周恩榮

摘要：事業(yè)單位是國家相關社會服務的主要承擔主體，更是推動社會公共服務發(fā)展的重要力量。內(nèi)控的完善程度直接影響著事業(yè)單位的職責效能的發(fā)揮，只有加強內(nèi)控建設，事業(yè)單位的運行受內(nèi)控制度的約束，才能使事業(yè)單位更好地服務，為社會主義的政治、經(jīng)濟、文化生活的發(fā)展添磚加瓦。本文說明了事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本內(nèi)涵，深入分析了現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)控存在的不足之處，并據(jù)此提出優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)控的具體建議。

關鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)控管理；社會治理

目前，事業(yè)單位內(nèi)控基礎不堅實，各項工作開展過程中多受人為因素的影響，繼而形成領導做主式的運轉模式，容易滋生腐敗。為此，亟需通過規(guī)范和加強內(nèi)部控制管理，從根源上改變事業(yè)單位的“一把手”領導做主式的內(nèi)部管理現(xiàn)狀，促進制度化，規(guī)范化，打開一切行動聽規(guī)章制度指揮的良性局面。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的概述

（一）內(nèi)部控制的基本內(nèi)涵

內(nèi)部控制是指單位為了實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行一系列的程序，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的規(guī)范和風險的管控。單位內(nèi)部控制實現(xiàn)的目標，主要包括三方面：單位經(jīng)濟活動必須要合法合規(guī)、資產(chǎn)必須要安全和使用有效、財務信息必須要真實和完整。事業(yè)單位建立和實施內(nèi)部控制過程中，須遵循四原則：全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則。全面性原則要求內(nèi)部控制應當貫穿單位經(jīng)濟活動的始末，始終對經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和事后監(jiān)督實行控制。重要性原則要求在兼顧全面性原則的基礎上，關注重點的經(jīng)濟業(yè)務的主要風險點。制衡性原則強調(diào)的的是相互制約、相互督促，要求單位部門、相關崗位、業(yè)務流程的設置須達到牽制的要求。適應性原則要求內(nèi)部控制應當是變動的，隨著單位的內(nèi)況和業(yè)務的變化而適當調(diào)整。

（二）加強事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)實意義

一是有助于防范事業(yè)單位風險。風險是指單位的戰(zhàn)略和管理目標的實現(xiàn)產(chǎn)生影響的不確定性，風險與管理目標實現(xiàn)共存。風險按照來源和范圍分為內(nèi)部風險和外部風險。事業(yè)單位要實現(xiàn)管理目標，首先要控制好內(nèi)部管理風險。針對自身內(nèi)部存在的單位層面的風險和經(jīng)濟活動業(yè)務層面的風險，事業(yè)單位在對風險有正確認識觀的基礎上，須通過加強內(nèi)部控制，實施得力措施，切實提高風險防范能力，把風險控制在可承受的范圍內(nèi)，降低風險對單位造成的損失。

二是有助于保障事業(yè)單位行為的合法合規(guī)性。各個事業(yè)單位肩負的職能不同，其日常經(jīng)濟活動各有不同。事業(yè)單位從自身實際出發(fā)，認真理清經(jīng)濟活動業(yè)務，分析業(yè)務各個環(huán)節(jié)的風險點。制定適合本單位預算決算管理，收支情況管理、政府采購管理，會計核算管理、單據(jù)報銷管理、會計信息管理等方面加強內(nèi)控管理，有助于保障各項經(jīng)濟活動開展的合規(guī)性和合法性。

三是有助于加強事業(yè)單位內(nèi)部治理水平。一切腐敗的根源往往都是權力凌駕在制度之上，現(xiàn)實中大部分的事業(yè)單位都是“一把手”工程，一切按主要領導的意思運行，這樣容易滋生腐敗。完善內(nèi)部控制體系，使單位的重點經(jīng)濟活動規(guī)范化，把權力關進制度的籠子里，大大提高了事業(yè)單位內(nèi)部治理水平，有效防范和預防腐敗。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識不強

在實際工作中，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設工作未受重視，領導干部內(nèi)控意識不強。一般情況下，經(jīng)濟指標、民生績效等在下達過程中，都是有明確指標，可量化，時限明確，易于考量，且易于出政績，因此在一個單位里容易產(chǎn)生績效、有時限限定的工作往往是受到重視的，是領導重點抓的工作。而內(nèi)控管理工作是一項復雜的、耗時長、見效慢的工作，加上現(xiàn)在領導任期時限限制，還可能出現(xiàn)前人栽樹后人乘涼的境況，因此事業(yè)單位內(nèi)控建設工作難以受到重視。

