馬 超

西南交通大學(xué)人文學(xué)院 四川成都 611756

2021 年6 月26 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，正式提出實(shí)施三孩生育政策。這是黨和國(guó)家立足基本國(guó)情，根據(jù)人口發(fā)展變化形勢(shì)作出的重大生育政策調(diào)整。從“單獨(dú)二孩”“全面二孩”再到“全面三孩”，每一次生育政策的調(diào)整，都引發(fā)了社會(huì)各界的討論和熱議。在我國(guó)生育率持續(xù)走低、人口老齡化、不婚化趨勢(shì)日益加快的背景下，生育政策的調(diào)整如何利好國(guó)家人口結(jié)構(gòu)的改善，如何延續(xù)人力資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，成為了各個(gè)學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)回顧

從現(xiàn)有的研究來看，學(xué)界對(duì)于三孩政策的探討主要圍繞以下幾個(gè)主題展開。

一是從人口學(xué)角度探討三孩政策背景下的居民生育意愿及影響因素。如邱幼云[1]通過對(duì)杭州、廈門和廣州三地已婚女青年生育意愿的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市已婚女青年的生育意愿處于較低水平，三孩政策并不能顯著提高其生育意愿。其中，價(jià)值意識(shí)、家庭內(nèi)性別分工、生育成本、生育選擇、工作與生育的平衡等因素都在政策之外不同程度地影響著女性的生育意愿。另一項(xiàng)來自云南1288 名農(nóng)村育齡女性的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在宏觀的政策之外，影響女性生育意愿的因素包括幸福理念、習(xí)俗認(rèn)同等主觀因素和收入水平、文化程度、外出經(jīng)歷等客觀因素。現(xiàn)如今，女性對(duì)個(gè)人自由空間、生活品質(zhì)的追求超過了傳統(tǒng)的反饋養(yǎng)老心理，成為制約育齡女性生育意愿的重要思想因素[2]。

二是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討積極生育政策出臺(tái)后的財(cái)政問題。一些學(xué)者看到了三孩政策出臺(tái)的積極效應(yīng)，認(rèn)為生育率的提高可以改善人口的年齡結(jié)構(gòu)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金更加可持續(xù)。比如張心潔等[3]的研究指出，提高生育率能夠改善養(yǎng)老金赤字問題，生育率越高越容易強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性。余芷晴[4]構(gòu)建精算模型模擬三孩政策對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的影響時(shí)發(fā)現(xiàn)，實(shí)施“全面三孩”政策后，若總和生育率為1.4—2.38，到2070 年養(yǎng)老金累計(jì)赤字將降低2.64%—27.32%。

三是從教育學(xué)角度探討三孩政策實(shí)施后對(duì)出生人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的影響。如有學(xué)者基于人口轉(zhuǎn)移矩陣和補(bǔ)償性生育模型，對(duì)“三孩”政策下2021—2035 年我國(guó)各級(jí)教育規(guī)模變化進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育在2021—2035 年的規(guī)模整體上呈現(xiàn)先下降、后上升、再緩慢下降的變化趨勢(shì)，義務(wù)教育在2021—2035 年的規(guī)模將呈現(xiàn)先基本穩(wěn)定、再緩慢下降的變化趨勢(shì)，高中教育在2021—2026 年的規(guī)模將保持基本穩(wěn)定，高等教育2021—2035 年的適齡人口與在學(xué)規(guī)模均呈現(xiàn)穩(wěn)步上漲的趨勢(shì)[5]。另有研究者運(yùn)用中國(guó)人口預(yù)測(cè)系統(tǒng)(CPPS)分析軟件，采用低和高兩種總和生育率方案分析三孩政策在不同預(yù)期下對(duì)全國(guó)及城鄉(xiāng)學(xué)前教育學(xué)位和師資需求的影響。研究發(fā)現(xiàn)，低方案下2022—2035 年我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前教育學(xué)位和教師需求數(shù)均呈下降趨勢(shì)，高方案下生育政策的影響將于2024 年顯現(xiàn)，2028 年達(dá)到學(xué)位和教師需求峰值，其中城鎮(zhèn)的波動(dòng)大于農(nóng)村[6]。

