夏陳紅 翟國方

摘要：從“多規(guī)合一”到國土空間規(guī)劃體系的提出，充分體現(xiàn)了國家治理思路和模式的轉(zhuǎn)變。在此背景下，綜合防災(zāi)規(guī)劃作為國家治理體系系統(tǒng)性改革的重要組成部分，也面臨著更深層次的升級挑戰(zhàn)。立足國家提出的國土空間治理能力和治理體系的現(xiàn)代化戰(zhàn)略要求，剖析當(dāng)前國土空間規(guī)劃和治理過程中所面臨的嚴(yán)峻災(zāi)害形勢，以及綜合防災(zāi)規(guī)劃的現(xiàn)實困境和發(fā)展迫切性，在解析國土空間規(guī)劃為綜合防災(zāi)規(guī)劃的功能定位、架構(gòu)體系提出新要求的基礎(chǔ)上，詳細(xì)探討新時期綜合防災(zāi)規(guī)劃面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)，最終從規(guī)劃思想、編制模式、技術(shù)途徑、政策法規(guī)和制度機(jī)制上對綜合防災(zāi)規(guī)劃的發(fā)展路徑提出思考和建議，以期為綜合災(zāi)害防御體系的構(gòu)建提供借鑒思路。

關(guān)鍵詞：綜合防災(zāi)規(guī)劃；國土空間規(guī)劃；體系轉(zhuǎn)型與升級；發(fā)展路徑

文章編號：1673-8985（2023）02-0067-07 中圖分類號 TU981 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

2018年中華人民共和國應(yīng)急管理部正式成立，它有效整合了我國防災(zāi)減災(zāi)工作和資源，標(biāo)志著我國綜合防災(zāi)減災(zāi)工作進(jìn)入一個新階段。2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）正式發(fā)布，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作的正式全面展開，同時也標(biāo)志著我國防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)從應(yīng)災(zāi)走向防減救全過程、安全與發(fā)展有機(jī)融合的新時期[1-3]。在新的時代背景下，國家空間治理不僅要處理因資源過度開發(fā)、土地粗放利用等長期不健康的土地開發(fā)與利用方式以及歷史遺留下的許多國家生態(tài)問題和城市發(fā)展難題，還要做到對因全球氣候變化而引起生態(tài)環(huán)境惡化和各類公共安全問題的前瞻性防控，確保國家和地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展安全[4-6]。綜合防災(zāi)規(guī)劃作為應(yīng)對各類災(zāi)害的關(guān)鍵領(lǐng)域，是國家安全與可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，是關(guān)系到國家和諧穩(wěn)定和群眾生命財產(chǎn)安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其工作內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、自然等各個領(lǐng)域，對引導(dǎo)國土空間有序開發(fā)、應(yīng)對不確定性災(zāi)害風(fēng)險、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

目前各地的國土空間總體規(guī)劃編制工作已紛紛啟動，開啟高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系正在逐步形成[7-8]，[9]87，[10]。綜合防災(zāi)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的一個重要組成部分，對防范和化解重大災(zāi)害風(fēng)險挑戰(zhàn)，持續(xù)推進(jìn)形成更可持續(xù)、更為安全的國土空間防災(zāi)格局具有重要作用[11]。圍繞“五類三級四體系”國土空間規(guī)劃基本架構(gòu)的建立，如何重新理解和完善綜合防災(zāi)規(guī)劃，并將其與國土空間規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行有效對接，對助推國土空間安全系統(tǒng)的形成至關(guān)重要。為此，基于國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建視角，分析綜合防災(zāi)規(guī)劃的地位作用與現(xiàn)實困境，從綜合防災(zāi)規(guī)劃的發(fā)展理念、框架體系、編制技術(shù)、管理機(jī)制和政策法規(guī)等方面探索綜合防災(zāi)規(guī)劃的未來發(fā)展路徑，以期構(gòu)建更加高效智慧、多元協(xié)調(diào)、可操作性強(qiáng)的綜合災(zāi)害防御體系。

