季婉婧 王金平 宋姍姍 薛明媚

摘要：

合理的規(guī)劃和建設(shè)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所可以增強(qiáng)城市抗災(zāi)能力，提高城市災(zāi)害韌性，降低災(zāi)害帶來的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。在對(duì)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，利用ANP-SWOT模型對(duì)其發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行分析。首先運(yùn)用SWOT分析方法確定蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所未來發(fā)展的內(nèi)部優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)和威脅;其次運(yùn)用ANP分析法構(gòu)建蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展規(guī)劃的網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)，結(jié)合專家咨詢，通過賦值和對(duì)比分析確定最佳發(fā)展策略。結(jié)果顯示，分布不均、數(shù)量不足、尚未形成專門的應(yīng)急預(yù)案是制約蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展的關(guān)鍵問題；最佳發(fā)展策略是加快推進(jìn)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：

應(yīng)急避難場(chǎng)所; ANP-SWOT; 戰(zhàn)略規(guī)劃; 蘭州市

中圖分類號(hào)： TU976+.56;TU984.11+6;X43? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：?? 文章編號(hào)： 1000-0844（2023）02-0431-10

DOI：10.20000/j.1000-0844.20211026002

Development planning of urban emergency shelters based on

ANP-SWOT model： a case study of Lanzhou City

JI Wanjing1，2，3，WANG Jinping2，SONG Shanshan3，4，XUE Mingmei2

（1.Gansu Earthquake Agency， Lanzhou 730000， Gansu， China;

2.Northwest Institute of Eco-Environment and Resources， Chinese Academy of Sciences， Lanzhou 730000， Gansu， China;

3. University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China;

4. Wuhan Library， Chinese Academy of Sciences， Wuhan 430071， Hubei， China）

Abstract：

Reasonable planning and construction of urban emergency shelters can improve the city's disaster-resisting capability， enhance urban disaster resilience， and reduce casualties and property losses caused by disasters. On the basis of a detailed investigation on the construction status of emergency shelters in Lanzhou， the development planning was analyzed using the ANP-SWOT model. First， the SWOT analysis method was used to determine the internal advantages and disadvantages， external opportunities， and threats of emergency shelters in Lanzhou. Then， the ANP analysis method was adopted to build the network hierarchy of emergency shelters' development planning in Lanzhou. Finally， combined with expert consultation， the best development strategy was formulated through assignment and comparative analysis. Results show that the key problems restricting the development of emergency shelters in Lanzhou are uneven distribution， insufficient number， and lack of a special emergency plan. The best development strategy is to accelerate the standardization of emergency shelters in Lanzhou.

Keywords：

emergency shelter; ANP-SWOT; strategic planning; Lanzhou City

0 引言

城市是現(xiàn)代人類生產(chǎn)生活的重要載體，世界上大多數(shù)城市坐落在受到一種或多種自然災(zāi)害侵襲的地區(qū)，城市防災(zāi)減災(zāi)也因此成為城市安全的重要研究內(nèi)容。在全球倡導(dǎo)建設(shè)韌性城市的今天，提高城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力尤為重要。城市應(yīng)急避難場(chǎng)所作為應(yīng)對(duì)突發(fā)重大災(zāi)害性事件的臨時(shí)場(chǎng)所，是提高城市韌性、保障城市安全的重要保障。應(yīng)急避難場(chǎng)所是為了人們能在災(zāi)害發(fā)生后一段時(shí)期內(nèi)，躲避由災(zāi)害帶來的直接或間接傷害，并能保障基本生活而事先劃分的帶有一定功能設(shè)施的場(chǎng)地［1］，而城市應(yīng)急避難場(chǎng)所是為了強(qiáng)化城市防災(zāi)結(jié)構(gòu)而規(guī)劃建設(shè)的具備比較完善避難疏散功能的城市公園、綠地、廣場(chǎng)等的總稱［2］。本研究以甘肅省蘭州市為例，在對(duì)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)研及評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，應(yīng)用ANP-SWOT模型，分析蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)中面臨的優(yōu)勢(shì)和存在的不足，為蘭州建設(shè)安全性好、適用性強(qiáng)的應(yīng)急避難場(chǎng)所網(wǎng)，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件的能力提供事實(shí)依據(jù)和政策建議，同時(shí)也為同類型城市應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃的制定提供借鑒和參考。

