王榮遠劉文

(1.韶關(guān)市測繪研究院有限公司，廣東 韶關(guān) 512026；2.韶關(guān)學(xué)院旅游與地理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005)

2021年11月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)，明確要求嚴格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”，除國家安排的生態(tài)退耕，自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕，河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。耕地“進出平衡”包括耕地轉(zhuǎn)出和耕地轉(zhuǎn)入2個方面。耕地轉(zhuǎn)出指除國家安排的生態(tài)退耕，自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕，河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地；耕地轉(zhuǎn)入指林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等非耕地整治恢復(fù)為耕地。

我國學(xué)者針對耕地進出平衡進行了一定的研究。耕地“進出平衡”是對占用耕地的補救措施，是“占補平衡”政策的延展，也是防止耕地減少的另一創(chuàng)新之舉[1]。

耕地“進出平衡”是確保耕地總量不減少的重要手段，也確保區(qū)域糧食產(chǎn)能提升的重要保證，在具體實施過程中需要重視地方實情[2，3]。耕地“進出平衡”總體方案編制是落實耕地“進出平衡”制度的關(guān)鍵[4]，也是耕地恢復(fù)的重要途徑，保障了國家糧食安全與優(yōu)化國土空間格局[5]，耕地“進出平衡”以一般耕地和可恢復(fù)非耕農(nóng)用地為對象，綜合同質(zhì)等效與流補平衡的管制要求，實現(xiàn)耕地長期穩(wěn)定利用的目標[6]，但耕地流失與優(yōu)質(zhì)補充資源在空間存在明顯錯位，實施鎮(zhèn)域內(nèi)部平衡政策的經(jīng)濟性和可行性較差，縣域統(tǒng)籌落實“進出平衡”能更大程度地實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置[7]。

但從市轄區(qū)分鎮(zhèn)視角分析耕地“進出平衡”研究相對較少，以此為背景，以韶關(guān)市湞江區(qū)為研究對象，湞江區(qū)位于廣東省韶關(guān)市，屬于韶關(guān)市3個市轄區(qū)之一，總面積為572.47km2。根據(jù)2020年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，以此分析2020—2022年韶關(guān)市湞江區(qū)耕地“進出平衡”狀況，為韶關(guān)市湞江區(qū)耕地恢復(fù)提供一定的依據(jù)，也為湞江區(qū)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)用地提供參考。

1 韶關(guān)市湞江區(qū)耕地現(xiàn)狀分析

1.1 耕地現(xiàn)狀情況

根據(jù)韶關(guān)市湞江區(qū)2020年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，湞江區(qū)2020年度耕地總面積5929.60hm2，其中水田面積3963.38hm2，占耕地總面積的75.36%；水澆地面積913.10hm2，占耕地總面積的17.36%；旱地面積383.13hm2，占耕地總面積的7.28%。韶關(guān)市湞江區(qū)耕地主要分布在犁市鎮(zhèn)，占全區(qū)耕地的64.42%。具體見表1。

表1 2020年度韶關(guān)市湞江區(qū)耕地地類面積統(tǒng)計表

1.2 永久基本農(nóng)田儲備區(qū)

根據(jù)《韶關(guān)市湞江區(qū)永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定方案》，韶關(guān)市湞江區(qū)劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)面積101.12hm2，實地核查均為耕地(其中水田63.78hm2，占劃定總量的63.07%；水澆地面積28.29hm2，占劃定總量的27.97%，旱地面積9.06hm2，占劃定總量的8.96%)，分布在犁市鎮(zhèn)和花坪鎮(zhèn)，見表2。

1.3 耕地整治

韶關(guān)市湞江區(qū)通過開展補充耕地、高標準農(nóng)田建設(shè)、墾造水田3種土地整治項目，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡、提高綜合生產(chǎn)能力、提高土地產(chǎn)出率，形成耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護的新格局。

1.3.1 土地開發(fā)補充耕地

2008—2013年，韶關(guān)市湞江區(qū)實施了11個土地開發(fā)補充耕地項目，建設(shè)總規(guī)模437.29hm2，新增耕地面積333.06hm2，分布在新韶鎮(zhèn)和犁市鎮(zhèn)。通過土地開發(fā)補充耕地項目，增加了韶關(guān)市湞江區(qū)有效耕地面積，確保了建設(shè)占用耕地占補數(shù)量和質(zhì)量雙平衡，有利于實現(xiàn)湞江區(qū)耕地保有量目標。

1.3.2 高標準農(nóng)田

為了鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，保障糧食安全，2012年至今，韶關(guān)市湞江區(qū)規(guī)劃實施了14個高標準基本農(nóng)田建設(shè)，合計項目規(guī)模3030.11hm2，其中已驗收10個項目，已完成2個項目，正在實施2個項目，主要分布在犁市鎮(zhèn)。

1.3.3 墾造水田

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院最嚴格耕地保護制度，嚴守耕地紅線，嚴格落實占補平衡，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地，廣東省全面落實“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”制度。2017—2020年，韶關(guān)市湞江區(qū)累計完成墾造水田項目3個，新增水田面積77.31hm2，分布在新韶鎮(zhèn)、犁市鎮(zhèn)和十里亭鎮(zhèn)。

2 韶關(guān)市湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)出情況

耕地轉(zhuǎn)出指除國家安排的生態(tài)退耕，自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕，河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。耕地確需轉(zhuǎn)出的，應(yīng)當符合國土空間規(guī)劃及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、耕地保護等相關(guān)專項規(guī)劃，并優(yōu)先轉(zhuǎn)出難以長期穩(wěn)定利用，質(zhì)量較低，零星分散的耕地。