1 國土空間規(guī)劃體系下的綜合防災(zāi)規(guī)劃

1.1 綜合防災(zāi)規(guī)劃的由來

安全是人類最本能的需求之一，是城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行的基本要素之一。從遠(yuǎn)古社會以來，人類就不斷尋求與自然共生、與災(zāi)害抗?fàn)幍姆绞椒椒?，形成一定成效的城市安全營造經(jīng)驗，也形成了早期的城市規(guī)劃理論。最初的城市防災(zāi)既有為防御外敵入侵而修筑的軍事工程設(shè)施，也有為抵抗各種災(zāi)害襲擊而建設(shè)的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，建房屋以避風(fēng)雨，筑城墻以御外敵，但多以抵御某一類災(zāi)害為主[12]。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，人類改造利用自然的力度愈來愈強(qiáng)，廣度和深度也愈來愈大，自然地理因素、社會經(jīng)濟(jì)因素已經(jīng)高度交織融合并相互作用，使得城鎮(zhèn)受到的安全威脅也越來越嚴(yán)重，前瞻性、科學(xué)性、可操作性的防災(zāi)減災(zāi)成為城鄉(xiāng)管理的重要任務(wù)，綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。但長期以來，由于頂層設(shè)計和主動型治理思維欠缺，導(dǎo)致綜合防災(zāi)規(guī)劃在事故防范上往往處于事后補(bǔ)救的局面。伴隨著應(yīng)急管理部門的成立，系統(tǒng)性的防災(zāi)體系規(guī)劃理念正在形成，綜合防災(zāi)也正朝著從注重災(zāi)后救助向災(zāi)前預(yù)防、從單一災(zāi)種應(yīng)對向綜合防災(zāi)治理、從被動防災(zāi)向主動應(yīng)災(zāi)的系統(tǒng)性防災(zāi)方向轉(zhuǎn)變。

1.2 綜合防災(zāi)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的地位和作用

《若干意見》作為服務(wù)新時代高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，正式確立了“五類三級四體系”的新時期國土空間規(guī)劃體系，明確了特定區(qū)域、流域或領(lǐng)域等專項規(guī)劃的法定地位。綜合防災(zāi)規(guī)劃作為新時期國土空間規(guī)劃體系中的重要專項規(guī)劃之一，是依據(jù)地震、地質(zhì)等單災(zāi)種以及多災(zāi)種綜合防災(zāi)的一項或多項特定要求，對轄區(qū)內(nèi)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)、完善、運(yùn)行而進(jìn)行的國土空間規(guī)劃專門安排。

作為減緩、消除或控制災(zāi)害的重要手段，綜合防災(zāi)規(guī)劃是國土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要決定要素，其作用主要體現(xiàn)在以下3方面：一是深化國土空間治理及災(zāi)害治理的總體部署內(nèi)容，在符合本級國土空間總體規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，將總體規(guī)劃中的特定功能空間通過指標(biāo)分級下達(dá)以及分區(qū)細(xì)化安排后傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃，實現(xiàn)對詳細(xì)規(guī)劃中防災(zāi)設(shè)施、風(fēng)險控制線、防災(zāi)用途管制的通盤籌劃。二是優(yōu)化國土空間布局，在遵循國土空間總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的先決條件下，基于多災(zāi)種風(fēng)險評估，科學(xué)提出防災(zāi)分區(qū)劃定、用地功能布局、重大空間走廊及基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面的優(yōu)化建議，進(jìn)而反饋至國土空間總體規(guī)劃。三是協(xié)同傳導(dǎo)及修正作用，國土空間總體規(guī)劃為綜合防災(zāi)規(guī)劃提供了依據(jù)，綜合防災(zāi)規(guī)劃需要服從國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌，將專項發(fā)展訴求轉(zhuǎn)譯落實到具體空間（見圖1）[13]。與此同時，按照“一年一體檢、五年一評估”的要求，對總體規(guī)劃編制過程中亟待完善的新問題或國土空間中要素治理的新要求提出修正建議。

