李強 張敏清 梁英竹

摘要：大力發(fā)展保障性租賃住房，切實解決大城市新市民、青年人住房困難問題，是上海引導(dǎo)人才集聚、提升城市競爭力和軟實力的重要舉措。在上海邁向卓越的全球城市進(jìn)程中，保障性租賃住房在供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)類型和空間布局等方面仍面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。倫敦市保障性租賃住房發(fā)展曾經(jīng)歷與上海相似的情況，并取得顯著成效。在上海進(jìn)入存量發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的新階段，以及土地資源緊約束的新常態(tài)背景下，從倫敦保障性租賃住房的發(fā)展歷程及側(cè)重點、用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)類型、用地空間布局特點和規(guī)劃實施政策等角度進(jìn)行分析，根據(jù)倫敦的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合上海保障性租賃住房的現(xiàn)狀特征和發(fā)展趨勢，構(gòu)建符合上海發(fā)展實際和趨勢特點的保障性租賃住房體系，從加快規(guī)劃編制、保障供應(yīng)規(guī)模、豐富供給方式、進(jìn)行差異化布局、保障實施和評估等6個方面，提出具有可持續(xù)性、系統(tǒng)完善、現(xiàn)實可行的新思路。

關(guān)鍵詞：可負(fù)擔(dān)住房；保障性租賃住房；多主體供給；多渠道保障；職住平衡；倫敦

文章編號：1673-8985（2023）02-0081-06 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

新時期大力發(fā)展保障性租賃住房，切實解決大城市新市民、青年人住房困難問題，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。從2020年10月黨的十九屆五中全會首次提出保障性租賃住房，到2021年6月24日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，從國家層面明確了保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度和支持政策[1]。

解決好青年人的居住問題關(guān)系到城市的活力和未來發(fā)展，更是上海引導(dǎo)人才集聚、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、以安居宜居提升城市競爭力和軟實力的重要舉措。目前，上海新市民、青年人的住房困難問題比較突出[2]。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，上海的外來人口數(shù)量占常住人口的42%，雖然老年人群體的比例略有增加，但仍以青年人為主，其中自有住房的比例僅占10%左右[3]。青年人的住房問題是民生問題，能否有效解決是城市綜合競爭力的體現(xiàn)。針對城市保障性租賃住房問題，倫敦等全球城市進(jìn)行了積極的探索并積累了豐富的實踐經(jīng)驗。本文在學(xué)習(xí)借鑒倫敦保障性租賃住房發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，思考如何構(gòu)建符合上海發(fā)展實際和趨勢特點的保障性租賃住房體系，并提出具有可持續(xù)性、系統(tǒng)完善、現(xiàn)實可行的新思路。

1 上海保障性租賃住房的發(fā)展趨勢與現(xiàn)狀

近年來，上海始終堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，堅持租購并舉的住房發(fā)展方向，完善住房市場體系和住房保障體系，不斷滿足人民群眾日益增長的美好居住生活需要[4]。2021年11月23日，上海市政府印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實施意見》，明確把發(fā)展保障性租賃住房作為上海住房體系建設(shè)的重中之重，并通過集中新建、配建、依規(guī)轉(zhuǎn)化等方式，大力推進(jìn)保障性租賃住房發(fā)展，取得顯著成績。但隨著新的人口發(fā)展趨勢，以及上海自身發(fā)展的問題與矛盾，上海保障性租賃住房發(fā)展面臨新的要求和挑戰(zhàn)。

1.1 人口結(jié)構(gòu)變化對住房發(fā)展提出新要求

在人口總量控制背景下，人口結(jié)構(gòu)的變化直接影響住房需求及供應(yīng)結(jié)構(gòu)。目前上海正在全力實施“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”和“人才集聚”戰(zhàn)略，未來，人口國際化和多元化趨勢將越來越明顯。要想吸引和留住這部分人才，必須為其提供有效的住房保障，解決其后顧之憂，這對保障性租賃住房特別是青年人才住房的建設(shè)提出新的需求。

