李春陽

摘?要：隨著經(jīng)濟全球化和多邊主義的不斷發(fā)展，外資貸款已成為我國利用外資的主要方式之一，利用外國政府和國際金融組織貸援款的項目輻射范圍逐漸擴大。文章以河南省7個外資貸款項目2018—2020年公開的17份外資貸款審計報告為對象進行了分析，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗教訓，為促進有效利用國外貸款和提升外資貸款審計工作效率提出建議。

關(guān)鍵詞：外資貸款；審計結(jié)果公告；審計整改；河南省

中圖分類號：F239.4????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）34-0150-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.150

外資貸款審計是國家審計的一個重要工作內(nèi)容，通過對項目財務(wù)收支狀況、項目執(zhí)行和債務(wù)償還情況進行審計監(jiān)督，評價項目的管理狀況，提高項目效益及管理水平，促使資金使用安全高效，防范化解外資貸款項目的債務(wù)風險，提高項目建設(shè)效率及外資貸款項目的經(jīng)濟效益。

1?國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

外資貸款及其審計的相關(guān)研究主要集中在外資貸款審計的重要性、短板的問題、審計方法創(chuàng)新及改進方向等方面。

1.1?關(guān)于外資貸款審計重要性的研究

張欣（2021）闡述了借用國外貸援款的作用及項目管理問題，進而引出了外資貸款審計在提升項目管理中的作用［1］。馬亞麗（2020）對地方政府外資貸款項目建設(shè)管理進行研究，提出了關(guān)注外資貸款審計的優(yōu)化對策［2］。

1.2?關(guān)于外資貸款審計短板的研究

李鵬（2021）總結(jié)分析了國外貸援款項目審計的特點和面臨的短板弱項［3］。徐禮志（2020）從外資貸援款項目的發(fā)展趨勢、審計人員、審計成果轉(zhuǎn)化三個方面分析我國外資貸款審計存在的主要問題［4］。楊捷青（2017）以外資審計力度和深度、審計成果以及審計人員素質(zhì)為切入點，總結(jié)了外資審計面臨的困難和問題［5］。李東亮（2016）闡述了新形勢下我國外資審計的全面性、深入性和審計人員專業(yè)性的不足之處［6］。

1.3?關(guān)于外資貸款審計方法創(chuàng)新及改進方向的研究

李海嘉、曾瓊麗（2019）闡述了“兩統(tǒng)籌”在外資貸款項目審計中的重要性及統(tǒng)籌模式的實現(xiàn)路徑［7］。王皓楠（2019）對國外貸援款項目審計的使命、內(nèi)容以及目標進行了研究，分析了國外貸援款項目審計工作的具體做法和成效，并對其發(fā)展做出了展望［8］。席海昕（2018）總結(jié)了外資貸款審計發(fā)現(xiàn)的常見問題并梳理原因，為外資貸款審計的改進提供了建議［9］。帥智軍（2018）通過對江西省外資貸款項目進行審計分析，總結(jié)了在外資貸款審計過程中從思想理念、組織模式、審計方法、審計建議等各方面推動外資貸款審計創(chuàng)新的具體做法［10］。

回顧關(guān)于外資貸款及其審計的文獻，相關(guān)研究主要集中在外資貸款審計現(xiàn)有問題及提升外資貸款審計工作質(zhì)量路徑方面，大部分研究偏重于理論層面，對具體外資貸款項目或地方審計機關(guān)的實際執(zhí)行的案例研究有所欠缺。

2?外資貸款審計概況

2.1?河南省外資貸款情況

中國利用外資開端于20世紀50年代初簽訂的《中蘇友好同盟互助條約》。截至2021年4月，河南省共有外資貸款重點項目85個，涉及總投資158億美元。文章主要分析其中七個項目的審計報告，分別是亞洲開發(fā)銀行貸款河南省畜牧養(yǎng)殖及產(chǎn)品安全示范項目，亞洲開發(fā)銀行貸款、GEF贈款、CEFPF贈款農(nóng)村能源生態(tài)建設(shè)二期項目，世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目，亞洲開發(fā)銀行貸款河南鶴壁淇河流域環(huán)境治理及生態(tài)保護項目，河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目，新開發(fā)銀行貸款洛陽軌道交通一號線工程項目和亞洲開發(fā)銀行貸款大京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善——河南清潔燃料轉(zhuǎn)換投資項目。