2 國土空間規(guī)劃體系下綜合防災(zāi)規(guī)劃面臨的困境與挑戰(zhàn)

2.1 規(guī)劃編制后置被動， 難以實現(xiàn)“以人為本”“安全與可持續(xù)”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)

安全可持續(xù)發(fā)展是事關(guān)社會和諧穩(wěn)定的大事。近年來，隨著新技術(shù)、新方法在災(zāi)害防治中的逐步推廣，我國的災(zāi)害治理水平得到顯著提高。但也應(yīng)該看到，目前防災(zāi)減災(zāi)思想仍較為落后，以致綜合防災(zāi)規(guī)劃常常處于非常態(tài)化啟動、災(zāi)后被動響應(yīng)的局面。作為總規(guī)中一項典型性專項規(guī)劃，綜合防災(zāi)規(guī)劃與其他專項形成有機(jī)整體，但現(xiàn)實編制工作中綜合防災(zāi)規(guī)劃往往與其他專項脫節(jié)，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容難以融入城市規(guī)劃的所有內(nèi)容和全過程。究其根本，首先是編制目的不明確，難以體現(xiàn)“以人民為中心”的“安全城市”“韌性城市”“人居城市”的建設(shè)要求。其次是編制層次不清晰，相較于總體規(guī)劃，傳統(tǒng)模式下的綜合防災(zāi)規(guī)劃編制往往后置被動，致使防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容難以融合到城市空間結(jié)構(gòu)布局、用地規(guī)模約束、建設(shè)強(qiáng)度控制中，無法實現(xiàn)對災(zāi)害的超前防御、事前預(yù)備和源頭防控[14]17。據(jù)此，深圳、上海等一線城市正在探索將可持續(xù)發(fā)展需求融入總規(guī)的編制中，如《深圳市深汕特別合作區(qū)總體規(guī)劃綱要》中提出要以“人居環(huán)境的韌性”為目標(biāo)，構(gòu)建面向單元化風(fēng)險管理的人居安全格局[15]；《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中提出要統(tǒng)籌“山水林田湖草”的系統(tǒng)治理，強(qiáng)化“空間留白”“職住均衡”與“綠色循環(huán)低碳”理念的融入，增強(qiáng)空間結(jié)構(gòu)布局的“韌性”等，為全國其他城市的實踐提供階段性的先行經(jīng)驗積累[16]。

2.2 多尺度多層次協(xié)同不足， 難以形成“城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)同、全域覆蓋”的發(fā)展新格局

2.2.1 多尺度空間整合協(xié)同度不足：區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與鄉(xiāng)村防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)的缺失

長期以來，我國城市規(guī)劃關(guān)注的安全問題重點(diǎn)聚焦于城市空間，如合肥、廈門、淮南、鎮(zhèn)江等典型城市的綜合防災(zāi)規(guī)劃主要側(cè)重于對城市空間的研究，而對更廣域的城市群空間、鄉(xiāng)村空間重視不足[17-18]。在區(qū)域?qū)用妫瑢缧姓^(qū)劃的區(qū)域協(xié)同防災(zāi)體系研究不足。伴隨著區(qū)域一體化建設(shè)進(jìn)程的加快，災(zāi)害的跨界性、流動性和不確定性正在不斷增加，而傳統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)資源配置模式已經(jīng)難以適應(yīng)自然災(zāi)害風(fēng)險和人為災(zāi)害風(fēng)險高度交織的廣域空間。因此，如何統(tǒng)籌應(yīng)對重大災(zāi)害風(fēng)險，將更大的區(qū)域如城鄉(xiāng)、城市群、都市圈等納入研究范圍，構(gòu)建區(qū)域一體化的綜合風(fēng)險防范體系，是當(dāng)前綜合防災(zāi)規(guī)劃實踐的現(xiàn)實難題。同時，在農(nóng)村地區(qū)，防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)亟需加強(qiáng)。國土空間規(guī)劃要求各項規(guī)劃對全域的統(tǒng)籌，當(dāng)前的綜合防災(zāi)規(guī)劃仍以城市為主，較少關(guān)注農(nóng)村地區(qū)，而農(nóng)村作為防災(zāi)減災(zāi)的薄弱區(qū)，極易遭受各項不確定性災(zāi)害風(fēng)險的威脅，因此如何統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)空間，在新時期尚需進(jìn)一步探究。

