王凱偉 江楠

(湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411100)

1 問題提出

習近平總書記視察廣西“4.27”的重要講話精神明確提出了建設新時代中國特色社會主義壯美廣西，加快推進鄉(xiāng)村振興的要求[1]。廣西地區(qū)農(nóng)村分散布局，經(jīng)濟欠發(fā)達，存在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較高，新興經(jīng)濟發(fā)展滯后等問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的難度、深度和廣度不亞于脫貧攻堅，科學合理的政策是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的保障[2]。黨和國家高度重視鄉(xiāng)村的發(fā)展情況，一直以來積極探討實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的舉措，出臺若干政策支持鄉(xiāng)村的發(fā)展。但政策質量和實施效果的內在關系表現(xiàn)如何，存在問題及改善方法還需進一步探討，為回答以上問題，本文將采取文本挖掘法和內容分析法，運用PMC指數(shù)模型對鄉(xiāng)村振興政策質量進行客觀科學的評價，以期為政策的調整、優(yōu)化、制定提供一定依據(jù)。

2 文獻回顧

目前關于鄉(xiāng)村振興政策的研究大致有幾個方面。探討鄉(xiāng)村振興政策的改革趨勢和進展，從不同視角劃分政策演變階段，提出政策創(chuàng)新路徑[3]；對政策銜接的研究，從鄉(xiāng)村振興政策的框架構建、演進邏輯、實踐路徑角度，分析政策的目標、特征、體系、內容，總結政策的內在邏輯[4]；以全球化視角研究國外鄉(xiāng)村振興的政策和實踐，結合中國國情提出對鄉(xiāng)村振興實踐的啟示[5]；以鄉(xiāng)村振興的政策文本分析作為切入點，結合理論，融合定量、定性研究方法探討地方政府的注意力配置，政策變遷邏輯等問題[6]?；谡吖ぞ咭暯菢嫿ㄕ叻治隹蚣軐︵l(xiāng)村振興領域的政策進行質性文本分析，重點研究脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)、財政、文化振興等政策，從微觀角度剖析措施、效果、問題，并提出相應建議[7]。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興政策文本分析多以宏觀角度的國家層面為主，較多的研究是對政策進行梳理和分析，且聚焦于東南沿海發(fā)達地區(qū)，呈現(xiàn)出地域性的不平衡，事實上西部少數(shù)民族地區(qū)理應更受到關注。針對鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略地位和基層屬性，本文將區(qū)級的鄉(xiāng)村振興政策作為研究對象，結合已有的研究基礎，運用文本挖掘法和內容分析法構建PMC指數(shù)模型，從宏觀和微觀的角度分析政策的內部結構，以期為政策文本量化分析提供新的方向和思路，提出針對性的意見和優(yōu)化路徑。

3 廣西鄉(xiāng)村振興政策量化評價的PMC指數(shù)模型構建

3.1 PMC指數(shù)模型及其應用

PMC指數(shù)模型最早是由Ruiz Estrada構建的，其認為事物之間皆有緊密聯(lián)系[8]。我國學者逐步嘗試使用PMC指數(shù)模型來研究我國出臺的各領域類型的政策，如金融政策[9]、靈活就業(yè)政策[10]等，分析政策的可行性、合理性，判斷政策存在的問題，提出針對性建議。該模型通過文本挖掘法找到政策的重點從而選擇變量，避免了人工方式產(chǎn)生的主觀性，此外變量的數(shù)目不受限，且權重相同，可以有效測量政策文本的一致性[11]。

3.2 評估標準體系建構

3.2.1 數(shù)據(jù)來源及樣本選取

本文選取2018—2023年的政策文本作為研究對象，文本主要來源于廣西壯族自治區(qū)人民政府官網(wǎng)，廣西鄉(xiāng)村振興局、各部委官網(wǎng)、政府信息公開、政策文件專題、中國政府官網(wǎng)，通過北大法寶檢索系統(tǒng)等專業(yè)數(shù)據(jù)庫和百度等搜索引擎對政策文件進行查缺補漏。剔除信息不完整，相關性極弱及對結果不產(chǎn)生影響的樣本政策，形成本文所研究的影響廣西鄉(xiāng)村振興的25項典型政策一覽表，見表1。

3.2.2 基于ROSTCM6文本挖掘軟件的分詞提取和詞頻統(tǒng)計

將政策文本導入文本挖掘工具進行預處理，將無實際意義的詞語剔除，如“按照”“充分”“納入”等，導出前60個政策高頻詞，見表2，據(jù)此對一級變量和二級變量進行調整和補充，構建政策評價指標體系，提高政策評價的有效性。

表1 廣西鄉(xiāng)村振興政策樣本庫

表2 廣西鄉(xiāng)村振興政策的高頻詞

3.2.3 變量分類與參數(shù)確認

變量的設置依據(jù)標準：以Ruiz Estrada《The Policy Modeling Research Consistency Index》中提出的方法為指導；借鑒學者有關PMC指數(shù)模型指標設定的文獻；結合上文匯總的高頻詞并根據(jù)政策內容和特點設置，使其具有代表性和針對性，共設置10個一級變量，43個二級變量。

