劉云

關(guān)鍵字：殘疾人基層服務(wù)陣地，問題，對(duì)策，建議

0 引言

北京市自2010年開始制定殘疾人相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，主要針對(duì)福利機(jī)構(gòu)、康復(fù)站、無障礙設(shè)計(jì)、盲人按摩等進(jìn)行規(guī)范，先后制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)10余項(xiàng)，以提升殘疾人的獲得感和幸福感；自2003年起整合資源、依托本轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)中心建立以各類殘疾人為服務(wù)對(duì)象的綜合性活動(dòng)和服務(wù)載體，創(chuàng)建社區(qū)殘疾人溫馨家園，使得殘疾人不出社區(qū)（村）即可得到康復(fù)、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、維權(quán)、生活照料、文體活動(dòng)、托養(yǎng)、無障礙等各項(xiàng)服務(wù)。經(jīng)過近20年的發(fā)展取得了明顯成績，但仍存在不少困難和問題，溫馨家園的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、服務(wù)品質(zhì)、運(yùn)營績效與殘疾人日益增長的物質(zhì)和精神文化需求，以及融入社區(qū)生活的要求相比，還有一定差距，作為殘疾人綜合服務(wù)平臺(tái)，服務(wù)便利性和服務(wù)質(zhì)量均需進(jìn)一步提升，建設(shè)和規(guī)范化水平亟待提高，特別是需要通過制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、開展專業(yè)化評(píng)估加以引導(dǎo)，推動(dòng)殘疾人基層服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，有著十分重要的意義。

1 北京市殘疾人基層服務(wù)陣地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意義

北京市殘疾人溫馨家園建設(shè)近20年，從示范溫馨家園和村級(jí)溫馨家園兩類發(fā)展到區(qū)級(jí)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)、社區(qū)級(jí)、村級(jí)四類溫馨家園，各區(qū)同類溫馨家園在場地環(huán)境、人員配備、管理制度、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量控制等方面參差不齊。標(biāo)準(zhǔn)與一般的創(chuàng)新舉措不同，標(biāo)準(zhǔn)化具有通用性，其可復(fù)制、可借鑒、便于推廣[1]。各區(qū)各級(jí)溫馨家園之所以有些無所適從，最根本原因是各溫馨家園對(duì)如何建設(shè)、建設(shè)成什么樣子、應(yīng)該設(shè)置哪些功能室、應(yīng)該提供哪些相應(yīng)的服務(wù)、如何提供服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量怎么控制，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范溫馨家園建設(shè)、服務(wù)、質(zhì)量控制，對(duì)于溫馨家園的建設(shè)、服務(wù)、等級(jí)評(píng)定是十分必要的。溫馨家園的建設(shè)、服務(wù)的規(guī)范化不僅關(guān)系著殘疾人幸福感和獲得感的提升，而且也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。通過標(biāo)準(zhǔn)化的方法提升殘疾人溫馨家園的規(guī)范化管理和服務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范殘疾人基層服務(wù)設(shè)施建設(shè)，全面提升北京市殘疾人基層服務(wù)的能力和水平，發(fā)揮首善標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)作用，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展，對(duì)提高殘疾人生活和提升殘疾人生活質(zhì)量具有十分重大的意義。

