周民良

(1.中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 102488; 2.中國社會(huì)科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所,北京 100006)

在協(xié)調(diào)南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系中,南水北調(diào)是一個(gè)繞不過的重要課題。2021年5月,習(xí)近平總書記在考察河南南陽時(shí),針對南水北調(diào)工程建設(shè)與管理明確指出,進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局,形成全國統(tǒng)一大市場和暢通的國內(nèi)大循環(huán),促進(jìn)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展,需要水資源的有力支撐［1］。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出:“在關(guān)系安全發(fā)展的領(lǐng)域加快補(bǔ)齊短板,提升戰(zhàn)略性資源供應(yīng)保障能力?！保?］這些重大論斷,應(yīng)成為國家水資源重大政策和部署、管理與執(zhí)行的行動(dòng)指南。

根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室2019年12月12日的新聞發(fā)布會(huì),南水北調(diào)西線工程還在論證之中［3］?；诹?xí)近平總書記倡導(dǎo)的“作決策一定要開展可行性研究,多方聽取意見,綜合評判,科學(xué)取舍”思維,在黨中央提出長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”背景下,對南水北調(diào)西線工程加以重新審視很有必要。這里,筆者建議,可不上南水北調(diào)西線工程項(xiàng)目,尋求南水北調(diào)西線工程的替代性方案。具體建議是把黃河水資源更多留在西北,滿足西北用水需求,更好地發(fā)揮南水北調(diào)中線、東線工程調(diào)水潛力,讓長江之水雙管齊下,滿足黃河下游與海河流域用水需求。

一、南水北調(diào)工程戰(zhàn)略意義十分重大

對中國這樣一個(gè)水資源分布不均的國家來說,實(shí)施南水北調(diào)工程對緩解北方的用水問題關(guān)系重大。2021年8月公布的第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國耕地的64%分布在秦嶺—淮河以北地區(qū),但北方的水資源只占全國的19%,土地與水資源在北方的匹配程度更差。黃河總長度為5 464千米,與長江總長度6 280千米差距不大,但是黃河徑流量卻只有長江徑流量的1/19。根據(jù)劉昌明等人研究,黃河流域地表水開發(fā)利用率和消耗率已經(jīng)達(dá)到86%和71%,處于超負(fù)荷供水和用水狀態(tài)［4］。按照公開發(fā)表的國際標(biāo)準(zhǔn),人均水資源低于3 000立方米為輕度缺水,低于2 000立方米為中度缺水,低于1 000立方米為重度缺水,低于500立方米為極度缺水進(jìn)行判斷,黃河流域到華北平原一線水資源短缺嚴(yán)重。2019年,全國人均水資源量2 077.7立方米,但黃河流域的寧夏、山西、河南、山東的人均水資源量只有182.2立方米、261.3立方米、175.2立方米、194.1立方米;海河流域的北京、天津、河北三省(市)人均水資源量只有114.2立方米、51.9立方米、149.9立方米,全部都在極度缺水地區(qū)行列。如果考慮到結(jié)構(gòu)性分布不均問題,北方一些地區(qū)缺水問題更為突出。比如,甘肅、陜西兩省人均水資源擁有量超過1 000立方米,但主要集中分布在秦嶺—淮河線分水嶺以南的甘肅甘南、陜西陜南地區(qū)。支撐甘肅、陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的河西走廊、關(guān)中平原地區(qū),則缺水較為嚴(yán)重。

水資源是天賦資源,因地而異,世界各國之間、不同國家的區(qū)域之間差距較大。在應(yīng)對水資源短缺上,好的應(yīng)對辦法不多。其中一個(gè)重要的應(yīng)對方式,就是移民。過于干旱的區(qū)域綠色生產(chǎn)率水平較低,不能滋養(yǎng)更多的人口,也不能很好地支援經(jīng)濟(jì)發(fā)展,移民是應(yīng)對干旱氣候被動(dòng)調(diào)整的,但也是符合規(guī)律性的有效自主調(diào)整。世界銀行的研究發(fā)現(xiàn),1970年到2000年間,各國國內(nèi)人口遷移總數(shù)的10%與干旱相關(guān)。中東、北非是世界上干旱程度最高的地區(qū),也是世界上被迫遷移人口比重最高的地區(qū)。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示,全球大約有700萬難民,其中270萬來自干旱程度最高的中東到北非地區(qū)［5］。

與移民措施相對應(yīng)的,是移水或者改變水質(zhì)措施。這就是,采取跨區(qū)域調(diào)水和海水淡化等工程措施,以增加對缺水地區(qū)的水資源供給。與此關(guān)聯(lián)的,在進(jìn)行跨區(qū)域調(diào)水工程項(xiàng)目規(guī)劃時(shí),缺水區(qū)域的水資源需求、富水區(qū)域的水資源可供數(shù)量與調(diào)水成本、海水淡化成本等等,都成為項(xiàng)目論證與建設(shè)時(shí)需要考慮的重要因素。

就我國南北之間水資源與人口、經(jīng)濟(jì)的不平衡分布來看,南北之間的水資源差距懸殊,對北方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成瓶頸制約。新中國成立以后的較長時(shí)期,許多北方城市都面臨著城市與鄉(xiāng)村爭水、工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭水、生產(chǎn)與生活爭水等尷尬局面,水資源供給與區(qū)域發(fā)展間的矛盾比較突出,跨地區(qū)調(diào)水的重要性日益凸顯。1952年秋,毛澤東主席視察黃河,對黃河水利委員會(huì)的同志說:“南方水多,北方水少,如有可能,借點(diǎn)水來也是可以的?！边@一論述,顯示了開國領(lǐng)袖的遠(yuǎn)見卓識(shí)。把規(guī)模龐大的人口從缺水的北方遷移到富水的南方,將給南方帶來巨大的人口壓力,同時(shí)北方還可能會(huì)出現(xiàn)土地荒蕪、城鄉(xiāng)凋敝的景象。相反,把長江流域的水以河流、運(yùn)河等形式調(diào)運(yùn)到北方,則可以增量擴(kuò)大北方的水資源供給,實(shí)現(xiàn)水資源與人口和經(jīng)濟(jì)分布的相對均衡。同時(shí),在南方多水年份,向北方調(diào)水還可緩解長江流域防洪防澇壓力。1958年,《中共中央關(guān)于水利工作的指示》指出,“除了各地區(qū)進(jìn)行的規(guī)劃工作外,全國范圍的較長遠(yuǎn)的水利規(guī)劃,首先是以南水(主要指長江水系)北調(diào)為主要目的的,即將江、淮、河、漢、海各流域聯(lián)系為統(tǒng)一的水利系統(tǒng)規(guī)劃,應(yīng)即加速制訂”［6］。

自毛澤東以后,黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平、江澤民、胡錦濤、習(xí)近平都高度關(guān)心南水北調(diào)工作,做出了一系列重要指示和批示。2002年,中央審議并通過了《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》。2002年12月,南水北調(diào)工程正式開工建設(shè)。2013年11月、2014年12月,南水北調(diào)東線工程和中線工程正式通水。近年來的調(diào)水實(shí)踐表明,南水北調(diào)中線、東線工程在緩解北方水的供需缺口方面發(fā)揮了重要作用。

世界上有不少大陸或者大國,都通過跨地區(qū)或者跨流域調(diào)水項(xiàng)目,把富水地區(qū)與缺水地區(qū)通過隧洞、運(yùn)河、高架橋、管道連接在一起,實(shí)現(xiàn)一定距離的有效輸水。除了中國的南水北調(diào)項(xiàng)目外,非洲有萊索托高原調(diào)水項(xiàng)目(Lesotho Highlands Water Project),把水資源從萊索托的高山調(diào)到南非的Gauteng省;美國有把科羅拉多河水調(diào)到圣迭戈的輸水項(xiàng)目;印度也有河流連通工程(Interlinking Rivers Project)。一些英國與印度學(xué)者認(rèn)為,跨流域調(diào)水項(xiàng)目(Interbasin Water Transfer ——IBWT)作為一種緩解水資源短缺的供給端解決方案,正越來越受到發(fā)展中國家的歡迎［7］。