1 ANP-SWOT模型

SWOT分析法又稱為態(tài)勢(shì)分析法，是將與研究對(duì)象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)部優(yōu)勢(shì)（Strengths）和劣勢(shì)（Weaknesses）、外部機(jī)會(huì)（Opportunities）和威脅（Threats）等列舉出來進(jìn)行綜合分析，分析結(jié)果具有一定的決策性。而網(wǎng)絡(luò)層次分析法（ANP）是在傳統(tǒng)層次分析法（AHP）的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的一種適應(yīng)非獨(dú)立的遞階層次結(jié)構(gòu)決策方法，相比AHP只強(qiáng)調(diào)各決策層之間的單向?qū)哟侮P(guān)系，ANP則是更多的考慮各因素或相鄰層次之間的相互影響，解決了各因素間相互影響、依賴和反饋的關(guān)系，使其結(jié)果描述的更為準(zhǔn)確和有效［3］。近年來，ANP-SWOT模型正逐漸被確認(rèn)為一種有效的戰(zhàn)略制定和決策評(píng)價(jià)工具，國內(nèi)外已有多位學(xué)者將其應(yīng)用到領(lǐng)域發(fā)展政策制定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景評(píng)價(jià)中。如Ervural等［4］應(yīng)用ANP-SWOT分析了土耳其的能源戰(zhàn)略規(guī)劃;Azimi等［5］利用ANP-SWOT對(duì)伊朗采礦業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了分析;齊寶庫等［6］基于ANP-SWOT模型確定了沈陽市智慧城市建設(shè)方案;張傳平等［7］運(yùn)用ANP-SWOT對(duì)中國煤層氣產(chǎn)業(yè)內(nèi)外部影響因素進(jìn)行分析，進(jìn)而選擇出煤層氣戰(zhàn)略的備選方案。

2 蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)概況

蘭州市行政區(qū)內(nèi)目前已建成15個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所（表1）。蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所項(xiàng)目按照《蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所項(xiàng)目建設(shè)方案（蘭民字〔2015〕66號(hào)）》建設(shè)實(shí)施，按照“均衡布局，就近安排;安全可靠，因地制宜;平災(zāi)結(jié)合，綜合利用”的原則建設(shè)。目前蘭州市三縣五區(qū)（包括城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)、安寧區(qū)、西固區(qū)、紅古區(qū)、榆中縣、皋蘭縣和永登縣）總面積為1.31萬km2，全市常住人口379.09萬人［8］。在前期的研究［9］中，已從安全性、通達(dá)性、有效性、保障性四個(gè)維度選取了27個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建了應(yīng)急避難場(chǎng)所減災(zāi)能力評(píng)價(jià)的層次分析模型，并利用AHP方法對(duì)蘭州市各應(yīng)急避難場(chǎng)所減災(zāi)能力綜合指數(shù)進(jìn)行計(jì)算，在減災(zāi)能力方面已經(jīng)取得了相應(yīng)的結(jié)論。本研究以實(shí)現(xiàn)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所未來發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，在已有研究結(jié)論的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)地調(diào)研和專家咨詢，進(jìn)一步識(shí)別出影響蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展的內(nèi)外部因素。

主要數(shù)據(jù)來源為：

（1） 蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所數(shù)據(jù)（包括位置、面積、類型等數(shù)據(jù)）：蘭州市應(yīng)急管理局2019年10月公布的應(yīng)急避難場(chǎng)所名單，2019年實(shí)地調(diào)研；（2） 蘭州市行政區(qū)劃、各區(qū)域數(shù)據(jù)（包括面積、人口、位置）：《蘭州市第四版城市總體規(guī)劃（2011—2020）》［10］，蘭州市2018年統(tǒng)計(jì)年鑒，蘭州市統(tǒng)計(jì)局2019年11月公布數(shù)據(jù)，2019年實(shí)地調(diào)研；

（3） 蘭州市道路網(wǎng)數(shù)據(jù)：《蘭州市第四版城市總體規(guī)劃（2011—2020）》，2019年Google影像地圖，2019年實(shí)地調(diào)研；

（4） 蘭州市醫(yī)院數(shù)據(jù)：蘭州市2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，蘭州市衛(wèi)生健康委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年10月91衛(wèi)圖助手查詢數(shù)據(jù)及2019年實(shí)地調(diào)研；

（5） 蘭州市消防站數(shù)據(jù)：《蘭州市第四版城市總體規(guī)劃（2011—2020）》，蘭州市公安局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年10月91衛(wèi)圖助手查詢數(shù)據(jù)及實(shí)地調(diào)研；

（6） 蘭州市地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)位置數(shù)據(jù)：《蘭州市2019年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案》［11］，《2019年蘭州市重要地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)點(diǎn)一覽表》；

（7） 蘭州市重大危險(xiǎn)源類型及位置數(shù)據(jù)：《蘭州市第四版城市總體規(guī)劃（2011—2020）》，2019年實(shí)地調(diào)研。

