吳軍

摘要：浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防賦權執(zhí)法，從2021年部分重點鎮(zhèn)開始試點，到2022年全面鋪開實施，現(xiàn)對麗水市龍泉市落實此項消防執(zhí)法改革調(diào)研掌握的情況進行實踐分析，簡述了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防賦權執(zhí)法的運行情況，對消防賦權執(zhí)法的內(nèi)涵、特點和意義進行了分析，指出了運行過程中存在的主要問題，提出了解決對策，對推進和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防賦權執(zhí)法有一定的指導意義。

關鍵詞：賦權執(zhí)法；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防；存在問題；實踐分析

中圖分類號：D035.36? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2023）10-0007-03

2022年1月浙江成為“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點省，全省各級消防執(zhí)法隊伍也在積極推進“大綜合一體化”消防行政執(zhí)法改革。筆者結合本單位推進此項工作中的實踐經(jīng)驗認真分析思考，闡述如下：

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防賦權執(zhí)法的內(nèi)涵

1.1? 含義

消防賦權執(zhí)法，是指消防救援機構把自身的部分執(zhí)法事權切割、劃轉(zhuǎn)，交由本轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，消防救援機構不再具有被劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事權。與賦權執(zhí)法相關的概念有職權執(zhí)法、授權執(zhí)法、委托執(zhí)法和執(zhí)法劃轉(zhuǎn)等，其中職權執(zhí)法、授權執(zhí)法、賦權執(zhí)法、執(zhí)法劃轉(zhuǎn)等特征基本相同，與委托執(zhí)法有較大區(qū)別。

消防救援機構不是地方政府組成部門，接受雙重管理，雖然在內(nèi)部事務管理上以垂直管理為主，但不同于國稅、海關等中央垂管機構，消防救援的行政執(zhí)法權屬于地方事權，所以可以依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》由當?shù)厥〖壵疀Q定由綜合行政執(zhí)法部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）集中行使部分消防執(zhí)法權。

1.2? 特點

與執(zhí)法劃轉(zhuǎn)相比，是針對不同劃轉(zhuǎn)對象的不同叫法，行政部門劃轉(zhuǎn)給其他行政部門叫劃轉(zhuǎn)，劃轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道叫賦權，均是把一個單位的執(zhí)法事權切割、劃轉(zhuǎn)，交由另一個單位行使，原單位不再具有被劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事權。叫劃轉(zhuǎn)，是因為行政部門本身具有執(zhí)法權，只是縣級政府執(zhí)法管理事項在內(nèi)部部門間的調(diào)整；叫賦權，是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道原本沒有執(zhí)法權，是通過法律規(guī)定和政府文件賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法權。

與授權執(zhí)法相比，授權執(zhí)法只能由法律法規(guī)授予，必須在法律法規(guī)中明文規(guī)定，且授權執(zhí)法一般授權于非行政機關。

與職權執(zhí)法相比，執(zhí)法權不是來源于國家行政部門的“三定”方案的職權法定，而是根據(jù)法律和政府規(guī)定在行政機關之間進行的執(zhí)法職權調(diào)整。

形式等同于劃轉(zhuǎn)，而不是共享，被劃轉(zhuǎn)部門和承接劃轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在執(zhí)法關系上是平級關系，不是上下級關系。

1.3? 與委托執(zhí)法的區(qū)別

設立依據(jù)不同。賦權執(zhí)法依據(jù)的是《中華人民共和國行政處罰法》第18條第二款和第24條第一款；委托執(zhí)法依據(jù)的是《中華人民共和國行政處罰法》第20條第一款。

執(zhí)法名義不同。賦權執(zhí)法是以被賦權的行政機關的名義作出執(zhí)法決定，承擔相應法律責任；委托執(zhí)法是受委托組織以委托行政機關名義作出行政處罰決定，由委托行政機關承擔相應法律責任。

執(zhí)法權限不同。賦權執(zhí)法可以同時賦予行政處罰權及與之相關的行政強制權、行政檢查權。賦權執(zhí)法后，賦權部門不再具有所劃轉(zhuǎn)事項的執(zhí)法權，由被賦權單位承擔。委托執(zhí)法不得委托行政強制權，因為《中華人民共和國行政強制法》規(guī)定行政強制權不得委托。委托執(zhí)法后，委托機關的執(zhí)法權限范圍不受影響，受托組織可以依據(jù)委托事項開展相應的執(zhí)法。