（二）內(nèi)部控制體系有待完善

1.領導組織不到位

由于單位內(nèi)控意識不強，內(nèi)控的組織建設自然沒有受到重視，沒有專門的機構負責或者牽頭內(nèi)控工作，平時為了應付審計、財政的監(jiān)督檢查，制定制度，臨時指定辦公室為牽頭部門，負責一切內(nèi)控管理事務。辦公室工作繁雜，對于“掛名”的工作根本無暇顧及，內(nèi)控工作自然處在群龍無首狀態(tài)。再加上內(nèi)控各部門缺乏溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，內(nèi)控建設工作困難重重。

2.內(nèi)部控制制度不健全

事業(yè)單位內(nèi)控制度不完善，未按財政部門、上級各部門的的規(guī)定建立健全本單位內(nèi)控制度，使單位的運轉缺乏規(guī)章制度的指導和牽引，增加事業(yè)單位內(nèi)控的執(zhí)行風險。事業(yè)單位的內(nèi)控不受重視，內(nèi)控制度的建設工作推進緩慢。有些事業(yè)單位根據(jù)上級單位的制度改了抬頭制定成本單位的內(nèi)控制度。由于單位的業(yè)務并未制定相應的明細制度，使得單位的經(jīng)濟活動無據(jù)可依。

3.內(nèi)部控制制度執(zhí)行不嚴

一是預算控制薄弱，預算應是“三全”的產(chǎn)物：人員全參與；業(yè)務全覆蓋；流程全跟蹤。只有在“三全”的基礎上，預算才能保證真實、準確、完整，切實在內(nèi)部控制發(fā)揮作用。但是在實際工作中，大部分的事業(yè)單位的預算管理僅僅是財務部門的事情，在收到編制年度預算通知時，財務部門開始關起門來閉門造車，參照上年度的預算數(shù)據(jù)，在電腦上敲數(shù)字，由此產(chǎn)生下一年的預算編報，導致預算數(shù)據(jù)缺乏準確性，實用性；二是在收支管理方面，事業(yè)單位落實“財務收支兩條線”的管理制度不力。有些事業(yè)單位的受人員會計素質的影響，在事業(yè)收入中屬于非稅需要上繳的收入，不掛應繳財政款，卻直接做收入，直接用于本單位的支出；三是票據(jù)管理方面，存在虛假票據(jù)套取現(xiàn)金的行為。因缺乏完善的財務票據(jù)審核規(guī)定，同時受編制設置的影響，很多事業(yè)單位的人員對票據(jù)的合法和真實性審核不嚴，還會出現(xiàn)虛假票據(jù)套取現(xiàn)金的現(xiàn)象。

（三）內(nèi)部控制信息化程度不足

1.具體事務的審批還是人工加紙質簽批的流程。如沒有實現(xiàn)公車系統(tǒng)化管理的單位，在使用公車的時候都是打印紙質版公車使用審批表待領導層層審批后，再能派出公車出差。這樣的操作既耗時又費力，碰上領導出差的話，這個審批表就簽不了了，公車不能按時派出，就會影響工作的開展。另外，很多的文件的處理一般購買了公文處理系統(tǒng)的單位，實現(xiàn)了公文的傳閱，審核、簽批等流程信息化，公文處理一般都是接力賽，上流處理完下流才能處理。日常工作中總會出現(xiàn)一兩個不熟悉電腦操作，無法處理公文的人，導致整個流程被迫暫停，導致公務信息化處理體現(xiàn)不出優(yōu)勢。

2.會計核算效率不高。在深入推進事業(yè)單位會計信息化的進程中，財政統(tǒng)一了會計核算軟件，進行電子化記賬，但是在很多基層的單位仍然存在手工做賬的現(xiàn)象。手工賬統(tǒng)計、分析能力有限，無法實現(xiàn)自動化管理，無法與其他系統(tǒng)相連，不能實現(xiàn)自動化、智能化管理，影響企業(yè)的信息化進程。