數(shù)據(jù)處理過程為：（1）利用ArcGIS軟件對(duì)蘭州市規(guī)劃圖進(jìn)行配準(zhǔn)和矢量化;（2）通過91衛(wèi)圖助手，獲取蘭州市1.93 m像素分辨率高德無偏移地圖，提取應(yīng)急避難場(chǎng)所、醫(yī)院、消防站點(diǎn)、重大危險(xiǎn)源等位置信息和數(shù)據(jù)信息（面積、名稱、等級(jí)和類型等數(shù)據(jù)）;（3）數(shù)字化各要素?cái)?shù)據(jù)信息，通過ArcGIS測(cè)量應(yīng)急避難場(chǎng)所與活動(dòng)斷層、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)等要素的直線距離，通過91位圖助手測(cè)量應(yīng)急避難場(chǎng)所與醫(yī)院、消防站點(diǎn)、重大危險(xiǎn)源等要素的最近道路距離，為后續(xù)分析提供數(shù)據(jù)支持。

在前期研究中，已對(duì)各應(yīng)急避難場(chǎng)所開展了減災(zāi)能力綜合評(píng)價(jià)，按照較好、好、一般從高到低三個(gè)等級(jí)對(duì)其安全性、通達(dá)性、有效性、保障性等四個(gè)方面分別進(jìn)行評(píng)價(jià)（表1）。具體調(diào)研結(jié)果為：（1）從安全性的角度來看，蘭州文理學(xué)院體育場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所和蘭州交通大學(xué)體育場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所的得分最低。其中蘭州文理學(xué)院體育場(chǎng)避難場(chǎng)所選址較好，位于地形平坦區(qū)域，且遠(yuǎn)離活動(dòng)斷層、災(zāi)害易發(fā)地段和軟土區(qū)域，但其距離加油站的距離為260 m，具有潛在危險(xiǎn)，導(dǎo)致其安全性得分較低;而蘭州交通大學(xué)體育場(chǎng)避難場(chǎng)所距離醫(yī)院和消防站點(diǎn)距離都較近，周邊道路情況良好，出入口較多，但距離加油站和地質(zhì)斷裂帶距離較近，同樣具有一定的潛在危險(xiǎn)性。（2）從通達(dá)性的角度來看，榆中縣應(yīng)急避難場(chǎng)所得分較高，這是由于其周邊道路等級(jí)較高，避難場(chǎng)所的疏散出口朝向較多，且距離醫(yī)院等保障性場(chǎng)所較近;從表1中通達(dá)性的結(jié)果可以看出，縣區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所的平均通達(dá)性得分高于市級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所，這可能與縣區(qū)級(jí)的人口密度、車輛密度、道路等級(jí)和道路分布有關(guān)，往往縣區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所四周的道路等級(jí)高，道路結(jié)構(gòu)簡單，疏散口數(shù)量和朝向更多，有利于疏散，而市級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所，例如甘肅國際會(huì)展中心廣場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所，南面臨靠黃河，僅北面依靠一條主干道，跨河需要通過金雁大橋，這直接降低了該避難場(chǎng)所到周邊醫(yī)院、消防站的通達(dá)度，且廣場(chǎng)上標(biāo)志牌設(shè)置不夠完善。（3）從有效性來看，城關(guān)區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所得分較高。城關(guān)區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)立在蘭州大學(xué)，應(yīng)急避難場(chǎng)所面積大，可容納周邊高人口密度受災(zāi)群眾的數(shù)量多，且蘭州大學(xué)有完善的醫(yī)療、衛(wèi)生、消防、供水、照明等設(shè)施，各類保障性設(shè)施的功能完善，更有明顯的避難指示牌與通達(dá)的道路和出口，有利于不同區(qū)域的人群就近尋找避難場(chǎng)所。有效性較差的是榆中縣應(yīng)急避難場(chǎng)所和市民廣場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所，榆中僅設(shè)有一個(gè)避難場(chǎng)所，容納度和保障設(shè)施是否能負(fù)擔(dān)得起整個(gè)縣域絕大部分人口需求還有待研究;而市民廣場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所的可避難人數(shù)少于其余避難場(chǎng)所，同時(shí)應(yīng)急設(shè)施設(shè)置的不夠完善，導(dǎo)致其有效性得分較低。（4）從保障性來看，市體育公園應(yīng)急避難場(chǎng)所相對(duì)較差。作為蘭州市應(yīng)急指揮中心所在地，市體育公園應(yīng)急避難場(chǎng)所承載著整個(gè)城市應(yīng)急避難的指揮、宣傳、培訓(xùn)等，其周邊道路通達(dá)性較好，廣播、圖像監(jiān)控、有線通訊配備齊全，能達(dá)到全覆蓋，同時(shí)場(chǎng)所主干道、出入口、功能區(qū)、各類設(shè)施標(biāo)志牌設(shè)置合理、清楚。但是從避難場(chǎng)所面積來看，其可避難面積較小，且處于人口分布密集區(qū)域，避難所的承載力不夠;另外其避難宣傳教育做的不夠到位，應(yīng)急培訓(xùn)演練的力度也不夠，這些都導(dǎo)致其作為蘭州市應(yīng)急指揮中心，整體的應(yīng)急保障能力較差，因而保障性得分較低。

