李 俊

（云南大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650091）

一、問題的提出

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和法律規(guī)定的社會救助規(guī)范具備雙重性質(zhì)。首先，它是一種憲法層面的基本權(quán)利——社會救助權(quán)；其次，它是一種積極規(guī)范。目前，國內(nèi)相關(guān)理論和實踐都將之視為需要國家積極作為的基本權(quán)利，但尚未將其實施路徑與傳統(tǒng)的消極基本權(quán)利明確區(qū)分，這也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助規(guī)范沒有直接立法規(guī)定的主要原因。只有明確社會救助規(guī)范的憲法和法律性質(zhì)，才能更好地剖析其實施路徑，尤其是在新冠病毒感染疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，社會救助規(guī)范的實施路徑需要被重新審視和塑造。同時，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助兼具“非常態(tài)”性和“臨時救助”性，處于突發(fā)事件應(yīng)對與社會保障交叉領(lǐng)域，易被法律法規(guī)和學(xué)理所忽視，往往是以政策形式來進行規(guī)定，呈現(xiàn)不系統(tǒng)、不一致的狀態(tài)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件后的社會救助實際需求也往往易被忽視。目前，學(xué)界對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會救助的探討主要集中在社會學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域[1-3]，從法學(xué)視角進行的探討較少，且僅關(guān)注到突發(fā)事件中的國家救助，尚未對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助立法和行政實施路徑進行深入探討[4]30。此外，也有學(xué)者對《憲法》中的社會救助條款進行了探討，但僅基于基本權(quán)利的規(guī)范構(gòu)造進行分析[5]，未能觸及突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會救助規(guī)范的特殊法律性質(zhì)和實施方式。

2020年9月公布的《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿草案）》（以下簡稱《草案》），對新冠病毒感染疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助立法需求作出了回應(yīng)，最直接的體現(xiàn)是規(guī)定了“應(yīng)急救助機制”和完善了現(xiàn)有《社會救助暫行辦法》中的“臨時救助機制”，其立法邏輯與傳統(tǒng)的基本權(quán)利條款立法邏輯不同，單純依據(jù)傳統(tǒng)的基本權(quán)利實施路徑分析框架，難以理解這一立法完善的基礎(chǔ)，應(yīng)從憲法和法律積極規(guī)范的特征與實施規(guī)則中來審視。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會救助規(guī)范的法律性質(zhì)

（一）憲法與法律中的積極規(guī)范

《草案》規(guī)定的“應(yīng)急救助機制”和“臨時救助機制”，是依據(jù)《憲法》的社會救助條款所制定的，它們是憲法社會救助條款的具體實施規(guī)則。憲法文本的特質(zhì)決定了其實施的邏輯與規(guī)則，因而有必要回溯到《憲法》的相關(guān)規(guī)定中來對其進行考察。

目前，世界各國的憲法文本一般由公民基本權(quán)利規(guī)范、國家權(quán)力規(guī)范以及方針條款或國家政策條款構(gòu)成，其中，公民基本權(quán)利規(guī)范包含廣義上的自由權(quán)規(guī)范和社會權(quán)規(guī)范。有學(xué)者把劃定國家權(quán)力邊界功能的規(guī)范稱為消極規(guī)范，包括國家權(quán)力條款和自由權(quán)條款，而把要求國家積極作為以達到某種政策目標(biāo)的條款稱為積極規(guī)范，包括國家政策條款、社會權(quán)條款；消極規(guī)范指向現(xiàn)在，蘊含國家“遵守”的義務(wù)，積極規(guī)范指向未來，蘊含國家“執(zhí)行”的義務(wù)，多元主體根據(jù)積極規(guī)范判斷立法是否適當(dāng)，國家“不適當(dāng)”執(zhí)行積極規(guī)范，將產(chǎn)生直接的憲法責(zé)任[6]。根據(jù)這一劃分，可以初步勾勒出《憲法》中積極規(guī)范的范疇，包含序言部分條款、總綱大部分條款和社會基本權(quán)利條款等①?！稇椃ā分械姆e極規(guī)范在“五四憲法”中就已經(jīng)在形式上呈現(xiàn)相對完整的面貌，在“五四憲法”的大致框架下，通過《憲法》歷次修改，逐漸形成了體系化的憲法積極規(guī)范群。以2018年修正的《憲法》為分析對象，中國目前在《憲法》上規(guī)定的積極規(guī)范主要包括兩類。一是偏目標(biāo)型的規(guī)范，包括：序言中，第7自然段國家的根本任務(wù)內(nèi)容、第11自然段民族團結(jié)內(nèi)容；總綱中，第5條法治國家條款，實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家條款；公民基本權(quán)利和基本義務(wù)章第33條第3款。二是偏實施型的規(guī)范②，包括：經(jīng)濟條款有第3條、第8條第3款、第11條第2款、第14條第1款、第12條第1款；環(huán)境與資源條款有總綱第9條第2款、第15條第2款、第26條；民族條款有總綱第4條第1款、第2款；教育條款有總綱第19條，公民基本權(quán)利與基本義務(wù)章第46條第2款；科學(xué)與文化條款有總綱第20條、第22條、第23條，公民基本權(quán)利與基本義務(wù)章第47條；體育與衛(wèi)生條款有總綱第21條；政治條款有總綱第24條；安全條款有總綱第28條、第29條；宗教條款：公民基本權(quán)利與基本義務(wù)章第36條第3款；人口條款有總綱第25條，公民基本權(quán)利與基本義務(wù)章第48條第2款、第49條第1款、第50條；勞動條款有公民基本權(quán)利與基本義務(wù)章第42條第2～4款、第43條第2款；社會保障條款有總綱第14條第4款，公民基本權(quán)利與基本義務(wù)第44條、第45條。上述憲法積極規(guī)范區(qū)別于消極規(guī)范的特征，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，目標(biāo)導(dǎo)向性。積極規(guī)范呈現(xiàn)出強烈的目標(biāo)導(dǎo)向性，展示了相關(guān)內(nèi)容最終應(yīng)當(dāng)達到怎樣的目標(biāo)，因此對國家的指示性較強，要求國家各個機關(guān)朝著“那一目標(biāo)”前進，即使不能在當(dāng)下實現(xiàn)，也應(yīng)將之“記掛于心”，并通過一定的方式來逐步實現(xiàn)。