通過對(duì)既有研究的分析可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有關(guān)生育政策的研究多集中在人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育學(xué)等學(xué)科，新聞傳播學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)研究還相對(duì)較少。少數(shù)關(guān)于三孩政策媒體報(bào)道的研究發(fā)現(xiàn)，新聞媒體在報(bào)道三孩議題時(shí)主要從政策傳達(dá)的視角展開。比如有研究者在對(duì)比專業(yè)媒體和自媒體對(duì)三孩政策議題的建構(gòu)框架時(shí)發(fā)現(xiàn)，在專業(yè)媒體中，政府人員和專家是最主要的框架提供者，政府人員主導(dǎo)著專業(yè)媒體的歸因，因而政府觀點(diǎn)占據(jù)著主導(dǎo)地位。同時(shí)專業(yè)媒體通過引用具有權(quán)威性的專家知識(shí)，在隱晦地表達(dá)框架的同時(shí)達(dá)到引導(dǎo)輿論的目標(biāo)[7]。一項(xiàng)關(guān)于人民網(wǎng)和新華網(wǎng)三孩政策報(bào)道的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)主流媒體的報(bào)道主要從政策傳達(dá)的立場(chǎng)出發(fā)。關(guān)于生育配套政策的報(bào)道占到48%，而立足民情傳達(dá)的報(bào)道僅占2%，聚焦個(gè)體案例的報(bào)道也僅有3%[8]。另一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，在三孩政策的議題上，民間話語(yǔ)和官方話語(yǔ)出現(xiàn)明顯的錯(cuò)位現(xiàn)象：官方輿論場(chǎng)側(cè)重對(duì)政策信息的簡(jiǎn)單告知性表達(dá)；民間輿論場(chǎng)則關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)困境等痛點(diǎn)問題。雙方存在著指涉主體對(duì)象的錯(cuò)位、話語(yǔ)表達(dá)方式的錯(cuò)位以及話語(yǔ)意義生產(chǎn)的錯(cuò)位[9]。魯建群[10]對(duì)主流媒體官微下的網(wǎng)民評(píng)論進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，超過70%的評(píng)論為對(duì)抗式立場(chǎng)的評(píng)論。面對(duì)生育政策報(bào)道中政策傳達(dá)至上、民意訴求為輔的現(xiàn)象，我們應(yīng)該如何理解與解釋？作為橫跨政治學(xué)、公共行政學(xué)和新聞傳播學(xué)的理論，議程設(shè)置理論勾連了宏觀層面的政策議程、中觀層面的媒體議程和微觀層面的公眾議程[11]，能夠幫助我們理解政策出臺(tái)完善過程中媒體報(bào)道與政策演進(jìn)間的互動(dòng)關(guān)系：一方面，按照拉斯韋爾的經(jīng)典定義，媒體具有環(huán)境監(jiān)測(cè)的功能，是公眾獲取信息的主要渠道。在國(guó)家重大政策宣傳推廣的過程中，媒體往往發(fā)揮著政策傳達(dá)、疑惑解釋、社會(huì)動(dòng)員等作用。另一方面，作為新聞生產(chǎn)的把關(guān)人，媒體既可以自上而下地決定信息的流通速度和擴(kuò)散范圍，也可以自下而上地影響政府的注意力分配[12]。因此，作為信息傳遞的中介，媒體既可以實(shí)現(xiàn)官方信息的上情下達(dá)；同時(shí)，作為民意吁求的代理人，媒體也可以自下而上地給予政策反饋建議。事實(shí)上，透過三孩政策及其配套政策的調(diào)整過程可以發(fā)現(xiàn)：一方面，這項(xiàng)事關(guān)千家萬(wàn)戶的生育政策具有極高的新聞價(jià)值，自然引發(fā)了眾多媒體的關(guān)注與報(bào)道；另一方面，該項(xiàng)政策的出臺(tái)具有重要的里程碑意義，不僅標(biāo)志著延續(xù)數(shù)十年的計(jì)劃生育政策的終止，也帶來了取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定、重新部署配套支持政策等系列政策法規(guī)的重構(gòu)[13]。而在這些配套政策的修改、完善、新增等過程中，往往離不開媒體的民意匯集、輿情反饋與建言獻(xiàn)策。因此，以議程設(shè)置理論為指導(dǎo)考察這項(xiàng)舉世矚目的國(guó)家生育政策完善過程中媒體報(bào)道與政策演進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系，可以幫助我們更好地理解媒體在三孩報(bào)道中的偏倚及其成因。

二、理論框架與研究設(shè)計(jì)