2.2.2 多層次規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度低：橫向聯(lián)動和縱向銜接機(jī)制不健全

作為一項綜合性系統(tǒng)工程，綜合防災(zāi)規(guī)劃需要多災(zāi)種、全過程、全環(huán)節(jié)的一體化建設(shè)。2019年我國應(yīng)急管理部正式成立，大大強(qiáng)化了防災(zāi)減災(zāi)工作的頂層設(shè)計，但由于成立時間不長，儲備基礎(chǔ)仍然較弱，加之國際國內(nèi)的復(fù)雜災(zāi)害形勢，國土空間防災(zāi)減災(zāi)資源配置與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不匹配，存在明顯的上下貫通、左右協(xié)調(diào)問題[14]17。在規(guī)劃縱向傳導(dǎo)上，傳統(tǒng)型綜合防災(zāi)規(guī)劃做得較多的是對政策戰(zhàn)略的服從、對規(guī)劃實施內(nèi)容的被動執(zhí)行，偏重于解決城市內(nèi)部設(shè)施配置的技術(shù)協(xié)調(diào)問題，而面對當(dāng)前宏觀、中觀、微觀防災(zāi)內(nèi)容銜接不上而衍生的諸多安全問題，如何進(jìn)行具體分項安排和組織實施，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與國土空間總規(guī)、詳規(guī)的融合關(guān)系，仍是一大棘手難題。在規(guī)劃橫向傳導(dǎo)上，與多維規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)，尤其是與各單災(zāi)種專項防災(zāi)規(guī)劃之間的不銜接，存在嚴(yán)重的“層次不明、規(guī)劃深度不一、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃底板”等各自為陣的邏輯漏洞。究其根本，是缺乏全生命周期系統(tǒng)邏輯的統(tǒng)籌和全環(huán)節(jié)、全過程內(nèi)容的融合與系統(tǒng)協(xié)調(diào)。目前，北京、雄安等城市和地區(qū)正在逐漸探索將城市安全體系構(gòu)建的內(nèi)容融入全層級規(guī)劃體系中，如《北京副中心行政辦公區(qū)綜合防災(zāi)專項規(guī)劃》提出，要在機(jī)構(gòu)改革和空間規(guī)劃模式不斷創(chuàng)新發(fā)展的背景下，從專項規(guī)劃融合、功能布局融合、空間單元融合、虛實融合等多維內(nèi)容上探索防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容的落地[19]；《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》提出，要運(yùn)用區(qū)域協(xié)同、層級設(shè)防、智慧防災(zāi)、立體防護(hù)等防災(zāi)策略，搭建全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系等。

2.3 技術(shù)支撐力量弱， 難以順應(yīng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新要求