第二，強制性。強制性是指某一法律規(guī)范具有法律層面的強制性，相關(guān)主體“應(yīng)當(dāng)”和“必須”作為，如果不按要求作為，就可能受到制裁。憲法積極規(guī)范規(guī)定國家必須承擔(dān)具有約束力的憲法義務(wù)，以實現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)、價值，憲法積極規(guī)范產(chǎn)生了強烈的國家義務(wù)，包括如“國家應(yīng)”或“國家必須”等的要求[7]917。例如：《憲法》第7自然段對國家提出的“建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”的要求；《憲法》第14條規(guī)定的“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”；《憲法》第45條規(guī)定的“國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”?？梢悦黠@地感受到，在憲法積極規(guī)范的語境中，國家“應(yīng)當(dāng)”“必須”完成這些要求，要求國家必須有所作為，《憲法》賦予了國家在法律強制性意義上的義務(wù)。

第三，弱司法性特征。弱司法性是指憲法積極規(guī)范只能作為憲法的裁判說理內(nèi)容出現(xiàn)，而不可能作為直接的裁判依據(jù)，不能產(chǎn)生主觀公權(quán)利。當(dāng)然，憲法積極規(guī)范不是“不可司法裁判”（non-justiciable），而是“反對司法裁判”（contra-judicative）。相較于憲法司法性的主要來源——消極的權(quán)利規(guī)范，憲法積極規(guī)范的弱司法性體現(xiàn)在兩個方面：一方面，有關(guān)義務(wù)的內(nèi)容及其主題通常是不可由法院審理的，或者在司法上不可強制執(zhí)行。許多載有積極規(guī)范的憲法明確規(guī)定以下內(nèi)容：一是不可由法院審理或不可強制執(zhí)行，如《印度憲法》第36條規(guī)定：“本篇（國家政策指導(dǎo)原則）所含條款不通過任何法院實施，但本篇所述之原則，系治理全國家之根本，國家在制定法律時有貫徹此等原則之義務(wù)?！?《愛爾蘭憲法》第45條規(guī)定：“這些原則（社會政策指導(dǎo)原則）在制定法律時的應(yīng)用應(yīng)完全由議會負責(zé)，任何法院均不得根據(jù)本憲法的任何規(guī)定予以承認?！痹谥袊稇椃ā冯m未直接規(guī)定，但實踐和理論中亦遵循此原則；二是只能為了解釋根據(jù)憲法積極規(guī)范條款所立之法的立法目的而在司法上提及這些原則，如法院可能在某一裁判說理部分引用憲法積極規(guī)范來佐證相關(guān)論點，示明相關(guān)立法的目的和作用。另一方面，憲法積極規(guī)范需要通過非司法手段加以實施，非司法手段主要表現(xiàn)為指導(dǎo)性立法和行政執(zhí)行兩條路徑。

第四，時間維度性。這一特征與目標(biāo)導(dǎo)向性相關(guān)，時間維度性是指憲法規(guī)定的某些條款是有時間敏感性的，且呈現(xiàn)出歷史性、階段性，強調(diào)一步步地實現(xiàn)目標(biāo)。憲法積極規(guī)范的內(nèi)容極具時間敏感性，其與消極規(guī)范不同，后者沒有時間維度性，所遵循的適用形式是：如果它們生效，它們將立即適用、立即實施，這些條款并不會要求國家“在十年內(nèi)開始尊重平等的價值”，也不會要求國家“隨著時間的推移逐步尊重法治”，更不會要求國家“逐步保護公民人身自由不受侵犯”。當(dāng)然，某些具體規(guī)范可以在以后的日期“生效”，但一旦有效就會充分發(fā)揮作用，而不涉及時間維度。相反，積極規(guī)范對時間非常敏感，如《憲法》序言設(shè)定了“建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的目標(biāo)，《憲法》第42條要求“創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇”，這些內(nèi)容，可能會也可能不會有最后期限，可能在十年、二十年內(nèi)，也可能在五十年、一百年內(nèi)。積極規(guī)范可以規(guī)定一項義務(wù)，要求“不斷完善各項制度”“通過各種途徑，創(chuàng)造條件”，以實現(xiàn)既定的目標(biāo)。因此，即使憲法積極規(guī)范是可實現(xiàn)的、可具體操作的、具有強制性的，但實現(xiàn)其目標(biāo)的義務(wù)也是會隨著時間的推移而逐漸瓦解的[8]。