（四）內(nèi)部控制隊伍素質不高

事業(yè)單位的內(nèi)控往往被邊緣化處理。沒有專門機構和人員，臨時指定的內(nèi)控人員自然站位不高，敷衍了事。在日常工作中，由于內(nèi)控專業(yè)知識缺乏，對內(nèi)控的理解過于表面化，內(nèi)控僅被理解為“一控兩會”強化流動資產(chǎn)的管控，把握好現(xiàn)金、銀行存款、借款的收支情況?？刂坪眠@些流動資產(chǎn)的風險敞口就是內(nèi)控業(yè)務的所有表現(xiàn)。加強班子會決策，超過限額的日常開支和項目召開班子會進行集體討論。這就是大部分事業(yè)單位內(nèi)控人員對內(nèi)控工作的理解。提高內(nèi)控隊伍人員素質、專業(yè)業(yè)務水平迫在眉睫。

三、加強事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體建議

（一）強化內(nèi)部控制的理念與機構建設

一是加強內(nèi)控重要性的宣傳，內(nèi)部通過發(fā)放資料和開會的方式，大力宣傳內(nèi)控的重要性，營造濃厚的內(nèi)控氛圍，切實提高內(nèi)控的政治站位；二是強化單位對風險的防范意識，樹立正確的內(nèi)控理念；三是成立專門機構配置專業(yè)內(nèi)控人才，形成全員參與的內(nèi)控局面。單獨設立內(nèi)部控制部門或者指定內(nèi)控牽頭部門，負責統(tǒng)籌管理內(nèi)控工作，在此基礎上形成單位全員參與的局面，上到單位最高領導，下至各部門負責人，各崗位都應該補充到內(nèi)控隊伍中來，加強各部門的聯(lián)動機制，確保內(nèi)控運轉順暢，組織有序。

（二）健全內(nèi)部控制制度

1.健全內(nèi)控制度。內(nèi)控制度是事業(yè)單位運行的依據(jù)，只有經(jīng)濟活動業(yè)務制度實施和管理到位，才能保證經(jīng)濟活動的有效性。建立健全內(nèi)部控制制度。事業(yè)單位的內(nèi)控制度體系應該是由一個內(nèi)控總制度和各個具體經(jīng)濟活動業(yè)務細則構成，這樣才能保障控制度涵蓋面廣，既能在總體上進行內(nèi)控的思想指引，又能在具體業(yè)務的開展過程中，也有細則可供參考。單位在制度制度、細則的時候，應從實際出發(fā)，在充分了解單位各類經(jīng)濟業(yè)務種類、流程、環(huán)節(jié)的基礎上，制定制度、細則，重點強調(diào)其可操作性。加大制度實施的保障力度。落實崗位責任制、績效考核制，通過分耕責任田的形式，制定責任表，限定期限，督促人員執(zhí)行，確保內(nèi)控制度的落地。

2.建立健全領導班子集體研究的議事機制。制定適合本單位實際的議事制度，確定領導班子決策的范圍、流程、金額、表決方式等。通過不相容職務分離控制，在實施過程中落實崗位責任制，事后實行監(jiān)管責任制，切實把經(jīng)濟活動的全過程實現(xiàn)崗位制約。

3.加強預算控制。一是提高領導干部的預算控制意識。通過加強對《中國人民共和國預算法》的學習，提高內(nèi)控人員對預算控制重要性的了解；二是確保預算編制編報真實完整，從根源上防止預算外支出。單位領導領導應當重視預算的編報工作，通過開會的方式，傳達編報的指令，明確部門、崗位在編報工作中的職責和期限，統(tǒng)一指揮行動，形成共同參與的局面。在編制下年的預算過程中，各個部門要充分考慮自身的業(yè)務需求，編制部門預算，上報單位，從而形成單位的總預算。具體負責單位預算編制的人員要遵循“量入為出”的原則，審核各部門上報的預算，通過“二上而下”的操作方式，完成和各個部門的溝通協(xié)商，形成最后預算編報。如此，編制出來的預算保障準確性的同時，避免了后期預算執(zhí)行中出現(xiàn)超預算，超范圍開支預算現(xiàn)象；三是加強單位資金管理，嚴控費用按預算支出。事業(yè)單位的流動資金是日常使用率較高的資產(chǎn)，實現(xiàn)流動資金的控制，才能從根本確保預算控制的執(zhí)行。一類公益性事業(yè)單位的應收賬款應及時清理，減少資金的占用，避免預算資金的擠占現(xiàn)象。

