林婷

【摘要】為全面貫徹落實黨的二十大關于“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”的決策部署，逐步縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，推動區(qū)域間基本公共服務均等化，促進基礎設施發(fā)展程度比較均衡，保障人民基本生活水平大體相當，圍繞“全省一盤棋、全島同城化”理念，在當前自貿(mào)港建設背景下，以中部生態(tài)保育區(qū)為樣本，開展研究。文章研究發(fā)現(xiàn)該區(qū)域存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地區(qū)實際不匹配、公共服務保障缺少統(tǒng)籌規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同不足等問題。通過借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，提出加強統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)籌、突出重點建設中心城市、實現(xiàn)公共服務統(tǒng)籌保障、發(fā)揮國家公園抓手作用、建立健全共建共享機制、強化財政資金引導的建議。

【關鍵詞】區(qū)域協(xié)調發(fā)展；體制；機制；海南省；中部生態(tài)保育區(qū)

【中圖分類號】F207

★ 基金項目：海南省哲學社會科學規(guī)劃課題[HNSK（YB）22-55]。

一、引言

海南省第八次黨代會提出打造三極1一帶一區(qū)區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局，把推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展和構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系作為完整準確全面貫徹新發(fā)展理念、推動海南高質量發(fā)展的“兩大引擎”。海南省委省政府《關于海南自貿(mào)港統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出，打造“三極一帶一區(qū)”，設定短中期的發(fā)展目標，即到2025年，?？?、三亞經(jīng)濟圈一體化發(fā)展水平明顯提高，儋洋港產(chǎn)城融合格局基本確立，世界級濱海城市帶初具雛形，陸海統(tǒng)籌、山海聯(lián)動、城鄉(xiāng)融合效應不斷放大；到2035年，分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局全面形成。按照《意見》確定的工作步驟，當前促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重點是著力發(fā)展壯大?？诮?jīng)濟圈、三亞經(jīng)濟圈、儋洋經(jīng)濟圈三個增長極，增強區(qū)域輻射帶動作用，帶動海南整體經(jīng)濟實力。濱海城市帶以環(huán)島旅游公路為載體，重點培育“濱海旅游+”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。而中部生態(tài)保育區(qū)作為承載“陸海統(tǒng)籌、山海聯(lián)動”理念的重要組成部分，應在自身產(chǎn)業(yè)較為薄弱、經(jīng)濟基礎較差、發(fā)展較慢的現(xiàn)實條件下，找準發(fā)展定位，加強與沿海聯(lián)動協(xié)同，真正實現(xiàn)在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護。

二、海南中部生態(tài)保育區(qū)基本情況

（一）背景情況

中部生態(tài)保育區(qū)包含五指山市、瓊中黎族苗族自治縣、白沙黎族自治縣、保亭黎族苗族自治縣4個市縣，下轄37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照《意見》精神，中部區(qū)域以熱帶雨林保育為工作中心，實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。海南熱帶雨林是我國分布最集中、類型最多樣、保存最完好、連片面積最大的大陸性島嶼型熱帶雨林，是島嶼型熱帶雨林的代表、熱帶生物多樣性和遺傳資源的寶庫和海南島生態(tài)安全屏障，具有國家代表性和全球保護意義。

（二）有關指標情況

國土面積而言，中部生態(tài)保育區(qū)合計土地面積7 117.51平方公里，占全省土地面積3.5萬平方公里的20%。五指山市面積1 144平方公里，瓊中縣面積2 704.66平方公里，白沙縣2 115.65平方公里，保亭縣面積1 153.2平方公里。中部生態(tài)保育區(qū)土地面積僅次于?？诮?jīng)濟圈（9 246平方公里），高于三亞經(jīng)濟圈（6 949平方公里）和儋洋經(jīng)濟圈（3 399平方公里）2。

人口規(guī)模而言，截至2021年底3常住人口合計61.49萬人，其中五指山市常住人口11.21萬人，瓊中縣常住人口18.12萬人，白沙縣常住人口16.43萬人，保亭縣常住人口15.73萬人，占全省常住人口1 020.46萬人的6.02%。

生態(tài)保護而言，中部生態(tài)保育區(qū)陸域生態(tài)保護紅線面積合計3 819.7平方公里，占區(qū)域總土地面積的53.7%，占全省陸域生態(tài)保護紅線總面積（9 250.5平方公里）的41.3%；四個市縣平均森林覆蓋率85.8%，高于全省森林覆蓋率（62.8%）23個百分點。

