項(xiàng)賢國 李永瑋 李風(fēng)志

〔內(nèi)容提要〕人民法庭歷經(jīng)政治運(yùn)動時期、經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期、功能轉(zhuǎn)型時期和法治變革時期四個不同階段，通過對H省H市J縣人民法院派出的人民法庭進(jìn)行田野調(diào)查，考察人民法庭的建設(shè)現(xiàn)狀、功能劃分、人員配置、硬件設(shè)置和參與基層社會治理情況，挖掘人民法庭審判、調(diào)解和治理功能運(yùn)行中存在的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而從適度延伸人民法庭審判功能、適度提升人民法庭調(diào)解能力和適度調(diào)整人民法庭治理功能三個方面，重塑鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭的功能定位，助力基層社會治理，推動法治中國、法治政府和法治社會建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕人民法庭；功能定位；田野調(diào)查；現(xiàn)實(shí)困境；政策建議

注：本文系宿遷學(xué)院司法案例研究中心承擔(dān)的委托課題“法院實(shí)證項(xiàng)目合作研究”（項(xiàng)目編號：橫2023047）的階段性成果。

基層治，則國安；基層興，則民安。國家治理的基石在基層，基層安定，人民群眾幸福安康，國家方能高質(zhì)量發(fā)展，社會方能和諧穩(wěn)定。法治中國、法治政府和法治社會建設(shè)任重道遠(yuǎn)，應(yīng)立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)踐，挖掘發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)司法資源與法治改革深度推進(jìn)相結(jié)合，滿足多元化司法需求，建立多元化糾紛化解機(jī)制，有助于推動基層社會治理。人民法庭作為人民法院的派出機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著化解基層群眾多元糾紛的重要職責(zé)，直面人民內(nèi)部矛盾的第一道防線，是司法改革的前沿陣地，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下必須重塑人民法庭的功能定位，促進(jìn)基層社會治理體系和治理能力建設(shè)。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭功能定位的發(fā)展脈絡(luò)

（一）政治運(yùn)動時期的人民法庭（1949—1977）

這一時期處于新中國成立后至改革開放前，人民法院的工作重心是為政權(quán)穩(wěn)定服務(wù)。人民法庭的名稱被界定為特別法庭，受到政府和人民法院的雙重領(lǐng)導(dǎo)，主要功能是為政治運(yùn)動服務(wù)，這一時期審理的案件主要屬于刑事領(lǐng)域、政治運(yùn)動、農(nóng)村土地制度改革等案件。直至1950年，當(dāng)時的政務(wù)院出臺了專門規(guī)范人民法庭的《人民法庭組織通則》，明確規(guī)定各省級政府批準(zhǔn)成立人民法庭。1954年全國人民代表大會制定了《中華人民共和國人民法院組織法》，在法律層面規(guī)定了人民法庭的基本規(guī)則。后在“文革”時期至改革開放前，人民法庭制度因政治原因遭受停滯狀態(tài)。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期的人民法庭（1978—1997）

改革開放后，逐步恢復(fù)人民法庭的建制，《人民法院組織法》（1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過）第二十六條再次明確規(guī)定人民法庭的設(shè)立、地位。該時期人民法庭建設(shè)的目的是重新設(shè)立合理的區(qū)域劃分，準(zhǔn)確界定其職責(zé)范圍。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，法治理念的深入人心和法治建設(shè)的步伐加快，人民法庭案件受理數(shù)量快速增長。該階段末期，人民法庭受理民事案件總量占到基層人民法院受理案件總量的80%，甚至少數(shù)人民法庭還承擔(dān)了刑事自訴案件的立案、審理職能。總體上看，這一時期人民法庭的職能包括但不限于審理民事案件、參與人民調(diào)解、普法宣傳、社會治理等。