2.3.1 風(fēng)險評估技術(shù)不完善，造成規(guī)劃成果缺乏技術(shù)依據(jù)、規(guī)劃可操作性差

《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》明確提出，要以未來災(zāi)害風(fēng)險評估為基礎(chǔ)開展國土空間規(guī)劃前期研究，并專題分析影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的隱患問題。但長期以來，由于災(zāi)害數(shù)據(jù)資料的缺乏、評估技術(shù)的不完善以及災(zāi)害自身系統(tǒng)的復(fù)雜性作用機(jī)制，導(dǎo)致我國的風(fēng)險評估工作尚存在許多困難，如在資料的收集與使用上，綜合防災(zāi)規(guī)劃前期需要采集大量致災(zāi)因子、承災(zāi)體等基礎(chǔ)資料，但由于資料時間跨度久遠(yuǎn)、涉及部門眾多且統(tǒng)計口徑參差不齊，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資料精準(zhǔn)度不高且使用困難；如在風(fēng)險評估技術(shù)方面，我國針對地震、地質(zhì)、洪水、內(nèi)澇等單一災(zāi)種的風(fēng)險評估方法較多，但對于多災(zāi)種風(fēng)險的耦合綜合缺乏有效的技術(shù)支撐，已經(jīng)難以滿足新時期城市安全新常態(tài)的發(fā)展要求[20-21]。

2.3.2 缺乏有效的輔助決策平臺，難以適應(yīng)災(zāi)害防治體系與防治能力現(xiàn)代化的建設(shè)要求

《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》明確指出，國務(wù)院發(fā)展改革部門要建設(shè)國家規(guī)劃綜合管理信息平臺，將各類規(guī)劃納入統(tǒng)一管理，實現(xiàn)規(guī)劃信息的協(xié)同聯(lián)動。《若干意見》也明確強(qiáng)調(diào)，編制規(guī)劃時應(yīng)同步搭建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息平臺，推動數(shù)據(jù)共享和信息交互，以貫通各層級系統(tǒng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)的統(tǒng)一，提高空間治理現(xiàn)代化水平?？梢?，信息化建設(shè)在國土資源管理中的作用舉足輕重，已經(jīng)逐漸成為國土空間規(guī)劃的重要組成部分[22]。綜合防災(zāi)規(guī)劃作為重要的專項規(guī)劃之一，需要為國土空間規(guī)劃工作厘清底圖、查找隱患、提出對策。但由于信息輔助決策平臺的缺乏，導(dǎo)致各相關(guān)部門工作分立，防災(zāi)資源整合困難，且由于長期以來各項防災(zāi)工作分部門管理的模式，導(dǎo)致我國各項防災(zāi)資源整合困難，難以形成全面科學(xué)、客觀有效的防災(zāi)工作底圖。而國外先進(jìn)地區(qū)憑借強(qiáng)有力的信息化支撐，可實時掌握災(zāi)害信息，如日本的全政府、循環(huán)型災(zāi)害應(yīng)急信息系統(tǒng)，美國以聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）為核心的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)等。因此，如何更好地掌握各類極端氣候和各類災(zāi)害信息，為綜合防災(zāi)規(guī)劃工作的開展提供強(qiáng)大的決策支持，實現(xiàn)對每一寸國土空間的合理利用和國土空間的可持續(xù)發(fā)展，是新時期防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域需要解決的一項重點(diǎn)難題。

3 國土空間規(guī)劃體系下綜合防災(zāi)規(guī)劃的發(fā)展新路徑

國土空間規(guī)劃作為指導(dǎo)空間管控與治理的系統(tǒng)性戰(zhàn)略，不僅是指導(dǎo)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的行動指南，也是全面提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的有力抓手。綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)以此為契機(jī)，深入探討與國土空間開發(fā)治理、保護(hù)、管理的關(guān)系，尋求發(fā)展新路徑[23-24]。