公共服務而言，截至2021年，教育方面，中部生態(tài)保育區(qū)學齡前、小學、初中、普通高中等基礎教育階段學校合計數(shù)占全省總數(shù)比重分別為5.4%、6.8%、8.8%和4.7%；衛(wèi)生方面，醫(yī)院合計20家，占全省280家總數(shù)的7.1%。五指山、瓊中、白沙、保亭病床使用率分別為68.5%、78%、72.3%和37.2%，與全省平均數(shù)66.8%相比，分布不夠均衡；文化方面，公共圖書館合計4個，占全省總數(shù)24個的16.7%，僅保亭有藝術表演場館。

經(jīng)濟發(fā)展而言，2021年，五指山市國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）36.76萬元，瓊中縣GDP66.32萬元，白沙縣GDP62.57萬元，保亭縣GDP63.16萬元，中部生態(tài)保育區(qū)GDP合計228.81億元，占全省GDP（6 475.2億元）的3.53%，為?？诮?jīng)濟圈GDP（2 981.04億元）的7.68%，三亞經(jīng)濟圈GDP的（1 296.17億元）的17.65%，儋洋經(jīng)濟圈GDP的（831.91億元）的27.5%。一、二、三產(chǎn)占比分別為33.86%、13.3%、52.84%，相對于全省占比（19.39%、19.11%、61.5%）來說，第一產(chǎn)業(yè)占比較高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對較慢；五指山市人均生產(chǎn)總值（GDP）3.28萬元，瓊中縣人均GDP3.67萬元，白沙縣人均GDP3.81萬元，保亭縣人均GDP4.03萬元。中部生態(tài)保育區(qū)人均GDP3.72萬元，低于全省人均GDP（6.37萬元）41個百分點，低于?？诮?jīng)濟圈人均GDP（6.59萬元）43個百分點，低于三亞經(jīng)濟圈人均GDP（6.3萬元）40個百分點，低于儋洋經(jīng)濟圈人均GDP（8.58萬元）56個百分點。

財政收支而言，2021年中部生態(tài)保育區(qū)地方一般公共預算收入合計10.38億元，其中五指山市地方一般公共預算收入2.24億元，瓊中縣地方一般公共預算收入2.57億元，白沙縣地方一般公共預算收入1.89億元，保亭縣地方一般公共預算收入3.68億元，占全省921.16億元的1.13%，為海口經(jīng)濟圈（296.3億元）的3.7%，三亞經(jīng)濟圈（164.76億元）的3.5%，儋洋經(jīng)濟圈（58.89億元）的17.61%；2021年中部生態(tài)保育區(qū)地方一般公共預算支出127.73億元，其中五指山市地方一般公共預算支出25.42億元，瓊中縣地方一般公共預算支出37.95億元，白沙縣地方一般公共預算支出33.16億元，保亭縣地方一般公共預算支出31.2億元，占全省支出數(shù)（1 971.37億元）的6.48%；為?？诮?jīng)濟圈（494.47億元）的6.48%，三亞經(jīng)濟圈（374.13億元）的25.83%，儋洋經(jīng)濟圈（127.73億元）的1.01倍。

整體來看，受發(fā)展基礎薄弱、人口較少等多重因素影響，以及落實生態(tài)保護要求，中部生態(tài)保育區(qū)整體經(jīng)濟社會發(fā)展相對較慢，與海口經(jīng)濟圈、三亞經(jīng)濟圈、儋洋經(jīng)濟圈存在一定的發(fā)展差距。

三、海南中部生態(tài)保育區(qū)協(xié)調發(fā)展有關問題

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地區(qū)實際不匹配

產(chǎn)業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎。《意見》提出中部生態(tài)保育區(qū)要大力發(fā)展熱帶雨林旅游產(chǎn)業(yè)，并相應發(fā)展森林康養(yǎng)、氣候康養(yǎng)、山地體育旅游以及黎苗文化等產(chǎn)業(yè)。但是旅游行業(yè)具有強周期性，易受經(jīng)濟環(huán)境、疫情等因素影響，波動較大，對財政收入貢獻相對較低，加上4個市縣均不是傳統(tǒng)意義上的熱門旅游目的地，發(fā)展難度較大，目前僅五指山對此進行了初步開發(fā)。近年來，中部市縣也積極結合自身特點，在加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面做文章，但是從各自公布的“十四五”規(guī)劃建議來看，主要方向集中在熱帶特色農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、康養(yǎng)服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)上，存在同質化的“零和競爭”的情況，未能有效結合自身特點，實行差異化合理發(fā)展。例如中部五指山、保亭、瓊中、白沙四個市縣，受森林覆蓋率、房地產(chǎn)開發(fā)限制、重工業(yè)發(fā)展限制等多重因素影響，在用地要素上無法得到有效保障，各種建筑、建設的原材料因為交通路途較遠，成本高企，加上本地人口少、經(jīng)濟活動不發(fā)達，財源稅源非常稀缺，財政自給率較低，僅依靠當?shù)赜邢薜呢斦杖?，無法安排充足資金用于產(chǎn)業(yè)引導和商業(yè)開發(fā)，長期缺少投入又導致稅源培育不足，形成惡性循環(huán)。