在確定一級變量和二級變量后，將全部二級變量設為相同比重，結合鄉(xiāng)村振興政策的實際情況和特點，設置分類關鍵詞。根據(jù)對文本的分析結果給相應變量進行賦值，賦值原則見式(1)。具體而言，若政策文本中有對應關鍵詞或內容出現(xiàn)，則滿足二級變量，并對二級變量賦值1，否則賦值為0，由此得出政策量化指標體系及評價標準，見表3。此做法中和了專家打分的主觀性，使文本挖掘更具科學客觀性。

賦值原則公式：

X～N[0，1]

X～XR：[0～1]

(1)

3.2.4 PMC指數(shù)計算方法及評分等級

PMC指數(shù)計算需要3個步驟，根據(jù)式(1)結合二級變量參數(shù)的設定對政策文本進行賦值，構建多投入產(chǎn)出表；根據(jù)式(2)計算出政策的PMC指數(shù)；按評分等級劃分政策等級。借鑒Ruiz的政策文本評級規(guī)定，參考鄉(xiāng)村振興的政策，結合評價指標的標準，將PMC指數(shù)的評估結果分為4個級別。PMC指數(shù)得分在9～10為完美等級，7～8.99為優(yōu)秀等級，5～6.99為可接受等級，0～4.99為不良等級。

政策PMC指數(shù)公式：

(2)

4 廣西鄉(xiāng)村振興政策量化評價的實證結果分析

4.1 政策樣本的輸入和計算

基于多投入產(chǎn)出表的所得結果，將數(shù)據(jù)導入Excel表格中運用式(2)進行數(shù)據(jù)處理，將各項政策的PMC最終結果和評分等級分別匯總至表4。

4.2 對鄉(xiāng)村振興政策PMC指數(shù)總體情況的研究分析

在優(yōu)秀等級的政策中，政策的制定充分考慮了政策合理性的各個維度，PMC指數(shù)高于8分的政策只有一項，說明政策距離完美型政策還有較大差距。總體上看這幾項政策為系統(tǒng)性規(guī)劃政策，注重全局統(tǒng)籌和指導性規(guī)劃，且多部門聯(lián)合發(fā)布，有較好的合作性，說明政策內容完善，制定合理科學。但缺少一定的描述性質和診斷性質，政策時效單一，沒有將各時段目標規(guī)劃相結合。

表3 廣西鄉(xiāng)村振興政策評價指標體系和參數(shù)設置

表4 廣西25項鄉(xiāng)村振興政策PMC指數(shù)的評分等級情況

在可接受等級的政策中，具體分析各項變量，基本無滿分的二級變量，說明政策內容不夠完整。值得借鑒學習的有政策P14，在2019—2023年的長期規(guī)劃中又分別劃分了2019年、2020年、2023年3個時期的階段性目標，長期、中短期規(guī)劃相結合，提高了政策實施的可行性。該等級政策存在問題主要是缺乏激勵措施及保障措施，具體來看是缺乏一定的法治保障和人才支撐和輿論宣傳，作用對象不全面，個別缺少企業(yè)、社會組織等參與主體，政策指向有一定范圍，造成低分。

在不良等級的政策中，政策普遍存在政策性質不明確，作用范圍狹窄，政策激勵作用不明顯的問題。政策P10各項變量的均值均低于平均值，主要原因是該政策指向范圍較小，內容具有針對性，時效在本年度之內，在一定程度上屬于應急性政策，同時這項政策在共性內容上缺失，政策一致性不足，如法治保障、制定依據(jù)等方面還要后續(xù)政策改進上完善補充，提高政策的合法性和科學性。

5 結論與政策建議

5.1 研究結論

本文基于PMC指數(shù)模型對廣西鄉(xiāng)村振興政策進行了內容量化評價。運用ROSTCM6文本挖掘工具進行文本分析，結合出高頻詞參照已有的研究和政策內容特點，設置了10個一級變量和43個二級變量，根據(jù)公式計算25項政策的PMC指數(shù)值，從宏觀和微觀角度對政策進行分析評價，提出優(yōu)化建議。

通過以上研究分析，本文總結出以下結論。政策設計總體合理，優(yōu)秀政策占比40%，可接受政策占比48%，不良政策占比12%，無完美級別的政策，說明政策設計總體科學合理，但是政策質量一般，仍有較大的改善空間；政策效力有待優(yōu)化，政策工具分配不均，對標鄉(xiāng)村振興總要求，并沒有完全圍繞中央政策展開，如關于鄉(xiāng)村文明建設的內容相對較少，并且在政策性質、政策措施等維度存在不足；鄉(xiāng)村振興工作涉及面廣，但政策主體協(xié)同性較差，聯(lián)合行文的政策較少，出現(xiàn)局部“聚集”現(xiàn)象；正、負向激勵措施分布不平衡，表現(xiàn)為正向多于負向，政策措施不夠全面具體，政策激勵有效性難以發(fā)揮。

