摘?要：隨著我國預算績效管理改革的深入推進，作為全面預算績效管理的重點環(huán)節(jié)，績效評價從預算編制時的項目績效目標申報開始，到預算執(zhí)行過程中的績效監(jiān)控，再到項目決算時的資金支出績效評價，最后到項目績效評價結(jié)果的應用，每一個步驟的完善發(fā)展都標志著我國預算績效管理改革已經(jīng)進入提質(zhì)增效的新階段。到2022年年底中央提出的打造全方位預算績效管理系統(tǒng)的目標已經(jīng)基本實現(xiàn)，預算績效管理改革已經(jīng)從中央到省、市、縣全面鋪開，作為一項長期的系統(tǒng)性工程，預算績效管理工作特別是項目績效評價依然存在不少問題。

關(guān)鍵詞：專項資金;項目績效;績效評價;指標體系

中圖分類號：U691????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）34-0090-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.090

1?引言

文章以中央水域船舶航行保障運行管理項目為例，對行政事業(yè)單位的項目績效評價現(xiàn)狀進行分析，研究目前行政事業(yè)單位項目績效評價中可能存在的問題及原因，并提出相關(guān)改進措施，提高專項資金使用效益，為項目績效管理發(fā)展建言獻策。

2?項目績效評價的基本概念及主要內(nèi)容

2.1?項目績效評價的基本概念

項目資金是指由國家有關(guān)部門或上級部門下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門指定使用目的或特殊目的的資金。項目資金的使用計劃需要經(jīng)過嚴格的審批，擁有?？顚Ｓ玫莫毩⑿裕仨氝M行獨立核算。項目績效評價是指財政、預算等部門和單位，通過對項目績效目標管理、績效跟蹤管理、績效評價管理等方面進行預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的過程。其主要目的是全面、客觀地評價項目資金支出的效果，確保項目實施的科學性、合理性和經(jīng)濟性。

2.2?項目績效評價的主要內(nèi)容

（1）項目績效評價的對象。項目績效評價的對象是項目所涉及的所有資金支出，主要包括資金管理情況和資金使用效益。資金管理情況主要體現(xiàn)對項目和資金的管理要求，重點評價每類支出的項目目標和項目決策、資金管理制度、資金到位和財務(wù)處理、資金使用合規(guī)性等情況。資金使用效益根據(jù)項目特點，主要評價項目對產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、資源整合、技術(shù)進步、環(huán)境改善、社會就業(yè)以及推動社會經(jīng)濟發(fā)展能力等貢獻。資金使用效益主要分為社會效益和經(jīng)濟效益兩方面。

（2）項目績效目標的設(shè)定情況。在項目實施之前，根據(jù)項目的性質(zhì)、目的和需求，明確項目績效目標，以便在后續(xù)的評價過程中進行對照比較。

2.3?績效跟蹤管理

在項目實施過程中，及時收集、整理、分析和反饋項目的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，為后續(xù)的績效評價提供有力的支持。

2.4?績效評價管理

在項目實施結(jié)束后，對項目的績效目標和實際效果進行比較分析，評價項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益等方面的表現(xiàn)，為下一年度的預算編制提供依據(jù)。

3?中央水域船舶航行保障運行管理項目績效評價分析

3.1?項目績效評價現(xiàn)狀

中央部門項目支出的績效評價優(yōu)先考慮部門履職的重大改革和發(fā)展項目，一般情況下應該在5年內(nèi)實現(xiàn)對部門重點項目績效評價的全面覆蓋?？冃гu價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式，每種方式都有其特點，并且相互之間緊密聯(lián)系。中央部門項目支出績效評價工作的時間一般安排在項目開展的第二年度的3月至9月。一般分為六個階段：安排部署階段、采集數(shù)據(jù)階段、單位自評階段、集中復核階段、結(jié)果上報和公開階段、落實整改階段。項目主管部門會成立績效評價領(lǐng)導小組并設(shè)辦公室，具體工作由財務(wù)科負責。