（二）公共服務保障缺少統(tǒng)籌規(guī)劃

公共服務是區(qū)域民生協(xié)調的前提。中部生態(tài)保育區(qū)的公共服務問題體現(xiàn)在：一是內(nèi)部公共服務資源不均衡，例如在衛(wèi)生領域，白沙的病床使用率只有37.2%，比全省平均數(shù)低近30個百分點，而其他3個市縣均高于全省平均值。此外五指山有3所普通高中，但人口更多的其他3個市縣分別只有1所，并且也只有五指山有1所特殊教育學校，其他市縣沒有。二是與其他區(qū)域的公共服務保障水平不均衡。例如海南省的3個國家區(qū)域醫(yī)療中心，2個位于三亞，1個位于瓊海，只能輻射到三亞經(jīng)濟圈和濱海城市帶。此外中部生態(tài)保育區(qū)的學齡前和普通高中的學校合計數(shù)占全省比重均低于人口占全省總數(shù)比重，考慮到白沙、保亭、瓊中等3個市縣的15歲及以上人口平均受教育年限低于全省平均水平（10.1年），中部地區(qū)教育基礎本就薄弱，教育資源傾斜力度不夠。

（三）生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同不足

中部生態(tài)保育區(qū)要以熱帶雨林國家公園建設為抓手推進生態(tài)涵養(yǎng)保育，但是由于缺少統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)同聯(lián)動，在生態(tài)環(huán)境的保護和利用方面都存在不足。例如，與其他先期設立的公園相比，海南熱帶雨林國家公園體制試點啟動晚、時間短，基礎設施較為薄弱，各類管理機制和設施建設還有待提升。制度層面，國家公園法還沒有頒布，《海南熱帶雨林國家公園條例（試行）》已不適應當前國家公園設立后的保護和管理工作，修訂無上位法可依，目前也尚未出臺公園總體規(guī)劃，相關專項規(guī)劃修編無章可循，監(jiān)測監(jiān)管、科普宣教等平臺建設難以有序推進，也不利于相關項目的謀劃與組織實施。又比如，由于4個中部市縣人口少、市場小，不具備規(guī)模效應，導致一些環(huán)保項目無法在區(qū)域內(nèi)落地。經(jīng)了解，目前海南省從處理需求、經(jīng)濟成本及發(fā)展趨勢等多方面綜合考慮，近期未在區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設生活垃圾焚燒發(fā)電廠，只能依靠垃圾轉運或填埋處理，一方面現(xiàn)有填埋場已超負荷運轉，除臭效果不佳，且存在二次污染隱患；另一方面垃圾填埋場普遍存在填埋高度過大、覆蓋措施不完善、滲濾液存量過大等問題，對中部生態(tài)保育造成不利影響。

四、關于區(qū)域協(xié)調發(fā)展國內(nèi)外經(jīng)驗

（一）完善升級跨省流域生態(tài)補償機制

長三角經(jīng)濟圈堅持生態(tài)保護優(yōu)先，不斷完善開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與保護地區(qū)橫向生態(tài)補償機制、污染賠償機制。2023年浙江安徽兩省簽署《共同建設新安江—千島湖生態(tài)保護補償樣板區(qū)協(xié)議》，全國首個跨省流域生態(tài)補償機制從單一資金補償向資金、產(chǎn)業(yè)、人才多元補償新模式升級。做法之一是兩省共同籌集生態(tài)補償資金10億元，考核浙皖交接街口斷面水質達標，浙江撥付安徽補償資金，如不達標則由安徽撥付浙江資金。做法之二是將資金、產(chǎn)業(yè)、人才等評價結果作為補償資金分配的重要依據(jù)。做法之三是聯(lián)合建立統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價值評價機制，建立綠色金融發(fā)展及服務體系。

