文| 高舜禮

近期，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于釋放旅游消費(fèi)潛力推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》的通知（以下簡(jiǎn)稱《若干措施》），明確提出“盤活閑置旅游項(xiàng)目”，這對(duì)促進(jìn)當(dāng)下旅游供給側(cè)改善、推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、更好滿足大眾旅游消費(fèi)需求，具有十分積極的現(xiàn)實(shí)意義。

盤活閑置旅游項(xiàng)目有何現(xiàn)實(shí)意義？

盤活存量是改革供給側(cè)的必然之意?！度舾纱胧诽岢霰P活閑置旅游項(xiàng)目，具有以下現(xiàn)實(shí)意義：

一是有利于旅游行業(yè)深化供給側(cè)改革。旅游部門2015 年確定品質(zhì)旅游、高質(zhì)量發(fā)展的主題，在全行業(yè)部署發(fā)展全域旅游，啟動(dòng)國(guó)家和省級(jí)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建，形成新一輪旅游開發(fā)熱潮，期望通過(guò)全方位的配置資源，更好地滿足旅游消費(fèi)需求，但并未將盤活存量資產(chǎn)、搞活閑置項(xiàng)目提上行業(yè)日程。如此，一方面新興增量在大幅增加，另一方面低效存量也在繼續(xù)積淀。雖然在此期間，謀求改造低效項(xiàng)目、探索提升旅游吸引物、尋求景區(qū)轉(zhuǎn)讓和托管的努力，一直在以個(gè)體、單一和局部的形式摸索，但由于未作為行業(yè)性的工作任務(wù)，便不足以對(duì)旅游供給側(cè)改善形成明顯影響。這次《若干措施》著眼于擴(kuò)大旅游消費(fèi)，既要求提升優(yōu)質(zhì)旅游增量，也明令盤活閑置旅游項(xiàng)目，通過(guò)雙管齊下、相向而行的工作舉措，必將有利于加快改善供給側(cè)，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)更好轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二是有利于挖掘和釋放旅游產(chǎn)能。從旅游產(chǎn)業(yè)和需求市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)看，唯有存量與增量?jī)墒肿?、存量與增量同步改善，才能事半功倍地加快改革旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)。我國(guó)旅游業(yè)歷經(jīng)45 年的發(fā)展，日積月累了海量的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。到2019 年，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)體量已居世界前列，國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)60.06億人次，入出境旅游總?cè)藬?shù)3.0 億人次，全年實(shí)現(xiàn)旅游總收入6.63 萬(wàn)億元，旅游直接和間接就業(yè)7987 萬(wàn)人。如此龐大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，很難指望完全依靠增量來(lái)改善供給側(cè)；唯有一手抓增量，一手改善存量，才能挖掘和釋放旅游產(chǎn)能，更快更好地滿足大眾旅游需求。

三是有利于擴(kuò)大國(guó)民旅游消費(fèi)。旅游業(yè)內(nèi)經(jīng)常有這樣的說(shuō)法，要重視“一老一少”兩大客源市場(chǎng)，也就是退休群體中的70 歲以下“活力老人”和Z 世代（指1995—2009 年間出生者）年輕群體。從2020 年第七次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，我國(guó)60 歲及以上老年人口總量為2.64 億，其中60～69歲的活力老人占55.83%。而Z 世代也稱為“網(wǎng)生代”“屏生代”，是數(shù)字時(shí)代背景下的消費(fèi)主力軍，消費(fèi)能力強(qiáng)勁。滿足大規(guī)模的客源市場(chǎng)需求，首先需要改善存量，再是創(chuàng)新增量。而盤活閑置項(xiàng)目，就是改善存量中的攻堅(jiān)之戰(zhàn)，有利于促進(jìn)區(qū)域性存量的改善，更好地滿足旅游消費(fèi)市場(chǎng)。

導(dǎo)致旅游項(xiàng)目閑置有哪些原因？

對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，盤活存量往往與提質(zhì)增效密切關(guān)聯(lián)。盤活閑置項(xiàng)目客觀來(lái)說(shuō)就是如何處置那些倒閉和瀕臨倒閉的爛項(xiàng)目。這類項(xiàng)目與僅是缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目相比，所占市場(chǎng)比例雖然不大，但絕對(duì)數(shù)量卻不小。

那么，是哪些因素導(dǎo)致了旅游項(xiàng)目的低效閑置呢？大致包括以下方面：

一是盲目進(jìn)行開發(fā)決策，使得項(xiàng)目投資吉兇難卜。這些項(xiàng)目的開發(fā)體量和投資規(guī)模有大有小，但問(wèn)題的癥結(jié)和根子都出在決策上馬。譬如，一些項(xiàng)目帶有明顯的長(zhǎng)官意志色彩，以個(gè)人偏好替代了原本應(yīng)有的專業(yè)論證，甚至為趕進(jìn)度而“先上車、后買票”，連應(yīng)有的審批手續(xù)都不全；有的地方出于搞形象工程的需要，在旅游開發(fā)中竟塞入一些面子性項(xiàng)目，最后使得投資規(guī)模遠(yuǎn)超最初計(jì)劃；還有的旅游項(xiàng)目以生態(tài)、康養(yǎng)等為由頭爭(zhēng)取了立項(xiàng)，實(shí)際目的則是為了拿到土地、搞房地產(chǎn)開發(fā)。這樣的項(xiàng)目，不少也屬于追風(fēng)式、雷同化、早過(guò)時(shí)的旅游項(xiàng)目，結(jié)果自然不符合客源市場(chǎng)的需求。