（三）功能轉(zhuǎn)型時期的人民法庭（1998—2011）

該時期人民法庭的建設(shè)發(fā)展逐漸步入常態(tài)化，根據(jù)規(guī)范化和地域化的要求迅速完成機(jī)構(gòu)設(shè)置改革與管轄范圍劃分。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不斷提高，農(nóng)村居民人口向城鎮(zhèn)遷移，人民法庭服務(wù)的地域范圍在不斷擴(kuò)大，一般情況下，一個法庭可以服務(wù)10萬人左右、管轄范圍擴(kuò)大至3～6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。人民法庭的配置趨于合理，職能定位逐步完善。自1998年全國法院第一次人民法庭建設(shè)工作會議后，1999年最高人民法院發(fā)布專門針對人民法庭的規(guī)定，具體翔實(shí)規(guī)定了人民法庭的設(shè)立、運(yùn)行、撤銷等內(nèi)容。人民法庭的數(shù)量逐年減少，職責(zé)范圍不斷優(yōu)化調(diào)整。隨著2005年全國法院第二次人民法庭工作會議的召開，人民法庭的設(shè)置與職能得到進(jìn)一步規(guī)范，明確規(guī)定了人民法庭不根據(jù)區(qū)劃來設(shè)置，并確立審判中心主義的人民法庭工作模式。

（四）法治變革時期的人民法庭（2012至今）

隨著2012年黨的十八大的召開，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中國特色社會主義法治加速發(fā)展，人民法庭也進(jìn)入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法治變革時期。2014年全國法院第三次人民法庭工作會議上明確界定了人民法庭的審理案件、調(diào)解糾紛與社會治理職能，并提出人民法庭應(yīng)參與多元化解紛機(jī)制的建設(shè)，化解人民群眾內(nèi)部矛盾。至2017年時，全國大多數(shù)人民法庭都進(jìn)入“一網(wǎng)通辦”的多元解紛體系，極大地降低了當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)成本。當(dāng)前，隨著法治中國、法治政府和法治社會的建設(shè)，習(xí)近平法治思想指引下的全面依法治國得到全面貫徹落實(shí)，人民法庭的職能不斷適應(yīng)社會變革需求。人民法庭在科學(xué)立法、公正執(zhí)法、司法為民的過程中，不斷找準(zhǔn)定位，優(yōu)化職責(zé)范圍，充分彰顯了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭的創(chuàng)新發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭功能定位的困境管窺

（一）審判功能運(yùn)行困境

案件繁簡分流缺失。人民法庭受理的案件類型復(fù)雜，沒有有效分流繁簡案件，阻滯了人民法庭的辦案質(zhì)量與效率。案件的繁簡分流不僅指立案階段進(jìn)行簡單的分開處理，而是要將繁簡分流貫穿到審判程序的各個環(huán)節(jié)，保證簡案快審、繁案精審。繁簡分流的核心是“簡案快辦、難案精辦”。對事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、證據(jù)充分、當(dāng)事人爭議不大的案件，通過合理分流，集約處理，速裁審理，使案件得到快速精準(zhǔn)裁判，即高效保障當(dāng)事人合法權(quán)益，節(jié)約司法資源。人民法庭仍在審理標(biāo)的額較大、案件復(fù)雜、適用普通程序的繁雜案件，與人民法院本部的審判業(yè)務(wù)沒有區(qū)分，嚴(yán)重影響了案件審判質(zhì)效的提升。

考核指標(biāo)有待完善，個別指標(biāo)與人民法庭現(xiàn)狀不符。作為法院工作的最前沿，人民法庭面臨著巨大的信訪壓力。按照目前的考核體系，將涉訴信訪和案件調(diào)解率作為考核人民法庭工作和法官個人的重要指標(biāo)，而人民法庭所審理的案件當(dāng)事人則因文化及法律素養(yǎng)較低等原因而導(dǎo)致調(diào)解工作的難度更大，為避免信訪，有時不得已為調(diào)解而調(diào)解，案件審判的實(shí)際效果打了折扣。

審判人員數(shù)量不足。當(dāng)前，人民法庭普遍存在辦理案件人員少、案件多的情況，從立案、調(diào)解、審理“一條龍”。庭長和主審法官同是一人，全部的審判任務(wù)和庭務(wù)工作都由庭長一人承擔(dān)，繁雜的庭務(wù)工作往往占用了過多的時間，造成法庭事務(wù)管理工作與審判業(yè)務(wù)工作相互沖突的情況。實(shí)際工作中，法官既是全部案件的主辦人，又是法庭的負(fù)責(zé)人，還是司機(jī)、會計、打字員等，審判人員的不足，確實(shí)不利于法庭各項(xiàng)工作的順利開展。