（二）加快推動同城化建設

粵港澳大灣區(qū)以城市合作為核心，積極推動基礎設施、制度一體化。香港-深圳、澳門-珠海、廣州-佛山三組城市強強聯(lián)合，深化港深、澳珠合作。在城市之間扎實推進跨市界交通項目建設，打通跨江跨海通道，打造粵港澳大灣區(qū)“一小時生活圈”。此外，共同推進信息基礎設施的優(yōu)化提升，擴容粵港澳網(wǎng)間互聯(lián)寬帶，建設珠三角無線寬帶城市群。在制度方面，推出跨境理財通，促進粵港澳大灣區(qū)居民個人跨境投資便利化；允許港澳醫(yī)師參加內(nèi)地醫(yī)師資格證考試，通過后獲得內(nèi)地醫(yī)師資格證，促進港澳專業(yè)人才跨境執(zhí)業(yè)便利化4。

（三）共建打造重點產(chǎn)業(yè)集群

密爾沃基-7（M7）是由美國工業(yè)城市密爾沃基牽頭，與其相鄰的六個縣在2005年共同建立的區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展組織。該組織立足整個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造大密爾沃地區(qū)食品和飲料、能源和電力，水處理技術三大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。根據(jù)因地制宜原則，將三大重點產(chǎn)業(yè)集群拓展到不同地區(qū)。在密爾沃基縣的梅諾米尼山谷地區(qū)發(fā)展食品和飲料產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)該地區(qū)的經(jīng)濟復興。2009年，大密爾沃地區(qū)成立水資源理事會，共同管理轄區(qū)內(nèi)的上百家水處理技術公司，協(xié)調各區(qū)域的利益關系。

（四）分類做好區(qū)域財政資金投入

歷史上美國在發(fā)展南部地區(qū)經(jīng)濟過程中，充分利用二戰(zhàn)期間獲得的軍事預算資金，逐步增加對南部地區(qū)的財政撥款，發(fā)揮當?shù)卦谧匀毁Y源、地理位置上的獨特優(yōu)勢，集中發(fā)展科技軍事、航天等產(chǎn)業(yè)，進一步帶動南部地區(qū)上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。同時，美國在發(fā)展新興工業(yè)的基礎上，也用足用好當?shù)剞r(nóng)業(yè)資源，通過頒布農(nóng)業(yè)調整法，明確玉米、煙草、花生、稻米、小麥等基本農(nóng)作物的種植戶可以獲得財政補貼，資金量直接與農(nóng)場規(guī)模成正比，并且政府還通過抵押貸款等金融手段，支持當?shù)匕l(fā)展機械化、現(xiàn)代化、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級。到20世紀70年代，聯(lián)邦政府的價格補貼已超過1000億美元5。

五、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的對策措施

（一）加強統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)籌

鼓勵引導中部生態(tài)保育區(qū)統(tǒng)籌內(nèi)部基礎設施建設、環(huán)境治理、公共服務等區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給，加強合作意識，打破區(qū)域壁壘，促進要素流通融合，探索實現(xiàn)資源共享、問題共解、責任共擔的合作新路徑。同時，中部市縣要協(xié)同推進交通、能源、水利、信息等跨區(qū)域基礎設施建設，加快推進環(huán)熱帶雨林國家公園旅游公路、G540毛九線、瓊中互通等公路項目建設，推動形成布局合理、功能完善、銜接緊密、保障有力的現(xiàn)代化基礎設施網(wǎng)絡。此外，數(shù)字基礎設施對促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展同樣起著重要作用，推動人工智能、5G、數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈等數(shù)字基礎設施建設，加強區(qū)域間數(shù)據(jù)聯(lián)通，打破信息壁壘，實現(xiàn)資源共享，賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

（二）突出重點建設中心城市

考慮到中部市縣的基礎都比較差，發(fā)展較為緩慢，應集中人力財力物力支持建設五指山作為中心城市，圍繞配套政策完善、公共服務均等化、建立統(tǒng)一大市場等主題，通過加大對其基礎設施、公共服務、旅游資源、對外宣傳等綜合持續(xù)投入，增強中心城市作為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟、人口承載能力，支持培育茶葉、中藥南藥等重點產(chǎn)業(yè)，引入中藥制藥企業(yè)、中醫(yī)院及康養(yǎng)機構應用的一二三產(chǎn)融合，利用中央的名醫(yī)堂政策，引入優(yōu)秀醫(yī)技資源，持續(xù)提高城市知名度，發(fā)揮中心城市集聚輻射帶動作用。同時，加強城市之間的有機聯(lián)系，發(fā)揮比較優(yōu)勢，其他市縣可在完善糧食、生態(tài)等方面保障功能基礎上，做好產(chǎn)業(yè)和游客資源承接，實現(xiàn)功能互補、共同發(fā)展。