3 蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展的SWOT分析

3.1 優(yōu)勢(shì)（S）

3.1.1 已出臺(tái)應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

2017年5月12日，國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)正式發(fā)布了國家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 運(yùn)行管理指南》［12］，這是我國首個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理國家標(biāo)準(zhǔn)?！陡拭C省綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》［13］中也指出，要推進(jìn)蘭州國家陸地搜尋與救護(hù)基地二期建設(shè)，編制學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)、車站、商場(chǎng)等人員密集場(chǎng)所應(yīng)急避險(xiǎn)、疏散逃生和應(yīng)急處置工作指南。因此，蘭州市為了加強(qiáng)應(yīng)急避難場(chǎng)所管理，保障應(yīng)急避難場(chǎng)所功能的正常發(fā)揮，根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《蘭州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)定，結(jié)合蘭州市實(shí)際，制定了《蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理辦法》［14］。這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的發(fā)布和實(shí)施為應(yīng)急避難場(chǎng)所的運(yùn)行和管理提供了有力的支撐。

3.1.2 應(yīng)急避難場(chǎng)所被確定為甘肅省重大建設(shè)工程項(xiàng)目

為扎實(shí)推進(jìn)全省城市安全發(fā)展，甘肅省委辦公廳、省政府辦公廳于2018年11月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的實(shí)施意見》［15］?！兑庖姟诽岢觯?035年，甘肅省城市安全發(fā)展體系將更加完善，安全文明程度顯著提升，全面建成與基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的安全發(fā)展城市。應(yīng)急避難場(chǎng)所作為城市安全發(fā)展的重要保障，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中發(fā)揮著不可替代的作用。因此在我省出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見》［16］和《甘肅省綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃（2016—2020）》中，就確定了應(yīng)急避難場(chǎng)所這一重大建設(shè)工程項(xiàng)目。

3.1.3 蘭州市15個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所減災(zāi)服務(wù)能力總體上達(dá)到中等水平

自蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所項(xiàng)目啟動(dòng)以來，目前已完成15個(gè)市縣級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)和使用，通過前期對(duì)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所減災(zāi)能力評(píng)價(jià)可知，蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的減災(zāi)服務(wù)能力總體上可以達(dá)到中等水平，其中城關(guān)區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所、西北師范大學(xué)體育場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所、蘭州工業(yè)學(xué)院體育場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所等設(shè)立在大學(xué)的應(yīng)急避難場(chǎng)所的通達(dá)度更高，出口和朝向較多，且具有容納更多人口的體育場(chǎng)和田徑場(chǎng)，日常基礎(chǔ)保障設(shè)置配備完善，在周邊人口也有較高的認(rèn)知度，這都為今后應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)和規(guī)劃提供了較好的基礎(chǔ)和開端。

3.2 劣勢(shì)（W）

3.2.1 應(yīng)急避難場(chǎng)所分布不均，數(shù)量不足

應(yīng)急避難場(chǎng)所的分布和數(shù)量要和該地區(qū)的人口數(shù)量相匹配。2017年九寨溝地震發(fā)生時(shí)，就因?yàn)楣潭ū茈y場(chǎng)所數(shù)量不足，又臨時(shí)設(shè)立了幾處緊急避難場(chǎng)所，才保證游客全部安全撤離。根據(jù)《城鎮(zhèn)防災(zāi)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范（征求意見稿）》，避難疏散人員主要包括需要疏散的城市居民和城市流動(dòng)人口，以各個(gè)片區(qū)的常住人口為依據(jù)，緊急避難人口按總?cè)丝诘?00%計(jì)算，固定避難人口按總?cè)丝诘?0%計(jì)算。蘭州市現(xiàn)已建成15個(gè)市級(jí)和縣區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所，大多分布在城關(guān)區(qū)，而在人口較密集的榆中縣、西固區(qū)、永登縣等縣區(qū)則嚴(yán)重存在固定避難場(chǎng)所數(shù)量不足的問題。蘭州市現(xiàn)有常住人口379.09萬，而這15個(gè)固定避難場(chǎng)所可容納的總避難人口數(shù)不超過14萬，就算按照固定避難人口112.61萬進(jìn)行計(jì)算，現(xiàn)有的應(yīng)急避難場(chǎng)所數(shù)量及服務(wù)效能也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。