2 國內(nèi)殘疾人基層陣地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)現(xiàn)狀

目前，國家層面對(duì)殘疾人基層陣地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚屬空白[2]。地方標(biāo)準(zhǔn)有上海市、浙江省、廣東省、山東省、黑龍江省、浙江省發(fā)布?xì)埣踩嘶鶎雨嚨叵嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)，上海市發(fā)布DB31/T 592-2012《殘疾人日間照料機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范》，規(guī)定服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)要求、管理要求以及服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)要求，填補(bǔ)了國內(nèi)社區(qū)殘疾人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的制度空白；廣東省發(fā)布DB44/T 2256-2020《社區(qū)康園中心服務(wù)規(guī)范》，構(gòu)建了社區(qū)康園中心服務(wù)規(guī)范的基本框架，規(guī)定了社區(qū)康園中心的服務(wù)原則、運(yùn)營要求、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、服務(wù)管理、服務(wù)評(píng)價(jià)，進(jìn)一步建立完善廣東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，加強(qiáng)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范化管理；山東省發(fā)布DB37/T 4241-2020《城鎮(zhèn)殘疾人日間照料托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范》，規(guī)范了服務(wù)對(duì)象、服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員要求、服務(wù)內(nèi)容與要求、服務(wù)流程、應(yīng)急響應(yīng)及服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)與改進(jìn)，為山東省各地建立健全本地殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作提供了指引；黑龍江省發(fā)布DB2301/T 90-2021《殘疾人康復(fù)服務(wù)站基本設(shè)施與服務(wù)規(guī)范》，規(guī)范了殘疾人康復(fù)站的設(shè)施建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)管理等，浙江省2022年發(fā)布DB33/T 2453《殘疾人之家服務(wù)與管理規(guī)范》，規(guī)范殘疾人之家的服務(wù)與管理，同時(shí)對(duì)殘疾人之家的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范。由此可見，國內(nèi)殘疾人基層服務(wù)陣地標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)缺乏，而且尚未形成完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。北京市殘疾人基層服務(wù)陣地標(biāo)準(zhǔn)化工作主要依托北京市殘疾人聯(lián)合會(huì)開展，2018年圍繞溫馨家園內(nèi)設(shè)康復(fù)站的服務(wù)原則、基本要求、服務(wù)內(nèi)容與流程、安全與應(yīng)急、檔案管理及服務(wù)質(zhì)量控制等發(fā)布DB/T 1550-2018《殘疾人社區(qū)康復(fù)站服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，但是溫馨家園涵蓋的20余項(xiàng)其他服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)目前處于空白狀態(tài)，需要通過構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)范各項(xiàng)服務(wù)提升溫馨家園行業(yè)管理水平。

3 北京市殘疾人基層服務(wù)陣地存在的問題

3.1 服務(wù)功能參差不齊且缺乏質(zhì)量控制

區(qū)級(jí)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)、社區(qū)級(jí)、村級(jí)因定位和功能不同，開展的服務(wù)內(nèi)容也不同。區(qū)級(jí)家園主要開展管理指導(dǎo)、服務(wù)示范，培訓(xùn)督導(dǎo)等服務(wù)，不直接對(duì)接殘疾人；街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)家園開展基本服務(wù)、延伸服務(wù)以及支持服務(wù)三大類25項(xiàng)服務(wù)，按照相應(yīng)的功能設(shè)置了功能室，可根據(jù)轄區(qū)殘疾人需求開展，基本可以滿足轄區(qū)殘疾人的多樣化需求；社區(qū)級(jí)家園主要集中在需求采集、日常活動(dòng)、政策咨詢、服務(wù)轉(zhuǎn)介等，設(shè)施相對(duì)比較簡單；村級(jí)家園開展的服務(wù)相對(duì)較少，主要采取和養(yǎng)老驛站合辦的模式，一般開展送餐、家政、理發(fā)等服務(wù)，不具備其他服務(wù)功能，部分家園沒有固定的場地和設(shè)施，無法滿足殘疾人多樣化需求。

在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)家園開展的25項(xiàng)服務(wù)中，僅社區(qū)康復(fù)服務(wù)具備明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)[2]，其他服務(wù)大多沒有標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范服務(wù)的開展，服務(wù)開展缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，且缺乏質(zhì)量控制的措施。

3.2 運(yùn)管穩(wěn)定性差且運(yùn)營績效低

各家園舉辦活動(dòng)率普遍不高，服務(wù)對(duì)象較為固定，以職康站的學(xué)員為主，固定服務(wù)對(duì)象在10～15人左右。殘疾人對(duì)溫馨家園的知曉率低，參與熱情度不高，家園舉辦文體活動(dòng)多數(shù)通過贈(zèng)送小禮品吸引服務(wù)對(duì)象參加。社區(qū)級(jí)、村級(jí)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)溫馨家園，實(shí)際服務(wù)覆蓋率僅占本地持證殘疾人20%，服務(wù)覆蓋率低。另外，因遷址、裝修、季節(jié)、疫情等原因，部分家園閉園，不能有效提供服務(wù)，服務(wù)存在斷檔情況。在開放時(shí)間方面，平均開門時(shí)間近6小時(shí)，開放8小時(shí)以上的家園占比不高，運(yùn)營績效較低。

3.3 項(xiàng)目開展精準(zhǔn)性不夠，配套服務(wù)不足

目前，多數(shù)家園提供的是溫馨家園場地服務(wù)，對(duì)前期所需的定期聯(lián)系、需求調(diào)研及社區(qū)動(dòng)員等服務(wù)提供不足，在尚未精準(zhǔn)把握本地區(qū)殘疾人需求的情況下而開展服務(wù)，項(xiàng)目開展的精準(zhǔn)性不夠。另外，因殘疾人具有行動(dòng)不便、交流困難等特點(diǎn)，到家園參加活動(dòng)需要得到外出陪同、走出小區(qū)、搭乘交通工具、環(huán)境無障礙等支持，只有部分區(qū)統(tǒng)籌無障礙公共交通工具，且僅有少量山區(qū)溫馨家園提供班車服務(wù)，每日接送職康站學(xué)員到園。