中央水域船舶航行保障運行管理項目其資金用途主要為：保障導助航設(shè)施、航標測繪工作船、測量通信專用裝備正常運行；完成公用干線標志維護任務(wù)；完成港口航道測量任務(wù)；履行水上通信安全信息播發(fā)職能等。中央水域船舶航行保障運行管理項目作為交通運輸部海事局的重點績效評價項目之一，在2019年度對該項目支出開展了重點績效考評。

中央水域船舶航行保障運行管理項目績效評價的重點在采集數(shù)據(jù)、單位自評及集中復核三個階段。首先由交通運輸部海事局下設(shè)的各預算單位進行前期工作，認真做好基礎(chǔ)資料和相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、整理，并進行數(shù)據(jù)分析；對各自的二級項目逐個填寫《項目支出績效評價表》，進行評價打分，編制子項目績效評價報告，將紙質(zhì)版及電子版交至交通運輸部財務(wù)審計司。其次由財務(wù)審計司對相關(guān)資料進行復核、匯總，并抽查銀行憑單、會計憑證、成果文件等，召開座談會、與項目實施部門詢問查證、問卷調(diào)查，對確認后的數(shù)據(jù)、資料、圖冊、文件進行分析。最后由績效考評專家組出具績效評價改進意見，項目實施部門根據(jù)意見及時進行整改。

3.2?項目績效評價分析

（1）項目績效目標及實現(xiàn)程度。2019年該項目導助航設(shè)施、航標測繪工作船、測量通信專用裝備正常運行，未發(fā)生因設(shè)施、船艇、裝備原因影響業(yè)務(wù)開展與職責履行的情況；完成公用干線標志維護任務(wù)：航標正常率99.97%，航標維護正常率99.99%，均超過部頒標準；完成港口航道測量任務(wù)：測量港口數(shù)45個，測量面積32961.23平方千米，更新紙海圖331幅次，電子海圖218幅次，專題圖351幅次，航海圖書出版物10種，紙海圖發(fā)行24萬余張，電子海圖發(fā)行與更新80余萬幅次；履行水上通信安全信息播發(fā)職能：全年播發(fā)安全信息共計697118次，而且所有安全信息播發(fā)準確率達到100%，通信事故及無線電報和無線電話達到零差錯率，機線完好率99.76%，設(shè)備維護正常率100%。

該項目績效目標設(shè)置情況與實際工作內(nèi)容基本相符，項目預期產(chǎn)出及效益與正常的業(yè)績水平相適應，但該指標未設(shè)置具體分值。

（2）項目績效評價指標體系及得分情況。參照財政部出臺的《預算績效評價共性指標體系框架》等文件精神、結(jié)合項目自身具體特點，確定本次績效評價指標的整體框架，包括執(zhí)行率指標（資金落實）、產(chǎn)出指標（產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效）、社會效益指標、滿意度指標（服務(wù)對象滿意度）?？冃гu價實行百分制，結(jié)果根據(jù)評價得分依次為90以上優(yōu)秀，75～90良好，60～75一般，60以下較差。

2019年該項目績效評價總計得分99.3分。其中，執(zhí)行率指標總分值為10分，全年預算數(shù)為50869.53萬元，全年執(zhí)行數(shù)為50781.84萬元，執(zhí)行率為99.83%，實際得分9.9分；產(chǎn)出數(shù)量指標總分值為35分，實際得分35分；產(chǎn)出時效指標總分值為5分，實際得分5分；產(chǎn)出質(zhì)量指標總分值為10分，實際得分10分；社會效益指標總分值為30分，實際得分30分；滿意度指標總分值為10分，實際得分9.4分。

（3）項目績效評價結(jié)果及存在的問題。從評價結(jié)果來看，2019年該項目評價等級為優(yōu)。項目預算資金執(zhí)行及時并且有效，績效目標實現(xiàn)情況較好，績效管理水平持續(xù)提升，績效指標體系建設(shè)正處于逐步完善階段，較好地完成了系統(tǒng)單位的專項工作目標和任務(wù)。從“三公”經(jīng)費控制情況來看，績效目標與單位職責、年度目標責任書、年度工作計劃和年度重點工作計劃等對應，均較圓滿地完成了各項目標任務(wù)，較好地履行了“三定”方案的有關(guān)職責。