2.2 外資貸款審計概況

外資貸款審計是指審計機關(guān)依法對政府部門、國有企業(yè)事業(yè)單位等組織，利用國外政府和國際金融組織如世界銀行等貸援款項目進行的審計活動，重點關(guān)注財務(wù)收支以及項目執(zhí)行情況的真實性、合法性和效益性。外資貸款項目一般時限較長，因此在項目貸援款期限內(nèi)每年都要展開審計工作，包括建設(shè)期和還款期，審計人員還應(yīng)持續(xù)關(guān)注審計發(fā)現(xiàn)問題的后續(xù)整改情況。針對外資貸款審計，審計署相繼印發(fā)了《審計機關(guān)對國外貸援款項目審計實施辦法》《關(guān)于進一步規(guī)范國外貸援款項目審計工作的通知》《國外貸援款項目審計規(guī)范文件匯編》等。

2.3?外資貸款審計報告的格式與內(nèi)容

外資貸款審計報告的格式主要分為首頁、目錄及正文部分，首頁用于說明該審計項目的基本情況，包括項目名稱、項目執(zhí)行單位、會計年度等。審計報告的正文內(nèi)容主要包括審計意見、財務(wù)報表及財務(wù)報表附注、審計發(fā)現(xiàn)的問題及建議，部分審計報告還會反映出上一年度審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況。其中項目執(zhí)行單位對財務(wù)報表的責任、審計責任、審計意見以及其他事項包含在審計師意見的部分。財務(wù)報表及財務(wù)報表附注部分又包括資產(chǎn)平衡表、項目進度表、貸款協(xié)定執(zhí)行情況表、專用賬戶報表及財務(wù)報表附注，外資貸款審計報告每部分均采用中英文雙語編制。不同的外資項目，其審計報告有所不同，部分報告有贈款協(xié)定執(zhí)行情況表。

2.4?外資貸款審計的主要內(nèi)容

外資貸款審計是指在《中華人民共和國審計法》有關(guān)規(guī)定和國外貸援款項目協(xié)議的要求下，國家審計機關(guān)向亞洲開發(fā)銀行、新開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)以及國外政府對我國貸援款項目的執(zhí)行情況和財務(wù)收支活動進行的審計監(jiān)督活動，主要關(guān)注其真實性、合法性以及效益性。主要審查被審計單位財務(wù)收支活動是否合理合法、項目計劃的執(zhí)行完成情況是否適當、是否存在重大違規(guī)行為、對被審計單位有關(guān)情況進行總結(jié)分析，作出審計決定和審計意見，對外出具審計報告。

3?2018—2020年度河南省外資貸款審計主要內(nèi)容

3.1?河南省外資貸款審計發(fā)現(xiàn)的問題

3.1.1?項目執(zhí)行進度緩慢

亞洲開發(fā)銀行貸款河南省畜牧養(yǎng)殖及產(chǎn)品安全示范項目2018—2019年連續(xù)兩年出現(xiàn)部分子項目實施進度緩慢問題，主要表現(xiàn)為截止審計日《反擔保協(xié)議》和《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》未簽署，招標工作完成，但未開工建設(shè)。政府擔保政策的變化，影響了轉(zhuǎn)貸協(xié)議簽署，致使9家企業(yè)中的4家終止項目實施。亞洲開發(fā)銀行貸款、GEF贈款、CEFPF贈款農(nóng)村能源生態(tài)建設(shè)二期項目國外貸援款項目執(zhí)行進度緩慢，該項目2010年6月17日簽署貸款協(xié)定和項目協(xié)定，2010年10月15日生效，項目建設(shè)期5年，但截至2018年年底才全面完成工程建設(shè)任務(wù)。亞洲開發(fā)銀行貸款河南鶴壁淇河流域環(huán)境治理及生態(tài)保護項目2019年沒有按項目計劃進度完成項目建設(shè)，截至2020年12月底，淇河干流河道治理（右岸）工程經(jīng)過兩次延期申請，項目完成度為78%。淇河干流河道治理（左岸）工程已經(jīng)過三次延期申請，完成度為75%。世界銀行貸款焦作市綠色交通及交通安全綜合改善項目的審計報告連續(xù)三年出現(xiàn)項目建設(shè)進度緩慢問題。亞洲開發(fā)銀行貸款大京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善——河南清潔燃料轉(zhuǎn)換投資項目天然氣場站建設(shè)進度緩慢，截至2020年年底項目完成度為37.5%。