相應(yīng)地，在上述憲法積極規(guī)范指導(dǎo)下制定的法律規(guī)范，就不可避免地會具有憲法積極規(guī)范的特征，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國社會保險法》《社會救助暫行辦法》等法律規(guī)范，就帶有明顯的積極規(guī)范特征，具有目標(biāo)導(dǎo)向性、強制性、弱司法性和時間維度性。憲法和法律積極規(guī)范的特征決定了其區(qū)別于消極規(guī)范的實施規(guī)則：首先，積極規(guī)范的實施對實施主體有明顯的指示性，要求它們依照該目標(biāo)進行立法、執(zhí)法、司法；其次，積極規(guī)范同樣要求各實施主體積極、主動地去實施，如果怠于實施就可能會受到制裁；再次，積極規(guī)范的實施主要依賴的是立法機關(guān)和行政機關(guān)，司法機關(guān)次之；最后，積極規(guī)范設(shè)定了漸次實施的路徑，要求各實施主體在未來積極去實現(xiàn)。憲法和法律中積極規(guī)范的特征和實施規(guī)則的描述，可以更好地將其與消極規(guī)范的司法實施路徑區(qū)隔開，凸顯需要國家積極作為規(guī)范的獨特的立法、行政執(zhí)法導(dǎo)向的路徑[9]22，也能更好地理解當(dāng)下中國脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、對口支援、社會保險、社會救助等具體法律規(guī)則內(nèi)容的立法和執(zhí)法邏輯。

（二）社會救助規(guī)范的基本特征

目前，在對社會救助的憲法規(guī)范基礎(chǔ)討論中，僅包含了《憲法》第14條、第33條、第38條、第45條，沒有提及序言和國家機構(gòu)條款[10]，這樣的探討是不牢靠的。應(yīng)當(dāng)從以司法實施導(dǎo)向之權(quán)利保障為中心的思考視角轉(zhuǎn)向以積極規(guī)范之立法、行政執(zhí)法促進目標(biāo)實現(xiàn)為中心的視角，將社會救助的憲法規(guī)范基礎(chǔ)拓展到序言和國家機構(gòu)條款，將之構(gòu)造成一個金字塔式的憲法積極規(guī)范體系。只有這樣，才能較好地描述中國的社會救助憲法規(guī)范體系，分析清楚具有明顯的中國特色的憲法積極規(guī)范及其實施的邏輯。

首先，社會救助規(guī)范具有目標(biāo)導(dǎo)向性?！稇椃ā沸蜓缘?自然段規(guī)定了“推動物質(zhì)文明……協(xié)調(diào)發(fā)展，把中國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興”。這是社會救助的總目標(biāo)，一切其他相關(guān)規(guī)范的實現(xiàn)都須以該總目標(biāo)為核心；總綱中要求國家建立社會保障制度，則是相對具體的目標(biāo)；公民基本權(quán)利和義務(wù)章中規(guī)定的“對年老、疾病或者喪失勞動能力的公民提供國家和社會獲得物質(zhì)幫助、發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，這是更加具體的目標(biāo)，而相應(yīng)的立法和行政執(zhí)法則形成了一個個小目標(biāo)，圍繞著總目標(biāo)和具體目標(biāo)。

其次，社會救助規(guī)范具有強制性。社會救助憲法規(guī)范需要國家采取“進取的、熱心的”心態(tài)來實現(xiàn)，具有應(yīng)然形式力（強制性）。這里涉及社會救助憲法規(guī)范的規(guī)范性質(zhì)問題，嚴格來說，除了《憲法》第45條第1句是明確的規(guī)范性陳述語句，其余從序言到國家機構(gòu)職權(quán)的規(guī)定，不同程度地存在其是規(guī)范性陳述語句還是事實性陳述語句的疑問。因為從表面上看，尤其是《憲法》序言部分的內(nèi)容，似乎是直接陳述某種已經(jīng)存在的事實，而不是對“當(dāng)為”的某種規(guī)定；但它們都是規(guī)范性陳述語句，符合規(guī)范性陳述語句追求特定的目的或目標(biāo)，以應(yīng)然形式力求達到目的的要求[11]。也就是說，這些規(guī)范只是在表達方式上沒有嚴格遵循命令規(guī)范的句式，但都要求國家以“進取的、熱心的”心態(tài)來實現(xiàn)。具體來說，用規(guī)范性話語表述形式是：“國家應(yīng)當(dāng)推動物質(zhì)文明……協(xié)調(diào)發(fā)展，把中國建設(shè)成為富強……和諧……的現(xiàn)代化強國”③；“國家應(yīng)當(dāng)建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”；“國家應(yīng)當(dāng)發(fā)展為公民享受這些權(quán)利的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”；“國家應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)”；“中華人民共和國公民的人格尊嚴應(yīng)當(dāng)不受國家侵犯”；“國務(wù)院應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)和管理民政……工作”；等等。