(一)政策議程與媒體議程的關(guān)系探討

經(jīng)典的議程設(shè)置理論認(rèn)為，媒體在影響公眾感知重要議題時(shí)發(fā)揮著關(guān)鍵作用[14]。因此過往關(guān)于議程設(shè)置理論的研究主要集中于媒體報(bào)道與公共輿論之間的關(guān)系上[15]。后來政治傳播的相關(guān)研究者注意到，媒體不僅會(huì)對(duì)社會(huì)大眾的關(guān)注焦點(diǎn)起到引導(dǎo)作用，也會(huì)通過輿論監(jiān)督、意見放大等形式倒逼政府回應(yīng)公眾關(guān)切并調(diào)整政策安排[16]。比如西方的研究發(fā)現(xiàn)，媒體的報(bào)道曾引發(fā)了政府關(guān)于艾滋病政策的變更[17]。當(dāng)然，政策議程和媒介議程之間的關(guān)系并不是單向線性的，有時(shí)候政策議程也會(huì)主導(dǎo)媒介議程的變化。比如有研究發(fā)現(xiàn)，西方國(guó)家總統(tǒng)制定的政策會(huì)直接影響媒體的報(bào)道內(nèi)容[18]。另一些研究卻發(fā)現(xiàn)，總統(tǒng)會(huì)結(jié)合媒體的報(bào)道情況來調(diào)整政策[19]。這些研究結(jié)論的不一致很大程度上源于西方政府和媒體關(guān)系的特殊性。多黨制國(guó)家中不同政黨之間互爭(zhēng)政權(quán)的特性迫使執(zhí)政黨會(huì)想方設(shè)法爭(zhēng)奪媒體的注意力資源，于是會(huì)出臺(tái)一些異于常規(guī)的政策來吸引媒體關(guān)注[20]。另一方面，為了最大程度爭(zhēng)取選票，政府會(huì)采取一些權(quán)宜策略來暫時(shí)調(diào)整政策以回應(yīng)民意訴求[21]。在此過程中，政策的變動(dòng)并非政府的本來意圖，而更多是受到政治競(jìng)選等其他因素的干擾。這與中國(guó)公共政策出臺(tái)中的商議民主（deliberative democracy）、“共識(shí)性決策”[22]等社會(huì)語(yǔ)境是截然不同的。因此，立足于本國(guó)國(guó)情，本文以“三孩”政策的出臺(tái)與完善過程為例，探討媒體報(bào)道與政策議程演進(jìn)之間的互動(dòng)關(guān)系。

(二)樣本來源

在媒體議程方面，本研究以主流紙媒為研究對(duì)象。這是因?yàn)樵邳h和國(guó)家重大政策的發(fā)布方面，傳統(tǒng)的平面媒體較網(wǎng)絡(luò)自媒體而言更加具有權(quán)威性和公信力優(yōu)勢(shì)[23]。王海燕等[24]將平面媒體區(qū)分為黨報(bào)、都市報(bào)和行業(yè)報(bào)三類，并指出三類媒體有著不同的價(jià)值偏向、報(bào)道方式和話語(yǔ)特點(diǎn)。因此本研究分別選擇中共中央機(jī)關(guān)報(bào)《人民日?qǐng)?bào)》作為黨報(bào)的代表，選取以女性為主要受眾的主流紙媒《中國(guó)婦女報(bào)》作為行業(yè)類媒體的代表，選取國(guó)內(nèi)發(fā)行量較高的、專業(yè)信譽(yù)較好的《南方都市報(bào)》作為都市類媒體的代表進(jìn)行分析。

樣本選取時(shí)間段的起點(diǎn)為2021 年5 月31 日中央政治局審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”），本研究集中考察《決定》發(fā)布半年來相關(guān)政策出臺(tái)和媒體報(bào)道的互動(dòng)情況，因此研究截止時(shí)間為2021 年12 月31 日?！度嗣袢?qǐng)?bào)》的樣本通過在“人民日?qǐng)?bào)圖文數(shù)據(jù)庫(kù)”檢索共獲得28 篇相關(guān)報(bào)道；《中國(guó)婦女報(bào)》的樣本通過在該報(bào)數(shù)字報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索關(guān)鍵詞共獲得84 篇相關(guān)文章；《南方都市報(bào)》的樣本則通過“慧科新聞數(shù)據(jù)庫(kù)”檢索共獲得46 篇相關(guān)報(bào)道。

關(guān)于三孩的政策文件則來自“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，本研究以“生育”為關(guān)鍵詞檢索自2021 年5 月31 日以來發(fā)布的“中央法規(guī)”和“地方性法規(guī)”?？紤]到政策出臺(tái)往往需要經(jīng)歷調(diào)研、論證、意見征求、草案、審議通過等復(fù)雜的過程，相對(duì)于新聞報(bào)道具有一定的時(shí)滯效應(yīng)。因此關(guān)于政策文本搜集的截止時(shí)間定為2022 年底。