2.1 韶關(guān)市湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)出情況

韶關(guān)市湞江區(qū)2021年度下發(fā)年度遙感監(jiān)測圖斑1379個、季度衛(wèi)片圖斑223個、礦產(chǎn)衛(wèi)片圖斑1個、耕地衛(wèi)片問題圖斑19個，經(jīng)核實涉及占用耕地圖斑274個，占用耕地面積49.91hm2，其中，一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地圖斑數(shù)共52個，合計面積4.00hm2，見表3。

表3 一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地情況統(tǒng)計表

根據(jù)韶關(guān)市湞江區(qū)2020年度土地利用變更調(diào)查，剔除糧食功能主產(chǎn)區(qū)、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田、補充耕地項目、墾造水田項目范圍，2021年度衛(wèi)片耕地轉(zhuǎn)出涉及水田1.08hm2、水澆地1.37hm2、旱地0.88hm2，占用耕地平均質(zhì)量等為5等，見表4。

表4 一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地地類統(tǒng)計表

2.2 耕地轉(zhuǎn)出總體情況

韶關(guān)市湞江區(qū)2022年度耕地轉(zhuǎn)出類型主要是耕地衛(wèi)片督察難以整改圖斑，2021年度遙感監(jiān)測難以整改圖斑，新增農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等情形，合計耕地轉(zhuǎn)出面積為5.69hm2，其中，水田3.09hm2，水澆地1.56hm2，旱地1.04hm2，占用耕地平均質(zhì)量等為5等，見表5。

表5 2022年度韶關(guān)市湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)出地類統(tǒng)計表

3 耕地轉(zhuǎn)入情況

依據(jù)調(diào)出耕地圖斑面積、質(zhì)量等別等信息，以2020年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)和耕地恢復(fù)潛力數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，主要在即可恢復(fù)、工程恢復(fù)圖斑中進行補劃，確保補充耕地數(shù)量充足，質(zhì)量不降低。

土地整治是一項系統(tǒng)性工作，應(yīng)充分考慮地塊整體以及周邊耕地情況，采取成片整理、成片提升、連片改造的方式實施，最終形成轉(zhuǎn)入耕地儲備，實現(xiàn)先進后出。

3.1 耕地轉(zhuǎn)入數(shù)量和質(zhì)量

2022年度韶關(guān)市湞江區(qū)擬轉(zhuǎn)入耕地圖斑面積6.12hm2，其中，水田3.44hm2，水澆地2.69hm2。根據(jù)韶關(guān)市湞江區(qū)2019年耕地質(zhì)量等別更新評價成果，擬轉(zhuǎn)入圖斑平均質(zhì)量等為5.8，平均坡度級為1.4，見表6。

表6 2022年度韶關(guān)市湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)入圖斑面積統(tǒng)計表

韶關(guān)市湞江區(qū)2022年度耕地轉(zhuǎn)出平均質(zhì)量等為5等，擬轉(zhuǎn)入耕地通過即可恢復(fù)無法保證質(zhì)量不降低。需要通過工程輔助的形式提高田面坡度、有效土層厚度、灌溉保證率、排水條件和土地利用水平，達到提高耕地質(zhì)量等別的效果，保證轉(zhuǎn)入耕地質(zhì)量等為5等。

3.2 耕地轉(zhuǎn)入后集中連片程度

韶關(guān)市湞江區(qū)2022年度擬轉(zhuǎn)入耕地地塊11個，根據(jù)地塊分布情況，擬規(guī)劃為5個土地整治項目，改造后能達到與周邊耕地集中連片的有4個項目，改造面積超過1.33hm2的有3個項目。擬改造項目距離水源和村莊不超過500m，交通方便，利于耕作，能長期穩(wěn)定耕種利用。

4 耕地“進出平衡”情況

韶關(guān)市湞江區(qū)2022年度耕地轉(zhuǎn)出面積5.69hm2，其中，水田3.09hm2，水澆地1.56hm2，旱地1.04hm2，占用耕地平均質(zhì)量等為5等；2022年度湞江區(qū)擬轉(zhuǎn)入耕地圖斑面積6.12hm2，其中，水田3.49hm2，水澆地2.69hm2，提升后平均質(zhì)量等為5等，見表7，轉(zhuǎn)入后全區(qū)及各鎮(zhèn)數(shù)量補足有余、質(zhì)量相當、布局有優(yōu)化，與現(xiàn)有耕地能做到集中連片，可以長期穩(wěn)定耕種利用。

表7 2022年韶關(guān)市湞江區(qū)耕地“進出平衡”

5 耕地“進出平衡”的保障措施

5.1 制度約束

建立韶關(guān)市湞江區(qū)耕地“進出平衡”制度，嚴格先進后出，按照“誰使用誰承擔”的原則落實“進出平衡”；建立日常巡查機制，建立舉報獎勵制度；健全湞江區(qū)耕地轉(zhuǎn)出審批工作流程和耕地轉(zhuǎn)入驗收工作流程。

5.2 監(jiān)管監(jiān)督

建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，以行政村為單元的耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管機制，開展行政村耕地日常巡查檢查，重點巡查耕地非農(nóng)化、非糧化及耕地撂荒、破壞情況，鼓勵耕地保護聯(lián)動協(xié)作和違法違規(guī)占用耕地舉報。對發(fā)現(xiàn)問題的，責(zé)令限期整改；對整改不力的，進行通報約談，嚴肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

5.3 宣傳引導(dǎo)

加強韶關(guān)市湞江區(qū)耕地用途管制政策解讀和宣傳，深入鄉(xiāng)村，通過廣播喇叭、網(wǎng)絡(luò)電視、微信公眾號、張貼宣傳欄、通知文件等形式將耕地用途管制和種植用途管控要求傳達到每家每戶，廣泛發(fā)動群眾參與耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”行為監(jiān)督。