再次，社會救助規(guī)范具有弱司法性。中國的社會救助憲法規(guī)范不存在個人請求國家履行義務(wù)的憲法訴權(quán)（弱司法性）。目前，《憲法》并不能適用到法院的普通裁判依據(jù)當(dāng)中去，公民個人也不能單純基于《憲法》向法院主張社會救助權(quán)、直接要求國家給付，畢竟《憲法》的司法化實施只是特定國家的憲法實踐[12]。目前，在中國社會救助相關(guān)立法中，《社會救助暫行辦法》規(guī)定了對社會救助管理部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，《草案》沿襲了該權(quán)利救濟條款④；但這只是針對行政機關(guān)的訴訟請求權(quán)，尚不涉及憲法訴訟請求權(quán)。此外，法律層面上的請求權(quán)只在行政機關(guān)“作出”行政行為時才產(chǎn)生，當(dāng)行政機關(guān)不作為時并無司法救濟渠道，所以社會救助規(guī)范具備的可司法性較弱。

最后，社會救助規(guī)范具有時間維度性。社會救助規(guī)范要求國家采取各種手段“推動”“建立”“提供”“發(fā)展”社會保障制度——社會救助是最低限度的社會保障，就此，社會救助規(guī)范呈現(xiàn)出時間維度的特征，《憲法》和法律不要求國家立即實現(xiàn)社會救助，但要求國家在能力范圍內(nèi)去實現(xiàn)社會救助。隨著中國經(jīng)濟實力的增長，社會救助乃至社會保障的范圍在逐漸擴大、力度在逐漸增強，這就是社會救助規(guī)范時間維度性最好的體現(xiàn)。

因此，對于社會救助憲法規(guī)范的思考，首先，應(yīng)當(dāng)從基本權(quán)利中心視角走向目標(biāo)中心視角，形成一個以“進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、發(fā)展國家物質(zhì)文明、實現(xiàn)國家富強、促進社會和諧等宏觀目標(biāo)內(nèi)容”為中心的思考邏輯；其次，思考相對微觀的社會保障制度建設(shè)目標(biāo)；最后，思考最為微觀的公民物質(zhì)幫助權(quán)得以保障的目的?？傊鐣戎鷳椃ㄒ?guī)范是一種憲法和法律積極規(guī)范，符合上述相應(yīng)的特征，因此，其實施規(guī)則也應(yīng)當(dāng)遵循積極規(guī)范的實施邏輯。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會救助規(guī)范的實施規(guī)則

（一）社會救助規(guī)范的規(guī)范體系

中國的社會救助憲法規(guī)范內(nèi)容呈現(xiàn)體系性，是多層次的，呈現(xiàn)出金字塔式的規(guī)范構(gòu)造體系。以序言和總綱確定的總體目標(biāo)為中心，貫穿《憲法》文本的序言、總綱、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國家機構(gòu)等章節(jié)。就《草案》所規(guī)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助權(quán)來看，其可回溯到憲法上的規(guī)范有：一是序言第7自然段“推動物質(zhì)文明……協(xié)調(diào)發(fā)展”“富強”“和諧”“現(xiàn)代化強國”；二是總綱第14條的社會保障規(guī)范；三是公民基本權(quán)利和義務(wù)章第33條人權(quán)條款、第38條人格尊嚴條款、第45條物質(zhì)幫助權(quán)條款；四是國家機構(gòu)章第89條國務(wù)院關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政工作”職權(quán)規(guī)定、第107條地方人民政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作”職權(quán)規(guī)定。可見，這一規(guī)范體系縱向上跨越了《憲法》全文，如此體系性的表征，用一個單獨概念如“國家目標(biāo)條款”“憲法基本國策”“綱領(lǐng)性條款”“社會權(quán)條款”等，是無法完全涵蓋的。

在社會救助憲法規(guī)范多層次（金字塔式）的基礎(chǔ)上，相應(yīng)的社會救助規(guī)范也應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)層次性，構(gòu)建為金字塔式的規(guī)范實施體系，在不同的維度實現(xiàn)社會救助、保障公民基本社會權(quán)的特征?，F(xiàn)行主要的法律法規(guī)有《社會救助暫行辦法》《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》《民政部關(guān)于指導(dǎo)村（居）民委員會協(xié)助做好社會救助工作的意見》等，為數(shù)不多的法律規(guī)范和文件構(gòu)成了中國當(dāng)下社會救助憲法規(guī)范立法實施的主要內(nèi)容。