3.2.2 應(yīng)急設(shè)施配置不足

2015—2016年，蘭州市先后出臺(tái)《蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所項(xiàng)目建設(shè)方案》和《蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理辦法（試行）》，但全市應(yīng)急避難場(chǎng)所及相關(guān)應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備和周邊道路指示的標(biāo)志仍需完善。經(jīng)過調(diào)研，城關(guān)區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所的應(yīng)急設(shè)施配置比較完善，因其設(shè)置在蘭州大學(xué)，醫(yī)療、衛(wèi)生、消防、供水、照明等設(shè)置齊全，各類保障性設(shè)置功能完善，更有明顯的避難指示牌與通達(dá)的道路和出口。相比之下，甘肅國際會(huì)展中心廣場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所的標(biāo)志牌數(shù)量較少且指向不明，市民廣場(chǎng)應(yīng)急避難場(chǎng)所的應(yīng)急設(shè)施設(shè)置不夠完善，其他幾個(gè)避難所在應(yīng)急設(shè)施配置上也都存在有不同程度的問題。除了本研究調(diào)研的15個(gè)市級(jí)及縣區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所外，蘭州市其他市縣級(jí)以下的應(yīng)急避難場(chǎng)所大多不符合標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.3 管理利用不足

應(yīng)急避難場(chǎng)所作為“文明創(chuàng)建”的一項(xiàng)重要指標(biāo)，近年來蘭州市各級(jí)政府較為重視，但是也存在“重建設(shè)、輕管理”“重?cái)?shù)量、輕功能”的問題，如市體育公園應(yīng)急避難場(chǎng)所作為蘭州市應(yīng)急指揮中心所在地，其承載著整個(gè)城市應(yīng)急避難的指揮、宣傳、培訓(xùn)等。但實(shí)際上其避難宣傳教育做的還不到位，應(yīng)急培訓(xùn)演練的力度也不夠，今后在利用管理上還亟需加強(qiáng)。2017年12月1日正式實(shí)施的《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理指南》雖然填補(bǔ)了我國在應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理方面的標(biāo)準(zhǔn)空白，但目前在應(yīng)急避難場(chǎng)所的利用和管理等方面，全國并沒有制定出科學(xué)統(tǒng)一的辦法和準(zhǔn)則;對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的后續(xù)管理、使用和運(yùn)營等方面，還存在權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明的現(xiàn)象，導(dǎo)致管理利用困難等問題。

3.2.4 信息公開和信息服務(wù)工作存在不足

有關(guān)部門在應(yīng)急避難場(chǎng)所的信息公開、信息服務(wù)工作上存在不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)部門官方網(wǎng)站上，基本很難檢索到蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所分布圖，在“百度”“Google Earth”等地圖中搜索“應(yīng)急避難場(chǎng)所”，相關(guān)顯示的結(jié)果也很少。這些問題導(dǎo)致一旦發(fā)生緊急情況，居民無法就近、盡快撤離。此外，蘭州市有幾處應(yīng)急避難場(chǎng)所位于學(xué)校體育場(chǎng)，而體育場(chǎng)大多離學(xué)校大門較遠(yuǎn)，加上校園內(nèi)指引標(biāo)識(shí)不夠完善，一旦突發(fā)緊急情況，校外居民很難第一時(shí)間準(zhǔn)確到達(dá)應(yīng)急避難場(chǎng)所。

3.3 機(jī)會(huì)（O）

3.3.1 機(jī)構(gòu)改革可以進(jìn)一步明確應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理職責(zé)

蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所最早是由蘭州市地震局負(fù)責(zé)，后來由蘭州市民政局負(fù)責(zé)建設(shè)規(guī)劃?，F(xiàn)在由于機(jī)構(gòu)改革，已由蘭州市應(yīng)急管理局全面負(fù)責(zé)，各個(gè)市縣級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所的工作也在交接過程中。一旦交接完成，就可以明確各個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理職責(zé)。

3.3.2 大數(shù)據(jù)時(shí)代信息技術(shù)全面發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)，海量信息與數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的時(shí)代特征愈加明顯，對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)工作提出了新的發(fā)展方向，尤其是以“云物移大智”（云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能技術(shù)）為代表的新興技術(shù)的蓬勃發(fā)展和深度應(yīng)用，對(duì)構(gòu)建新時(shí)代城市防災(zāi)減災(zāi)工作新模式提出了更高的要求。

3.3.3 市民對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的需求日益增強(qiáng)

2008年汶川地震后暴露出蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的不足，隨著城市化進(jìn)程的加快以及市民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，民眾對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的需求與日俱增。民眾的需求提高了，也更有利于應(yīng)急避難場(chǎng)所未來的規(guī)劃和建設(shè)。

3.4 威脅（T）

3.4.1 蘭州市自然災(zāi)害多發(fā)