三、研究發(fā)現(xiàn)

通過梳理媒體報(bào)道與各地政策出臺(tái)的對(duì)應(yīng)關(guān)系可以看出，新聞報(bào)道與“三孩”政策演進(jìn)之間存在著雙向的互動(dòng)關(guān)聯(lián)。媒體議程和政策議程的互動(dòng)模式大致可以歸納為三種，分別為：自上而下的政策出臺(tái)單向主導(dǎo)媒體議程，自下而上的媒體報(bào)道引領(lǐng)政策完善，雙線平行的政策議程與媒體議程多階段互動(dòng)。

(一)政策議程主導(dǎo)媒體議程模式：政策出臺(tái)——媒體跟進(jìn)報(bào)道

該種模式為最常見的議程設(shè)置模式，即政策的出臺(tái)引發(fā)了媒體的關(guān)注和報(bào)道。由于政府部門掌握了政策制定的權(quán)限，并且其關(guān)于重大問題的決策部署往往具有較高的新聞價(jià)值，自然會(huì)引發(fā)媒體的競(jìng)相報(bào)道。在這種模式中，由于媒體報(bào)道的內(nèi)容取決、依賴于政府輸出的議題[25]，因此本文將這種模式稱為“信源影響模式”（詳見表1）。即媒體在政策發(fā)布后扮演著解釋、宣傳、引導(dǎo)的角色。

表1 政策議程引領(lǐng)媒體議程的“信源影響模式”案例

就“三孩”政策而言，2021 年6 月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，正式提出實(shí)施“三孩”生育政策。為推動(dòng)政策的順利落地，三家媒體圍繞生育政策調(diào)整的必要性設(shè)置了“人口問題”和“政策傳達(dá)與解讀”兩項(xiàng)媒體議程。在“人口問題”這一議程上，作為黨媒的《人民日?qǐng)?bào)》通過評(píng)論的形式，深入分析了我國(guó)人口形勢(shì)的新變化，闡明生育政策調(diào)整是為保持人力資源稟賦優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的重要舉措（《為民族復(fù)興創(chuàng)造良好人口環(huán)境》2021-07-29）。同時(shí)，三類媒體均發(fā)揮了政策傳達(dá)與解讀的作用，積極做好上情下達(dá)工作：一方面，針對(duì)《決定》的出臺(tái)，及時(shí)報(bào)道這一最新的政策動(dòng)態(tài)；另一方面，媒體通過對(duì)話國(guó)家衛(wèi)健委有關(guān)負(fù)責(zé)人及相關(guān)專家，深入解讀為何出臺(tái)三孩政策、為何取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等焦點(diǎn)問題。

由此可見，在“生育政策調(diào)整的必要性”這一議程上，政策與媒體間的互動(dòng)是由政策主導(dǎo)的，政府首先頒布了《決定》并提出實(shí)施“三孩”生育政策，媒體扮演著政策傳聲筒的角色，就生育政策調(diào)整的必要性設(shè)置媒體議程，闡述了生育政策調(diào)整的背景與重要意義，并積極傳達(dá)、解讀政策，體現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)從政策議程到媒體議程的互動(dòng)過程。但在對(duì)應(yīng)的媒體議程中，我們還是發(fā)現(xiàn)了不同類型媒體的報(bào)道側(cè)重點(diǎn)有所分殊：針對(duì)“生育政策調(diào)整的必要性”這一政策議程，相同之處在于三家媒體都設(shè)置了“政策傳達(dá)與解讀”的媒介議程，由于政府是三家媒體最主要的消息來源，政府通過出臺(tái)文件、召開會(huì)議和新聞發(fā)布會(huì)為媒體提供政策信息，因此三家媒體都重視通過傳達(dá)與解讀政策來推動(dòng)三孩生育政策的傳播與落地。但略微不同的是，只有《人民日?qǐng)?bào)》還單獨(dú)設(shè)置了“人口問題”這一媒體議程，深入分析了我國(guó)人口現(xiàn)狀，闡述了生育政策調(diào)整的必要性和重要意義?？梢婞h報(bào)在政策議程的傳達(dá)方面具有自主性和能動(dòng)性，善于從宏觀視角進(jìn)行解讀。

(二)媒體議程引領(lǐng)政策議程模式：媒體報(bào)道——配套政策出臺(tái)