（二）社會救助規(guī)范的實施邏輯

1.遵循“框架秩序”規(guī)范實施路徑

憲法和法律積極規(guī)范依賴立法裁量和行政裁量來具體化其立法意圖，因而需要給立法和行政機關(guān)保留裁量空間，其條文呈現(xiàn)“框架結(jié)構(gòu)性”，即：首先，在內(nèi)容上規(guī)定積極規(guī)范所欲達到的目標(biāo)，指示立法機關(guān)和行政機關(guān)意志形成的空間范圍和目標(biāo)要求；其次，形成層層傳遞的立法、命令的授權(quán)模式；最后，由一個特定的執(zhí)行主體將相應(yīng)內(nèi)容貫徹實施[9]24。這一實施路徑，首先，區(qū)別于傳統(tǒng)的基本權(quán)利保護路徑。該路徑依賴司法實施，要求在擁有訴權(quán)、權(quán)利受到侵害的完備構(gòu)成要件基礎(chǔ)上，由法院通過裁判來進行權(quán)利保護，這一類基本權(quán)利主要反映在私法當(dāng)中；而主要依賴于公法實現(xiàn)的憲法積極規(guī)范，為立法機關(guān)確立了一個個“公共框架秩序”，立法機關(guān)具有在憲法確立的公共框架秩序內(nèi)具體化憲法的義務(wù)[13]。其次，區(qū)別于以“國家義務(wù)”履行為中心的積極權(quán)利保護路徑。該路徑雖然對司法中心主義提出了重要反對意見，將司法執(zhí)行內(nèi)容替換為了國家義務(wù)內(nèi)容，使得社會救助等積極規(guī)范擁有了強制性的法律地位，但是這一理解實質(zhì)上已經(jīng)將積極規(guī)范完全等同于權(quán)利條款，因為這兩種類型的憲法和法律條款的法律意義在于確立國家的義務(wù)。由此產(chǎn)生的問題是，其過于關(guān)注積極規(guī)范的強制性性質(zhì)，而忽略了積極規(guī)范的反司法性質(zhì)，忽略了積極規(guī)范在內(nèi)容設(shè)計上與權(quán)利條款有著重大的不同，而且界定積極規(guī)范的范圍和內(nèi)容，以及其所要求訂立和實施的法律規(guī)范和政策內(nèi)容的責(zé)任主體主要在于立法和行政機關(guān)，而非司法機關(guān)。如果僅將之視為權(quán)利規(guī)范，那么《憲法》序言及總綱中相關(guān)社會救助規(guī)范將失去獨立存在的意義[7]940。

就此，社會救助規(guī)范的實施路徑應(yīng)當(dāng)是“自上而下”、遵循“框架秩序”的。具體而言，《憲法》中的條文本身就構(gòu)建了一個“框架內(nèi)容”，從序言到總綱再到公民基本權(quán)利與基本義務(wù)、國家機構(gòu)職權(quán)條款，在此基礎(chǔ)上，授權(quán)立法和行政機關(guān)行使權(quán)力，構(gòu)建出一套能夠?qū)崿F(xiàn)的由“長期目標(biāo)”——國家富強、人民美好生活、中華民族偉大復(fù)興，“中期目標(biāo)”——建成社會保障體系，“近期目標(biāo)”——實行社會救助、社會保險等構(gòu)成的社會救助法律規(guī)范體系，但這類規(guī)范一定是具有目標(biāo)導(dǎo)向性、強制性、弱司法性和時間維度性的。就突發(fā)公共衛(wèi)生事件來說，它們應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)今社會中出現(xiàn)的非常規(guī)性的、阻斷社會救助規(guī)范目標(biāo)實現(xiàn)的內(nèi)容，立法和行政機關(guān)有義務(wù)將其納入考慮范疇。

2.遵循“禁止保護不足”規(guī)范實施原則

憲法積極規(guī)范的實施依賴立法和行政機關(guān)的積極作為，由于司法的介入較少，就必須遵循一定的“底線”原則——“禁止保護不足”原則。該原則起源于比例原則在給付行政上衍生出的“禁止過度侵害原則”，即如《憲法》第14條規(guī)定為“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，同時引申出“應(yīng)力求與受益人之基本生活水平相當(dāng)，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度的照顧”的觀念。在此基礎(chǔ)上，相同原理在國家保護義務(wù)上即轉(zhuǎn)換為“禁止保護不足”原則，要求國家應(yīng)采取積極性的立法或給予人民足夠的行政給付[14]。當(dāng)立法者的不作為無法滿足被保護人期待可能性時，立法者就可能違反“禁止保護不足”原則[15]?！敖贡Ｗo不足”原則不是給立法者劃定界限，而是課予其行為義務(wù)，亦即不是要求其不作為，而是賦予其行為命令。相較于“禁止過度侵害”原則的審查客體針對侵害措施本身，“禁止保護不足”原則則是針對“命令要求”。具體來說，“禁止保護不足”原則要求目的正當(dāng)、適當(dāng)性原則、實效性原則、均衡性原則。其中，最為特別的是實效性原則，其取代了傳統(tǒng)比例原則中的“必要性原則”。根據(jù)“禁止保護不足”原則的操作，當(dāng)仍然存在另外可能采行的較佳或者更有效的保護措施，但卻是一個（對于相對人、第三人甚至公益干預(yù)）“強度同樣小”的手段時，公權(quán)力若不采行，即違反此原則[16]。

社會救助規(guī)范的實施應(yīng)當(dāng)遵循“禁止保護不足”原則，該原則也是審查立法和行政機關(guān)是否按照社會救助憲法規(guī)范之目標(biāo)性、強制性要求實施規(guī)范的合憲性審查基本原則，如若按照社會救助憲法規(guī)范的合理詮釋，相應(yīng)主體未履行職責(zé)，將有不合憲之虞。就此，社會救助規(guī)范作為一種憲法和法律上的積極規(guī)范，具備相應(yīng)的特征，擁有自身的實施規(guī)則，借此規(guī)則，可以審視當(dāng)下立法——突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會救助的相關(guān)立法是否合乎規(guī)定，是否真正遵循了其法律性質(zhì)所要求的實施規(guī)則。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會救助規(guī)范的立法反思

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會救助的“配套立法”

1.憲法和法律中突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會救助的規(guī)定現(xiàn)狀