3.4 人才隊(duì)伍和發(fā)展需要存在差距

經(jīng)調(diào)研，目前家園服務(wù)人員以40歲、50歲為主，大專及以上學(xué)歷不足30%，專職委員約占4成，專業(yè)人員僅占14%，不能滿足開展各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)的需求。每個(gè)家園日常管理服務(wù)人員平均不足3人，人均面向300多名殘疾人，人員配置無法滿足提供20余項(xiàng)服務(wù)。園長薪資按照專職委員標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，并從專職委員經(jīng)費(fèi)中列支，難以聘用到專業(yè)社會(huì)工作人才。另外，助殘領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)的學(xué)校教育和繼續(xù)教育，服務(wù)人員缺乏專業(yè)知識(shí)、技能的提升，近兩年接受過培訓(xùn)的人員占比僅為10%1。

4 推進(jìn)殘疾人基層服務(wù)陣地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)策及建議

4.1 堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，加強(qiáng)質(zhì)量控制

系統(tǒng)梳理溫馨家園的功能和開展的各項(xiàng)服務(wù)，將標(biāo)準(zhǔn)化理念、原理、方法引入溫馨家園的管理中，用標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略助力溫馨家園科學(xué)化發(fā)展，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)[3]，構(gòu)建溫馨家園的標(biāo)準(zhǔn)體系，通過標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)促進(jìn)溫馨家園的規(guī)范、科學(xué)管理，提升溫馨家園的管理水平和質(zhì)量等一系列問題。借鑒國內(nèi)其他省市標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已有經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合北京市自身情況，在殘疾人基層服務(wù)陣地開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，梳理服務(wù)清單中各項(xiàng)服務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，建立各項(xiàng)服務(wù)規(guī)范，對(duì)家園設(shè)施的配置、人員配置、職責(zé)以及人員的服務(wù)言行、管理制度及檔案等進(jìn)行規(guī)范化，增強(qiáng)服務(wù)的可操作性，提升服務(wù)質(zhì)量。

4.2 堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，提升運(yùn)營積極性、提高服務(wù)覆蓋率

通過標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，促進(jìn)各級(jí)家園建立多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，下沉社區(qū)，與社區(qū)居民合作共建，提升家園的知曉率和社會(huì)信譽(yù)，讓更多的殘疾人走出家門，來到溫馨家園參加康復(fù)活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)就業(yè)等，提升殘疾人參與的積極性，進(jìn)而提升殘疾人服務(wù)覆蓋率。

4.3 堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，加大前期需求調(diào)研力度以提升服務(wù)精準(zhǔn)度

通過標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，加大對(duì)定期聯(lián)系、需求評(píng)估、資源整合、服務(wù)轉(zhuǎn)介的力度，精準(zhǔn)了解每位殘疾人的服務(wù)需求，在精準(zhǔn)需求調(diào)研開展的基礎(chǔ)上，通過社區(qū)動(dòng)員、資源整合、服務(wù)轉(zhuǎn)介無法滿足的需求，引導(dǎo)家園設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目，并配置項(xiàng)目實(shí)施的各種資源要素，開展精準(zhǔn)服務(wù)，充分響應(yīng)轄區(qū)殘疾人實(shí)際需求。

4.4 堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，加大人才投入力度

通過服務(wù)規(guī)范和星級(jí)評(píng)估規(guī)范進(jìn)一步明確各級(jí)家園人員配置的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，明確人員的基本條件、資質(zhì)，加大人員配置投入。通過標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，明確家園建立培訓(xùn)制度及年度培訓(xùn)計(jì)劃的要求，加強(qiáng)師資建設(shè)，加大專業(yè)投入，提升人員專業(yè)水平[4]。

5 結(jié)語

殘疾人相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系及標(biāo)準(zhǔn)化研究是一項(xiàng)保障民生的重要課題，《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》明確提出要、加強(qiáng)殘疾人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化及行業(yè)管理。北京市殘疾人基層服務(wù)陣地作為殘疾人綜合服務(wù)平臺(tái)，是殘疾人獲得感、幸福感的重要保障，開展殘疾人基層服務(wù)陣地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究目前已經(jīng)成為相關(guān)部門開展殘疾人工作的重要舉措和重點(diǎn)方向。