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和各類自媒體的興盛，民眾被賦予了越來越多的發(fā)聲渠道，草根意見也變得越來越具有“可見性”。加之網(wǎng)絡(luò)問政的興起凸顯了民眾的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，越來越多的媒體機(jī)構(gòu)也日益注重吸納公眾的意見進(jìn)行報(bào)道。面對(duì)蓬勃洶涌的民意訴求，政府部門也愈發(fā)重視媒體報(bào)道中的民生議題[26]，主動(dòng)吸納媒體的建議。本文將這種模式稱之為“從善如流模式”（詳見表2）。

表2 媒體議程召喚政策議程的“從善如流模式”案例

就三孩政策而言，《決定》甫一出臺(tái)旋即在社會(huì)上引發(fā)了激烈的討論，三孩生育政策的配套措施成為了民眾最關(guān)心的話題?！懊癖娫V求與呼聲”因此成為重要的媒體議程，一些媒體通過下沉采訪了解民眾關(guān)于三孩政策的建議和訴求。如有群眾在接受《中國(guó)婦女報(bào)》采訪時(shí)表示，生育三孩需要換更大房子，希望政策能在住房保障、購(gòu)房?jī)?yōu)惠上面給予二孩和三孩家庭更多的傾斜（《期待全方位的育兒政策支持》2021-09-06）。又如《南方都市報(bào)》也就民生問題及時(shí)進(jìn)行了采訪報(bào)道，反映群眾期待完善育兒補(bǔ)貼、醫(yī)療保障、托幼服務(wù)等方面的訴求。

正如李普曼所言，媒體具有“探照燈”的作用。集中報(bào)道這些民眾呼聲后，這些訴求在一定程度上得到了政府相關(guān)部門的關(guān)注，多地隨后出臺(tái)了系列政策文件。比如在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，貴州省醫(yī)療保障局隨后發(fā)布了《貴州省醫(yī)療保障局辦公室關(guān)于做好支持三孩生育政策醫(yī)療保障工作的通知》（2021-09-27），規(guī)定“生育醫(yī)療費(fèi)用納入生育保險(xiǎn)待遇支付范圍”，并要求“各統(tǒng)籌地區(qū)將《貴州省人口與計(jì)劃生育條例》所規(guī)定的生育獎(jiǎng)勵(lì)假納入生育津貼享受范圍，足額發(fā)放生育津貼”。針對(duì)三孩家庭住房保障和購(gòu)房?jī)?yōu)惠的訴求，煙臺(tái)市住房公積金管理中心印發(fā)了《住房公積金支持促進(jìn)人口發(fā)展政策實(shí)施細(xì)則》（2022-10-01），明確規(guī)定“符合煙臺(tái)市住房公積金貸款條件、生育二孩、三孩職工申請(qǐng)辦理住房公積金個(gè)人住房貸款（簡(jiǎn)稱多孩貸款）最高額度70 萬(wàn)元”，“符合租賃住房提取條件的生育二孩、三孩職工家庭租房提?。ê?jiǎn)稱多孩提?。┠甓茸罡?4000 元”，以緩解二孩、三孩職工家庭租房、購(gòu)房經(jīng)濟(jì)壓力。

對(duì)比三家媒體的報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，在所選樣本周期內(nèi)，只有《中國(guó)婦女報(bào)》和《南方都市報(bào)》設(shè)置了“民眾訴求與呼聲”的議程進(jìn)行報(bào)道，反映了民眾對(duì)政策或配套措施的訴求、建議和期望，而《人民日?qǐng)?bào)》在此議題上處于缺位的狀態(tài)。這或許源于不同類型媒體的報(bào)道定位差異：人民日?qǐng)?bào)著眼于宏觀層面的政策傳達(dá)和動(dòng)員宣傳，突出發(fā)揮其權(quán)威性政論優(yōu)勢(shì)，重在闡明政府立場(chǎng)，厘清思想迷霧，統(tǒng)一思想行動(dòng)，而地方媒體和行業(yè)媒體則充分利用接近性優(yōu)勢(shì)立足民間立場(chǎng)，吸納民意訴求，自下而上傳遞民眾呼聲。