當(dāng)然,南水北調(diào)工程整體戰(zhàn)略意義重大,不等于說《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》中的任何一條調(diào)水線路都價(jià)值巨大,非建設(shè)不可。對長距離跨流域調(diào)水工程項(xiàng)目,因涉及評價(jià)因素較多,參照系各不相同,國際上沒有完全一致的看法,發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間觀點(diǎn)也差異較大,需要各國根據(jù)自身國情慎重決策。尤其是在市場用水供需變化調(diào)整、建設(shè)工程造價(jià)上升情況下,對南水北調(diào)西線項(xiàng)目之類的巨大工程從國際視野、國家全局重新加以審視,變得十分必要。

二、南水北調(diào)西線工程地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)巨大

相對于南水北調(diào)中線和東線工程而言,南水北調(diào)西線工程地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)巨大。

按照規(guī)劃,南水北調(diào)將建設(shè)東、中、西三線,其中,東線最初設(shè)計(jì)年調(diào)水量148億立方米,中線設(shè)計(jì)調(diào)水量130億立方米,西線設(shè)計(jì)調(diào)水量170億立方米。近期又有學(xué)者提出240億立方米甚至300億立方米的調(diào)水量,分別接近和超過東線與中線設(shè)計(jì)調(diào)水量之和。在中線、東線工程已經(jīng)建成運(yùn)營的背景下,社會(huì)對西線工程表達(dá)關(guān)注可以理解,但科技界對西線工程存在異議也由來已久。根據(jù)目前公開披露的信息,西線工程有兩條路線:一條路線是從長江流域引水到新疆,也就是所謂的藏水入疆計(jì)劃,有人稱之為紅旗河工程;另一條路線是從長江流域引水到黃河上游并注水入黃河,利用黃河河道自流,滿足沿線城市和農(nóng)村的人口與產(chǎn)業(yè)需求。這兩種方案可行性都值得懷疑。筆者認(rèn)為,西線工程的關(guān)鍵問題不在于比選項(xiàng)目,而在于西線工程建設(shè)在地震帶上,存在巨大的工程地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)術(shù)界通過多年研究后的普遍共識(shí)是,由于印度板塊與歐亞大陸板塊碰撞,青藏高原處于活躍上升階段,青藏高原邊緣屬于地震活躍帶。近幾十年來,造成嚴(yán)重災(zāi)難的地震災(zāi)害發(fā)生在這一區(qū)域。與此同時(shí),這一區(qū)域的滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻頻發(fā)生,威脅城鄉(xiāng)建設(shè)與交通線,進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。無論是藏水入疆還是引江濟(jì)黃,都從青藏高原東緣的西南地區(qū)引水到西北,存在著較大地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí),工程施工也會(huì)對山體造成破壞。倘若重大突發(fā)性地震發(fā)生,對南水北調(diào)西線工程造成的破壞性甚至毀滅性影響會(huì)即時(shí)形成。

迄今為止,人類對地震災(zāi)害的防范能力有限。不少人口眾多國土面積狹小的多震國家如日本,只能通過工程防震設(shè)計(jì)與事后救援減少損失。對于國土面積遼闊的中國來說,建設(shè)項(xiàng)目的空間回旋余地較大,應(yīng)通過事先的科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì),盡可能避免重大工程建在地震帶上,盡可能減少地質(zhì)災(zāi)害沖擊到建設(shè)項(xiàng)目。

2007年1月10日,《科學(xué)時(shí)報(bào)》發(fā)表文章《從南水北調(diào)西線大爭論看公共事務(wù)決策》一文,揭示出地質(zhì)學(xué)家對南水北調(diào)西線項(xiàng)目的擔(dān)憂［8］。根據(jù)《科學(xué)時(shí)報(bào)》的文章提供的信息,中國科學(xué)院院士劉寶珺曾指出,南水北調(diào)西線工程地處橫斷山北段,受控于大旋轉(zhuǎn)、大推覆、大走滑的構(gòu)造活動(dòng)背景;中國地質(zhì)調(diào)查局陳智梁研究員也曾提出,西線工程處于重要的地震活動(dòng)帶、中高強(qiáng)度斷裂帶,發(fā)生中強(qiáng)震的風(fēng)險(xiǎn)較大。《科學(xué)時(shí)報(bào)》在同一篇文章中還披露,調(diào)水核心區(qū)的雅礱江支流鮮水河斷裂帶為我國西部的強(qiáng)震帶。有人做過統(tǒng)計(jì)分析,自1901年以來發(fā)生7級(jí)以上地震3次,6～6.9級(jí)地震6次。鮮水河邊的爐霍縣1973年發(fā)生7.6級(jí)大地震,全城夷為平地。另有數(shù)據(jù)顯示,1915年以來,川青地塊內(nèi)部就已發(fā)生5級(jí)以上地震23次。

《南水北調(diào)西線工程規(guī)劃綱要》曾對西線調(diào)水工程區(qū)的地質(zhì)狀況做了這樣的描述:“調(diào)水工程區(qū)位于青藏高原東南部,地質(zhì)條件比較復(fù)雜。該區(qū)地層主要為三疊系,多為陡傾巖層,褶皺非常強(qiáng)烈,活動(dòng)斷裂較為發(fā)育,以北西向斷裂為主,大多具有明顯的分段活動(dòng)特征;該區(qū)處于可可西里—金沙江地震帶內(nèi),該地震帶為青藏高原地震區(qū)強(qiáng)震帶之一。”

人們之所以重視水利工程的地質(zhì)可行性評價(jià),是因?yàn)閺?qiáng)地震造成水利工程毀壞的事件屢見不鮮。1917年建成的美國加州Sheffield 大壩安全運(yùn)行只有8年,1925年6月距大壩11.2千米發(fā)生6.3級(jí)地震,導(dǎo)致長約128米的大壩中段滑向下游。2008年,四川汶川發(fā)生8.0級(jí)地震,造成重大人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失,影響范圍波及四川、陜西、甘肅等省份,造成長江流域的2 300多座水庫受損。水利部估計(jì),考慮到水利設(shè)施災(zāi)后的修復(fù)重建、應(yīng)急除險(xiǎn)等費(fèi)用,需要花費(fèi)資金360億元左右［9］。2013年4月20日,四川蘆山發(fā)生6.1級(jí)地震,再次造成人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失。其中,災(zāi)區(qū)34座水庫受損,1 989處供水工程不同程度受損。

對大型水利工程建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià),是一條普遍適用的國際規(guī)則。許多管理和咨詢機(jī)構(gòu)在做大型水利工程評價(jià)時(shí),都把地質(zhì)穩(wěn)定與否作為項(xiàng)目可行性論證的優(yōu)先因素。世界衛(wèi)生組織(WHO)強(qiáng)調(diào),在進(jìn)行水供給體系區(qū)位決定與設(shè)計(jì)(location of sources and the design of water-supply system)中,尤其是在匯水區(qū)(catchment)、水庫(reservoir)、水泵站與水處理工廠(pumping and treatment plants)和布局體系(distribution system)規(guī)劃與設(shè)計(jì)時(shí),必須考慮到地震、洪澇、滑坡、森林火災(zāi)等災(zāi)害的影響,以建設(shè)和保護(hù)大規(guī)模、集中化的供給設(shè)施(establishing and protecting large-scale,centralized supplies)［10］。鑒于日本是一個(gè)多震國家,世界銀行在日本專門設(shè)立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中心(World Bank Disaster Risk Management Hub),加強(qiáng)對包括供水在內(nèi)的工程項(xiàng)目管理。美國加利福尼亞州在推動(dòng)該州水危機(jī)管理中,專門就“供水可信度與地震風(fēng)險(xiǎn)”(water reliability and seismic risk)進(jìn)行公開聽證;美國環(huán)境署(EPA)在指導(dǎo)水和廢水處理設(shè)施建設(shè)時(shí),甚至專門設(shè)計(jì)了震后恢復(fù)指南(Earthquake Resilience Guide)。