3.1 貫徹新發(fā)展思路， 確立符合新時代要求的韌性城市理念

面對全球環(huán)境變化的不確定性和多災(zāi)害風(fēng)險的鏈?zhǔn)酵{，傳統(tǒng)防災(zāi)理念已經(jīng)難以適應(yīng)多元化發(fā)展需求[25-26]，而伴隨著新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，以5G、物聯(lián)網(wǎng)、AI人工智能等公共安全技術(shù)為支撐的“韌性城市”建設(shè)理念正在滲入城市建設(shè)的各大領(lǐng)域，成為當(dāng)今世界城市發(fā)展的主流[27-28]。韌性城市不僅表現(xiàn)在城市能夠主動防御災(zāi)害，而且體現(xiàn)在災(zāi)時的高效應(yīng)對能力和災(zāi)后的快速恢復(fù)能力，它與以往僅倚重于物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的單一城市防災(zāi)不同，將更注重新技術(shù)、新方法的應(yīng)用，注重全社會共治格局的形成，成為未來城市安全與可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力和全新途徑。為此，在開展綜合防災(zāi)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)遵循韌性發(fā)展理念，綜合研判國土空間開發(fā)保護(hù)所面臨的變化、風(fēng)險與挑戰(zhàn)，從而在遵循“十四五”規(guī)劃要求、借鑒國際國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上（見表1）前瞻性布局，構(gòu)建出強(qiáng)韌型的國土空間規(guī)劃體系。

3.2 理順邏輯關(guān)系， 主動調(diào)整銜接融入國土空間規(guī)劃體系

根據(jù)自然資源部對國土空間體系“五級三類”的劃分，所有規(guī)劃都需適時調(diào)整以適應(yīng)國家總戰(zhàn)略部署和要求。綜合防災(zāi)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要專項規(guī)劃，主動調(diào)整銜接是應(yīng)有之義，因此在編制綜合防災(zāi)規(guī)劃時，應(yīng)以國土空間總體規(guī)劃為藍(lán)本，明確不同層級規(guī)劃編制深度，加強(qiáng)層級傳導(dǎo)[31]。

第一，宏觀層面（即省級），綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，落實國家防災(zāi)減災(zāi)工作部署。作為公共安全體系的建設(shè)重點(diǎn)意見，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》清晰勾勒了新時期綜合防災(zāi)規(guī)劃的實現(xiàn)路徑，即要在秉承“兩堅持三轉(zhuǎn)變”安全發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，將防災(zāi)減災(zāi)作為公共安全體系建設(shè)的重要內(nèi)容，納入省級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，可見其有著舉足輕重的地位。結(jié)合《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》的實施要求，綜合防災(zāi)規(guī)劃在具體編制過程中，應(yīng)綜合考慮海平面上升、風(fēng)暴潮等沿海地區(qū)和崩塌、滑坡等山地丘陵地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險，在兼顧中央和地方需求的基礎(chǔ)上，確定省級綜合防災(zāi)規(guī)劃工作的時序安排和系統(tǒng)性要求，劃定與城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間相協(xié)調(diào)的防救災(zāi)空間，從而布設(shè)與省國土空間總體規(guī)劃相統(tǒng)一的防救災(zāi)通道，并將應(yīng)急指揮中心、物資儲備中心、大型避難場所等重點(diǎn)工程項目納入省級國土空間規(guī)劃重點(diǎn)項目表中，以指導(dǎo)市縣級國土空間規(guī)劃的開展。

第二，中觀層面（市縣級）的綜合防災(zāi)規(guī)劃處于宏觀與微觀之間的過渡，具有雙重性，其核心工作內(nèi)容與國土空間總體格局優(yōu)化密切相關(guān)，已經(jīng)成為市縣級國土空間規(guī)劃的重點(diǎn)審查內(nèi)容和基礎(chǔ)性工作之一[9]88-89。在編制環(huán)節(jié)，要按照總體規(guī)劃要求明確綜合防災(zāi)規(guī)劃編制的技術(shù)邏輯，針對主要災(zāi)害的影響范圍和發(fā)展趨勢，先行確定綜合防災(zāi)規(guī)劃的約束性要求，作為空間規(guī)劃編制的依據(jù)之一；在市縣級國土空間規(guī)劃審核通過后，再次對綜合防災(zāi)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化完善和報批，以確保與總體規(guī)劃的相互反饋和融合。在空間布局上，應(yīng)注重與《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》中確定的“三區(qū)三線”“城市四線”和國土開發(fā)保護(hù)格局的銜接，形成在總規(guī)引領(lǐng)下的詳細(xì)規(guī)劃規(guī)則，保障防災(zāi)內(nèi)容的可操作性。其中，在市域?qū)用?，?yīng)劃定與“三區(qū)”空間相協(xié)調(diào)的防災(zāi)分區(qū)，保證能夠與國土空間核心目標(biāo)、管控要求等內(nèi)容對接；在城區(qū)層面，應(yīng)設(shè)置城區(qū)內(nèi)外相串聯(lián)的系統(tǒng)性救災(zāi)疏散通道、剛彈相濟(jì)的應(yīng)急疏散救援設(shè)施、風(fēng)險控制區(qū)，保證空間的聯(lián)動效能。