執(zhí)法程序不同。賦權執(zhí)法由被賦權單位以自己名義獨立執(zhí)法，一般使用自己的執(zhí)法程序、執(zhí)法文書，執(zhí)法審批流程也獨立完成；委托執(zhí)法一般使用委托機關的執(zhí)法流程和法律文書，且執(zhí)法流程中受委托組織需要以委托機關名義作出執(zhí)法決定，一般需要委托機關審核并蓋章。

1.4? 意義

消防賦權執(zhí)法，是對基層消防行政執(zhí)法的體制重構、流程再造、多跨協(xié)同，是一場系統(tǒng)性、整體性、重構性的集成變革，涉及面廣、關注度高、政策性強。消防救援執(zhí)法融入浙江省整體推進的行政執(zhí)法改革，對高水平推進治理現(xiàn)代化具有重要意義。是充分拓展基層消防執(zhí)法力量，延伸消防管理觸角，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防管理權責一致的重要途徑。

2 當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防賦權執(zhí)法的運行情況

根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的通知》，各縣級政府可以根據(jù)實際情況在文件的目錄內(nèi)決定賦權執(zhí)法事項，2022年可以賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的消防執(zhí)法事項有14項[1]。

目前，麗水市各縣級政府賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展消防執(zhí)法進度不一，放權有多有少，覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道情況也是各不相同。以龍泉市為例，對全市10個重點鎮(zhèn)街道賦權12項消防執(zhí)法事項，基本符合龍泉實際，也有利于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的消防執(zhí)法全面落地，切實緩解基層消防監(jiān)管力量弱化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防管理權責不對等問題。但是，在制度運行和發(fā)揮效用上并不盡如人意。從2021年開始開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防賦權執(zhí)法以來，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道僅辦理過3起消防行政處罰。其中有執(zhí)法證件更換、執(zhí)法系統(tǒng)設置等配套機制問題，更多的是鎮(zhèn)街道執(zhí)法人員對辦理消防執(zhí)法的積極性不高。另外，龍泉市還有9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口少、單位少，沒有成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊，也沒有賦權執(zhí)法，尚未做到全覆蓋。已經(jīng)開展賦權執(zhí)法的10個鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊基本是以綜合執(zhí)法局原設在相關鎮(zhèn)街道的執(zhí)法中隊為主體，原執(zhí)法事項和輻射的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本不變，但對其他部門賦權的執(zhí)法事項只能在本鎮(zhèn)街道轄區(qū)內(nèi)以鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）名義執(zhí)法。

3 賦權執(zhí)法現(xiàn)狀與存在的主要問題

3.1? 執(zhí)法積極性不高

當前雖然已經(jīng)賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部分消防行政處罰權，但尚未形成科學合理的執(zhí)法考評機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，可能存在“做多做少一個樣”“做得多錯的多”等情形。而且，龍泉市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級火災事故相對較少，火災事故追責案例不多，執(zhí)法數(shù)量與火災形勢的關聯(lián)性不是很明顯，對消防工作僥幸心理較重，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道很多執(zhí)法人員不愿意主動開展消防執(zhí)法。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，單位場所較少，熟人多，開展消防執(zhí)法的人情干擾多，特別是很多執(zhí)法人員同時兼職駐村人員，開展其他很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也需要和群眾提前溝通好感情，不愿意得罪人。

3.2? 執(zhí)法能力不足

很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道雖然掛牌成立了綜合執(zhí)法隊，但目前多數(shù)處于相關部門執(zhí)法人員拼湊整合階段，尚未有機結合，很多執(zhí)法人員只擅長做自己原來負責的行業(yè)執(zhí)法，對其他行業(yè)的執(zhí)法不熟悉、不會做，這些執(zhí)法人員的特點是專而不全，從“專科醫(yī)生”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭漆t(yī)生”需要磨合培養(yǎng)。

3.3? 執(zhí)法力量不強

通過消防賦權執(zhí)法，龍泉市4個街道承擔了386項行政處罰事項，6個鎮(zhèn)承擔了255項行政處罰權，涉及消防的事項均為12項。很多部門是只劃轉(zhuǎn)執(zhí)法權力事項，不劃轉(zhuǎn)執(zhí)法人員，事項涉及涵蓋社會方方面面，力量仍顯不足。特別是消防救援隊伍本身執(zhí)法人員偏少，沒有人員劃轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊伍，只能不定期派駐指導，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊伍開展消防執(zhí)法也只能從零開始，業(yè)務基礎薄弱。