目前，全市公共租賃住房存在規(guī)模總量較小、市場化的保障性租賃住房尚未投入使用、私租市場混亂缺乏監(jiān)管、房租收入比過高等問題，很難滿足人才的租賃居住需要。規(guī)模方面，預(yù)計到“十四五”末，上海將累計建設(shè)籌措保障性租賃住房60萬套（間）以上，總體規(guī)模位列全國第一，但是在本市住房總套數(shù)的占比不足6%，仍低于紐約、倫敦等國際城市的平均水平。租金方面，上海新青年群體每月用于租房（一居室）的費用約占個人月收入的35.7%[5]，僅低于北京（39.9%），遠(yuǎn)超國際合理區(qū)間①，屬于“租金相對過高城市”，租房負(fù)擔(dān)較重。租期方面，租賃市場也存在不規(guī)范的問題，如出租方隨意調(diào)整租金、租期過短（德國、日本、英國的平均租賃周期分別是11年、5.2年、2.5年，我國的平均租期約為8個月）等，進(jìn)一步加劇了新青年群體的租房負(fù)擔(dān)。

1.2 保障性租賃住房的空間適配度有待提升

結(jié)合2019年上海居民出行調(diào)查數(shù)據(jù)，全市新青年群體（20—35歲）就業(yè)主要集中在中心城，占比超過57%；中心城保障性租賃住房整體供應(yīng)規(guī)模占比超過全市供應(yīng)總規(guī)模的40%，布局特征與青年人租賃需求基本匹配。但從全市范圍分析，一方面，保障性租賃住房的軌道交通可達(dá)性不強，公共交通便捷度有待提升。目前，位于軌道交通站點600 m范圍內(nèi)的保障性租賃住房的項目數(shù)量占比不足全市總量的30%，1 000 m范圍內(nèi)占比不足50%，保障對象的公交出行便捷度亟需提升。另一方面，公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)滯后，供給與需求不匹配。目前，全市社區(qū)級服務(wù)設(shè)施對保障性租賃住房的整體服務(wù)覆蓋率已達(dá)50%，但部分設(shè)施服務(wù)覆蓋情況較差，如社區(qū)級文化設(shè)施步行15 min覆蓋率不足20%。

1.3 相關(guān)保障政策和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)需進(jìn)一步完善

作為全國首個探索租賃住房用地（R4）供應(yīng)的城市，上海已基本形成以集中新建、配建等方式籌措公共租賃住房和企業(yè)自持租賃住房為主的保障性租賃住房供應(yīng)方式。與此同時，全市正積極探索通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套和集體用地建設(shè)租賃房試點、鼓勵非轉(zhuǎn)租方式（存量房屋依規(guī)改建轉(zhuǎn)化為租賃住房、中心城老舊商務(wù)樓宇改造為租賃住房），多措并舉加大保障性租賃住房供應(yīng)。但由于政策保障機(jī)制等缺失，保障性租賃住房存在法律權(quán)責(zé)不清晰、租金租期缺乏管控等問題。同時，針對存量用地建設(shè)保障性租賃住房，項目很容易受到《住宅設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》等現(xiàn)行相關(guān)設(shè)計規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)在建筑、日照、消防等方面的制約。

總的來看，上海市保障性租賃住房發(fā)展中的問題主要體現(xiàn)在供應(yīng)規(guī)模、空間布局和政策保障等方面。如何根據(jù)需求結(jié)構(gòu)變化，完善保障性租賃住房體系，促進(jìn)供需平衡是目前亟待解決的問題，同時也是本文研究的重點。隨著全球化步入新階段，人才的流動性增強，社會空間極化加劇，導(dǎo)致很多國際大城市面臨類似的住房危機(jī)：住房需求增加，房價租金上漲，中等收入等居民的住房負(fù)擔(dān)持續(xù)加重?？偨Y(jié)倫敦等國際大城市的住房發(fā)展經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)，保障性租賃住房的規(guī)劃時間早、類型多、指導(dǎo)性強，對解決一定時期的住房和城市問題發(fā)揮了重要作用。

2 倫敦保障性租賃住房發(fā)展經(jīng)驗

一直以來，倫敦嘗試建立一個合理的住房體系和合適的居住環(huán)境，目的是為了消除住房歧視，提供人人平等的住房機(jī)會。為此，倫敦將住房保障作為其住房政策的核心，在不同時期出臺與之相應(yīng)的住房政策，并大力發(fā)展多元形式的住房，重視建設(shè)混居社區(qū)以及緩和社會隔離。