蘭州是國家確定的地震重點(diǎn)監(jiān)視防御城市之一，歷史上曾發(fā)生過多次強(qiáng)烈地震，如1125年蘭州7.0級(jí)、1440年永登6.2級(jí)和1995年永登5.8級(jí)地震，都造成了嚴(yán)重的破壞。另外，蘭州歷史上還多次遭受外圍鄰區(qū)強(qiáng)震的波及，如1920年12月16日寧夏海原的8.5級(jí)大地震;1927年的古浪8.0級(jí)地震等。除地震之外，蘭州市易發(fā)生的自然地質(zhì)災(zāi)害還有崩塌、滑坡、地面塌陷、泥石流等。據(jù)調(diào)查，全市現(xiàn)有自然地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)700多處，其中包括180多處山體滑坡，地面塌陷處17個(gè)，崩塌處10個(gè)，200多個(gè)不穩(wěn)定的斜坡，泥石流溝處218個(gè)［11］。這對(duì)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)就提出了更高的要求。

3.4.2 尚未形成專門的應(yīng)急避難場(chǎng)所應(yīng)急預(yù)案和統(tǒng)一的管理辦法

應(yīng)急預(yù)案在整個(gè)應(yīng)急救援體系中占據(jù)著非常重要的位置，好的應(yīng)急預(yù)案有利于做出及時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)，指導(dǎo)應(yīng)急救援迅速、高效、有序地開展，將損失降到最低限度。目前蘭州市已經(jīng)形成《蘭州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《蘭州市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，確立了《蘭州市綜合防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任體系》，但是針對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所專門的市級(jí)或縣級(jí)應(yīng)急預(yù)案尚未出臺(tái)?！短m州市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理辦法（試行）》雖然已經(jīng)發(fā)布，但相關(guān)管理細(xì)則不夠完善，仍需形成統(tǒng)一的管理辦法。

3.4.3 公眾知曉率低

在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)市民對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所位置分布的知曉率低，對(duì)前往應(yīng)急避難場(chǎng)所的路線也不清楚，對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的作用和應(yīng)急避難相關(guān)知識(shí)的了解也不深。實(shí)地調(diào)研中在蘭州大學(xué)和東方紅廣場(chǎng)附近隨機(jī)采訪了近100位過路市民，發(fā)現(xiàn)絕大部分市民不清楚蘭州大學(xué)是城關(guān)區(qū)指定的應(yīng)急避難場(chǎng)所，附近還有哪些應(yīng)急避難場(chǎng)所也不知曉。所有這些都充分表明公眾對(duì)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所知曉率不高，宣傳工作亟需加強(qiáng)。

3.4.4 城市化進(jìn)程加快，適宜避震的空曠場(chǎng)地日益減少

蘭州市位于隴西黃土高原西部，境內(nèi)大部分地區(qū)為黃土覆蓋的丘陵和盆地，又有黃河穿城而過，平地相對(duì)較少;同時(shí)隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，蘭州市城區(qū)適宜避震的空曠場(chǎng)地越來越少，城市綜合防災(zāi)減災(zāi)需求與實(shí)際供給能力之間的矛盾日益突出。

4 蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略方案制定

通過對(duì)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所未來發(fā)展的內(nèi)、外部因素進(jìn)行歸納，再結(jié)合甘肅省和蘭州市有關(guān)城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，形成SO、ST、WO和WT四種組合策略，構(gòu)建了影響蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展的SWOT分析矩陣（表2）。

4.1 SO戰(zhàn)略

4.1.1 加快推進(jìn)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化

在《甘肅省應(yīng)急避難場(chǎng)所功能與項(xiàng)目建設(shè)基本要求》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)全市規(guī)范性應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)，對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的選址、出入口設(shè)置、給水排水、衛(wèi)生設(shè)施、道路交通、醫(yī)療救護(hù)、應(yīng)急物資倉儲(chǔ)等方面進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，突出應(yīng)急避難場(chǎng)所的綜合性功能，并實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化［17］。

4.1.2 科學(xué)統(tǒng)籌應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展規(guī)劃

全市實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部署、科學(xué)規(guī)劃，明確規(guī)定應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市人口數(shù)量和城市發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)，并納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。除蘭州市中心城區(qū)外，應(yīng)急場(chǎng)所應(yīng)向重點(diǎn)城鎮(zhèn)、社區(qū)、自然村等有重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)或自然災(zāi)害頻發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。做到空間布局合理、規(guī)劃配置科學(xué)、保證群眾都能規(guī)定時(shí)間內(nèi)安全便捷地到達(dá)避難所。

4.2 ST戰(zhàn)略

4.2.1 盡快出臺(tái)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所應(yīng)急預(yù)案