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助是社會救助的非常態(tài)現(xiàn)象，是指公民在受到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的直接影響，達到無法維持國家規(guī)定的最低生活水平或陷入需要救助的情形時，可從國家和社會獲取滿足其最低生活需要的物質(zhì)援助和社會服務(wù)[17]?！稇椃ā分信c社會救助立法最接近的規(guī)定是第45條，但是該條并沒有規(guī)定非常規(guī)狀態(tài)下的社會救助權(quán)主體，僅規(guī)定了“我國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。如果按照嚴格的文義解釋，獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利主體條件如下：第一，基礎(chǔ)條件，即具有中國國籍的公民；第二，能力要求，即年老者、患疾病者，喪失勞動能力者。故該主體不包含非中國公民，也不包含“具有勞動能力的人”“非年老者”“非患疾病者”。照此解釋，則突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響下的困難群眾并沒有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的基本權(quán)利，如受到新冠病毒感染疫情直接影響而出現(xiàn)的有勞動能力但臨時陷入生活困難的失業(yè)者就可能不屬于國家提供物質(zhì)幫助的對象。因此，僅就《憲法》第45條基本權(quán)利條款的構(gòu)成要件來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助難獲憲法基礎(chǔ)。

再從法律規(guī)范層面來看，常規(guī)狀態(tài)下社會救助的主體基礎(chǔ)是全體公民，但不同救助目的項下的主體認定要求達到的條件各不相同，中國現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》從不同視角將救助對象分為“最低生活保障”“特困人員供養(yǎng)”“受災(zāi)人員救助”“醫(yī)療救助”“教育救助”“住房救助”“就業(yè)救助”“臨時救助”八類，對各類救助對象的救助條件作了相對詳細的規(guī)定。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助與“受災(zāi)人員救助”和“臨時救助”最接近，但這兩類救助均未明確規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件救助這一特定情況。其一，“受災(zāi)人員救助”所指對象為自然災(zāi)害，無法對應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會救助。中國《國家總體應(yīng)急預(yù)案》根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，將其主要分為以下四類：一是自然災(zāi)害，二是事故災(zāi)難，三是公共衛(wèi)生事件，四是社會安全事件。“受災(zāi)人員救助”實質(zhì)上規(guī)定的是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的平行概念——自然災(zāi)害的救助，而自然災(zāi)害主要包括氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件⑤。因此，自然災(zāi)害無法囊括突發(fā)公共衛(wèi)生事件。其二，“臨時救助”規(guī)定的救助對象與突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的救助對象處于“相切”狀態(tài)。第一個切點是“因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病”中的“等意外事件”，若能對“等”字作擴張解釋，或可將突發(fā)公共衛(wèi)生事件囊括其中，如類似新冠病毒感染疫情事件，能夠達致火災(zāi)、交通事故這樣的意外事件所要求的突發(fā)性、嚴重性，也能夠引起“家庭成員突發(fā)重大疾病”。但此時也可從限縮解釋路徑來分析，火災(zāi)、交通事故一類的意外事件具有個體性，無法涵蓋突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“公共性”。第二個切點是“因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的最低生活保障家庭”中的“因生活必須支出突然增加”，家庭成員因突然遭遇的重大傳染疾病必須支出費用進行治療，或許能夠滿足該條件，但是該條件的前提是這類人員本身就身處“最低生活保障家庭”，這就為容納突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會救助設(shè)置了門檻。其三，臨時救助制度建設(shè)過程中提及突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會救助的規(guī)范性文件法律效力低且無直接規(guī)定。國務(wù)院于2014年印發(fā)的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》規(guī)定：“因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)公共事件，需要開展緊急轉(zhuǎn)移安置和基本生活救助，以及屬于疾病應(yīng)急救助范圍的，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！贝颂幍摹坝嘘P(guān)規(guī)定”所指引的是與各類突發(fā)公共事件應(yīng)對辦法的立法，如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但這兩部法律規(guī)范重點在于突發(fā)事件的應(yīng)對，對其后的社會救助規(guī)定較為簡略，如規(guī)定縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)提供必要資金，保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治，并未規(guī)定具體的救助對象認定、申請程序、權(quán)利救濟途徑等內(nèi)容。如此立法指引的結(jié)果是，社會保障和應(yīng)急管理兩個立法體系均忽略了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助保障。

綜上所述，從現(xiàn)有社會救助的憲法基本權(quán)利條款和相關(guān)法律規(guī)范來看，尚無法回應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會救助的立法規(guī)范需求，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會救助無明確的法律規(guī)定。如此一來，《草案》所規(guī)定的突發(fā)事件困難群眾救助機制與臨時救助機制就可能在一定程度上失去憲法與法律依據(jù)。

±800 kV極導(dǎo)線與接地極線共塔線路耐雷性能及雙極閉鎖反事故措施分析 李倩，王學(xué)軍，汪晶毅，潘春平，劉俊翔(86)