倫敦可負(fù)擔(dān)住房類型主要包括公共租賃住房（low-cost rented homes）和過渡房（intermediate housing），新開發(fā)的保障性住房類型結(jié)構(gòu)嚴(yán)格按照公共租賃住房占比不少于30%、過渡房占比不少于30%的比例要求進(jìn)行分配[6]181。公共租賃住房主要面向低收入者，住房產(chǎn)權(quán)歸地方政府或社會住房房東所有，細(xì)分為社會租賃住房（social rent）和可負(fù)擔(dān)租賃住房（London affordable rent，2010年后出現(xiàn)），以永久租賃為主。過渡房是一種半市場化住房，其租金或售價高于公共租賃住房、低于市場商品房，主要面向“夾心層”居民以及在公共服務(wù)部門和影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要部門的“關(guān)鍵工作者”，由住房協(xié)會進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理和租賃，細(xì)分為過渡租賃住房和過渡產(chǎn)權(quán)房，前者包括生活租賃住房（London living rent）和折扣租賃住房（discounted market rent），后者包括折扣商品房（discounted market sale）和共有產(chǎn)權(quán)房（London shared ownership）[7]71（見圖1）。

結(jié)合上海市《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實施意見》中關(guān)于保障性租賃住房“準(zhǔn)入廣覆蓋、租期更穩(wěn)定、租金可負(fù)擔(dān)、戶型小而美”的總體要求，根據(jù)倫敦可負(fù)擔(dān)住房的分類、保障人群特征、所屬機(jī)構(gòu)和租金水平等情況，本文將倫敦的公共租賃住房和過渡租賃住房作為研究對象，進(jìn)一步歸納為“保障性租賃住房”，結(jié)合上海現(xiàn)階段的發(fā)展困境，總結(jié)倫敦保障性租賃住房在目標(biāo)導(dǎo)向、空間布局和政策實施等方面的相關(guān)策略，為上海保障性租賃住房的規(guī)劃建設(shè)提供經(jīng)驗啟示。

2.1 目標(biāo)愿景方面， 發(fā)展重點逐步向保障性租賃住房傾斜

20世紀(jì)90年代起，倫敦土地價格和住房價格大幅上漲[8-9]。2011年，超過六成的倫敦家庭無力承擔(dān)住房的市場價格。大多數(shù)居民，包括中等收入者在內(nèi)，受高昂租金和房價的影響，無法獲得適當(dāng)通勤距離內(nèi)的住房，這加劇了就業(yè)流失問題。為緩解住房危機(jī)，倫敦將“可負(fù)擔(dān)住房”作為近年來住房政策的核心，通過編制城市總體規(guī)劃和住房專項規(guī)劃，保障符合不同收入人群需求的保障性租賃住房供應(yīng)，力圖使50%的新建住宅可負(fù)擔(dān)，并試圖通過“回購權(quán)”基金回購部分已出售的公房，重新恢復(fù)公房的公共租賃屬性。2013年，可負(fù)擔(dān)住房被首次納入《大倫敦規(guī)劃2021》。通過預(yù)測人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，提出新增可負(fù)擔(dān)住房供給目標(biāo)?！洞髠惗匾?guī)劃2021》提出建設(shè)適應(yīng)人群特征的保障性租賃住房[6]172。《倫敦人的住房：可負(fù)擔(dān)住房計劃2021—2026》中，政府將重點支持社會租賃住房和生活租賃住房等兩類保障性租賃住房產(chǎn)品的開發(fā)建設(shè)[10]。新建的可負(fù)擔(dān)住房主要由地方政府和住房協(xié)會進(jìn)行運營管理。近年來，住房協(xié)會擁有和管理的可負(fù)擔(dān)住房比例逐漸提高，從1997年的25%提高至2020年的51%（見圖2）。