3.4? 執(zhí)法程序繁瑣

目前龍泉市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊基本沿用綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法程序和文書格式，對違法事實的調(diào)查要求相對較高，使用的法律文書采用陳述式，不如填充式簡單易操作，因此消防辦案效率不如消防救援機構高。實際上多數(shù)消防違法行為比較容易認定，涉及裁量的情節(jié)也直觀明了，具備簡化執(zhí)法程序的條件。另外，同一個單位涉及的不同違法行為在消防執(zhí)法權力事項劃轉(zhuǎn)后，會出現(xiàn)對一個單位的一次檢查發(fā)現(xiàn)的消防問題可能需要消防救援機構和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分別處罰，辦案繁瑣、效率低下。

3.5? 執(zhí)法界限不清

當前消防賦權執(zhí)法是對違法行為進行分割劃轉(zhuǎn)，與消防監(jiān)管層次存在交叉，界限不易分清。特別是現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只劃轉(zhuǎn)相應的消防行政處罰權，未劃轉(zhuǎn)對應的行政強制權，對部分執(zhí)法辦案十分不方便。比如原來發(fā)現(xiàn)單位消防設施癱瘓，臨時查封和行政處罰一并由消防救援大隊辦理，現(xiàn)在臨時查封由消防救援大隊辦理后還需要把行政處罰移送屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦理。消防執(zhí)法權力事項劃轉(zhuǎn)和社會單位場所分級監(jiān)管的劃分標準不匹配，造成消防監(jiān)管出現(xiàn)交叉錯亂的情形。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防賦權執(zhí)法改進措施

4.1? 健全完善機制

推行線索移交制度。打破人情干擾，先從“要我做”開始，由消安委辦或者消防救援大隊派出人員巡查，移交執(zhí)法線索，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道多辦案，逐步熟練辦案技能和業(yè)務技能，形成消防執(zhí)法常態(tài)化，逐步實現(xiàn)“我要辦”。

建立完善消防業(yè)務培訓機制。通過理論授課、現(xiàn)場教學、跟班作業(yè)、聯(lián)合辦案等多種形式開展消防辦案業(yè)務培訓，相對固定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊中的消防執(zhí)法人員，作為骨干培養(yǎng)，以骨干帶動全員。

推行辦案指導員制度。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分片包干，明確專人定期幫扶指導，解決疑難問題，提升消防業(yè)務水平，定期派駐執(zhí)法文員參與執(zhí)法。

推行雙向執(zhí)法委托制度。解決一次檢查多頭執(zhí)法的問題。一個單位的一次消防檢查發(fā)現(xiàn)的問題由一個執(zhí)法主體統(tǒng)一辦理，一并辦案。即消防救援大隊對已劃轉(zhuǎn)執(zhí)法事項以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道名義與未劃轉(zhuǎn)事項一并調(diào)查，一并處理。反之鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道亦如此。

優(yōu)化執(zhí)法辦案程序。依據(jù)現(xiàn)有的執(zhí)法程序要求，積極探索提升執(zhí)法效能的方式?？梢砸肟焖俎k理程序，用活簡易程序。積極依托掌上執(zhí)法，系統(tǒng)直接生成并打印文書等信息化手段提升辦案效率。完善案件移送程序，明確移送的期限、要求、材料等。

4.2? 明確監(jiān)管職責

根據(jù)《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》，消防救援大隊劃轉(zhuǎn)部分行政處罰權后，并不免除這些行政處罰權對應的行政檢查權和職責，這里會涉及大量的線索移送或者委托處罰辦案[2]。消防執(zhí)法和其他部門執(zhí)法不同，《浙江省消防條例》已經(jīng)明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有消防檢查權，而不是巡查權[3]。所以消防執(zhí)法權力事項劃轉(zhuǎn)后不存在各管一段（比如城市管理事項劃轉(zhuǎn)后，住建部門管監(jiān)督檢查，綜合行政執(zhí)法部門管行政處罰），也不存在各管一塊（即消防救援大隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均只管具有行政處罰權的消防檢查），也不存在各管一層（即消防救援大隊只管重點單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管其他單位），而是消防救援大隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均開展全覆蓋全面的消防檢查，只是各有側重。消防救援大隊以管理重點單位為主，也要抽查一定比例的一般單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理九小場所為主，也要定期抽查轄區(qū)內(nèi)的重點單位。