從存在的問題來看，一方面，資金執(zhí)行率未達到100%，全年執(zhí)行數(shù)低于全年預算數(shù)，有87.69萬元資金未執(zhí)行，降低了資金使用率，影響了該項目績效評價分數(shù)；另一方面，服務(wù)對象滿意度為90%，未達到目標值≥95%。

4?行政事業(yè)單位項目績效評價存在的問題及原因分析

從中央水域船舶航行保障運行管理項目績效評價分析來看，行政事業(yè)單位項目績效評價實施過程中可能存在的問題有以下幾點。

4.1?項目績效目標設(shè)定不清晰

首先，總目標過于籠統(tǒng)，甚至用工作內(nèi)容來代替績效目標。其次，分段目標不夠細致，無法體現(xiàn)項目的長期工作計劃，不符合滾動預算項目管理需求。最后，績效目標申報表中也未對績效目標指標進行細化，無法對績效目標的合理性和明確性進行量化評價。

出現(xiàn)以上問題的主要原因是：首先，項目績效目標申報工作是在預算編制過程中進行，該項工作大部分由會計人員承擔。會計人員對項目指標及執(zhí)行情況了解不全面，在填寫時會導致績效目標視角過窄，難以反映項目的真實情況。其次，在實際操作中，預算部門需要與各部門溝通項目業(yè)務(wù)內(nèi)容，增加了工作難度。最后，各業(yè)務(wù)部門提供的項目信息有限且雜亂無序，也導致了項目績效目標設(shè)定的片面性和不完整性，同時會使資金測算出現(xiàn)偏差，最終影響后續(xù)項目資金執(zhí)行的準確性。

4.2?項目績效評價指標體系不健全

（1）部分指標缺失。第一，項目指標多分為過程、產(chǎn)出、效益三個一級別指標，缺少決策指標。第二，產(chǎn)出指標中缺少成本指標。第三，效益指標中只有社會效益指標，缺少經(jīng)濟效益指標、生態(tài)效益指標等。

（2）定性指標量化困難。產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標中存在大量定性指標，主要由主管部門根據(jù)項目自身的獨特性來設(shè)置，突出項目自身特點，這部分指標主要依靠各行政事業(yè)單位在工作實際過程中不斷地探索和完善。由于模式互不相同，角度也不一致，不同項目績效指標的細化存在較大差異，但是定性指標模糊難以實際量化、各單位指標設(shè)置過于主觀是項目績效評價過程中普遍存在的問題。

（3）定量指標和定性指標權(quán)重不合理。定量指標分數(shù)設(shè)定85分，占比92.31%，定性指標分數(shù)設(shè)定15分，占比7.69%，定量指標所占比重過高。

出現(xiàn)以上問題的主要原因是：首先，項目績效評價指標體系中決策指標和過程指標主要是依據(jù)預算績效管理相關(guān)法規(guī)、規(guī)章制度及財政對專項資金支出的管理辦法等政策制定的，這些指標屬于共性指標。盡管財政部已經(jīng)印發(fā)了《預算績效評價共性指標體系框架》，但是在實際應用中仍然存在困難，決策指標和過程指標多為定性指標，這些指標大多模糊、目標量化難度較高、各單位指標設(shè)置也過于主觀，尋找支撐材料也比較困難。其次，財政支出具有公共性、外部性、滯后性的特點，難以準確衡量支出效益，因此設(shè)置經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等指標時存在困難。再次，基本支出與項目支出之間界限不清，項目支出包括了一定數(shù)量的人員運轉(zhuǎn)經(jīng)費，無法拆分核算項目成本，導致項目成本指標的缺失。最后，決策指標、過程指標、效益指標等定性指標的缺失，以及定性指標評價相對復雜而定量指標得分評價相對簡單，造成定量指標所占比重過高。

4.3?項目績效管理理念不強

一方面，預算管理與績效管理理念沒有有機結(jié)合，績效管理理念沒有確立。這使得績效管理方法僅停留在理論上，不能根據(jù)實際情況得到合理的運用。另一方面，由于缺乏對預算績效評價體系的認知和理解，該主管部門領(lǐng)導認為項目績效評價只涉及財務(wù)部門，從而忽視了績效評價管理工作。對績效評價工作的管理意識薄弱也導致無法科學、客觀地評價和認識本單位的項目績效，從而影響下一年該項目的開展。