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會救助“配套立法”的應(yīng)有基礎(chǔ)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會救助憲法規(guī)范是社會救助中的特殊情形，在社會救助憲法積極規(guī)范體系中，最有可能加入的是《憲法》第67條，全國人大常委會關(guān)于“決定全國或個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”的職權(quán)規(guī)定，即決定進入緊急狀態(tài)，對應(yīng)到發(fā)生“突發(fā)公共事件”，進而與“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。但“緊急狀態(tài)”條款是否能對應(yīng)到突發(fā)公共衛(wèi)生事件，還存在疑問。實質(zhì)上，“突發(fā)事件”與“緊急狀態(tài)”是兩個不同的概念。首先，從概念歸屬上來看，二者是平行概念，都屬于應(yīng)急法治的內(nèi)容，應(yīng)急法制的本質(zhì)是國家緊急權(quán)力的運用，其表現(xiàn)有戰(zhàn)爭狀態(tài)、總動員或局部動員、戒嚴和緊急狀態(tài)、突發(fā)事件應(yīng)對等形式[18]33。其次，二者的立法初衷不同。2004年《中華人民共和國憲法修正案》對國家的應(yīng)急體制進行了調(diào)整后，緊急狀態(tài)法就被列入國家的立法計劃。但考慮到緊急狀態(tài)是一種極端的社會危機狀態(tài)，這種情況在中國發(fā)生的概率很小。從有效利用立法資源的角度考慮，應(yīng)當(dāng)暫緩緊急狀態(tài)法的制定，而應(yīng)優(yōu)先制定出《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，以滿足更加迫切的社會需求[19]。最后，相應(yīng)法律規(guī)范的特征不同。緊急狀態(tài)強調(diào)一種極端的社會危機狀態(tài)，而且會導(dǎo)致公民的基本憲法權(quán)利受到嚴重限制和剝奪，可謂“緊急狀態(tài)下沒有法律”。而突發(fā)事件則尚未達到這樣的程度，且二者在法律轉(zhuǎn)換制度、公民權(quán)利克減制度等方面皆有明顯的區(qū)別[20]。但也有學(xué)者認為，“緊急狀態(tài)”與“突發(fā)事件”也不是絕對分立的兩個概念，如果能夠建立以緊急狀態(tài)法為重心的中國應(yīng)急法制體系，那么緊急狀態(tài)立法中可以容納如新冠病毒感染疫情這樣的重大公共衛(wèi)生事件[18]34。就此，重大公共衛(wèi)生事件能夠直接以緊急狀態(tài)的憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，筆者所構(gòu)筑的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會救助憲法積極規(guī)范體系也有可能納入《憲法》第67條全國人大常委會的第21項職權(quán)。

但單純加入國家機構(gòu)職權(quán)條款仍然不足以支撐所有突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會救助入法，此時只能回歸社會救助規(guī)范本身的法律性質(zhì)，通過對上文構(gòu)建的社會救助積極規(guī)范體系進行融會貫通的解釋來找尋其憲法與法律基礎(chǔ)?？梢哉J為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會救助憲法規(guī)范體系與社會救助憲法積極規(guī)范體系是一致的，相關(guān)國家職權(quán)機構(gòu)只需在這一憲法公共框架秩序中依照其實施原則和邏輯進行社會救助。即，根據(jù)社會救助憲法積極規(guī)范體系的目標(biāo)導(dǎo)向性質(zhì)，對受到突發(fā)公共衛(wèi)生事件直接影響的、達到需要國家和社會救助程度的群體，國家和社會給予相應(yīng)的救助，幫助這些群體走出困境，這也是整體的社會保障積極規(guī)范體系的應(yīng)有之義，理論上也是符合《憲法》對社會救助設(shè)定的“長期目標(biāo)”“中期目標(biāo)”“近期目標(biāo)”的做法。亦即，可以從憲法目標(biāo)當(dāng)中推導(dǎo)出對突發(fā)公共衛(wèi)生事件困難群眾救助的基礎(chǔ)。

既然可以從上述兩個層面推導(dǎo)出突發(fā)公共衛(wèi)生事件困難群眾救助的立法基礎(chǔ)，現(xiàn)有《社會救助暫行辦法》及相關(guān)規(guī)范就違反了在實施社會救助憲法規(guī)范時所要求的“框架秩序”立法實施路徑和“禁止保護不足”原則中的實效性原則。原因在于，《社會救助暫行辦法》中沒有考慮到公民遭遇突發(fā)事件（尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件）后可能產(chǎn)生的社會救助需求，未將該類主體納入救助與保護的范疇，可謂對這一情形下的群體的“保護不足”，由此，可判定當(dāng)下立法不符合社會救助憲法積極規(guī)范的實施要求，也就無法滿足立法的合憲性審查要求。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“困難群眾”救助機制

新冠病毒感染疫情是一場自中華人民共和國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大、反復(fù)性最強的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，其中暴露了包括社會救助在內(nèi)的一些體制機制上的短板、弱項。2020年9月，民政部、財政部發(fā)布了《草案》，向全社會征求意見和建議，其中擬建立的突發(fā)公共事件困難群眾救助機制⑥，就是及時補齊短板、補足弱項的一項舉措[21]。突發(fā)公共事件困難群眾救助機制的構(gòu)建，是中國社會救助立法的一大前進，將原本處于尷尬地位的突發(fā)公共事件的事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件均涵蓋進來，相應(yīng)地，受到這些事件直接影響，導(dǎo)致生活水平嚴重降低的困難群眾也能夠獲得救助，這回應(yīng)了上述憲法積極規(guī)范體系對立法機關(guān)“進取的、熱心的”社會救助立法的期待與要求，履行了國家義務(wù)，同時，其立法基礎(chǔ)也能夠回溯到社會救助的憲法積極規(guī)范體系。若該機制的立法條文能夠順利通過，各級人民政府相應(yīng)地將困難群眾急難救助納入突發(fā)公共事件相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定應(yīng)急期社會救助政策和緊急救助程序，則將在一定程度上能夠彌合中國當(dāng)下突發(fā)事件社會救助機制存在的“規(guī)范殘缺、范圍狹小、主體缺位、標(biāo)準(zhǔn)偏低”等缺點[4]34-35。目前，中國的突發(fā)事件社會救助制度呈現(xiàn)出在社會保障學(xué)科概念下的“大”社會救助與“小”突發(fā)事件救助并存的格局，以及應(yīng)急管理學(xué)科話語體系下的“大”突發(fā)事件救助與“小”社會救助關(guān)系并存格局[22]。如果突發(fā)公共事件困難群眾救助機制能夠順利構(gòu)建，也能夠在一定程度上對該不平衡狀態(tài)進行糾正，至少能夠增加社會保障學(xué)科話語體系下的“小”社會救助的分量。