在南水北調(diào)論證中,有學(xué)者曾把南水北調(diào)西線與川藏公路的工程風(fēng)險(xiǎn)相比較?？陀^地說,南水北調(diào)西線項(xiàng)目與川藏公路不具備可比性。同等條件下,發(fā)生大地震對川藏公路多造成地面破壞,修復(fù)成本較低。而且,川藏公路一旦因地震影響難以通行時(shí),可以變通性地采取其他運(yùn)輸方式(比如航空、鐵路運(yùn)輸)或者改換運(yùn)輸線路加以解決。但南水北調(diào)西線項(xiàng)目一旦建成,若因地震等原因造成供水管線破壞,山體內(nèi)部或者地下工程修復(fù)難度極大,同時(shí)需求端用水需求得不到滿足,造成的雙重?fù)p失恐怕難以彌補(bǔ)。

應(yīng)該說,提出南水北調(diào)東、中、西三線工程時(shí),科技界對青藏高原地震問題的認(rèn)識(shí)還不夠深入。但隨著對青藏高原發(fā)展演化規(guī)律尤其是地震活動(dòng)規(guī)律的揭示,繼續(xù)堅(jiān)持南水北調(diào)西線工程的傳統(tǒng)思路并不可取。不上南水北調(diào)西線項(xiàng)目,契合于“君子不立于危墻之下”的中國傳統(tǒng)安全思維,也符合趨利避害的政策管理要求。令社會(huì)公眾不解的是,參與南水北調(diào)西線項(xiàng)目考察與論證的水利專家,都未認(rèn)真回應(yīng)地質(zhì)學(xué)家提出的工程項(xiàng)目選址避開地震帶風(fēng)險(xiǎn)的問題。

三、南水北調(diào)西線工程效益不高

除了工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)外,評價(jià)長距離調(diào)水工程可行性的另一個(gè)觀察點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)效益,但南水北調(diào)西線工程的另一個(gè)突出短板是成本巨大,效益不高。

對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在決策前應(yīng)該進(jìn)行投入產(chǎn)出分析,是一個(gè)人盡皆知的道理。對調(diào)水工程進(jìn)行關(guān)聯(lián)效益分析時(shí),通常涉及四個(gè)方面的問題［11］:(1)直接滿足需求和減少成本;(2)改善水資源供給體系的可靠性;(3)改善水質(zhì);(4)滿足環(huán)境約束條件。環(huán)境污染、生物入侵、調(diào)入?yún)^(qū)輸入新化學(xué)成分等因素,在調(diào)水決策前的學(xué)術(shù)研究與項(xiàng)目論證中常被討論到［12］。不過,調(diào)水工程的效益問題,始終居于建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃與設(shè)計(jì)的首要位置。20世紀(jì)80年代,世界水資源協(xié)會(huì)曾提出,在長距離調(diào)水中,必須綜合考慮工程、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益。大型調(diào)水工程即使工程地質(zhì)條件可行但經(jīng)濟(jì)效益較差時(shí),同樣不具備可行性。2013年,仇保興曾指出,鑒于成本過高等因素,遠(yuǎn)距離調(diào)水工程難以實(shí)現(xiàn)投資收益,發(fā)達(dá)國家普遍對遠(yuǎn)距離調(diào)水工程加以限制［13］。

的確,遠(yuǎn)距離調(diào)水工程雖然引人注目,但在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好的發(fā)達(dá)國家,經(jīng)嚴(yán)格論證與評估,此類調(diào)水工程受到各方質(zhì)疑和政策管理節(jié)制。1964年,鑒于北美地區(qū)加拿大、美國、墨西哥三國水資源分布極不合理,北美水電聯(lián)盟(NAWAPA)提議建設(shè)北美的“北水南調(diào)工程”,每年將加拿大和阿拉斯加水域的3.10億立方米水量通過長距離輸水工程異地調(diào)轉(zhuǎn)到美國和墨西哥北部各州,以解決北美洲南部地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張中不斷增加的用水需求。這一方案提出,在Yukon,Skeena,Fraser,Peace和Columbia等河流筑壩,計(jì)劃建設(shè)240座大壩和水庫,修筑112條引水工程,17條引水渠和運(yùn)河,預(yù)計(jì)用40年完成這一舉世矚目的建設(shè)項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)大規(guī)模水資源的跨國跨地區(qū)調(diào)動(dòng)。除此而外,北美五大湖向外引水工程項(xiàng)目也不時(shí)被人提起。這些項(xiàng)目雖然經(jīng)過論證,但最終都因經(jīng)濟(jì)效益因素沒有付諸實(shí)施。人們通過綜合評判認(rèn)識(shí)到,跨地區(qū)重大調(diào)水工程除了基礎(chǔ)水利設(shè)施需要大量投資外,提調(diào)水工程運(yùn)轉(zhuǎn)的能源使用成本、工程維護(hù)成本都相當(dāng)巨大,但終端使用水價(jià)上漲幅度有限,不足以產(chǎn)生良好的效益(poorly profitable)。最終,在北美地區(qū),只有短距離、區(qū)域性項(xiàng)目得以實(shí)施,產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益［14］。

西線項(xiàng)目早期設(shè)計(jì)時(shí),確實(shí)考慮到把調(diào)度過來的水資源用于“開發(fā)大西北大面積的沙漠平原”［15］。但從今天的視角看,項(xiàng)目缺乏詳盡的成本收益分析,前景并不看好。學(xué)術(shù)界提出的藏水入疆項(xiàng)目之所以引起爭議,本質(zhì)并不在于瀾滄江下游國家抗議與否,而在于距離過于遙遠(yuǎn),地形地貌變化太大,要突破高山、峽谷、沙漠等重重限制,建設(shè)成本十分高昂。眾人皆知,新疆廣袤的沙漠地區(qū)開辟灌溉用良田存在天然缺陷:沙漠地勢起伏較大,難以開展工程項(xiàng)目;沙漠缺乏腐殖質(zhì)積累,難以直接灌溉成可用耕地;降水量少、蒸發(fā)量大,在途耗損高。因而,引雅魯藏布江之水入疆,把沙漠變成農(nóng)田并不可行,且經(jīng)濟(jì)成本巨大。