（三）實現(xiàn)公共服務統(tǒng)籌保障

圍繞服務民生，推進中部區(qū)域內(nèi)公共服務在規(guī)劃、標準、政策等領域一體化，促進公共服務普惠便利。堅持加大政府財政投入和優(yōu)化結構并舉，完善教育經(jīng)費保障機制，深入推進薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工程，推動解決薄弱市縣教育資源不足問題。完善醫(yī)療資源布局，支持加快區(qū)域內(nèi)中心城市的醫(yī)療項目建設，提升醫(yī)療輻射帶動能力。支持醫(yī)療機構跨區(qū)域開展特色專科或重點科室合作，強化區(qū)域內(nèi)市縣在會診轉診、遠程醫(yī)療、交流學習等方面的合作。

（四）發(fā)揮國家公園抓手作用

進一步完善公園管理機制、機構設置、法律法規(guī)、行政執(zhí)法等方面的頂層設計。進一步摸清國家公園范圍內(nèi)自然資源本底情況，探索編制國家公園自然資源資產(chǎn)負債表，為進一步加強熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)奠定良好基礎。適時啟動研究熱帶雨林“四庫”“兩化”實施路徑，充分調動地方政府參與國家公園保護管理工作的積極性，推動國家公園生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。完善相關配套基礎設施，推動國家公園生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、林下種養(yǎng)殖等生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設，助力國家公園周邊區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。積極開展自然教育，建設野外觀測站點和自然教育基地，完善科普宣教和生態(tài)體驗設施，培育國家公園文化，傳播國家公園理念。

（五）建立健全共建共享機制

構建重大項目跨市縣共建共享機制，將跨市縣道路、衛(wèi)生以及污水垃圾處理等需要跨區(qū)域協(xié)調的事項作為共建共享范圍，合理劃分項目實施市縣間資金分擔和收益分享比例，促進優(yōu)化項目布局。進一步完善“飛地”政策，鼓勵市縣跨區(qū)域布局產(chǎn)業(yè)項目，分享相應的收益。強化分工錯位發(fā)展，打破行政區(qū)域壁壘，促進要素融合，聯(lián)合謀劃申報項目，提高公共服務資源使用效率，探索實現(xiàn)資源共享、問題共解、責任共擔的合作新路徑。

（六）強化財政資金引導

優(yōu)化對中部生態(tài)保育區(qū)的財政轉移支付資金分配機制，調整轉移支付結構，優(yōu)化生態(tài)補償機制，規(guī)范撥付標準，發(fā)揮轉移支付均衡財力、政策引導方面的作用，支持統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化市縣財力分布格局，促進基本公共服務均等化。同時，鼓勵市縣政府、園區(qū)加強分工合作，結合產(chǎn)業(yè)體系、流通要素、合作方式等具體要素，共同制定稅收利益分配調解機制，包括分配原則、解決程序、征收管理等方面，掃除地區(qū)稅收利益博弈帶來的障礙。

責編：夢超

1 三極指的是：由?？凇⒊芜~、文昌、定安、屯昌等市縣組成的?？诮?jīng)濟圈；由三亞、陵水、樂東、保亭等市縣組成的三亞經(jīng)濟圈；由儋州洋浦一體化融合發(fā)展組成的儋洋經(jīng)濟圈。一帶指的是：由?？?、三亞、萬寧、陵水、文昌、瓊海、儋州、澄邁、臨高、昌江、東方等臨海市縣組成的濱海城市帶。一區(qū)指的是：由五指山、瓊中、白沙、保亭等中部市縣組成的中部生態(tài)保育區(qū)。

2 濱海城市帶包含城市與“三極”城市有所重復，未納入對比范圍。

3 數(shù)據(jù)來源于《2022年統(tǒng)計年鑒》

4 趙蕊：《粵港澳大灣區(qū)協(xié)調發(fā)展的實踐經(jīng)驗》（2023年2月24日）https：//mp.weixin.qq.com/。

5 樊迪：《我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅機制研究》，哈爾濱商業(yè)大學碩士學位論文，2017年，第47頁。