(三)多階段互動(dòng)模式：政策出臺(tái)——媒體報(bào)道——政策完善

在現(xiàn)實(shí)生活中我們常常發(fā)現(xiàn)，政策的實(shí)施并非是一個(gè)一勞永逸的過程，往往經(jīng)歷了出臺(tái)——修正——完善等多個(gè)階段[27]。而在此過程中，媒體發(fā)揮著牽引“問題流”和“政治流”的作用[28]。而政府也會(huì)根據(jù)媒體的報(bào)道不斷調(diào)試政策議程，本文將這種多階段的互動(dòng)模式稱為“共識(shí)性互動(dòng)模式”（詳見表3）。

首先，國(guó)家層面的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》就組織實(shí)施好三孩生育政策、提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系等方面做出了重要指示，并要求“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要按照本決定要求，制定實(shí)施方案，狠抓任務(wù)落實(shí)，及時(shí)研究解決苗頭性、傾向性問題，確保優(yōu)化生育政策取得積極成效。”該《決定》發(fā)布后，媒體順應(yīng)“重視配套措施建設(shè)，推動(dòng)三孩生育政策落地”的政策議程，通過設(shè)置“專家建言”和“輿論監(jiān)督”兩項(xiàng)媒體議程，為完善配套措施建言獻(xiàn)策。透過對(duì)媒體報(bào)道文本的分析發(fā)現(xiàn)，媒體報(bào)道的兩項(xiàng)議程主要集中在延長(zhǎng)產(chǎn)假育兒假、降低育兒成本、普惠托育服務(wù)建設(shè)、健康醫(yī)療保障、婚育文化建設(shè)、保障女性就業(yè)6 個(gè)方面。

其中，“專家建言”的媒體議程主要指媒體通過采訪專家學(xué)者，廣泛征求其對(duì)配套支持措施的建議。比如有人口學(xué)專家在接受《中國(guó)婦女報(bào)》采訪時(shí)表示，增設(shè)父母雙方共同休假的育兒假制度，不僅有利于減輕對(duì)女性的職場(chǎng)歧視，而且也有利于孩子的成長(zhǎng)（《完善生育保障制度 創(chuàng)建家庭友好社會(huì)——專家建言如何優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展》2021-07-22）。數(shù)月之后，寧夏回族自治區(qū)人大出臺(tái)了《寧夏回族自治區(qū)人口與計(jì)劃生育條例(2021 第二次修正) 》（2021-11-30)，增設(shè)育兒假，實(shí)施孩子父母共同休假制度，規(guī)定“女方除享受國(guó)家規(guī)定的產(chǎn)假外，增加六十天產(chǎn)假；男方享受二十五天護(hù)理假”。又如《中國(guó)婦女報(bào)》2021 年8 月10 日發(fā)表的《降低家庭育兒成本 構(gòu)建“三孩”友好環(huán)境》一文中提出，建議探索公平普惠的城鄉(xiāng)居民育兒津貼和父母津貼制度。幾個(gè)月后，《黑河市優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展配套支持措施實(shí)施辦法(試行)》（2022-12-12）就做出了“為生育第二個(gè)以及以上子女的家庭發(fā)放育兒補(bǔ)貼”這樣的規(guī)定，對(duì)育兒補(bǔ)貼的申領(lǐng)程序及發(fā)放金額等方面做出了詳細(xì)安排。

“輿論監(jiān)督”的媒體議程，指媒體就各地在生育政策配套措施建設(shè)中存在的不足和隱形問題慷慨直言。比如《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的文章《加快補(bǔ)齊嬰幼兒照護(hù)服務(wù)短板》（2021-07-23）指出，“我國(guó)3 歲以下托育服務(wù)還面臨供給嚴(yán)重不足等問題”，強(qiáng)調(diào)要從托育服務(wù)的供給數(shù)量和供給質(zhì)量?jī)煞矫嫒胧?，解決家庭育兒難題?！赌戏蕉际袌?bào)》發(fā)表的《推動(dòng)建立普惠托育服務(wù)體系 讓更多嬰幼兒家庭獲得公平服務(wù)》（2021-08-18）一文，也建議各地加快完善托育及嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。對(duì)此，國(guó)家衛(wèi)健委隨后印發(fā)了《托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)大綱（試行）》（2021-08-19）、《托育機(jī)構(gòu)保育人員培訓(xùn)大綱（試行）》（2021-08-19）以及《托育綜合服務(wù)中心建設(shè)指南》（2021-12-30），提出要提升托育機(jī)構(gòu)人員質(zhì)量和加強(qiáng)托育服務(wù)建設(shè)。此后，許多地方政府也相繼出臺(tái)了推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的政策文件，如《杭州市上城區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)上城區(qū)高質(zhì)量推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施辦法的通知》（2021-12-24），提出“構(gòu)建布局合理、設(shè)施完善、服務(wù)便捷、保障有力的‘1＋14＋N’嬰幼兒照護(hù)服務(wù)模式”。