從長江上游引水到黃河上游,同樣不具有經(jīng)濟(jì)合理性。從水利工程的空間分布看,引江濟(jì)黃南水北調(diào)西線工程建設(shè)輸水路線恰如一條拋物線。長江上游干流深谷中的部分水資源,需要持續(xù)巨大的外部能量支撐,以便提升、牽引到令人瞠目的高度“調(diào)上來”和長距離“運(yùn)過去”,完成拋物線的前半段;而進(jìn)入黃河河道的長江水,再遵從地球引力定律,自高向低“流下去”,完成拋物線的后半段。拋物線的后半段,也存在巨大能量損失。設(shè)計(jì)的西線引水注入黃河工程需要跋涉上千公里,穿越大量涵洞、隧道,工程量極大。據(jù)水利部原副部長張基堯的資料,西線施工沿線有大量的深埋、大斷面的涵洞。在設(shè)計(jì)通過調(diào)水線路中,90%以上為引水洞涵,最長洞段長73千米,最大洞徑9.58米,施工難度之大,技術(shù)要求之高,建設(shè)成本之高,世間少有［16］。長距離引水工程都存在在途損失,距離越長,滲漏、蒸發(fā)等自然耗損越大,終端增加的額外成本越高。從投資規(guī)模的龐大性、投資生成效益的滯后性、項(xiàng)目建成后的高昂運(yùn)轉(zhuǎn)成本判斷,西線項(xiàng)目成本都高于中線與東線。鑒于農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè),項(xiàng)目建成后,灌溉用水價(jià)格上調(diào)幅度有限,農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以補(bǔ)償水利工程建設(shè)投資。至于與西線項(xiàng)目關(guān)聯(lián)的發(fā)電、航運(yùn)、旅游等綜合能力也明顯不足,難以多方面增加投資收益,南水北調(diào)西線項(xiàng)目事實(shí)上不大具備投資價(jià)值。

不僅如此,黃河上游缺乏成片規(guī)?；乜砷_辟為灌區(qū)。青藏高原的抬升使得青藏高原發(fā)育的河流河谷深切,河流坡降較大,由河流沖擊的細(xì)沙顆粒多進(jìn)入中下游形成廣袤平原,除了部分黃土高原塬地和臺(tái)地外,黃河上游缺乏足夠多的規(guī)模化平整土地用于開辟為灌區(qū)。從調(diào)水起點(diǎn)到用水終點(diǎn),跨越距離漫長,成本相應(yīng)上升。但在長距離調(diào)水路線上,沒有規(guī)?；?、高大上的剛性需求用戶沿途分?jǐn)偝杀?。上游的青海、甘肅兩省是全國典型的落后省份,中游的陜西、寧夏、內(nèi)蒙古、山西四省(區(qū))經(jīng)濟(jì)也不發(fā)達(dá),尤其是在經(jīng)濟(jì)與人口增速嚴(yán)重放緩的情況下,黃河上游新增用水需求顯著降低。如何攤銷巨大的調(diào)水成本,可能難以在實(shí)踐中破題。

經(jīng)濟(jì)稍微發(fā)達(dá)的黃河中下游用水客戶,都在西線工程調(diào)水終端延伸線上。南水北調(diào)西線工程的主張者提出,可以把西線工程調(diào)取的部分水量用于解決黃河中下游的用水需求。比如,有學(xué)者提議,超過300億立方米水中,200億立方米用于農(nóng)田灌溉和生態(tài)改善,100億立方米用于解山西、北京、河北、天津、山東、河南長遠(yuǎn)發(fā)展中的水資源不足之困,其余用于西北(青海、甘肅、寧夏、陜西、內(nèi)蒙古)城市人口的生活用水和工業(yè)用水［17］,這種認(rèn)識(shí)也存在一定不足。

國家副主席韓正曾提出,要避免敞口用水、過度調(diào)水。從經(jīng)濟(jì)決策角度看,重大調(diào)水工程決策時(shí),應(yīng)該樹立效率原則,要防范過度調(diào)水和不當(dāng)調(diào)水。停止建設(shè)南水北調(diào)西線工程,符合這一原則。

四、可擴(kuò)大黃河向西北調(diào)水量

提出南水北調(diào)工程,需要巨大的智慧與勇氣。放棄南水北調(diào)西線工程,同樣需要智慧與勇氣。在放棄南水北調(diào)西線工程的前提下尋求其可行性替代方案,應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急。假如其他項(xiàng)目可以部分甚至完全替代西線項(xiàng)目,風(fēng)險(xiǎn)巨大效益不高的西線調(diào)水工程就可以在決策項(xiàng)目清單中徹底排除。

那么,是否有西線項(xiàng)目的替代方案?筆者認(rèn)為,可以考慮擴(kuò)大黃河向西北調(diào)水量。

黃河水資源自產(chǎn)數(shù)量有限,長距離供養(yǎng)全流域的能力不足。以《2020中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)看,長江區(qū)水資源量10 549.7億立方米,而北方的黃河區(qū)水資源量只有797.5億立方米,海河區(qū)水資源量只有221.4億立方米。長江區(qū)的水資源量,相當(dāng)于黃河區(qū)與海河區(qū)之和近10倍。研究發(fā)現(xiàn),黃河流域以占全國2%的河川徑流量,養(yǎng)育了全國12%的人口,灌溉了全國15%的耕地,支撐了全國14%的國內(nèi)生產(chǎn)總值［18］。正因如此,黃河流域水資源不足是一個(gè)確定無疑的事實(shí)。

但加強(qiáng)水資源的空間配置,更好地合理化利用黃河之水,是水資源優(yōu)化配置的應(yīng)有之義。引黃河之水用于黃河流域生產(chǎn)和生活,迄今已有數(shù)千年歷史。黃河流域的分水制度通過多年協(xié)商、磨合、運(yùn)轉(zhuǎn),也行之有效地為沿線省(區(qū))接受。2009年年初,在甘、晉、豫、魯、陜五省發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)時(shí),管理機(jī)構(gòu)調(diào)度黃河干流23.8億立方米水量抗旱,灌溉耕地3 708萬畝;2010—2011年,晉、陜、魯、豫四省發(fā)生冬春連旱,管理機(jī)構(gòu)又通過黃河調(diào)水9.1億立方米緩解了旱情,保障了農(nóng)業(yè)的持續(xù)豐收。

同時(shí)必須指出的是,優(yōu)化黃河水資源空間配置時(shí),無須完全顧首又顧尾。筆者認(rèn)為,可把黃河自身調(diào)水的重點(diǎn)放在中上游,充分考慮水資源稀缺性與能量的消耗性。黃河發(fā)源于西北,經(jīng)過黃河上游、黃河中游,經(jīng)過河南、山東等下游地區(qū),流向大海。權(quán)威專家指出,國際社會(huì)長距離調(diào)水決策的一個(gè)重要缺陷就是對跨流域調(diào)水的其他替代方案缺乏深入研究(other feasible alternatives to interbasin water transfer)［19］。如果能夠?qū)ⅫS河之水更多地用于西北,理論上最為經(jīng)濟(jì)。從黃河產(chǎn)水空間看,60%以上的黃河流量來自蘭州以上28%的上游流域。因而,增加一部分流量用于西北中上游城鄉(xiāng)供水有可靠的資源保障。黃河中上游經(jīng)過的河道,與青海、甘肅、陜西、寧夏、內(nèi)蒙古諸多城市和主要農(nóng)業(yè)區(qū)距離較短,調(diào)水起點(diǎn)到終點(diǎn)高差不大,調(diào)水成本低廉。以流自西北的黃河之水,濟(jì)西北用水之需,投入產(chǎn)出效率較高,用水價(jià)格也會(huì)與各省(區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配,這比守著黃河引長江效率要高太多。

新中國成立以后,在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下,西北人民在引黃灌溉上積累了許多經(jīng)驗(yàn),同時(shí)增量建設(shè)了一批流域調(diào)水工程。引洮灌溉工程、引大濟(jì)湟工程、鹽環(huán)定引黃灌溉工程、景泰川引黃灌溉工程相繼上馬,緩解了沿線地區(qū)農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水的矛盾,產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn),這些工程具有以下共同特點(diǎn):引水距離短,引水工程多在200千米以下;整個(gè)工程在小范圍內(nèi)進(jìn)行,工程總投資不大;征遷、移民等問題和矛盾易于在各省內(nèi)解決,社會(huì)矛盾小;水資源需求對象明確,可以滿足規(guī)?；娜丝?、產(chǎn)業(yè)與生態(tài)改善需求。