3.1.2?項目管理不合規(guī)

亞洲開發(fā)銀行貸款、GEF贈款、CEFPF贈款農(nóng)村能源生態(tài)建設(shè)二期項目，GEF、CEFPF贈款執(zhí)行率低，僅達60%，剩余40%額度退回亞洲開發(fā)銀行處理。世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目連續(xù)三年監(jiān)理單位履職盡責和施工單位履職盡責不到位，監(jiān)理行為不符合《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》，監(jiān)理旁站記錄簽字和監(jiān)理日志編寫不規(guī)范，施工單位主要管理人員長期不在崗，施工單位質(zhì)量管理文件簽署不規(guī)范，不同投標人的投標文件異常一致。亞洲開發(fā)銀行貸款河南鶴壁淇河流域環(huán)境治理及生態(tài)保護項目2019年聘用人員沒有簽訂勞動合同，2020年合同管理出現(xiàn)問題，三份施工合同均未對相應(yīng)標段的項目驗收方式做出明確規(guī)定，項目履約保函未達到時限要求。河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目2018年未完成采購計劃，部分項目的工程合同未按招標文件要求簽訂合同特殊條款。2019年未完成3個合同的采購計劃。因建設(shè)條件限制，該項目調(diào)整至大沙河，截至2020年5月未完成項目調(diào)整變更后建設(shè)批復手續(xù)。因建設(shè)項目調(diào)整，該項目取消，截至2020年5月，預(yù)付款未退回。

3.1.3?財務(wù)收支不規(guī)范

亞洲開發(fā)銀行貸款河南省畜牧養(yǎng)殖及產(chǎn)品安全示范項目2019和2020年的部分子項目財務(wù)管理不規(guī)范，未設(shè)立項目資金專用賬戶，且會計核算不規(guī)范，部分業(yè)務(wù)未記賬，行為不符合《中華人民共和國會計法》，2020年項目提款報賬比例較低，占亞洲開發(fā)銀行貸款總額的53.75%。世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目財政部門2018—2019連續(xù)兩年未能將提款報賬資金及時回補到項目單位。亞洲開發(fā)銀行貸款河南鶴壁淇河流域環(huán)境治理及生態(tài)保護項目2018年未按照規(guī)定設(shè)立專用賬戶，進行專賬核算，配套資金落實不到位，累計完成比例23.95%，同時征地移民補償款未及時撥付。河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目2018年預(yù)付工程款核算不符合規(guī)定，會計核算金額與原始憑證金額不一致，2020年專用賬戶會計核算不嚴謹，導致相關(guān)財務(wù)報表與會計賬簿的記錄不符。新開發(fā)銀行貸款洛陽軌道交通一號線工程項目2020年未按合同約定支付設(shè)備款。

3.1.4?項目績效不達標

河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目，2018年部分項目的設(shè)備完成采購后5個月尚未安裝使用，涉及金額1520.6萬元；2019年部分項目的設(shè)備采購后長期閑置，涉及金額2230.56萬元；2020年5個公交停保場配套設(shè)備均未及時安裝到位并啟用，未及時發(fā)揮項目資金效益，涉及金額1295.64萬元。

3.1.5?違反國家法規(guī)或貸款協(xié)定

亞洲開發(fā)銀行貸款河南省畜牧養(yǎng)殖及產(chǎn)品安全示范項目2018年省財政未安排足額配套資金支付咨詢專家合同以及未對項目企業(yè)進行集中培訓，2019年國內(nèi)配套資金959.37萬元，僅到位13萬元，未足額到位，導致違反國家法規(guī)或貸款協(xié)定。