第三，微觀層面（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃），鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)域作為基本的防災(zāi)單元，是綜合防災(zāi)規(guī)劃體系中最重要的環(huán)節(jié)，規(guī)劃內(nèi)容更側(cè)重可操作性和落地性。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間自然條件、地理位置、經(jīng)濟(jì)和社會條件、治理能力水平以及防災(zāi)減災(zāi)資源配置與城市之間存在的固有差異，在綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制過程中，必然要采取截然不同的技術(shù)方法。因此，在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級綜合防災(zāi)減災(zāi)工作時，需要進(jìn)行差異化的防災(zāi)規(guī)劃指導(dǎo)，未來可依托現(xiàn)有國土空間規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃或村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌安排居民點(diǎn)布局，布設(shè)應(yīng)急避難設(shè)施等，以保障各類防災(zāi)管控要素、防災(zāi)控制線的精準(zhǔn)落地。

3.3 強(qiáng)化理論支撐， 構(gòu)筑以多學(xué)科理論支撐的國土空間綜合防災(zāi)技術(shù)管控體系

綜合防災(zāi)規(guī)劃是涉及諸如災(zāi)害學(xué)、地理信息科學(xué)、數(shù)學(xué)軟件編程、空間規(guī)劃學(xué)、生態(tài)學(xué)、公共管理學(xué)、公共衛(wèi)生學(xué)、環(huán)境科學(xué)等眾多門類的綜合性知識。目前我國防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的研究和實踐尚存在諸多問題，如對災(zāi)害學(xué)基本理論梳理不清，使得災(zāi)害類型、形成機(jī)制、動力學(xué)特征在用地規(guī)劃上無法體現(xiàn)；如與城市規(guī)劃、綜合防災(zāi)規(guī)劃和用地安全布局的內(nèi)容界定產(chǎn)生沖突，使得綜合防災(zāi)規(guī)劃中規(guī)定的內(nèi)容無法與總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃相銜接。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多學(xué)科基礎(chǔ)理論的橫向交叉研究來分析災(zāi)害的形成機(jī)理、發(fā)生規(guī)律、破壞程度及時空特征，以識別出城市空間的安全性能，進(jìn)而通過優(yōu)化城市空間設(shè)施的防災(zāi)安全布局來積極引導(dǎo)城市空間的發(fā)展，形成以多學(xué)科多理論共同支撐的防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)體系。

3.4 創(chuàng)新輔助工具， 建立與智慧國土空間規(guī)劃相匹配的數(shù)字化防災(zāi)輔助決策平臺

新技術(shù)開啟解決傳統(tǒng)規(guī)劃問題的新思路，近年來伴隨著人工智能、機(jī)器視覺、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、多維綜合決策支持模型、參與式規(guī)劃決策支持技術(shù)、情景分析和動態(tài)模擬技術(shù)的迅猛發(fā)展，各種信息通信技術(shù)正逐漸成為城市規(guī)劃者和決策者實施規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)[32]。為更好地促進(jìn)現(xiàn)有城市安全性和科學(xué)性建設(shè)，綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，打通災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，形成隨遇接入、全維感知、信息融合、可視指揮、智能協(xié)同等能力，支撐實現(xiàn)一體化、全方位、數(shù)字化、自流程、大眾參與的全過程管理。鑒于目前防災(zāi)減災(zāi)工作普遍存在的學(xué)科種類多、任務(wù)層次多、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)多、目標(biāo)指標(biāo)多的特點(diǎn)，應(yīng)加快開展城市近期及長期的災(zāi)害監(jiān)測預(yù)測技術(shù)、動態(tài)風(fēng)險評估技術(shù)、工程防御防治技術(shù)、綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)對技術(shù)以及信息化支撐平臺的研究和應(yīng)用，借助相關(guān)數(shù)學(xué)模型、軟件編程工具及信息處理工具來分析復(fù)雜空間的安全問題，以更加直觀、交互、定量化的空間規(guī)劃過程，方便規(guī)劃者和決策者做出科學(xué)決策。