把更多黃河之水用于西北,需要規(guī)劃建設(shè)短距離的優(yōu)質(zhì)水利項(xiàng)目。比如,推動(dòng)建設(shè)引黃濟(jì)寧(西寧)工程,是青海省近年提出的新思路。根據(jù)《西寧市“十三五”水資源開發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃綱要》提供的數(shù)據(jù),西寧市2015年人均水資源占有量為551立方米,不到當(dāng)年全國平均水平的1/4,屬于資源型重度缺水城市。規(guī)劃指出,到2020年以后,西寧市現(xiàn)有供水能力不能保障西寧市用水需求,湟水以南地區(qū)尤其是甘河工業(yè)園區(qū)和南川工業(yè)園區(qū)資源型缺水嚴(yán)重,成為制約城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板。引黃濟(jì)寧工程提出,從黃河干流上游龍羊峽水庫引水,經(jīng)隧洞穿越拉脊山自流輸入到湟水南岸,向湟水干流及南岸調(diào)水,保障青海東部以西寧為中心的城鎮(zhèn)群用水需求。規(guī)劃到2030年供水4.8億立方米,到2040年供水6.83億立方米。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括引水工程和供水工程。引水工程包括龍羊峽水電站壩前左岸的取水設(shè)施、74.4千米引水隧洞、消能電站(總裝機(jī)2.7萬千瓦)和穩(wěn)流分水池(容積約4萬立方米);供水工程包括1條長約138千米的供水干線、6條城市供水支線及36條灌溉支渠(管)。引黃濟(jì)寧工程項(xiàng)目是國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議中明確的重大引調(diào)水工程,已納入“十四五”規(guī)劃綱要和2020年及后續(xù)150項(xiàng)重大水利工程項(xiàng)目清單,黃河水利委員會(huì)也于2022年10月對該工程做出取水許可決定。整體來看,該項(xiàng)目工程規(guī)模較小,調(diào)水量不大,經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于南水北調(diào)西線工程。引黃濟(jì)寧工程若能得以實(shí)施,西寧市市區(qū)、湟中等區(qū)域城鎮(zhèn)日常生活用水與工業(yè)水資源短缺矛盾得以解決,可一勞永逸地解決工業(yè)園區(qū)缺水問題,城市群產(chǎn)業(yè)與人口增長潛力可進(jìn)一步釋放。

對西北其他地區(qū)尤其是新疆的用水需求,需要采取加強(qiáng)內(nèi)部水資源管理的辦法應(yīng)對。長江、黃河都發(fā)源于青藏高原,水資源供給源頭是冰川融化。新疆是獨(dú)立于黃河與長江流域的內(nèi)陸單元,使用好經(jīng)營好周邊的冰川資源,對于滿足新疆內(nèi)陸流域的水資源需求有重要意義。昆侖山、天山、阿爾泰山存在巨大的冰川,冰川融水源源不斷地供給塔里木盆地和準(zhǔn)噶爾盆地。學(xué)術(shù)界研究的結(jié)論是,隨著全球變暖,青藏高原冰川會(huì)出現(xiàn)后退減少趨勢。根據(jù)中國科學(xué)院學(xué)者研究,1990—2010年冰川的平均退縮速度比1956—1990年快50%［20］。自20世紀(jì)50年代以來,祁連山最大冰川已經(jīng)縮小了約7%。短期來看,氣溫升高,將會(huì)增加冰雪融水,增加下游徑流量;但從長期看,冰川融化導(dǎo)致可用融化的冰川資源減少,下游供水量減少,從而引發(fā)干旱甚至水危機(jī)。新疆面臨的形勢更加嚴(yán)重。2014年,中國科學(xué)院學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),天山一號(hào)冰川面積已經(jīng)從1962年的1.95平方千米,縮減為1.62平方千米,比例達(dá)17%,冰川末端厚度平均減薄40多米［21］。有學(xué)者估計(jì),20世紀(jì)50年代中后期至21世紀(jì)初,中國西部冰川面積縮小了18%左右,年均面積縮小243.7平方千米［22］,因此發(fā)出警告,到21世紀(jì)末,中國冰川融水將明顯減少,其中祁連山區(qū)減少80%以上,青藏高原東部和南部地區(qū)減少50%～90%,天山地區(qū)減少30%～50%。學(xué)術(shù)界諸多研究同時(shí)指出,新疆近期氣候變化的特征是山地暖濕、盆地干燥。為滿足新疆城鄉(xiāng)的用水需求,理應(yīng)更好地利用昆侖山、天山、阿爾泰山的冰川與湖泊。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,天山山區(qū)的降水占全新疆降水的84%,由天山融化的河流水量占新疆地表水資源總量的52%。以新疆周邊冰川之水供應(yīng)新疆主要盆地,符合合理化決策的要求。

值得一提的是,新疆并不是一個(gè)嚴(yán)重缺水的省區(qū)。2019年,新疆人均水資源量3 473.5立方米,超出全國平均值(2 077.7立方米/人)50%以上,但新疆水資源區(qū)域分布不均問題比較突出。鑒于新疆人口總量不大,優(yōu)化新疆內(nèi)部不同區(qū)域之間的資源配置時(shí),可以采取措施促進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)向水資源豐富的地區(qū)轉(zhuǎn)移,這對新疆未來長遠(yuǎn)發(fā)展具有可行性。

當(dāng)然,解決西北水資源供需矛盾的可選方案還包括在本地垂直方向拓展水資源汲取空間。近年來,新疆、黃河上游暖濕天氣增多,為人工增雨創(chuàng)造了條件。利用高空良好的云雨環(huán)境,通過科學(xué)增雨、增冰措施,把降水可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性,是擴(kuò)大水資源供給的有效途徑?？梢钥紤],利用目前有利的暖濕期環(huán)境,在新疆周邊昆侖山、天山、阿爾泰山甚至可在整個(gè)青藏高原北緣山地冰川地帶實(shí)施“增冰工程”,通過人為物理辦法,把濕潤氣候的水汽與降雨轉(zhuǎn)變?yōu)楣虘B(tài)的冰川資源,儲(chǔ)存在高原高山上,使冰層加厚、冰面擴(kuò)展、冰川體積增大,延續(xù)冰川使用壽命,防止青藏高原因冰川消失演化為荒原,并為大江大河提供源源不斷的水資源供應(yīng),這對于實(shí)現(xiàn)全國的可持續(xù)發(fā)展具有重要價(jià)值。

五、增加中線東線工程對黃河中下游調(diào)水量

主張南水北調(diào)西線項(xiàng)目的學(xué)者指出,用200億立方米南水北調(diào)西線項(xiàng)目來水解決黃河流域農(nóng)作物灌溉問題,這一提議缺乏經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。國際水資源協(xié)會(huì)前副主席Biswas 早在1982年就指出,農(nóng)業(yè)部門是水資源最無效率的使用者(the most inefficient users of water)［23］。事實(shí)上,國內(nèi)外不少長距離調(diào)水的做法多是把遠(yuǎn)距離調(diào)來的高價(jià)水用于城市,置換出本地自產(chǎn)的廉價(jià)水用于農(nóng)業(yè),在合理分水時(shí)兼顧到城市與農(nóng)村不同產(chǎn)業(yè)的差異化收益,達(dá)到水資源合理配置的效果。采取這種置換配置水資源的使用模式,不至于出現(xiàn)農(nóng)業(yè)用不起、城市有浪費(fèi)的現(xiàn)象。但即使是這一模式,在運(yùn)行過程中也存在著效率較低的問題。比如,美國水資源調(diào)入?yún)^(qū)的農(nóng)民就傾向于把包含大量補(bǔ)貼在內(nèi)的低價(jià)水資源,通過市場化的方式轉(zhuǎn)賣出去。至于學(xué)者提出的把南水北調(diào)西線工程項(xiàng)目遠(yuǎn)距離來水主要用于黃河流域農(nóng)作物灌溉的思路,會(huì)因落入高成本低效益陷阱而缺乏現(xiàn)實(shí)可實(shí)施性。