2.2 總量規(guī)模方面， 多措并舉增加保障性租賃住房， 確保供應(yīng)規(guī)模

為保障公民基本的居住權(quán)，倫敦致力于為中低收入階層提供“托底性”保障，通過設(shè)置保障性租賃住房在住房增量總規(guī)模中的比例下限，確保供應(yīng)規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，2020年租住在保障性租賃住房的家庭數(shù)為75.6萬戶，占總家庭數(shù)360.8萬戶的比重為21%。與其他國際城市相比，倫敦保障性租賃住房的占比處于領(lǐng)先狀態(tài)（見表1）。

倫敦住房戰(zhàn)略提出“建后出租”政策，大規(guī)模建設(shè)專用于租賃的住房。政策將保障性租賃住房套數(shù)比例下限由原來的20%提升至35%[12]。該政策下的住房項目由政府提供政策支持和財政補貼，開發(fā)商進(jìn)行投資，住房協(xié)會負(fù)責(zé)管理和運營，為倫敦市民提供永久租賃住宅。對于所有大型開發(fā)項目，倫敦制定“開發(fā)申請臨界值評估法”，要求保障性住房套數(shù)占住房開發(fā)總量的比例下限為35%，其中保障性租賃住房占比不少于30%，即占住房開發(fā)總量的10.5%。若是在公共土地或是適合布局居住功能的工業(yè)用地上開發(fā)，保障性住房套數(shù)占住房開發(fā)總量的比例提升至50%，并通過加快審批速度、放寬審批條件等政策手段鼓勵開發(fā)商將比例提升至75%及以上。開發(fā)的保障性住房類型結(jié)構(gòu)嚴(yán)格按照社會租賃住房和可負(fù)擔(dān)租賃住房占比不少于30%、過渡房占比不少于30%的比例要求進(jìn)行分配（見表2）。

2.3 空間布局方面， 關(guān)注就業(yè)集聚或公交可達(dá)性高地區(qū)的增量開發(fā)， 鼓勵混合配建

與就業(yè)集聚區(qū)或就業(yè)重點增量的潛力地區(qū)高度匹配。倫敦在總體規(guī)劃層面，根據(jù)新增就業(yè)規(guī)模和新增住房規(guī)模劃定“機(jī)遇區(qū)”，提出在機(jī)遇區(qū)范圍內(nèi)需根據(jù)人口規(guī)模最大限度地供應(yīng)保障性住房，創(chuàng)造混合包容的社區(qū)。至2041年，每個機(jī)遇區(qū)通常能提供至少5 000個新增就業(yè)崗位或2 500套新增住房，保障性住房配建比例一般不低于35%。以倫敦中心城內(nèi)的道格斯島機(jī)遇區(qū)（見圖3中編號12所示黃色區(qū)域）為例，《大倫敦規(guī)劃2021》要求該地區(qū)至少新增2.9萬套住房和11萬個就業(yè)崗位?！兜栏袼箥u機(jī)遇地區(qū)規(guī)劃》進(jìn)一步研究提出，該地區(qū)預(yù)計增加7.25萬人，需新建至少3.1萬套住房，其中至少35%為保障性住房，并落實上位規(guī)劃要求的新增11萬個就業(yè)崗位[13]。

規(guī)劃重點關(guān)注公交可達(dá)性高的地區(qū)，因地制宜增加住房規(guī)模。倫敦通過在新建交通廊道沿線劃定“機(jī)遇區(qū)”，關(guān)注現(xiàn)有或規(guī)劃的公共交通可達(dá)性水平達(dá)到3—6級（6級為最高）的用地，以及軌道交通站點或城鎮(zhèn)中心邊界周邊半徑800 m范圍內(nèi)的用地，最大限度地在交通區(qū)位良好的區(qū)域供應(yīng)保障性住房。無獨有偶，在紐約，住房規(guī)模增量的選址首先考慮與軌道交通站點開發(fā)周邊地塊結(jié)合，其次是沿河居住的集中地塊，劃分為強制地區(qū)和鼓勵地區(qū)，明確各自不同的配置規(guī)模和比例。

2.4 供給方式方面， 堅持增量建設(shè)與存量改造相結(jié)合

增量方面，倫敦要求新建住宅區(qū)配建商品房、過渡房和廉租房，鼓勵中高收入社區(qū)建設(shè)保障性住房；鼓勵通過小規(guī)模用地建設(shè)保障性住房，倫敦自2018年施行“小地塊小建設(shè)”項目以來，截至2020年6月，已啟動44處開發(fā)項目，其中19處100%為保障性住房、10處50%為保障性住房（見圖4）。