（二）調(diào)解功能運(yùn)行困境

調(diào)解功能認(rèn)識誤區(qū)。一直以來，審判是人民法庭的主要功能，調(diào)解是其定爭止紛的重要功能。但是，人民法庭對調(diào)解的認(rèn)識在不斷變化，從最開始的以調(diào)解為主，到高度重視調(diào)解，后到尊重當(dāng)事人意愿調(diào)解，調(diào)解功能的不斷演變導(dǎo)致人民法庭對調(diào)解的理解與把握存在誤區(qū)。人民法庭應(yīng)準(zhǔn)確理解調(diào)解在訴訟過程中的重要作用，在進(jìn)行立案審查時，要嚴(yán)格按照立案要求，對符合立案條件的，在立案時要依法作好指導(dǎo)當(dāng)事人訴訟的工作，將訴訟風(fēng)險詳細(xì)地告知當(dāng)事人，并立即開始向原告了解案件情況，以便在調(diào)解時能夠有的放矢。

調(diào)解方法運(yùn)用缺位。人民法庭調(diào)解應(yīng)以事實(shí)為根據(jù)，充分保護(hù)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益。調(diào)解必須在基本事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上開展，搞清案件的事實(shí)是做好審判工作的基礎(chǔ)。調(diào)研中，有的法庭在案件事實(shí)不清楚時就進(jìn)行調(diào)解，結(jié)果必然就是“和稀泥”，當(dāng)事人不能心悅誠服，調(diào)解的成功率較低。同時，有的人民法庭并沒有將“法”與“理”充分結(jié)合，沒有用真情去打動當(dāng)事人。受各種條件所限，大多數(shù)當(dāng)事人對法律規(guī)定不了解或不太了解，對人民法庭如何解決案件更是摸不到頭腳。人民法庭對于不容易理解的，沒有做到將法與理相結(jié)合，沒有做到將法律規(guī)定以通俗、易懂的道理闡述，用真情、用老百姓通用的語言進(jìn)行解釋，并舉出與案件事實(shí)相貼近的事例讓當(dāng)事人有更直觀的認(rèn)識，導(dǎo)致當(dāng)事人不愿意參與人民法庭的調(diào)解。

多元合作動力不足。人民法庭參與人民調(diào)解，需要與多方主體協(xié)同合作，形成立體全面系統(tǒng)的體系。司法審判參與調(diào)解一個重要的內(nèi)容就是建立完善的矛盾協(xié)調(diào)化解機(jī)制，在事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)通過多方主體參與和多元手段化解糾紛。目前人民法庭發(fā)揮調(diào)解功能的多元聯(lián)動力量不足，尚未形成完善的多元化解糾紛機(jī)制，使得人民法庭在加強(qiáng)司法審判、服務(wù)鄉(xiāng)村振興過程中面臨較大困難。從保障機(jī)制方面看，人民法庭發(fā)揮調(diào)解功能需要實(shí)體平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺支撐，需要人力、物力、財力等支持，目前人民法庭在整合專業(yè)人才、基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)人才等方面力不從心，實(shí)體與互聯(lián)網(wǎng)、“智慧法院”的融合建設(shè)也比較緩慢，不能為有效發(fā)揮調(diào)解功能提供堅(jiān)強(qiáng)有力的支持。

（三）治理功能運(yùn)行困境

治理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足。運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足，辦公條件艱苦，導(dǎo)致人民法庭參與基層社會治理的主動性不足。由于中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》未將基層人民法庭辦案經(jīng)費(fèi)予以單列，導(dǎo)致實(shí)踐中多數(shù)法院人民法庭的經(jīng)費(fèi)保障仍然依靠訴訟費(fèi)返還，或?qū)Ψㄍザ紝?shí)行經(jīng)費(fèi)包干制度。法庭水電費(fèi)、電話費(fèi)、招待費(fèi)、車輛修理費(fèi)等問題都需要獨(dú)立面對，即使送達(dá)所需的油料費(fèi)法庭都難以承受，影響法庭工作的正常開展。此外，人民法庭的陪審員專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及社會法庭專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在大多數(shù)地方都未列入財政預(yù)算，造成人民陪審員和社會法官工作積極性不高。