至于同一方案提出的100億立方米南水北調(diào)西線引水用于山西、北京、河北、天津、山東、河南,等于花費(fèi)高成本繞了一大圈,解決的其實(shí)是南水北調(diào)中線和東線的延伸供水問題。事實(shí)上,北方用水需求重心在黃河中下游和海河流域,與這一區(qū)域空間距離最短且調(diào)水成本較低的調(diào)水路線就是南水北調(diào)中線和東線工程。在改革開放40年后、市場經(jīng)濟(jì)觀念深入人心的情況下,如果形成有效競爭的供水機(jī)制,西線工程項(xiàng)目提供的山西、北京、河北、天津、山東、河南調(diào)水水價(jià),是否可以競爭得過中線和東線工程項(xiàng)目的調(diào)水水價(jià)?換句話說,黃河中下游各省是愿意選擇西線工程來水,還是愿意選擇中線和東線工程來水?這本就是一個(gè)極易做出判斷的選擇題。

相比于西線工程,中線、東線工程地質(zhì)安全性較高,建設(shè)多在江河流域的中下游平原進(jìn)行,工程規(guī)模較小,調(diào)水耗能少,建設(shè)成本、運(yùn)行成本、維護(hù)成本都較低。根據(jù)南水北調(diào)中線工程建設(shè)規(guī)劃方案,在丹江口水壩主壩混凝土工程完成后,壩頂高程達(dá)到176.6米,丹江口水庫與北京團(tuán)結(jié)湖之間形成98.8米落差,庫水基本可無障礙地自流到北京［24］。在主汛期防洪庫容增加防洪標(biāo)準(zhǔn)提高的基礎(chǔ)上,可滿足近期年調(diào)水95億立方米、遠(yuǎn)期年調(diào)水130億立方米的需求。東線工程規(guī)劃從江蘇省揚(yáng)州附近的長江干流引水,利用京杭大運(yùn)河以及與其平行的河道輸水,連通洪澤湖、駱馬湖、南四湖、東平湖,并作為調(diào)蓄水庫,經(jīng)泵站逐級(jí)提水進(jìn)入東平湖后,分水兩路。一路向北穿黃河后自流到天津,從長江到天津北大港水庫輸水主干線長約1 156千米;另一路向東經(jīng)膠東地區(qū)輸水干線接引黃濟(jì)青渠道,向膠東地區(qū)供水。東線一期設(shè)計(jì)調(diào)水量89億立方米,二期工程完工后,可調(diào)水165億立方米。換句話說,在中線和東線二期工程完成后,供水規(guī)模將接近300億立方米。當(dāng)然,東線工程和中線工程盡管主要在平原地區(qū)興建,也需花費(fèi)一定的前期投入成本。東線工程因?yàn)槿∷c(diǎn)低于黃河流域與華北地區(qū),從揚(yáng)州江都水流樞紐工程開始,建設(shè)13級(jí)泵站、34處站點(diǎn)、160臺(tái)水泵,將長江水逐級(jí)提升40米至黃河南岸。中線工程穿越大小河流686條,建設(shè)了27座大型梁式渡槽。穿越黃河,更是需要經(jīng)過科學(xué)的設(shè)計(jì)與復(fù)雜的施工。即使如此,南水北調(diào)中線與東線工程的投資收益率也應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西線。

根據(jù)水利部提供的信息,東線一期工程2013年11月正式通水,中線2014年12月正式通水,各運(yùn)行了9年和8年。截至2021年6月30日,南水北調(diào)東線、中線一期主體工程建成通水后,使沿線40多座大中城市的280多個(gè)縣(區(qū))用上南水北調(diào)之水,累計(jì)調(diào)水448億立方米,直接受益人口達(dá)1.4億人。

問題在于按照設(shè)計(jì),南水北調(diào)工程中線、東線一期工程完成后,可以調(diào)水174億立方米,7年調(diào)水量應(yīng)該可在1 000億立方米以上,而不是現(xiàn)在的448億立方米。尤其是南水北調(diào)東線項(xiàng)目從一期竣工后迄今運(yùn)行的8年間,累計(jì)調(diào)水量只有53億立方米,平均每年調(diào)水量不足7億立方米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。這說明中線、東線工程一期項(xiàng)目盡管運(yùn)行有年,但輸送出力不足,調(diào)水能力與潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮。可見,用好用足東線與中線工程能力是水資源管理的重中之重。展望未來,中線、東線還將興建二期工程甚至三期工程。工程竣工后,輸水能力進(jìn)一步增加,可滿足黃河中下游與海河流域增量用水需求。

倘若以黃河上中游增加向西北調(diào)水規(guī)模,南水北調(diào)中線、東線增加調(diào)水規(guī)模,就可以通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化方式在沒有安全隱憂的基礎(chǔ)上對南水北調(diào)西線項(xiàng)目進(jìn)行合理替代。

六、結(jié)構(gòu)性優(yōu)化黃河與長江水資源配置

把黃河留在西北,讓長江雙管齊下［25］,提出了把長江與黃河水資源一體化配置的管理模式。前一方面提出,通過實(shí)施黃河調(diào)水引水工程滿足西北地區(qū)的用水需求;后一方面是指把長江之水主要通過中、東線工程注入黃河中下游乃至海河流域,滿足這一人口與經(jīng)濟(jì)密集區(qū)域的用水需求,部分替代以往黃河對中下游的供給,緩解中下游用水供需矛盾。增調(diào)南水北調(diào)中線工程引水的一部分注入黃河河道,還可稀釋黃河中游來水,減少泥沙淤積,助力于河道綜合治理,保障黃河河道不斷流,補(bǔ)充黃河下游山東的用水。所謂結(jié)構(gòu)優(yōu)化,就是不再新建南水北調(diào)遠(yuǎn)距離調(diào)水工程,以現(xiàn)有人工水系的存量調(diào)整為主,以增量化的短距離調(diào)水工程為補(bǔ)充,實(shí)現(xiàn)水資源在南北方的優(yōu)化配置,滿足不上南水北調(diào)西線項(xiàng)目下北方需水區(qū)的供水用水要求。

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口密集程度等差別,以及地理地貌條件與開發(fā)可行因素,黃河流域的用水需求主要集中在中下游地區(qū)。從黃河中下游、長江中下游一體聯(lián)動(dòng)角度,宜引黃河之水就引黃河水,宜引長江水就引長江之水。陜西的引漢濟(jì)渭工程,就是把長江支流的漢江之水引入缺水的關(guān)中地區(qū),這是陜西省內(nèi)部短而小的南水北調(diào)項(xiàng)目。西安是全國有名的缺水城市,20世紀(jì)60年代到90年代,西安因?yàn)槿彼€曾演繹過工廠停工減產(chǎn),學(xué)校被迫放假,政府出動(dòng)清潔車、灑水車供水的情況。因?yàn)檫^度抽取地下水,西安城區(qū)曾形成200多平方千米的地下漏斗區(qū),1996年著名景點(diǎn)大雁塔曾發(fā)生1 010.5毫米的嚴(yán)重傾斜,鐘樓也曾一度下沉395毫米。1997年,通過興建黑河引水工程,部分緩解了西安市的供需矛盾,但問題始終沒有根本解決。2020年,西安全市的水資源擁有量為26.78億立方米,人均占有量只有206.7立方米,只有當(dāng)年全國人均水資源數(shù)值的1/10。與青海省引黃濟(jì)寧一樣,陜西引漢濟(jì)渭方案具有同樣合理性:引水距離短,出山后可自流,投入成本低,引水工程效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于南水北調(diào)西線工程。引漢濟(jì)渭工程的完成,不僅使西安市用水緊張的矛盾得到解決,還供給咸陽、渭南、楊凌等城市,直接受益人口接近2 000萬?？紤]丹江口水庫依賴于漢江來水,國家層面應(yīng)繼續(xù)實(shí)施以江濟(jì)漢策略,彌補(bǔ)多方對漢江用水的需求,保障丹江口水庫調(diào)水需要。