存量改造方面，倫敦關(guān)注對存量資源的更新改造和再利用，通過提高存量土地的利用率和容積率，用于增加保障性租賃住房或改善基礎(chǔ)設(shè)施。倫敦重點關(guān)注6類存量用地建設(shè)住房的潛力。一是現(xiàn)有或規(guī)劃公共交通可達(dá)性水平達(dá)到3—6級的用地，或位于距軌道交通站點或城鎮(zhèn)中心邊界周邊半徑800 m范圍內(nèi)的用地。二是停車場與低密度零售園區(qū)及超市，可進(jìn)行混合用途再開發(fā)。三是其他適當(dāng)?shù)牡兔芏壬虡I(yè)、休閑及基礎(chǔ)設(shè)施用地，可用于進(jìn)行住房集約化建設(shè)。四是公用設(shè)施和公共土地。五是面積小于0.25 hm?的小型用地。六是符合一定條件的工業(yè)、物流和服務(wù)用地，如戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)空間等。

2.5 品質(zhì)提升方面， 注重營造高品質(zhì)、多樣化、兼容不同群體的社區(qū)

設(shè)立保障性租賃住房通用標(biāo)準(zhǔn)，審查住房達(dá)標(biāo)率，提升整體住房品質(zhì)。倫敦設(shè)立“體面住宅標(biāo)準(zhǔn)”，要求保障性租賃住房達(dá)到4項標(biāo)準(zhǔn)——不存在嚴(yán)重危害、維修狀態(tài)合理、擁有適合的現(xiàn)代化設(shè)施和服務(wù)（如廚房、衛(wèi)生間）、供暖和隔熱性能良好有效，近期還考慮將住宅能耗相關(guān)指標(biāo)納入標(biāo)準(zhǔn)評價體系。通過嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)審查評價，2005—2019年期間，倫敦保障性住房不達(dá)標(biāo)規(guī)?？s減了84%。

鼓勵混合配建，建設(shè)包容性住區(qū)。倫敦提倡混居模式，注重對社區(qū)環(huán)境和居民就業(yè)能力的提升。新建住宅區(qū)要求配建商品房、過渡房和廉租房，鼓勵中高收入社區(qū)建設(shè)保障性住房，并在低收入居民集聚的廉租社區(qū)通過更新引入商品房和過渡房。同時，通過置換老舊住房，改善社區(qū)公共空間，增加學(xué)校、健康中心、社區(qū)活動中心和就業(yè)培訓(xùn)中心等公共服務(wù)設(shè)施，為居民提供交流場所，提升歸屬感。在社區(qū)的更新置換過程中，吸引安置不同收入水平的居民，同時注重對居民的教育和培訓(xùn)，幫助失業(yè)居民再就業(yè)，減小貧富差距。

以2019年完工的Union Wharf住區(qū)為例，其作為“建后出租”政策的實施項目，以混合居住的方式為低收入群體提供了高品質(zhì)的居住環(huán)境。在該政策下建設(shè)的住房可以在一定的限制條件下進(jìn)入市場進(jìn)行交易。每個項目中必須包含一定比例的保障性住房，實現(xiàn)市場租賃和保障性租賃的混居模式。2021年起，該政策要求的保障性住房比例下限從20%提升至35%。Union Wharf住區(qū)擁有249套租賃住房，其中20%是保障性租賃住房，一居室、兩居室和三居室的比例是10：124：115，滿足各種類型居民的居住需求[14]。與集中布局的做法不同，Union Wharf住區(qū)的50套保障性租賃住房隨機(jī)分散式地分布在整個住區(qū)里。在對外租賃期間，它創(chuàng)造了一個租金差異的住房租賃制度和非公開的使用權(quán)限，以保障低收入群體的隱私，讓通過市場租賃和通過保障性租賃這兩種渠道入住的租戶混合居住，以促進(jìn)社會融合。此外，住區(qū)提供1—3年的中長期租賃期限，保證租戶能夠長期穩(wěn)定地居住。