蘭州市應(yīng)針對(duì)各個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所各自的功能和特點(diǎn)，以市級(jí)或縣級(jí)為單位盡快出臺(tái)應(yīng)急避難場(chǎng)所的應(yīng)急預(yù)案，保證整個(gè)應(yīng)急疏散及救援過程的順利進(jìn)行。

4.2.2 定期舉行應(yīng)急避難演練

應(yīng)急避難演練能夠提高群眾防災(zāi)意識(shí)，提高群眾災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。各級(jí)應(yīng)急管理、民政、地震、消防等部門，要指導(dǎo)社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等重點(diǎn)單位，在蘭州市各縣區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所定期開展宣傳教育及應(yīng)急演練，保證群眾都能清楚地認(rèn)識(shí)到應(yīng)急避難的作用和意義、熟悉避難所的結(jié)構(gòu)和功能、增強(qiáng)避難意識(shí)和常識(shí)、掌握疏散流程和注意事項(xiàng)，確保災(zāi)難發(fā)生時(shí)都能從容有序、安全地疏散到最近的避難所。

4.3 WO戰(zhàn)略

4.3.1 豐富蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所層次

完善蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的使用策略。根據(jù)蘭州市實(shí)際情況，將應(yīng)急避難場(chǎng)所劃分為緊急、固定、中心等三個(gè)層次，分層級(jí)進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)全市三縣五區(qū)的災(zāi)難分布、風(fēng)險(xiǎn)類型等實(shí)際情況，靈活設(shè)置不同層次的應(yīng)急避難場(chǎng)所，保證滿足避難過程中的不同需求。

4.3.2 加強(qiáng)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的信息公開

蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)部門應(yīng)在官方網(wǎng)站及時(shí)更新應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)信息，除15個(gè)市級(jí)及縣區(qū)級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所外，還需對(duì)緊急或臨時(shí)性避難場(chǎng)所的信息予以公告公開，同時(shí)繪制蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所分布圖，明確標(biāo)注避難所的位置及周邊醫(yī)院、消防、學(xué)校等信息。推進(jìn)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所信息服務(wù)的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，與百度、高德等地圖開展合作，標(biāo)注全市各層次的應(yīng)急避難場(chǎng)所位置;開發(fā)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所網(wǎng)絡(luò)及微信小程序查詢服務(wù)系統(tǒng)，方便民眾查詢和使用。

4.4 WT戰(zhàn)略

4.4.1 選擇學(xué)校、公園、體育場(chǎng)等場(chǎng)地進(jìn)行應(yīng)急避難場(chǎng)所改建

在對(duì)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的評(píng)價(jià)過程中，發(fā)現(xiàn)學(xué)校操場(chǎng)、體育場(chǎng)等場(chǎng)地建設(shè)的應(yīng)急避難場(chǎng)所往往評(píng)分更高，避難條件更好;同時(shí)蘭州市因地形原因可以利用的空地有限，所以在未來的應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)規(guī)劃過程中，可以更多地考慮將學(xué)校、公園或體育場(chǎng)進(jìn)行改建，作為應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)用地。

4.4.2 加強(qiáng)后期管理與運(yùn)維

制定并出臺(tái)甘肅省地方標(biāo)準(zhǔn)《甘肅省應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行管理規(guī)范》，明確各機(jī)構(gòu)和部門的管理權(quán)限和職責(zé)。應(yīng)急避難場(chǎng)所的主管部門應(yīng)定期或不定期地對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的設(shè)施、功能等情況進(jìn)行考核檢查，確保所有的應(yīng)急設(shè)施維護(hù)完好、應(yīng)急物資儲(chǔ)備充足、應(yīng)急宣傳演練到位。

5 戰(zhàn)略分析

5.1 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)

結(jié)合層次分析法將SWOT矩陣轉(zhuǎn)化為分層結(jié)構(gòu)，以便在接下來的研究中進(jìn)行測(cè)量和分析。將“蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展規(guī)劃”設(shè)定為總目標(biāo)，“SWOT因素（優(yōu)勢(shì)，劣勢(shì)，機(jī)會(huì)，威脅）”設(shè)為準(zhǔn)則層，“選擇最佳策略”為目標(biāo)層，并在此基礎(chǔ)上形成的8種組合戰(zhàn)略為最后一層（圖1）。

5.2 影響因素重要性評(píng)判

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)總目標(biāo)，在中國科學(xué)院、中國工程院、中國地震局邀請(qǐng)5位環(huán)境戰(zhàn)略決策、應(yīng)急管理和災(zāi)害學(xué)領(lǐng)域的專家進(jìn)行專家咨詢，每位專家采用1～9重要性比較標(biāo)度對(duì)影響因素分別進(jìn)行兩兩比較，確定權(quán)重值ω1（表3），并構(gòu)建優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅矩陣，得到ω2，由此計(jì)算出影響因素權(quán)重ω3。