4.加強收支管理。實行收支兩條線管理，把收入實行預算管理。業(yè)務部門加強合同訂立的管理，涉及收入合同協(xié)議的，訂立后應提供給財務部門進行收款、催款事項。在支出方面，應對照預算，合理開支，盡量杜絕出現(xiàn)預算外的支出。在費用報銷方面，應加強票據(jù)的管理。在票據(jù)的申請、填制、報銷階段，制定嚴格的規(guī)章制度和流程。加強單據(jù)控制，要求單位報銷人員按照規(guī)定填制單據(jù)。對于填制或者外部取得的票據(jù)需要認真審核，審查其真實性、完整性，防止虛假票據(jù)套取現(xiàn)金的事項。

5.加強政府采購管理。政府采購環(huán)節(jié)包括采購預算與計劃，采購活動，驗收三環(huán)節(jié)，加強事前、事中、事后三環(huán)節(jié)的管理，制定詳細的規(guī)定流程，使每個環(huán)節(jié)的實施都有章可循。成立政府采購小組，注重不相容崗位的設置。督促工作人員按規(guī)定實施采購行為。根據(jù)省級財政頒布的最新集中采購目錄，對于需要集中政府采購的品目，必須嚴格按規(guī)定，委托機構集中采購。針對工程類的項目的開展，應根據(jù)金額的大小，實施公開招標管理，加強政府采購行為的約束，防止官商勾結，滋生腐敗。加強采購項目的驗收管理，組成采購驗收小組，根據(jù)規(guī)定的驗收制度組織驗收。

6.加強會計控制。一是制定本單位財會管理制度，并組織實施；二是要加強會計機構建設，配備會計專業(yè)人員。要求會計人員每年參加會計繼續(xù)教育，積極派員參加財政組織的各種業(yè)務培訓，多渠道提升提升會計人員業(yè)務水平，從而規(guī)范會計基礎工作；三是把會計人員崗位責任制落實到位，保障會計工作開展有效；四是加強會計檔案管理，按規(guī)定對會計憑證，會計賬簿、財務會計報告進行歸檔、保管，確保經(jīng)濟業(yè)務有跡可循。

（三）加強信息化管理

當前是信息時代，我們的工作進入列車快道，信息的儲存、傳遞、共享使事業(yè)單位的各項工作透明化，公開化，快速化。事業(yè)單位應當充分利用各種現(xiàn)代化科學技術手段，加強信息化管理，把各項業(yè)務活動及其內(nèi)部控制制度流程嵌入單位信息系統(tǒng)中。特別是會計信息化管理，利用財政規(guī)定的財務軟件進行賬務的處理，確保各事業(yè)單位按照統(tǒng)一的制度進行賬務處理，編制真實完整財務報告。同時各財政上級部門、審計部門能及時從軟件系統(tǒng)中讀取該事業(yè)單位的數(shù)據(jù)，有利于實現(xiàn)外部監(jiān)督管理。

（四）提高內(nèi)部隊伍素質

加強單位內(nèi)控隊伍的建設尤為重要。單位主要領導對預算的了解，在很大程度決定單位對內(nèi)部控制的重視程度。要加強領導干部的內(nèi)控知識的學習，提高全員的意識，力求達到全體領導干部思想一致，行動一致。在內(nèi)控人員配備的時候注重專業(yè)的要求、人數(shù)的要求，同時在日常工作中，要加強內(nèi)控人員業(yè)務培訓，通過主動派員參加培訓、到內(nèi)控模范單位調(diào)研、請專業(yè)人員上門指導等方式，切實提高人員對內(nèi)控的理解，提高業(yè)務能力。還要組織人員召開業(yè)務會，通過“大講堂”現(xiàn)場教學的形式，加強內(nèi)控參與部門的協(xié)調(diào)溝通，提高內(nèi)控人員對單位業(yè)務的掌控力與整合力。

綜上所述，加強事業(yè)單位內(nèi)控管理，是事業(yè)單位發(fā)揮社會職能客觀需求，只有把單位層面、經(jīng)濟業(yè)務活動層面規(guī)范化，才能不斷提高管理效率和服務質量，有利于提升單位的公信力，維護單位良好的聲譽和形象，從而為社會發(fā)展做出更大貢獻。

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