3.2?河南省外資貸款審計發(fā)現(xiàn)問題原因梳理

通過對2018—2020年三年中的17份外資貸款項目審計報告的分析來看，外資貸款項目管理存在較多問題，其具體原因有以下4個方面。

（1）導致項目停滯的原因：項目的機房建設(shè)工程因交通管控中心地點變更；項目實施地點與初步設(shè)計（包含二次設(shè)計）的地點發(fā)生變更，原初步設(shè)計圖紙和二次設(shè)計圖紙已不能使用，需待項目地點確定后，再次進行設(shè)計和項目招標；單位與居民協(xié)調(diào)不當，居民阻礙項目進場。

（2）導致項目執(zhí)行進度緩慢的原因：項目的外場施工工程因需要結(jié)合部分道路改造項目同步進行；建設(shè)路線變更，項目場地征遷，大氣污染防治，環(huán)保檢查等。

（3）導致財務(wù)收支不規(guī)范的原因：根據(jù)河南省財政廳要求，項目辦在支付預(yù)付工程款時，要求對方開具增值稅發(fā)票，但是實際操作時受開票限制，對方開具的發(fā)票金額大于預(yù)付款金額，項目辦按照實際應(yīng)支付預(yù)付款金額進行了支付導致會計核算金額與原始憑證不一致；外資貸款項目的提款報賬程序采取自下逐級上報，整個過程中涉及部門多、時間長導致資金回補耗時長，出現(xiàn)財務(wù)收支方面的問題。

（4）導致項目績效不達標的原因：項目的機房建設(shè)施工場地無法確定，導致已驗收入庫的設(shè)備無法安裝使用；材料價格變動導致無法保證項目執(zhí)行情況符合預(yù)期標準，在很大程度上制約著舉債資金的使用效果；部分項目出現(xiàn)有關(guān)部門滯留資金以及基層項目辦公室臨時組建的情況，人員聘用不規(guī)范，新的工作人員處于前期摸索期，難以保證工作效率。

3.3?河南省外資貸款審計的問題整改情況

3.3.1?上一年度審計發(fā)現(xiàn)問題的未整改情況

亞洲開發(fā)銀行貸款河南省畜牧養(yǎng)殖及產(chǎn)品安全示范項目，對于2017年度審計報告所列示的項目實施進展緩慢問題，河南省項目辦加快推進項目實施調(diào)整，終止了4個企業(yè)項目的實施。世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目2018年審計報告指出上年度審計發(fā)現(xiàn)問題除報賬資金回補慢問題依然存在，其余問題已全部整改。河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目2018年審計報告中披露出，上一年度審計發(fā)現(xiàn)項目進展緩慢問題未得到整改。2019年審計報告指出在上一年度審計報告披露的問題中，2018年涉及金額1520.6萬元的閑置設(shè)備仍未使用，項目進展緩慢及績效問題未徹底整改，在2019年審計報告中仍有反映。

3.3.2?截至公告日審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況

亞洲開發(fā)銀行貸款河南省畜牧養(yǎng)殖及產(chǎn)品安全示范項目中關(guān)于項目管理方面的進程緩慢問題，2018年審計報告中表明省項目辦已督促企業(yè)加快工作進度，協(xié)助企業(yè)協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)并對其提出合理的建議。針對2018年專家組咨詢服務(wù)費不足的問題，省項目辦已提出追加經(jīng)費申請。2019年的審計報告對造成項目進程緩慢的原因進行分析并發(fā)現(xiàn)項目實施過程中涉及子項目范圍調(diào)整，原9家子項目企業(yè)退出4家并新增3家，正在實施的原5家企業(yè)已完成大部分合同的采購，新增的3家子項目企業(yè)，預(yù)計2020年第四季度完成招標手續(xù)。對于違反國家法規(guī)或貸款協(xié)定的問題，有關(guān)預(yù)備費已在報國家發(fā)改委的資金申請報告調(diào)整方案中做了相應(yīng)的調(diào)減。

世界銀行貸款鄭州市軌道交通3號線一期工程項目針對連續(xù)三年監(jiān)理單位履職盡責和施工單位履職盡責不到位問題，對責任單位進行了違約處罰，對資料簽字問題進行整改，對于未加蓋執(zhí)業(yè)印章的，由項目經(jīng)理復核后加蓋，按規(guī)范對現(xiàn)場抽查檢測，對于投標文件問題，通知兩家投標人出具相關(guān)書面說明，在后續(xù)招標組織工作中對評審人員加強培訓。