4.4?項目績效管理理念不強

一方面，產(chǎn)出指標中一些子項目的執(zhí)行進度與預算不一致，有些子項目只注重項目執(zhí)行進度和項目推進速度，忽視了項目成效和滿意度指標。沒有系統(tǒng)的預算績效監(jiān)控體系，在項目預算執(zhí)行過程中缺乏定期的監(jiān)控機制。另一方面，在資金使用過程中，缺乏對項目的監(jiān)控意識，預算人員不直接參與項目的具體實施過程，因此不能及時跟蹤和調(diào)查項目的實際執(zhí)行情況，資金的執(zhí)行情況和項目的開展情況只能通過財務(wù)會計的文本表格來核實，收集的數(shù)據(jù)具有片面性，無法科學地評價項目完成的質(zhì)量。

4.5?項目績效評價結(jié)果運用不充分

一方面，對評價結(jié)果為良好、中等、較差的項目進行有針對性的分析，但是對評價結(jié)果為優(yōu)的項目不夠重視，未能充分發(fā)揮績效評價對預期的正向引導作用。雖然近年來出臺的政策文件已強調(diào)要對低效無效項目的負責人實施問責，但有效和低效、無效區(qū)分的標準未明確，且在實際處理的案例中績效方面無效和低效問責多停留于一般性、口頭性懲戒和批評，剛性約束不強，績效評價結(jié)果應用主體責任劃分不清。另一方面，缺乏強有力的整改約束和后續(xù)整改的持續(xù)反饋?？冃гu價問題的整改目前處于無管理狀態(tài)，即使有個別項目要求提交整改結(jié)果，整改反饋結(jié)果也僅局限于表面上的書面說明。

5?行政事業(yè)單位項目績效評價存在問題的解決對策

5.1?統(tǒng)籌制定項目績效目標

（1）設(shè)置績效總體目標。首先，需要考慮項目的特點，針對不同類型的項目，應該制定不同的績效目標，以確保其適用性和可行性。其次，績效目標應該符合單位的戰(zhàn)略目標和管理方針，以確保項目的順利進行和達成預期成果。最后，明確績效目標的量化指標，以便對其合理性和明確性進行評價。

（2）設(shè)置項目分段目標。首先，需要考慮到項目的實際執(zhí)行情況，從項目成本、進度、質(zhì)量、安全等多個方面進行綜合考慮，以確定項目是否達到預期目標和效果。其次，制定目標還應該考慮到外部環(huán)境的變化和市場需求的變化，以及項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)。最后，通過年度工作任務(wù)分解細化項目績效目標，明確工作重點，減少項目承接臨時性任務(wù)。

（3）設(shè)置項目負責人。讓項目負責人參與項目績效目標的編制工作，為會計人員提供專業(yè)意見。建立統(tǒng)一的項目信息管理平臺，優(yōu)化整理各部門提供的項目信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時交互，通過信息化的手段直接抓取項目運維數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)的準確性。

5.2?優(yōu)化項目績效評價指標體系

（1）加強項目決策指標的設(shè)定，體現(xiàn)項目立項、績效目標和資金投入等情況。項目立項從項目立項依據(jù)的充分性、立項程序的規(guī)范性等方面進行評價；績效目標主要從績效目標設(shè)定的合理性、績效指標的明確性等方面進行評價；資金投入主要從項目預算編制的科學性和資金投入分配的合理性等方面進行評價。

（2）項目過程指標的設(shè)定，體現(xiàn)項目資金管理情況和組織實施情況等。資金管理情況從資金到位率、預算執(zhí)行率、資金使用合規(guī)性等方面進行評價；組織實施情況從業(yè)務(wù)和財務(wù)管理制度健全性、業(yè)務(wù)和財務(wù)制度執(zhí)行有效性等方面進行評價。

