)民群眾住房條件，不斷提高農(nóng)民群眾生活品質(zhì)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，并認(rèn)真總結(jié)兩年來實(shí)施全市農(nóng)民相對(duì)集中居住的經(jīng)驗(yàn)做法，在本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中明確近期建設(shè)安置規(guī)模，為下一步編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃提供規(guī)劃依據(jù)，為農(nóng)房建設(shè)項(xiàng)目提供有力指導(dǎo)。2019年，淮安市農(nóng)房辦印發(fā)了《淮安市農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理導(dǎo)則（試行）》，為每個(gè)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建農(nóng)房安置點(diǎn)提供了建設(shè)指導(dǎo)。

3.2 盱眙縣農(nóng)民群眾住房條件改善實(shí)施成效

本次規(guī)劃中2022年擬建設(shè)發(fā)展村莊55個(gè)，合理確定近期擬建名錄及搬遷名錄，預(yù)測(cè)人口規(guī)模、戶數(shù)需求、用地面積，新建量能夠滿足四類人群及拆遷安置戶留村的人員安置需求。近幾年，盱眙縣落實(shí)“3+8+N”農(nóng)房改善發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)地域文化傳統(tǒng)特色保護(hù)，將項(xiàng)目建設(shè)與設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)扶持、社會(huì)治理同步實(shí)施，建成一批特色鮮明、功能齊全，可推廣、可復(fù)制的樣板示范小區(qū)，保證搬遷農(nóng)民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”。依據(jù)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，按照進(jìn)城入鎮(zhèn)留村的人口規(guī)模、分布狀況，已經(jīng)科學(xué)實(shí)施46個(gè)農(nóng)房改善項(xiàng)目，支撐改善萬余戶；打造了蘆溝小區(qū)“老鵝+”、天泉小鎮(zhèn)“農(nóng)旅+”、明陵社區(qū)“蝦稻共生+”等一批特色產(chǎn)業(yè)小區(qū)。

4 后期規(guī)劃調(diào)整過程中存在的問題與思考

4.1 調(diào)整自然村莊類型的原因論述

于2022年初，本輪鎮(zhèn)村布局進(jìn)行了一次局部方案調(diào)整工作，涉及盱眙縣9個(gè)鎮(zhèn)（街），主要調(diào)整的原因涉及以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)房改善項(xiàng)目末年至2022年，任務(wù)重、時(shí)間緊，根據(jù)村民集聚意愿強(qiáng)烈，結(jié)合各村的位置、產(chǎn)業(yè)等實(shí)際情況，切實(shí)需要調(diào)整現(xiàn)有發(fā)展村莊位置和規(guī)模。二是為落實(shí)市局鄉(xiāng)村振興“三級(jí)先導(dǎo)”鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善工作，盱眙縣黃花塘鎮(zhèn)作為市級(jí)先導(dǎo)鎮(zhèn)，需明確所有一般村莊的發(fā)展分類，將其劃分為規(guī)劃發(fā)展類或搬遷撤并類。三是積極響應(yīng)盱眙縣“十四五”期間省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村培育工作，自然村莊名錄要求必須是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中明確的發(fā)展村莊或省級(jí)傳統(tǒng)村落。四是因生態(tài)保護(hù)紅線及行、滯洪區(qū)的方案調(diào)整，部分自然村莊已具備作為發(fā)展村莊的條件而調(diào)整局部方案。

4.2 特色保護(hù)類村莊的論證方法

在2019年編制鎮(zhèn)村布局規(guī)劃時(shí)，就存在一個(gè)困惑，即作為產(chǎn)業(yè)特色型的特色村，產(chǎn)業(yè)規(guī)模多大才可以作為特色保護(hù)類村莊來分類。例如同樣是葡萄園產(chǎn)業(yè)，3.33公頃葡萄園種植和6.67公頃葡萄園種植的兩種情況，都?xì)w類為特色保護(hù)類村莊是否是合理的。在2019年由于編制時(shí)間緊、任務(wù)重，并沒有對(duì)此類情況做過多的思考與論證。那么在2022年做一輪局部調(diào)整的時(shí)候，針對(duì)特色保護(hù)類村莊的分類，采取現(xiàn)場(chǎng)踏勘調(diào)研，并運(yùn)用定性和定量的方法進(jìn)行了充分的論證與校核，使得特色保護(hù)類村莊的分類更加科學(xué)合理。

本次特色資源評(píng)價(jià)方法參考南京市農(nóng)村地區(qū)特色資源評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究成果，并結(jié)合省廳確定的五類特色資源類型、盱眙發(fā)展實(shí)際，設(shè)計(jì)了包括文保級(jí)別、年代、保存狀況、規(guī)模、產(chǎn)值、參與度、獨(dú)特性、影響度、成長(zhǎng)性在內(nèi)的9項(xiàng)要素，規(guī)劃采取定性和定量相結(jié)合的方式對(duì)特色資源進(jìn)行評(píng)價(jià)分級(jí)。首先，確立特色資源三個(gè)等級(jí)的定性標(biāo)準(zhǔn)：標(biāo)志型特色資源、優(yōu)勢(shì)型特色資源、基礎(chǔ)型特色資源；其次，結(jié)合盱眙總體資源特點(diǎn)，選取跟本次規(guī)劃確定的五項(xiàng)特色資源分類相關(guān)的重要因子；最后，確定相應(yīng)的評(píng)分條件，構(gòu)建資源評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)出資源等級(jí)以及是否具備特色保護(hù)類村莊的條件。根據(jù)準(zhǔn)入條件進(jìn)行梳理，滿足認(rèn)定條件的村莊，建議評(píng)判為特色保護(hù)類村莊；此外，預(yù)留特色培育村也作為特色保護(hù)類村莊來發(fā)展，滿足村莊發(fā)展過程中，特色村的動(dòng)態(tài)調(diào)整與補(bǔ)充需求。在此論證過程中，取消了一部分特色保護(hù)類村莊，也新增了一部分特色保護(hù)類村莊。

5 結(jié)語

鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的問題是個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著時(shí)代的發(fā)展，鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷著巨大變革期；目前鎮(zhèn)村布局專項(xiàng)規(guī)劃成果已經(jīng)起到了很好的承上啟下的作用，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村公共資源的合理投放，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方向提供了精準(zhǔn)的規(guī)劃引導(dǎo)。筆者本人主導(dǎo)設(shè)計(jì)了從2014年鎮(zhèn)村布局優(yōu)化調(diào)整到2019年新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制以及2022年的局部方案調(diào)整的項(xiàng)目全過程，過程中深刻體會(huì)到從基層村鎮(zhèn)到各級(jí)各部門對(duì)規(guī)劃工作的逐漸重視，并清楚意識(shí)到規(guī)劃成果對(duì)一方土地的龍頭引領(lǐng)作用。目前，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃成果已逐步與各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃銜接協(xié)同，其地位和作用不容忽視，文章基于蘇北地區(qū)盱眙縣鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制和局部調(diào)整工作的探索與實(shí)踐，得出的一些感悟供類似地區(qū)的相關(guān)工作提供思考和借鑒，新形勢(shì)下的鄉(xiāng)村發(fā)展仍需基層設(shè)計(jì)人員的持續(xù)探討和實(shí)踐。