2.6 政策法規(guī)方面， 通過多元政策類型， 多渠道保障租賃住房高效運營

倫敦關(guān)注全生命周期的政策保障，結(jié)合金融工具，采取了包括規(guī)劃管理、稅收財政、法律法規(guī)等多種政策手段，多形式、多渠道地保障租賃住房高效運營。倫敦通過“S106”規(guī)劃法規(guī)強制開發(fā)商配建保障性住房，以此作為獲取開發(fā)許可的條件之一，并設(shè)立現(xiàn)金補償款、提供“快速審批”通道等，有效管控保障性租賃住房建設(shè)。倫敦的保障性住房有4種開發(fā)方式。一是開發(fā)商自行開發(fā)并長期管理；二是開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)開發(fā)，轉(zhuǎn)交給政府管理；三是移交給政府代為建設(shè)，并向政府繳付一定的現(xiàn)金補償款；四是項目中不開發(fā)保障性住房，開發(fā)商向政府繳付異地建設(shè)保障性住宅的現(xiàn)金補償款。所有現(xiàn)金補償款存入獨立的保障性住房資金池中，確保保障性住房總目標(biāo)的實現(xiàn)。

3 對上海保障性租賃住房發(fā)展的思考

雖然上海與倫敦在發(fā)展階段、面臨的住房和城市問題方面不盡相同，但在上海進(jìn)入存量發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的新階段，以及土地資源緊約束的新常態(tài)背景下，為解決在上海創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的新市民群體住房困難問題，應(yīng)充分借鑒倫敦的經(jīng)驗策略，從目標(biāo)、規(guī)模、布局、保障等角度出發(fā)，提出下階段上海發(fā)展保障性租賃住房的思路及措施。

3.1 規(guī)劃先行， 加快推進(jìn)保障性租賃住房規(guī)劃研究

借鑒國際大城市住房規(guī)劃的編制重點，上海應(yīng)加快推進(jìn)保障性租賃住房的規(guī)劃編制工作。從保障性租賃住房的實施角度強化頂層設(shè)計、深化規(guī)劃、集聚資源、優(yōu)化政策、落實行動，力爭有效擴(kuò)大保障性租賃住房供給，優(yōu)化空間布局，實現(xiàn)規(guī)范治理、精細(xì)管理，解決超大城市住房問題。

在規(guī)劃理念上，要堅持價值導(dǎo)向。加快發(fā)展保障性租賃住房是堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，從供給端發(fā)力促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的重要舉措。堅持供需匹配，進(jìn)一步增強保障性租賃住房的適配性，更好地與重大戰(zhàn)略實施、五個新城建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施配套相銜接，為服務(wù)人才引領(lǐng)發(fā)展戰(zhàn)略、提升城市競爭力和軟實力提供支撐保障。準(zhǔn)確把握保障性租賃住房的性質(zhì)定位，突出住房的民生屬性，進(jìn)一步增強居住品質(zhì)、綜合功能、公共配套和服務(wù)管理，更好地滿足人民群眾住房需求。

3.2 多措并舉， 形成合理的保障性租賃住房供應(yīng)規(guī)模

聚焦打造人才高地、建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的發(fā)展戰(zhàn)略，綜合考慮未來新市民、新青年的租賃住房需求，上海需進(jìn)一步加大保障性租賃住房的有效供給。根據(jù)國際城市經(jīng)驗，建議未來全市保障性租賃住房占住房總量規(guī)模的10%—15%，在保底線的基礎(chǔ)上，兼顧一定的彈性預(yù)留，以應(yīng)對不同情景下新市民、新青年的合理居住需求。

同時，努力探索剛性、彈性相結(jié)合的多渠道有序供給路徑和分區(qū)差異化的供應(yīng)模式。上海的保障性租賃住房供應(yīng)總體結(jié)構(gòu)應(yīng)以政府為主提供基本保障，以市場為主體現(xiàn)彈性供應(yīng)，既關(guān)注新增用地，又充分挖掘存量用地和存量建筑保障供應(yīng)。

3.3 精準(zhǔn)施策， 探索多樣化、多渠道、有序供給方式

在產(chǎn)品類型上，針對上海未來人口結(jié)構(gòu)特征和生活方式的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)多主體供給不同層次、不同標(biāo)準(zhǔn)的租賃住房，兼顧租賃人口特征、家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)、房型功能完整要求，建立涵蓋從“一張床”“一間房”到“一套房”的租賃住房供應(yīng)體系。