（三）“臨時救助”對象和方式的擴充與填充

《草案》第37條規(guī)定還擴充和修改了“臨時救助”的內(nèi)容：國家對遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性困難，生活陷入困境，其他社會救助制度無法覆蓋或者救助之后基本生活仍有困難的家庭或者人員采取救助。與當(dāng)前的《社會救助暫行辦法》相比，《草案》對臨時救助制度的規(guī)定更具法律規(guī)范的邏輯性，救助的對象、方式也得到了擴充和填充?，F(xiàn)有《社會救助暫行辦法》中的“臨時救助”對象集中于受到火災(zāi)、交通事故這一類個別性、意外性事件影響的公民，或者無法承受生活必要支出突然增加的已受領(lǐng)最低生活保障家庭?？疾旄鞯卣罁?jù)該法自行規(guī)定的臨時救助具體對象，主要對“意外事件”“生活必需支出費用”這兩個不確定性法律概念進行具化，如將溺水、人身傷害、見義勇為歸入“意外事件”行列，將生活必需品價格上漲、接受非義務(wù)教育階段教育等歸入“生活必須支出費用”行列⑦。雖然增加了臨時救助的可操作性，但是這樣列舉式的規(guī)定并未呈現(xiàn)出法律規(guī)范應(yīng)有的邏輯體系性，尤其地方政府的規(guī)定呈現(xiàn)出分散的列舉式規(guī)定，臨時救助的對象認定過于瑣碎，增加了行政主體認定救助對象的刻板性，限縮了其根據(jù)實際情況自由裁量的空間，反而不利于困難群眾的權(quán)利保障。

修改后的臨時救助機制突破原有立法的不足，將遭遇“突發(fā)性”“緊迫性”“臨時性”困難、生活陷入困境作為第一層階梯；繼而，設(shè)置第二層階梯——窮盡其他幫助——其他社會救助制度無法覆蓋或者救助之后基本生活仍有困難的家庭或成員；接著，規(guī)定救助方式為發(fā)放臨時救助金、配發(fā)實物、提供必要的服務(wù)，情況緊急則直接實施救助。這樣簡潔明了的規(guī)定使得臨時救助制度完整清晰，邏輯自洽，地方政府在立法具體化之時的可操作性反而增強了。此外，《草案》規(guī)定的“突發(fā)性”“緊迫性”“臨時性”原因，能夠與其第6條規(guī)定的“應(yīng)急機制”——建立突發(fā)公共事件困難群眾救助機制相呼應(yīng)，較好地將上文探討的突發(fā)公共事件原因囊括其中，而無須采取擴張的法律解釋或者擴大解釋的法律漏洞填補。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“突發(fā)性”要求在時間緊迫、條件受限的情形下對突發(fā)公共衛(wèi)生事件給予緊急處置[23]，相應(yīng)的社會救助也有“突發(fā)性”“緊迫性”“臨時性”。此外，在臨時救助的救助方式上，現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》無具體規(guī)定，只言明符合條件者可以向有關(guān)機關(guān)申請救助，僅在內(nèi)部規(guī)范性文件《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》中明確了發(fā)放臨時救助金、發(fā)放實物、提供轉(zhuǎn)介服務(wù)三種方式；而《草案》直接規(guī)定了發(fā)放臨時救助金、配發(fā)實物、提供必要的服務(wù)三種方式，這樣差異化實施的救助方式，保證了個性化的救助需求，體現(xiàn)出中國臨時救助方式的法治化、精準(zhǔn)化發(fā)展方向。

五、結(jié)論

注釋：

①該劃分并不絕對，僅是粗略劃分，具體情況下需要具體分析。

②筆者認為，積極規(guī)范均為目標(biāo)導(dǎo)向型的規(guī)范，在此基礎(chǔ)上可以相對將其劃分為偏目標(biāo)型的規(guī)范和偏實施型的規(guī)范兩類。

③筆者認同“《憲法》序言第7自然段規(guī)定的內(nèi)容是具有法定拘束力的法律規(guī)范”的觀點。

④《草案》第70條：“申請或者已獲得社會救助的家庭或者人員，對社會救助管理部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！?/p>

⑤《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第2條：“本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。”

⑥《草案》第6條：“[應(yīng)急機制]國家建立突發(fā)公共事件困難群眾救助機制。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將困難群眾急難救助納入突發(fā)公共事件相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定應(yīng)急期社會救助政策和緊急救助程序。”

⑦參見：《陜西省社會救助辦法》第53條，《山東省社會救助辦法》第59條，《江蘇省社會救助辦法》第55條。