參與治理意識不強(qiáng)。目前基層人民法庭個別干警將審判工作與綜合治理割裂開，二者之間沒有交集，從而導(dǎo)致參與社會治理工作意識不強(qiáng)，不能自覺地將審判工作與社會治理有機(jī)結(jié)合。沒有大局觀，養(yǎng)成了就案辦案的習(xí)慣，不能從根本上消除基層矛盾和糾紛。集中體現(xiàn)在審理案件時思想工作未做到位，特別是對一些離婚損害賠償糾紛、土地權(quán)屬糾紛等易于引起民眾矛盾激化的民事案件，沒有開展深入細(xì)致的思想工作，不能及時消除雙方之間對立情緒，使糾紛未能及時得到化解，從而為社會治理工作留下隱患。

司法為民能力不高。人民法庭承擔(dān)大量的民商事案件的審判任務(wù)，便民訴訟是人民法庭一如既往堅(jiān)持的優(yōu)良傳統(tǒng)。但個別人民法庭不結(jié)合農(nóng)村仍停留在以往等案上門、坐堂審案現(xiàn)狀，忽略巡回審判、“假日便民法庭”帶來的便民實(shí)效，忽視了人民法庭和農(nóng)村的特殊情況，一方面增加了群眾訴累，影響其正常生產(chǎn)生活，另一方面延長審判周期，村民合法權(quán)益得不到及時保障。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人民法庭功能定位的路徑厘清

（一）適度延伸人民法庭審判功能

加強(qiáng)訴訟引導(dǎo)。立案環(huán)節(jié)設(shè)立專門窗口，安排專人負(fù)責(zé)，當(dāng)群眾進(jìn)行法律咨詢或申請立案時，通過法律釋明、闡明利弊，算好訴訟風(fēng)險“五筆賬”，引導(dǎo)其理性表達(dá)訴求，調(diào)整心理預(yù)期，自主選擇糾紛解決途徑，實(shí)現(xiàn)訴求進(jìn)出分流?？梢詮姆?、調(diào)、裁、審四個環(huán)節(jié)出發(fā)，構(gòu)建立體的、動態(tài)的、分層的分流“漏斗”和“調(diào)節(jié)閥”，充分發(fā)揮民事簡易程序、小額訴訟程序、督促程序等作用，實(shí)現(xiàn)“當(dāng)簡則簡、簡案快辦、以簡化多”。

建立多元化糾紛解決機(jī)制。設(shè)立機(jī)動車交通事故責(zé)任（財產(chǎn)保險合同）、民間借貸、勞動爭議等專業(yè)化調(diào)解室，在征得當(dāng)事人同意的情況下，充分發(fā)揮人民調(diào)解員、行業(yè)協(xié)會組織、行政主管部門的作用，開展訴前或庭前聯(lián)動調(diào)解，法官負(fù)責(zé)調(diào)解指導(dǎo)、司法確認(rèn)等，實(shí)現(xiàn)糾紛的多元解決，減輕當(dāng)事人訴累。

完善審判團(tuán)隊(duì)工作模式。實(shí)行“員額法官+助理審判員+駐庭書記員”的審判團(tuán)隊(duì)工作模式，指定員額法官擔(dān)任審判長，側(cè)重案件審理、判決書制作把關(guān)，助理審判員負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)普通程序案件的庭前調(diào)解、證據(jù)交換、文書送達(dá)等工作，并下放裁判文書簽發(fā)權(quán)給合議庭，實(shí)現(xiàn)工作合理分工配合，審判事務(wù)繁簡分流。

（二）適度提升人民法庭調(diào)解功能

人民法庭應(yīng)將訴訟調(diào)解與有關(guān)司法部門調(diào)解相結(jié)合，提高案件的調(diào)解率。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所所處的位置，以及眾多歷史原因，許多老百姓更容易相信司法所，因此人民法庭與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的協(xié)作顯得尤為重要。在法院與司法所不斷加強(qiáng)協(xié)作，化解矛盾的契機(jī)下，人民法庭大力加強(qiáng)了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的聯(lián)系，定期溝通，個案交流。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為當(dāng)事人提供正確的法律咨詢，代寫起訴手續(xù)，積極配合法庭案件的審理，為人民法庭案件的順利調(diào)解起到了很大的幫助作用。人民法庭對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律服務(wù)和法律宣傳工作予以支持，形成了互相協(xié)助、互相支持的良好工作關(guān)系。