解決華北地區(qū)突出的用水需求,是南水北調(diào)工程的著力點(diǎn),為此還應(yīng)注意優(yōu)化用水需求。在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下,京津冀地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展是重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略組成部分。但長期以來,華北平原過度抽取地下水造成沉降,個(gè)別直轄市地鐵線甚至接連出現(xiàn)施工與運(yùn)營的安全事故;京津冀地區(qū)部分地下水也遭受污染,因而優(yōu)化終端用水結(jié)構(gòu),可把好鋼用在刀刃上,提升用水效率。在統(tǒng)籌京津冀本地水資源與長江引水的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大向地下注水力度,改變地面沉降格局;通過技術(shù)手段,向地下注入干凈清潔之水,把受污染的水資源置換出來,都有助于京津冀協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

針對西南地區(qū)水資源利用,也可做進(jìn)一步的精心論證。2004年6月,《科技導(dǎo)報(bào)》發(fā)表魯家果先生文章《南水北調(diào)西線工程應(yīng)慎重決策》,對南水北調(diào)西線工程的“工程可行性、經(jīng)濟(jì)合理性、可持續(xù)發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)因素”提出異議,尤其是魯家果質(zhì)疑170億立方米調(diào)水的可能性。他認(rèn)為大渡河、金沙江、雅礱江有長達(dá)7個(gè)月的枯水季,但規(guī)劃中并未考慮到年徑流量的變化,可調(diào)水量被高估了。按照他的估計(jì),最多只能調(diào)100億立方米［26］。

當(dāng)前國內(nèi)的區(qū)域發(fā)展形勢與十多年前又有了新的不同。近年來,西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長較快的一個(gè)亮點(diǎn),就是西南地區(qū)保持快速增長。經(jīng)濟(jì)增長較快,對水資源的需求量也自然上升,西南地區(qū)內(nèi)部的引水工程也開始列在不少地方政府的項(xiàng)目庫里。在西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長較快的同時(shí),一些地區(qū)還遭遇缺水困擾,甚至發(fā)生連片嚴(yán)重干旱。在這種情況下,比之于通過西線項(xiàng)目北調(diào),以瀾滄江、金沙江、怒江之水解決西南用水需求,越來越具有緊迫性與可行性。

2010年西南地區(qū)春季大旱,四川、貴州、廣西、云南諸省受到嚴(yán)重影響。其中,以云南最為突出,被譽(yù)為100年來最為嚴(yán)重的旱災(zāi)。截至2011年3月30日造成16個(gè)州(市)2 410萬人受災(zāi),全省受旱作物面積1 760萬畝,其中重度受旱面積670萬畝,絕產(chǎn)絕收超過200萬畝,有830萬人、1 900萬頭牲畜因旱出現(xiàn)飲水困難［27］。云南各災(zāi)區(qū)采取憑票供水、筑壩蓄水、組織運(yùn)水等措施保障災(zāi)區(qū)民眾用水。2020年春季,云南再次遭遇嚴(yán)重旱災(zāi)。云南省水利廳提供的信息是,到2020年4月16日,云南全省因干旱造成147.79萬人、41.73萬頭大牲畜飲水困難,有100條河道斷流,180座水庫干涸,庫塘蓄水比2019年同期少10%,農(nóng)作物受災(zāi)面積已達(dá)460萬畝［28］。2023年,云南省局部地區(qū)再次發(fā)生旱災(zāi)。據(jù)媒體報(bào)道,截至4月28日,玉溪市共有16.58萬人、2.71萬頭大牲畜因?yàn)楹禐?zāi)飲水受到影響［29］。

顯而易見,南水南調(diào)的重要性在進(jìn)一步上升。以西南之水解決西南之旱,與以黃河之水解決西北之需一樣,是通過短距離水利工程優(yōu)化資源配置的合理思路,也是政策管理可考慮的努力方向。這可促進(jìn)合理調(diào)水,避免不當(dāng)調(diào)水、過度調(diào)水。

在考慮水約束的前提下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合理布局,加強(qiáng)政策的精細(xì)化管理,可統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源利用。比如,推動(dòng)果樹產(chǎn)業(yè)重心向西北較差的土地轉(zhuǎn)移,不僅因溫差較大帶來更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品,還可基于比較利益實(shí)現(xiàn)角度把黃河中下游果樹占用的優(yōu)質(zhì)土地騰出來,便于發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)。在以水為重要參數(shù)進(jìn)行政策調(diào)整時(shí),工業(yè)布局有較大優(yōu)化空間。比如,可從全國一盤棋的角度鼓勵(lì)企業(yè)在富水的長江流域發(fā)展高耗水工業(yè),建設(shè)耗水型產(chǎn)業(yè)園區(qū);同時(shí),在缺水的黃河流域發(fā)展節(jié)水與少水型工業(yè),建設(shè)低耗水產(chǎn)業(yè)園區(qū);在各地增量項(xiàng)目建設(shè)中,發(fā)展技術(shù)密集型高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與高端制造業(yè),可在同等耗水程度上形成更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。積極推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,可在不增加水資源增量過多消耗的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增長與效率提升。

七、把調(diào)水、節(jié)水與海水淡化結(jié)合起來

在南水北調(diào)中線工程正式通水時(shí),習(xí)近平總書記提出,“希望繼續(xù)堅(jiān)持先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水的原則,加強(qiáng)運(yùn)行管理,深化水質(zhì)保護(hù),強(qiáng)抓節(jié)約用水,保障移民發(fā)展,做好后續(xù)工程籌劃,使之不斷造福民族、造福人民”［30］。在2021年5月14日調(diào)研南水北調(diào)工程時(shí),習(xí)近平又明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路?？倳洶压?jié)水置于前所未有的高度,體現(xiàn)了宏觀視野、大局意識(shí)與改革思維,符合國際趨勢。國際社會(huì)進(jìn)行調(diào)水工程評估時(shí),除了需要進(jìn)行工程可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)可行性、環(huán)境可行性等分項(xiàng)評價(jià)外,也都會(huì)對用水效率進(jìn)行評估。

全世界存在水資源與人口資源匹配不平衡的矛盾,水覆蓋了全球表面的70%,但全球有97.3%的水資源以海水形式存在,含鹽度過高不適合人類消費(fèi),只有2.7%的水資源以淡水形式存在。這其中,又有70%的淡水以冰川形式存在,實(shí)際上只有不到1%的水資源以液態(tài)形式存在并供人類使用。根據(jù)學(xué)術(shù)界的研究,目前全球農(nóng)業(yè)用水占水資源使用量的80%,但是農(nóng)業(yè)增加值在全球生產(chǎn)總值中所占的比重不到8%。在許多發(fā)展中國家,隨著人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,人與自然的矛盾、城鄉(xiāng)之間的矛盾一定程度集中在人與水之間的矛盾上,淡水資源變得高度短缺。如何應(yīng)對缺水,是各國政府面臨的重大考驗(yàn)。