5.2 優(yōu)化建議

5.2.1 優(yōu)化政策工具使用布局，注重政策實施的可行性和協(xié)調性

地方政府與上級政府治理行動保持一致的同時，注重優(yōu)化政策工具的內部結構，增強政策工具間的協(xié)調性和互補性，發(fā)揮政策工具多重的制度效力。

合理投放環(huán)境性政策工具。地方政府增加對農(nóng)民、龍頭企業(yè)等多元主體參與鄉(xiāng)村建設的發(fā)展支持。完善法律法規(guī)體系，根據(jù)所收集的政策文本可發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的政策多以通知、決定較多，少有條例、法規(guī)類型的政策，支持自治縣在法定的范圍內制定單行條例，使鄉(xiāng)村振興工作置于法律的制約和控制下，增強政策權威性和程序性。

積極投放供給性政策工具，以需求為導向，增強政策靈活性。重視人才引進，實施更加積極的人才政策，支持農(nóng)民職業(yè)教育，與農(nóng)業(yè)高校合作，重視農(nóng)業(yè)科學的發(fā)展，技術的研發(fā)，鼓勵高校大學生、社會人士投身鄉(xiāng)村建設的行列。建立意見反饋通道，減少因信息不對稱引發(fā)的政策失調，充分尊重農(nóng)民意愿。組織定期的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和調研，同時建立數(shù)據(jù)共享平臺，解決部門分割而造成數(shù)據(jù)碎片化問題，及時了解鄉(xiāng)村振興工作的進程，把握發(fā)展規(guī)律和趨勢。

重視政策的連續(xù)性。長期性規(guī)劃多為指導性意見，具有概括性強的特點，難以直接規(guī)范和指導行為，可操作性較弱。重視將多種政策時限相結合，根據(jù)當前農(nóng)村發(fā)展的實際情況和發(fā)展規(guī)律，對政策結果進行動態(tài)跟蹤，對執(zhí)行效率低，目標偏離的情況，及時調整，統(tǒng)籌規(guī)劃長期、中期、短期、年度的發(fā)展方針和政策措施，細化發(fā)展的步驟和目標，增強政策措施的具體性、連續(xù)性及針對性。

5.2.2 健全雙向激勵機制，加大激勵舉措力度

平衡正負向激勵措施的比例。建全鄉(xiāng)村振興績效考核評估機制，適時開展中期檢查，建立健全評價指標體系，同時通過群眾、社會、媒體、信息公開、第三方專業(yè)評估機構等渠道對工作進行實時報道和跟進，及時調整工作任務，對政策實施的過程和成效進行監(jiān)督考核。落實鄉(xiāng)村振興工作責任制，充分利用“末位通報”“干部考驗期”的負向激勵措施，建立容錯糾錯委員會，對工作不力、懶政怠政、考核排名靠后的市縣、工作部門及人員進行約談，嚴肅問責，將工作績效作為選拔任用和獎罰的重要依據(jù)，確保認真落實工作任務。

豐富激勵措施覆蓋領域，細化政策措施。運用財政投入、補貼、稅收優(yōu)惠等政策工具發(fā)揮引導和支持的作用，降低農(nóng)民融資成本，扶持特色產(chǎn)業(yè)。拓寬激勵覆蓋范圍，如農(nóng)村人居環(huán)境治理、人才激勵、教育培訓、醫(yī)療等，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興各領域全覆蓋。細化政策內容，明確措施針對的對象、主體、目標、程序等方面的內容，發(fā)揮政策應有的作用。

5.2.3 強化部門協(xié)作，促進政策發(fā)布機構成熟化，政策擴散聯(lián)動化

政策主體的數(shù)量、行政級別以及發(fā)布年限是影響政策擴散的重要因素，中央-地方政策互動是政策擴散的核心機制。增加多機構聯(lián)合發(fā)文的鄉(xiāng)村振興政策，提高政策發(fā)文機構的級別，增加由黨委、人民代表大會發(fā)表的法規(guī)、條例或指導意見，有利于提高鄉(xiāng)村振興工作的權威性和合法性。

結合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)內涵豐富，發(fā)展復雜，具有公眾需求多樣性等特點，可構建政策協(xié)作平臺、高效的政策決策程序、樹立政策協(xié)作理念，形成政策合力，促進政策導向全面涵容，實現(xiàn)資源整合，促進政策互補耦合，消減單一主體實施的障礙，充分發(fā)揮各部門的功能與作用。

建立專門的政策制定機構來協(xié)調各政策制定主體間的關系，利于部門協(xié)作的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。擴大發(fā)文主體，聯(lián)合發(fā)文機構，確保政策主體多元性，擴大政策覆蓋范圍和作用層面，滿足利益主體的需求，增強政策的有效性、權威性和科學性。