人民法庭應(yīng)調(diào)動一切積極因素，充分發(fā)揮人民群眾調(diào)解的作用?；鶎臃ㄍッ鎸Φ漠?dāng)事人主要是各村隊(duì)的村民，人民法庭所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的風(fēng)俗又比較注重親情，尊重長輩，聽從村隊(duì)的意見。所以在工作中，法庭可以積極爭取各村隊(duì)的支持，利用民間的調(diào)解手段，讓村隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人做當(dāng)事人的說服工作，并通過各種渠道讓當(dāng)事人的近親屬、長輩做一些說服教育工作，為調(diào)解案件起到很好的推動作用。

人民法庭應(yīng)分階段、多層次、堅(jiān)持不懈地進(jìn)行調(diào)解。人民法庭可以要求審判人員利用在宣判前的任何一個階段進(jìn)行調(diào)解。在送達(dá)訴狀時就對被告做調(diào)解工作，并立即給雙方當(dāng)事人安排時間進(jìn)行調(diào)解，如調(diào)解不成再進(jìn)行開庭。庭前調(diào)解成功，案件審結(jié)。調(diào)解沒有達(dá)成一致意見，但仍有利于查清案件事實(shí)，歸納爭議焦點(diǎn)，為開庭審理作好準(zhǔn)備。

（三）適度調(diào)整人民法庭治理功能

人民法庭應(yīng)爭取基層黨委和政府的支持，積極參加社會治安綜合治理?；鶎臃ㄍスぷ骷姺笔忞s，各個村隊(duì)的情況不相同，有很多糾紛是法院很難解決的。所以人民法庭應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路，積極爭取鎮(zhèn)黨委和政府的支持，與相關(guān)部門互相溝通、互相配合，將一批時間較長、矛盾較深、不宜訴訟、容易引起過激事件的案件化解在訴訟前。

在考核指標(biāo)的設(shè)定上，既要有普遍適用的指標(biāo)，又要針對法庭的特點(diǎn)，來制定包含參與基層社會治理在內(nèi)的符合法庭特點(diǎn)的考核項(xiàng)目，以求實(shí)現(xiàn)最佳的辦案效果。提高法庭職級待遇，法庭由于其獨(dú)立性，應(yīng)明確為正科級單位，據(jù)此落實(shí)法庭人員的相關(guān)待遇。建立由財政統(tǒng)一保障人民法庭經(jīng)費(fèi)的制度，落實(shí)人民法庭參與基層社會治理的待遇。

國家應(yīng)合理規(guī)劃法庭選址，適當(dāng)減少法庭的設(shè)置。現(xiàn)在人們的交通出行、通訊建設(shè)得到了極大的改善，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并，行政區(qū)域已發(fā)生了變化，對那些審判人員少、條件差、案源不足、管轄區(qū)域不大的人民法庭予以撤并，適當(dāng)合并法庭使人財物相對得到集中，設(shè)立婚姻家庭、金融等若干合議庭，適當(dāng)配備司法警察，優(yōu)化辦公條件，建立數(shù)字化審判庭，在現(xiàn)有條件下能適應(yīng)人民法庭的規(guī)范化和規(guī)模化發(fā)展的要求，凸顯人民法庭的治理功能。

四、結(jié)束語

人民法庭是基層人民法院的“基層”，是化解矛盾糾紛、服務(wù)人民群眾的第一線，植根于人民群眾中間，審理大量的民事、經(jīng)濟(jì)和刑事自訴案件，調(diào)處各種民間糾紛，處在促進(jìn)社會公正、化解矛盾糾紛、保證社會穩(wěn)定、參與基層社會治理、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的最前沿。人民法庭工作的好壞，直接關(guān)系到轄區(qū)一方的平安和人民法院在廣大人民群眾心目中的形象。做好人民法庭工作，意義重大。但是，隨著形勢的發(fā)展，法院工作有了新的變化，人民法庭工作中存在的一些問題也日益凸顯。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“楓橋式”人民法庭應(yīng)著力推進(jìn)人民法庭標(biāo)準(zhǔn)化、智能化建設(shè)及優(yōu)化法庭布局、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能建設(shè)中發(fā)揮重要作用，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中建功立業(yè)。

（作者單位：1.宿遷學(xué)院法律系；2.河北省景縣人民法院）