5.3 影響子因素重要性評(píng)判

（1） 假設(shè)SWOT因子之間沒有影響關(guān)系，構(gòu)建SWOT因子之間的兩兩比較矩陣，得到權(quán)重ω4，因此可以得到假設(shè)條件下，影響子因素權(quán)重ω5=ω3ω4（表4）。

根據(jù)分析結(jié)果表明在SWOT優(yōu)勢(shì)因素內(nèi)最重要的子因子是已出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（0.155 7），劣勢(shì)因素內(nèi)影響最大的子因子是分布不均，數(shù)量不足（0.144 9）;外部環(huán)境中最重要的機(jī)會(huì)因素是機(jī)構(gòu)改革明確職責(zé)（0.110 9），最大威脅是尚未形成專門的應(yīng)急預(yù)案（0.055 1）。

（2） 結(jié)合專家意見確定了SWOT內(nèi)部各影響因素之間的依賴和反饋關(guān)系（圖2），再以1～9比例確定每個(gè)SWOT因子相對(duì)于其他兩個(gè)因子的內(nèi)部依賴矩陣，得到矩陣ω6（表5），進(jìn)而可以得到總目標(biāo)下14個(gè)內(nèi)外部影響因素的權(quán)重ω7。

5.4 戰(zhàn)略備選方案的評(píng)價(jià)

分別以14個(gè)影響子因素為準(zhǔn)則，對(duì)8個(gè)戰(zhàn)略備選方案作出評(píng)價(jià)，形成矩陣ω8，進(jìn)而得到各備選方案的權(quán)重值ω9。

ω7=ω5ω6=0.154 10.059 30.049 60.083 80.053 90.044 90.040 10.064 10.098 60.069 40.054 50.108 40.024 90.094 4

由備選方案的權(quán)重值可以看出，蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展規(guī)劃的最佳策略依次是“SO1：加快推進(jìn)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化”、“ST1：盡快出臺(tái)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所應(yīng)急預(yù)案”和“WO2：加強(qiáng)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的信息公開”。

6 結(jié)語

本文首先運(yùn)用SWOT分析方法確定蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所未來發(fā)展的內(nèi)部優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)和威脅，之后運(yùn)用ANP分析法構(gòu)建蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展規(guī)劃的網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)，結(jié)合專家咨詢，通過賦值和對(duì)比分析確定了蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展的最佳策略。主要研究結(jié)論如下：

（1） 目前制約蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展的關(guān)鍵

問題是蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所分布不均且數(shù)量不足。應(yīng)急避難場(chǎng)所的布局、規(guī)模和數(shù)量不僅要和該地區(qū)的人口規(guī)模和數(shù)量相匹配，還要將城市未來的發(fā)展規(guī)模和空間布局作為避難所總體建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。在蘭州市現(xiàn)有空地不足的情況下，可充分利用公園、廣場(chǎng)、學(xué)校及當(dāng)?shù)卮笮腕w育場(chǎng)館等進(jìn)行應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃和改建，以保證當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時(shí)有足夠的空間供居民使用的同時(shí)，又不會(huì)過度浪費(fèi)城市空間。

（2） 蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展規(guī)劃的最佳策略排名前三的依次是：加快推進(jìn)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化;盡快出臺(tái)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所應(yīng)急預(yù)案;加強(qiáng)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所的信息公開。這些策略也符合蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所當(dāng)前面臨的幾個(gè)問題。只有首先制定出合理完善的相關(guān)管理辦法和應(yīng)急預(yù)案，保證所有規(guī)章制度的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)急避難場(chǎng)所的使用和監(jiān)管才有法可依、有章可循;只有加大避難所的信息公開和宣傳力度，讓民眾都能方便快捷地查詢和了解本市應(yīng)急避難場(chǎng)所的位置和相關(guān)避難常識(shí)，才能保證災(zāi)難來臨時(shí)人們能做到心中不慌、有秩序的進(jìn)行疏散和避難。

（3） 本研究利用SWOT和ANP結(jié)合的分析方法對(duì)蘭州市應(yīng)急避難場(chǎng)所發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行研究，也為其他城市應(yīng)急避難場(chǎng)所開展類似研究提供參考和借鑒。每個(gè)城市都應(yīng)根據(jù)各自的災(zāi)害特點(diǎn)和實(shí)際需求，科學(xué)合理地規(guī)劃和建設(shè)不同類型、不同層次的應(yīng)急避難場(chǎng)所，這樣才能提高應(yīng)急避難場(chǎng)所減災(zāi)服務(wù)能力，真正有效降低城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

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