二是前期硬件投資過(guò)大，很難回收成本。表現(xiàn)較為集中是各種旅游綜合體、旅游康養(yǎng)小鎮(zhèn)、田園綜合體的開發(fā)。2016 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布通知，提出到2020 年，我國(guó)將培育1000 個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。此后，2017 年進(jìn)入全國(guó)小鎮(zhèn)醞釀建設(shè)的巔峰時(shí)期，多個(gè)省份計(jì)劃大搞特色小鎮(zhèn)。但僅僅幾年間，這一波特色小鎮(zhèn)潮、旅游大項(xiàng)目熱已退潮，網(wǎng)上甚至流傳出“中國(guó)特色小鎮(zhèn)死亡名單”。有媒體報(bào)道，黃土高原一座耗資3.5 億元的民俗文化村，曾創(chuàng)下開業(yè)當(dāng)天接待12 萬(wàn)人次的紀(jì)錄，之后便一路下滑到了谷底，最終這一人造新村荒廢為一片建筑垃圾。

三是項(xiàng)目策劃偏離市場(chǎng)需求，難以獲得游客青睞。一些旅游投資項(xiàng)目，在論證時(shí)沒(méi)有號(hào)準(zhǔn)市場(chǎng)需求之脈，就想當(dāng)然地去開發(fā)建設(shè)，落成后表面看還大致湊合，殊不知缺少靈魂和精氣神，游客終究不大買賬。如北方某瀕水之城原有古城老街的遺存，卻拆掉有些破舊的古老建筑，建成簇新的仿古城池，10 多年來(lái)一直吸引不了大客流；安徽長(zhǎng)江岸邊的某仿古之鎮(zhèn)，建筑采用徽派的風(fēng)格，堪稱精致、寬敞、氣派，但就是吸引游客不多；諸如圍繞二十四節(jié)氣、十二生肖主題的旅游開發(fā)，在全國(guó)各地分布較廣，但絕大多數(shù)較為膚淺和粗陋，游客很少感興趣。

四是開發(fā)資金儲(chǔ)備不足，建設(shè)項(xiàng)目半途而廢。甘肅黃河岸邊開發(fā)一處模仿皇家園林的旅游項(xiàng)目，核心是為天下各路的“財(cái)神”塑一尊像，外觀看去一片金碧輝煌，但項(xiàng)目建到一半、花掉6 億元時(shí)，投資者一下斷了資金鏈，半拉子項(xiàng)目至今仍在沉睡；貴州某地的彝族民俗文化小鎮(zhèn)，項(xiàng)目屬于外地前來(lái)的國(guó)企投資，由于資金鏈斷裂而讓項(xiàng)目下馬，連年的風(fēng)吹日曬雨淋，四周樓體和鋼架結(jié)構(gòu)已瀕危日久。當(dāng)然，缺錢只是外在表現(xiàn)之一，真正原因和深層問(wèn)題較為復(fù)雜。

五是觸及保護(hù)紅線，旅游開發(fā)出師不利。這類問(wèn)題大多出在所聘規(guī)劃團(tuán)隊(duì)不專業(yè)，規(guī)劃編制階段就“越線”，評(píng)審把關(guān)又流于形式，最終給投資開發(fā)埋下“地雷”。2023 年9 月，四川自然資源廳對(duì)劍閣縣25 個(gè)文旅項(xiàng)目開展督察，發(fā)現(xiàn)7 個(gè)已動(dòng)工項(xiàng)目存在違法違規(guī)用地、違規(guī)改變用地性質(zhì)、立項(xiàng)和規(guī)劃審批手續(xù)不全等問(wèn)題，立即予以叫停和處理。此類問(wèn)題，在全國(guó)各地并非偶發(fā)個(gè)案，在景區(qū)開發(fā)、露營(yíng)地建設(shè)、民宿項(xiàng)目等方面，也時(shí)有發(fā)生。

盤活閑置旅游項(xiàng)目該把握哪些方面？

盤活閑置旅游項(xiàng)目雖十分迫切，但不是一件容易的事情。今天人們面對(duì)的閑置項(xiàng)目，是一張張被涂抹得亂七八糟的畫布，而不是一張嶄新的白紙，再行修改和完善都頗有難度。

那么，該怎么推進(jìn)旅游項(xiàng)目的盤活呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)注意把握以下幾方面：