在供應(yīng)方式上，鼓勵和倡導(dǎo)保障性租賃住房供應(yīng)方式的多樣性，利用企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、存量閑置房屋建設(shè)、新供應(yīng)國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等多渠道供給。

3.4 空間適配， 差異化引導(dǎo)保障性租賃住房布局

上海中心城以存量利用為重點，在中央活動區(qū)、張江科學(xué)城等就業(yè)人口高密度地區(qū)及保障性租賃住房供需矛盾較大的地區(qū)，增加保障性租賃住房供給。按照獨立的綜合性節(jié)點城市定位，加大新增保障性租賃住房向五個新城重點地區(qū)的投放力度，突出居住需求，確保保障性租賃住房用地的供應(yīng)保障；鼓勵高強度發(fā)展和空間復(fù)合利用，并增加就業(yè)崗位、改善職住平衡[15]。新增的保障性租賃住房布局進(jìn)一步向產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊、軌道交通站點周邊傾斜，強化公共交通的引導(dǎo)作用，適當(dāng)提高軌交站點600 m范圍內(nèi)保障性租賃住房的比重。遠(yuǎn)郊相對獨立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在符合規(guī)劃的前提下，綜合運用工業(yè)用地配建政策，探索集中與分散相結(jié)合的布局方式，為員工提供租期穩(wěn)定、租金合適的租賃住房。

3.5 機(jī)制保障， 確保保障性租賃住房的有效供應(yīng)

為確保住房規(guī)劃有效實施，借鑒國際大城市經(jīng)驗，可重點強化4個方面的政策：一是在規(guī)劃土地政策上，要建立規(guī)劃激勵政策[16]，強化存量土地利用和保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)的落實；二是在財稅政策上，重點加強租金和租期管控，保障租房者權(quán)益，確保租金漲幅不超過居民可支配收入漲幅[17]；三是在住房政策上，重點是建立合理的分配機(jī)制和支持政策，著力解決新市民、新青年與中低收入群體的住房困難問題；四是在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合保障人群需求和保障性住房特征，深化研究適合存量保障性租賃住房改造的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3.6 精細(xì)管理， 注重對關(guān)鍵性指標(biāo)實施情況的跟蹤評估

通過及時對全市租賃人口增速、人口結(jié)構(gòu)變化、產(chǎn)業(yè)支撐、設(shè)施配套和土地供應(yīng)等方面規(guī)劃實施情況的跟蹤反饋，把握保障性租賃住房的供應(yīng)規(guī)模、供需結(jié)構(gòu)和建設(shè)時序，確保合理有效供應(yīng)。根據(jù)各片區(qū)就業(yè)人口規(guī)模，加強對保障性租賃住房建設(shè)的前期評估，研究新增保障性租賃住房的用地出讓與人口規(guī)模、公共設(shè)施等資源服務(wù)水平相適應(yīng)的政策。

4 結(jié)語

住房問題既是民生問題，也是發(fā)展問題。在上海邁向卓越的全球城市進(jìn)程中，推進(jìn)保障性租賃住房規(guī)劃建設(shè)，是從關(guān)注“城鎮(zhèn)住房、收入雙困難家庭”到關(guān)注“新市民、青年人”、從“政府單一渠道”到“社會多主體供給多渠道保障”、從“增量建設(shè)”到“存量更新”的有益嘗試；是對原保障住房的進(jìn)一步深化和補充，也是對多主體供應(yīng)房源的規(guī)范和多渠道保障的探索。其核心本質(zhì)是城市公共服務(wù)資源的布局優(yōu)化和均等化服務(wù)水平的提高，需重點聚焦3個方面的內(nèi)容：一是引導(dǎo)空間合理布局，提高市民實際居住需求和住房用地供應(yīng)在空間上的匹配度；二是有效利用“存量房屋改建”和“存量用地轉(zhuǎn)型”等存量資源，提供租賃住房建設(shè)空間；三是結(jié)合人群的租賃使用特點，完善公共服務(wù)配套，保障租住群體享受高品質(zhì)生活服務(wù)。