（3）增加成本指標、經(jīng)濟效益指標、生態(tài)效益指標等。成本指標用于反映預期提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的成本。對單位成本無法拆分核算的任務(wù)，可以設(shè)定分項成本控制數(shù)。對于具有負外部性的支出項目，還應選取負作用成本指標，衡量相關(guān)活動對生態(tài)環(huán)境、社會公眾福利等方面可能產(chǎn)生的負面影響，以綜合評估項目支出的整體效益。

經(jīng)濟效益指標用于反映相關(guān)產(chǎn)出對經(jīng)濟效益帶來的影響和效果，一方面從相關(guān)產(chǎn)出在當年及以后若干年持續(xù)形成的經(jīng)濟效益來衡量；另一方面從自身創(chuàng)造的直接經(jīng)濟效益和引領(lǐng)行業(yè)帶來的間接經(jīng)濟效益來衡量。

生態(tài)效益指標用于反映相關(guān)產(chǎn)出對自然生態(tài)環(huán)境帶來的影響和效果，主要對生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境條件產(chǎn)生的有益影響和有利效果進行衡量。

（4）根據(jù)項目的獨特性，建立項目支出標準體系，加強對定性指標的量化評價。分類分地區(qū)地建立不同層次的項目支出標準體系，開展成本預算績效分析，將構(gòu)建的標準和項目執(zhí)行結(jié)果進行對比，通過這種科學合理的方式將部分定性指標予以貨幣化等量化反映，進而轉(zhuǎn)列為經(jīng)濟效益指標，以便于進行成本效益分析比較。

（5）明確核心指標，定性指標和定量指標合理分配分值權(quán)重。通過梳理項目總體目標，確定核心指標，從宏觀層面著手，最大限度地發(fā)揮該項目的正外部性作用。根據(jù)分解細化的具體任務(wù)內(nèi)容，在共性指標框架內(nèi)選擇績效指標的同時從多維度考量優(yōu)化個性指標。通過明確核心指標，圍繞重點細化產(chǎn)出指標，增加效益指標、滿意度指標，確保指標間邏輯對應，定性指標和定量指標合理分配分值權(quán)重。

5.3?強化項目績效管理理念

積極探索預算管理與績效管理相融合的路徑，加強對預算績效評價體系的認知和理解，確保各主管部門領(lǐng)導對績效評價管理工作的認可和重視?？冃Ч芾聿荒芄饪控攧?wù)部門，要轉(zhuǎn)變工作思路，讓業(yè)務(wù)部門參與進來，成立績效工作組，包括財務(wù)、經(jīng)營、審計、監(jiān)察等人員，共同面對績效管理的挑戰(zhàn)和問題。由財務(wù)人員負責編報轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞑块T聯(lián)合編報，全面提高預算績效管理水平。

5.4?加大項目績效執(zhí)行監(jiān)控力度

首先，建立系統(tǒng)的預算績效監(jiān)控體系，確保項目預算執(zhí)行過程中有定期的監(jiān)控機制。其次，加強資金使用過程中對項目的監(jiān)控意識，確保預算人員可以及時跟蹤和調(diào)查項目的實際執(zhí)行情況，以便更好地評價項目完成的質(zhì)量。最后，項目主管部門要加強對下屬單位的監(jiān)督指導。注重抽查和復評下屬單位的項目績效自評，追蹤落實整改情況，保障下屬單位的績效效果。

5.5?強化項目績效評價結(jié)果運用

一方面，對評價結(jié)果為優(yōu)的項目給予充分的重視，從而提高整個行政事業(yè)單位的績效水平。為達到激勵效果，整體自評結(jié)果為“優(yōu)秀”的單位可以在指標值上區(qū)分完成程度。另一方面，落實跟蹤檢查結(jié)果，及時跟進整改情況，確保行政事業(yè)單位項目績效評價體系的有效運用。預算執(zhí)行不達標的項目，對其預算使用情況進行仔細的調(diào)查和分析，查明是否存在資金浪費、資源利用不當?shù)葐栴}。自我評價分值較低的項目，對項目的管理和執(zhí)行過程進行仔細的研究，通過深入分析，可以找出問題的根源。在進行審查和分析的同時，還需要明確責任人和整改期限。

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［作者簡介］張翠萍（1985—），女，山東煙臺人，碩士研究生，中級會計師，研究方向：管理會計理論與實務(wù)。