4.3? 加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

加強制度制定前的調(diào)研。消防賦權執(zhí)法前要做好充分調(diào)研，要在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊能夠承接的情況下劃轉(zhuǎn)，一般應設置3個月左右的過渡期，即過渡期內(nèi)消防救援大隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均可承辦案件，不要一刀切，避免因為一些沒考慮到的細節(jié)造成出現(xiàn)執(zhí)法真空。

常態(tài)監(jiān)管與專項整治相結合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要相對固定2名以上消防執(zhí)法人員開展常態(tài)監(jiān)管，也要結合重點時段，集中人員開展消防檢查和執(zhí)法。

動態(tài)調(diào)整執(zhí)法目錄要慎重。執(zhí)法權力事項清單調(diào)整時要保持相對穩(wěn)定，結合實際需要調(diào)整目錄。要構建權責統(tǒng)一的行政執(zhí)法職責體系，全面梳理、科學編制執(zhí)法目錄，理順監(jiān)管和執(zhí)法的關系，持續(xù)抓好執(zhí)法目錄動態(tài)管理和完善，要將居住出租房、電動車、消防車道、占用通道等點多面廣、群眾關注多、易發(fā)生小火亡人的常見火災隱患點劃轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理。

理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防執(zhí)法力量。要厘清綜合執(zhí)法隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級消安委、消防工作站、村網(wǎng)格員等組織的關系。綜合執(zhí)法隊只是一支綜合執(zhí)法力量，主要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展行政處罰，并不能包攬轄區(qū)內(nèi)的所有消防工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的整體消防工作謀劃與任務分配督導、基礎消防設施建設、民生實事、消防宣傳、日常巡查等仍然需要消安委、工作站、網(wǎng)格員等落實。

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級消防管理的權責統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是消防管理的第一線，要繼續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道火災隱患三級督改機制，即網(wǎng)格員、村社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道督促執(zhí)法等三個層次的督改，消防執(zhí)法賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級強制督改火災隱患提供了法制保障。

4.4? 科學評價考核

強化執(zhí)法考評。將執(zhí)法質(zhì)效納入考核，結合當?shù)貥I(yè)態(tài)情況、火災形勢、平安考核扣分情況明確一定的執(zhí)法指導基數(shù)，通過執(zhí)法打擊促進宣傳警示，提升安全意識。

完善改革評價體系。賦予基層對下放事項的評價權，推動“睡眠事項”及時退出，對不合理職責進行調(diào)整，實現(xiàn)所有消防執(zhí)法主體和執(zhí)法人員“全面畫像”，讓每一次消防執(zhí)法都成為法治公開課，推動全社會知法守法、依法辦事。

明確考評責任。對發(fā)生較大或者有影響火災的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展責任倒查，評價執(zhí)法工作情況，納入責任追究依據(jù)。用好平安考核、除險保安等平臺強化事前追責，將上級通報問題與執(zhí)法力度精度結合起來。

強化正向激勵。對執(zhí)法工作突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道予以年度考核加分并納入年度消防工作先進單位評選，以消安委名義評選鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防執(zhí)法之星并納入年度消防工作先進個人評選，以此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和個體辦案人員積極性。

參考文獻：

[1]浙政辦發(fā)〔2021〕51號 浙江省人民政府辦公廳關于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的通知[Z].

[2]浙江省人民代表大會常務委員會.浙江省綜合行政執(zhí)法條例[Z].

[3]浙江省人民代表大會常務委員會.浙江省消防條例[Z].

A Practical Analysis of Fire Law Enforcement in Township community

—Taking Lishui City， Zhejiang Province as an Example

Wu Jun

（Lishui Fire and Rescue Division，Zhejiang Lishui 323000）

Abstract： zhejiang province township street fire empowerment law enforcement from 2021 part of the key towns to start the pilot to 2022 full spread implementation， now on the implementation of this fire law enforcement reform in lishui city longquan city research to grasp the situation of practice analysis， briefly describes the current township street fire empowerment law enforcement operation， fire empowerment law enforcement connotation， characteristics and significance of the analysis， pointed out that the operation of the process of existing It analyzes the connotation， characteristics and significance of fire protection empowerment law enforcement， points out the primal? problems existing in the operation process， and puts forward countermeasures， which has certain guiding significance for promoting and perfecting the fire protection empowerment law enforcement in township streets.

Keywords： empowerment of law enforcement; township street fire; problems; practice analysis