又如，《決定》中提出要“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，保障孕產(chǎn)婦和兒童健康”。為此，《中國(guó)婦女報(bào)》發(fā)表評(píng)論，提出了“推進(jìn)各級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”等五項(xiàng)加強(qiáng)高齡孕婦管理方面的建議（《保障孕產(chǎn)婦和兒童健康，推動(dòng)三孩政策平穩(wěn)落地》2021-08-13）。隨后，福建省衛(wèi)生健康委員會(huì)積極響應(yīng)《決定》的要求，并采納了媒體建議，頒布了《福建省衛(wèi)生健康委員會(huì)關(guān)于組織做好2022 年婦幼保健機(jī)構(gòu)服務(wù)能力提升等項(xiàng)目工作的通知》（2022-07-07），要求從縣級(jí)到省級(jí)的婦幼保健機(jī)構(gòu)提高醫(yī)療服務(wù)水平與救治保障能力。

通過上述案例可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“完善配套措施建設(shè)，推動(dòng)三孩生育政策落地”這一政策議程，盡管三家媒體都設(shè)置了“專家建言”和“輿論監(jiān)督”兩項(xiàng)媒體議程，但三家媒體在該議程的報(bào)道比例和發(fā)聲程度上有所不同。其中，《中國(guó)婦女報(bào)》有20 篇報(bào)道在“專家建言”的議程之下，《人民日?qǐng)?bào)》也有5 篇關(guān)于“專家建言”的報(bào)道，均超過《南方都市報(bào)》的3 篇報(bào)道，可見《中國(guó)婦女報(bào)》和《人民日?qǐng)?bào)》格外重視“專家建言”的議題設(shè)置。而在“輿論監(jiān)督”議程上，三家媒體雖然對(duì)政策配套措施提出了批評(píng)或建議，但就報(bào)道比例而言，《南方都市報(bào)》和《人民日?qǐng)?bào)》更重視發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

四、結(jié)論與啟示

如果以麥庫(kù)姆斯和肖于1972 年發(fā)表的《大眾傳媒的議程設(shè)置功能》作為議程設(shè)置理論確立的標(biāo)志，則該理論的提出距今已有半個(gè)世紀(jì)。然而過往的研究卻常常聚焦于媒體議程和公眾議程之間的關(guān)聯(lián)，而較少有人探討媒體議程與政策議程之間的關(guān)系。而公共管理學(xué)中經(jīng)典的“多源流理論”在探討一項(xiàng)政策出臺(tái)過程時(shí)，關(guān)注的焦點(diǎn)多為宏大層面的政府變更、利益集團(tuán)的爭(zhēng)論等政治源流（political stream），抑或政治系統(tǒng)內(nèi)部利益相關(guān)者提出的政策主張和政策方案等“政策源流”（policy stream）[29]。即使對(duì)于社會(huì)問題識(shí)別的“問題源流”（problem stream），其來源也多為經(jīng)濟(jì)社會(huì)重要指標(biāo)的變化或危機(jī)焦點(diǎn)事件的沖擊[30]。鮮有人發(fā)現(xiàn)媒體報(bào)道在打開問題之窗、推動(dòng)政策完善中的作用。三孩政策的出臺(tái)，則為我們考察媒體議程和政策議程之間的互動(dòng)關(guān)系提供了一個(gè)寶貴的機(jī)會(huì)：在長(zhǎng)期實(shí)施人口收緊的計(jì)劃生育政策慣性之下，加大力度舉國(guó)推行鼓勵(lì)生育的積極生育政策，勢(shì)必會(huì)面臨上上下下配套政策的完善與修訂。而面對(duì)一項(xiàng)全新的政策出臺(tái)，各地也缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)參考。于是，借助媒體聯(lián)系各方、溝通上下的信息匯集優(yōu)勢(shì)，參考專家的建議和民間的訴求，成為決策者細(xì)化政策細(xì)節(jié)、完善配套措施的重要信息源。當(dāng)然在此過程中，我們也希望媒體能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)換，即超脫于單純照搬政策的“傳聲筒”角色，向溝通各方的“中介者”的銜接角色和反映民生訴求“倡議者”角色轉(zhuǎn)變，促進(jìn)生育相關(guān)配套措施的完善。從傳播學(xué)的角度來看，媒體在與三孩政策互動(dòng)的過程中，有如下三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