一是認(rèn)真摸清家底，搞清有多少待盤活項(xiàng)目。這里首先要勾勒盤活項(xiàng)目的大致范圍，看哪些項(xiàng)目可以納入其中，凡是停業(yè)歇業(yè)和難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，都應(yīng)盡量納入盤活范圍。要在全面摸底排查的基礎(chǔ)上，建立項(xiàng)目清單和整改臺(tái)賬，包括項(xiàng)目名稱、核心業(yè)態(tài)、建設(shè)時(shí)長(zhǎng)、投資主體、開發(fā)程度、現(xiàn)存狀況、前景估測(cè)等，一一調(diào)查和登記清楚。實(shí)踐證明，一些低效閑置的旅游項(xiàng)目，僅靠業(yè)主方自己尋找盤活之路，如增資改造、委托經(jīng)營(yíng)、整體轉(zhuǎn)讓，成功概率往往較低，不少項(xiàng)目呆滯以后就撂在那兒，時(shí)間一久就連廢鋼鐵也很難賣出，成為名副其實(shí)的建筑垃圾。

二是明確資產(chǎn)處置方式，以便各地盤活時(shí)有所遵循。《若干措施》明確，將“優(yōu)化完善盤活方式，根據(jù)項(xiàng)目情況分類采取盤活措施”。要將這一條真正落實(shí)到位，需要相關(guān)部門進(jìn)一步明確政策、程序和要求，如對(duì)已投入的國(guó)資怎么處置，需要哪些報(bào)批的程序，越是明確清晰，就越有利于整體工作的推進(jìn)。近幾年，貴州省政府在推進(jìn)旅游低效閑置項(xiàng)目盤活時(shí)，組建了工作專班，確定了“續(xù)、轉(zhuǎn)、提、關(guān)”的處置方向，指導(dǎo)各地逐一制定盤活提升方案，加強(qiáng)對(duì)盤活全流程的監(jiān)督和指導(dǎo)，具體做法值得旅游行業(yè)加以借鑒。

三是堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，充分發(fā)揮專家咨詢和建議作用。現(xiàn)在一些有待盤活的閑置項(xiàng)目，很大一部分原因是市場(chǎng)配置資源的機(jī)制失靈，屏蔽了本該予以把關(guān)的有關(guān)環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在盤活旅游閑置項(xiàng)目，應(yīng)力避不經(jīng)充分論證、不經(jīng)規(guī)范程序，就提交領(lǐng)導(dǎo)拍板的情形。對(duì)于納入臺(tái)賬的各類項(xiàng)目處置，要充分聽取專家團(tuán)隊(duì)的意見，包括調(diào)查、把脈、鑒定和建議，乃至提出盤活的方案以及具體策劃、規(guī)劃和設(shè)計(jì)，使每一個(gè)項(xiàng)目的處置都有依據(jù)、有程序、有規(guī)范。

四是拓寬融資渠道，為盤活提供充裕的資金支持。必要的資金扶持和注入，是矯正和救治閑置項(xiàng)目的共性需求。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《若干措施》提出的“用好各類財(cái)政、金融、投資政策，支持旅游企業(yè)盤活存量旅游項(xiàng)目與存量旅游資產(chǎn)”的精神；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則為盤活閑置旅游項(xiàng)目提供配套融資支持，支持符合條件的項(xiàng)目通過(guò)資產(chǎn)重組等方式，提升資產(chǎn)吸引力，鼓勵(lì)社會(huì)資本以及設(shè)計(jì)策劃、建設(shè)投資、管理運(yùn)營(yíng)、內(nèi)容生產(chǎn)、技術(shù)支持等方面的市場(chǎng)主體參與文化和旅游項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，建議金融機(jī)構(gòu)在支持旅游閑置項(xiàng)目盤活時(shí)，應(yīng)對(duì)民營(yíng)投資的旅游項(xiàng)目保持相應(yīng)扶持比例。

五是發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用，積極推進(jìn)項(xiàng)目盤活落實(shí)到位。在盤活這個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)上，各地黨委和政府應(yīng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)，做好統(tǒng)籌謀劃、拍板決策、全力督導(dǎo)，督促主管投資開發(fā)的職能部門負(fù)起責(zé)任，發(fā)揮國(guó)有投資平臺(tái)公司的融資作用，或以政府部門牽線搭橋等方式，積極引入新的市場(chǎng)投資主體，注入新的資本和市場(chǎng)活力。文旅部門要發(fā)揮參謀助手作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和介紹各地經(jīng)驗(yàn)做法，積極推進(jìn)區(qū)域旅游協(xié)作，發(fā)揮旅行社的客源引流作用，豐富旅游業(yè)態(tài)和項(xiàng)目?jī)?nèi)容，做好專業(yè)層面的指導(dǎo)和扶持。

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐證明，慣性發(fā)展、接續(xù)發(fā)展、大呼隆發(fā)展，可以把產(chǎn)業(yè)規(guī)模做得越來(lái)越大，卻很難把產(chǎn)業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)。只有把創(chuàng)新增量和改善存量一起抓，把“添優(yōu)質(zhì)”與“去庫(kù)存”統(tǒng)籌起來(lái)，才能形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，拓展旅游消費(fèi)增長(zhǎng)的基本盤，加快旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的腳步，更好地滿足廣大旅游者的消費(fèi)需求。