3.5 完善制度保障， 健全防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃體系的法律法規(guī)體系和防災(zāi)救災(zāi)機(jī)制

綜合防災(zāi)規(guī)劃的職能作用和必要性是毋庸置疑的，但由于災(zāi)害風(fēng)險大多數(shù)都是小概率事件，且防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃長期處于多部門分散管理以及防災(zāi)法律法規(guī)缺位的狀態(tài)，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃一直游離于規(guī)劃體系的邊緣，存在實施主體不明晰、技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一以及與其他規(guī)劃難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。為保障防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃體系的順利實施，防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃需要正視目前自身的現(xiàn)實困境，依據(jù)形勢發(fā)展，在滿足“多規(guī)”實體“合一”的框架下，可將綜合防災(zāi)規(guī)劃的有關(guān)要求寫入《國土空間規(guī)劃法》 《國土空間規(guī)劃管理辦法》等法律，按照統(tǒng)一法律法規(guī)，對于部分與現(xiàn)有職能履行不相適應(yīng)、與“多規(guī)合一”改革要求不相一致的法律法規(guī)進(jìn)行修訂改正。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體制建設(shè)，明確各級政府和管理部門的責(zé)任與事權(quán)，堅持分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的原則，進(jìn)一步明確各級主體所對應(yīng)的防災(zāi)工作清單，如中央層面要充分發(fā)揮主要災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的防范部署與應(yīng)急指揮作用，建立起中央層面的自然災(zāi)害管理體制機(jī)制；省、市、縣層面，要在各級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全防救災(zāi)信息資源的獲取和共享機(jī)制，確保各項工作的高效開展。

4 結(jié)語

新時代背景下，多級多類國土空間規(guī)劃體系的建立和復(fù)雜災(zāi)害形勢的沖擊都對綜合防災(zāi)規(guī)劃提出新的發(fā)展要求，而綜合防災(zāi)規(guī)劃由于法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范支撐不足以及自身編制技術(shù)瓶頸的問題，使得其在應(yīng)對城市突發(fā)性重大災(zāi)害事件時表現(xiàn)出諸多不適。為及時調(diào)整以順應(yīng)新時代的發(fā)展要求，本文系統(tǒng)性分析了當(dāng)前綜合防災(zāi)規(guī)劃所面臨的現(xiàn)實困境與挑戰(zhàn)，歸納綜合防災(zāi)規(guī)劃的相關(guān)要點(diǎn)、科學(xué)內(nèi)涵、內(nèi)在邏輯、功能定位及作用，揭示了當(dāng)前綜合防災(zāi)規(guī)劃存在的技術(shù)難題以及編制的瓶頸問題。最終，在把握新時代生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃思想上提出以大數(shù)據(jù)、云計算、5G、人工智能等前沿技術(shù)為支撐的“韌性城市”理念，從編制模式上提出綜合防災(zāi)規(guī)劃與各層級國土空間規(guī)劃融合的編制思路，從發(fā)展技術(shù)路徑上提出以多學(xué)科多理論共同支撐的防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)體系，從法規(guī)制度上提出將綜合防災(zāi)規(guī)劃的有關(guān)要求寫入《國土空間規(guī)劃法》 《國土空間規(guī)劃管理辦法》等法律，希望能夠為國土空間綜合防災(zāi)工作的開展提供一些新思路。