亞洲開發(fā)銀行貸款河南鶴壁淇河流域環(huán)境治理及生態(tài)保護項目截至公告日，該項目辦公室采納審計提出的建議，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題采取積極措施，問題已整改完畢。關(guān)于內(nèi)部控制方面聘用人員沒有簽訂勞動合同問題，已解除聘用該人員并督促進一步加強管理，制定新的項目工程進度表和項目工程進度臺賬以解決項目進度緩慢問題，要求淇濱區(qū)質(zhì)監(jiān)站作為質(zhì)量監(jiān)督部門介入質(zhì)量監(jiān)督工作，并要求淇濱區(qū)林業(yè)局通知供貨方開具新的履約保函，以整改項目管理問題。

河南焦作綠色交通及交通安全綜合改善項目，針對審計反映項目進度緩慢的問題，焦作市運管局約談項目監(jiān)理和土建承包商、設(shè)備供應(yīng)商負責人，督促加快建設(shè)進度，項目工程建設(shè)基本完成。針對財務(wù)收支問題，焦作市項目辦作出調(diào)賬處理，嚴格執(zhí)行報銷程序，加強專用賬戶會計核算工作。針對項目績效問題，2018年審計報告指出市政府召開政府常務(wù)工作會議，采取積極措施加快項目推進，2019年報告披露項目管理辦公室督促有關(guān)部門采取措施，解決設(shè)備長期閑置問題，2020年審計報告截至公告日，停保場設(shè)備已安裝完畢。

新開發(fā)銀行貸款洛陽軌道交通一號線工程項目洛陽市軌道交通集團有限責任公司與新開發(fā)銀行、河南省財政廳及洛陽市財政局重新梳理貸款支付審批流程，明確材料報送及審核各環(huán)節(jié)所需的具體時間。

亞洲開發(fā)銀行貸款大京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善——河南清潔燃料轉(zhuǎn)換投資項目截止公告日，針對項目進度緩慢問題，河南豫天新能源有限公司已接受審計建議，加快場站建設(shè)進度。對于高中壓調(diào)壓站工程未嚴格履行基本建設(shè)程序問題，河南豫天新能源有限公司正在積極辦理竣工驗收相關(guān)手續(xù)，對于未及時編制竣工財務(wù)決算問題，已組織項目設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位配合編制項目竣工財務(wù)決算，積極整改。

4?外資貸款審計存在問題的改善建議

4.1?提升審計深入度

由于審計實務(wù)中外資貸款項目涉及范圍廣泛，在審計過程中不可局限于書面理論知識，否則會與實際情況產(chǎn)生偏差，因此審計人員在進行審計工作時應(yīng)做到將材料與實地考察相結(jié)合，注重審計的深入度。外資貸款項目多是大型建設(shè)工程，涉及金額大，要對外資項目進行細致深入的審計，就要求審計人員注重賬簿審計的同時不能忽視實體工程的審核，審計人員必須多進行實地考察，多與現(xiàn)場人員溝通，才能及時發(fā)現(xiàn)項目進程中出現(xiàn)的問題。提升外資貸款審計的深入度能夠有效解決外資貸款項目的管理及執(zhí)行方面的問題。

4.2?注重全程管控

外資貸款審計過程中應(yīng)關(guān)注外資貸款項目的管理水平及內(nèi)部控制，將財務(wù)收支審計和對違紀違規(guī)問題的關(guān)注審計貫穿外資貸款審計全程。審計人員在審計過程中做好財務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的有機結(jié)合，還原項目流程。加強對外資項目的全程管控，有助于及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違反國家法規(guī)或貸款協(xié)定的問題。除此之外，外資貸款項目進度緩慢作為出現(xiàn)頻率最高的問題，在審計過程中應(yīng)重點關(guān)注。

4.3?加強跟蹤審計力度

外資貸款審計要加強跟蹤審計的力度，督促被審計單位及時整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。由于外資貸款項目建設(shè)時間長，因此審計人員可以根據(jù)每年對項目的不斷深入了解和實施進度編制審計方案，并根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況，適當調(diào)整審計重點和內(nèi)容，使審計項目管理更加規(guī)范，不出問題。

參考文獻：

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