(一)立足民間視角、傾聽民眾聲音

媒體是黨和政府的宣傳陣地，除了宏觀層面的政策傳達(dá)和理論闡釋之外，也需要堅(jiān)持以人民為中心的導(dǎo)向，通過貼近群眾、深入基層了解群眾的現(xiàn)實(shí)需求，將群眾的所盼所想反映出來，將民聲民意原汁原味地呈現(xiàn)出來。此外，為了增加國(guó)家政策的說服力，媒體也需要聚焦具體而微的生活場(chǎng)景，站在民眾視角，積極關(guān)注政策對(duì)微觀家庭和個(gè)人帶來的影響，例如挖掘與三孩政策相關(guān)的具體案例，通過報(bào)道個(gè)體經(jīng)歷或家庭故事，以小見大來反映政策的現(xiàn)實(shí)意義。相比于直接、生硬的動(dòng)員宣傳，具有故事性、接近性的報(bào)道有著更強(qiáng)的感染力。從政策議程和媒體議程互動(dòng)的視角來看，以民本立場(chǎng)著眼、從民生訴求出發(fā)的報(bào)道也能夠更好地促進(jìn)民眾對(duì)政策的支持和理解。

(二)強(qiáng)化政策落地執(zhí)行時(shí)的輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督是黨和人民賦予媒體的一項(xiàng)重要職能。媒體的輿論監(jiān)督可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)生活中涌現(xiàn)出的錯(cuò)誤思想、不良行為和丑惡現(xiàn)象，具有規(guī)范社會(huì)行為、推動(dòng)公平公正實(shí)現(xiàn)的進(jìn)步意義。就本文的研究議題而言，三孩政策出臺(tái)之后，各地隨之出臺(tái)了多種配套措施。隨著各地配套措施的落地實(shí)施，各種社會(huì)問題也接踵而至。對(duì)于這些新生問題，媒體發(fā)揮了“瞭望哨”的功能，通過“輿論監(jiān)督”議程的設(shè)置，及時(shí)指出三孩政策實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題與矛盾，如非法代孕、高齡產(chǎn)婦安全、喪偶式育兒等現(xiàn)象。對(duì)于各地出臺(tái)的配套措施，也敢于質(zhì)疑發(fā)聲。譬如有媒體就如何平衡延長(zhǎng)產(chǎn)假與企業(yè)成本增加之間的矛盾、如何避免產(chǎn)后就業(yè)歧視等問題展開討論。通過分析政策實(shí)施初期顯現(xiàn)的問題和難點(diǎn)，強(qiáng)化媒體的輿論監(jiān)督功能，彰顯了媒體的社會(huì)責(zé)任感。

(三)重視對(duì)政策相關(guān)配套領(lǐng)域的報(bào)道

政策制定是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要對(duì)各方面因素進(jìn)行綜合考量。同時(shí)，政策的實(shí)施也會(huì)牽扯到諸多領(lǐng)域的利益，因此在政策的修訂和完善過程中，既需要深入調(diào)查研究，也需要做好宣傳解釋工作，而這兩方面都離不開媒體的助力。一方面，媒體的信息觸角較廣，在社會(huì)調(diào)查的信息搜集方面具有天然優(yōu)勢(shì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)社情民意并反饋給政府部門；另一方面，面對(duì)政策調(diào)整對(duì)相關(guān)利益方的沖擊和影響，也需要媒體做好細(xì)致耐心的說明解釋工作，采用連續(xù)報(bào)道、系列報(bào)道、專題報(bào)道等形式消除誤會(huì)、澄清政策主張。就本研究議題而言，作為國(guó)家層面的重要生育政策，三孩政策的出臺(tái)必然會(huì)對(duì)產(chǎn)科醫(yī)療、幼兒托管、兒童教育等行業(yè)產(chǎn)生重大影響，而這些領(lǐng)域的議題也是許多婦女和家庭所關(guān)注的。因此，媒體應(yīng)具備較強(qiáng)的洞察力與前瞻性，重視對(duì)三孩相關(guān)議題的挖掘與報(bào)道，分析政策給市場(chǎng)、社會(huì)帶來的影響和溢出效應(yīng)，利用“民眾訴求與呼聲”主題議程的設(shè)置在報(bào)道中為各地配套措施的出臺(tái)和完善建言獻(xiàn)策，從而為促進(jìn)三孩配套政策的順利實(shí)施營(yíng)造寬松的社會(huì)氛圍。