作為一個(gè)人口大國,印度更多重視保水節(jié)水辦法。根據(jù)印度學(xué)者M(jìn)amta Kumari 和Jagdeep Singh 的文章,印度人口占全世界的16%,水資源量只占世界的4%,且水資源的需求到2025年達(dá)到2 200億立方米。對于這個(gè)14億人口的國家來說,如何把豐富的降水、地表水和溫濕水汽資源變成可用淡水資源,印度學(xué)者煞費(fèi)心機(jī),為此提出了12項(xiàng)具體措施［31］,包括雨水收集(rainwater harvesting)、改善灌溉實(shí)踐(improving irrigation practices)、灌溉使用鹽水(use of saline water irrigation)(適用于抗鹽作物)、應(yīng)用覆蓋物減少裸露蒸發(fā)(mulching)、捕捉霧和露(fog and dew)、等高種植(contour farming)如梯田、保水的傾斜龍頭(tippy tap for conservation)、干燥花園(dry garden)、滲坑(soaking pit)、植樹(tree plantation)、海水淡化(desalination)、長距離調(diào)水(long distance of water transfer)。印度學(xué)者提出的戰(zhàn)略思路,不少著眼于節(jié)水措施。

根據(jù)國際水資源協(xié)會(huì)副主席Asit K.Biswas的報(bào)告,全世界每年從水汲取到灌溉農(nóng)作物的水利用之間,存在大量不合理水浪費(fèi),只有43%的水資源得到有效利用［19］。無論是在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家,都存在過度用水現(xiàn)象。節(jié)水潛力不僅存在于農(nóng)業(yè),也存在于制造業(yè)等領(lǐng)域。1979年,Biswas在另外一篇文章中對美國制造業(yè)做過這樣的對比分析:假如一個(gè)工廠使用循環(huán)用水和水處理技術(shù),另一個(gè)工廠采用高耗水模式,同樣生產(chǎn)單位制造產(chǎn)品,前者只需采用后者2%的用水規(guī)模［32］。

北方的黃河流域、海河流域和新疆維吾爾自治區(qū)盡管淡水資源稀缺,但也存在著不合理利用的現(xiàn)象,提高需求端用水效率大有潛力可挖。比如,黃淮地區(qū)水資源短缺,但也存在大水漫灌現(xiàn)象。這不僅浪費(fèi)了大量水資源,還因此帶來了鹽堿化問題,降低了土壤質(zhì)量和土地產(chǎn)出效率,這一用水模式亟待改變;黃河流域數(shù)億城鄉(xiāng)人口,居民家庭用水中的浪費(fèi)一直比較突出。如果提倡“一水多用”,把拖地的水用于澆花、洗腳的水用于沖廁所,可造成水資源的合理節(jié)約;在城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)和綠化集中區(qū),如果能擴(kuò)大再生水重復(fù)利用率,杜絕公園、綠地使用地下水,會(huì)結(jié)構(gòu)性地緩解淡水供需矛盾;建設(shè)海綿型城市,減少過大的地面硬化比例,可在降低洪澇發(fā)生率的同時(shí),促進(jìn)降水資源及時(shí)入滲;在黃土高原流域治理中繼續(xù)加強(qiáng)淤地壩建設(shè),可在增加耕地面積、保障糧食供給的同時(shí),減少入黃泥沙,并在增加降水入滲中削減洪峰;在新疆兩大盆地農(nóng)村水資源利用中可借鑒前人在坎兒井建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用和推廣好地下管道、滴灌、噴灌等技術(shù),做好減少蒸發(fā)和保墑等工作。對于黃河、海河流域來說,挖掘節(jié)水潛力的重要性并不比調(diào)水低。應(yīng)改革水資源利用模式,建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型園區(qū)、節(jié)水型城市。要通過政策杠桿調(diào)節(jié),建立合理化水價(jià)形成機(jī)制,把按量計(jì)價(jià)、階梯水價(jià)、懲罰性水價(jià)等制度結(jié)合起來,形成符合政府管理要求和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的激勵(lì)約束機(jī)制,可引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)各層面加強(qiáng)水資源的合理利用。與此同時(shí),應(yīng)重視水資源利用的檢查督察,加強(qiáng)對過度用水、無證取水、偷排污水等行為的懲罰力度。

節(jié)水模式多種多樣,潛力巨大,還表現(xiàn)在食品消費(fèi)端上。根據(jù)中國科學(xué)院陳劭鋒等人的研究,中國食物浪費(fèi)量位居世界第一,接近世界食物浪費(fèi)總量的1/3。餐飲業(yè)每年浪費(fèi)糧食1 700萬到1 800萬噸,約為河北省糧食產(chǎn)量的一半,足夠3 000萬到5 000萬人吃一年［33］。減少糧食浪費(fèi),就是間接地節(jié)約用水。按目前普遍計(jì)算規(guī)律,生產(chǎn)1噸糧食需耗用1 000噸水。每年若有效減少糧食浪費(fèi),也就等同于減少170億噸水資源無謂消耗。而這種間接節(jié)水規(guī)模與南水北調(diào)西線項(xiàng)目最早設(shè)計(jì)調(diào)水規(guī)模相一致。2021年10月16日世界糧食日時(shí),聯(lián)合國秘書長古特雷斯對世界糧食生產(chǎn)與消費(fèi)現(xiàn)狀提出批評:“糧食生產(chǎn)、消費(fèi)方式和糧食浪費(fèi)正給地球帶來嚴(yán)重?fù)p害,給自然資源、氣候和自然環(huán)境帶來歷史性的壓力,每年造成數(shù)萬億美元的損失?！彼J(rèn)為,“每個(gè)人都可以改變糧食消費(fèi)方式和做出更健康的選擇,不僅利己,也有利于地球”［34］。

最后,有必要指出的是,假如未來海水淡化技術(shù)成熟,海水淡化成本大幅度降低的話,海河下游、華北平原臨海地區(qū)的用水需求就可以通過規(guī)?；袌龌暮ＫＪ浇鉀Q。根據(jù)山東省提供的信息,山東省海水淡化規(guī)模化產(chǎn)出的水價(jià)已經(jīng)下降到4.25元/噸,而南水北調(diào)東線工程的調(diào)水水價(jià)則高達(dá)7～12元/噸［35］。即使采用南水北調(diào)東線工程的調(diào)水,也已經(jīng)不能與海水淡化在價(jià)格上相競爭。

其實(shí),國際社會(huì)應(yīng)對水資源短缺局面時(shí),存在各種各樣的政策選項(xiàng)。位于中東干旱地區(qū)的約旦,每年從其他國家尤其是從美國進(jìn)口包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的大量水資源密集型商品(water-intensive commodities),減少耗用本地稀缺的水資源,每年因而獲得50到70億立方米的虛擬水,這一經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。即便就西北地區(qū)而言,拓展進(jìn)口虛擬水貿(mào)易活動(dòng)也會(huì)比使用南水北調(diào)西線用于農(nóng)業(yè)灌溉的引水更經(jīng)濟(jì)。

整體上,從規(guī)避地震帶和追求收益率雙重角度看,南水北調(diào)西線項(xiàng)目都不是好的選擇。在國土空間回旋余地較大的背景下,通過黃河水西用、南水北調(diào)中線和東線項(xiàng)目后續(xù)工程上馬、海水淡化、推動(dòng)節(jié)水等多方混合政策工具使用,可在一定程度上實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)巨大效益不彰的南水北調(diào)西線項(xiàng)目的替代。正是基于上述認(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為,中央提出的南水北調(diào)后續(xù)工程,并非指南水北調(diào)西線工程,而是南水北調(diào)中線、東線二期、三期工程。