■文／向春華

工傷保險(xiǎn)基金先行支付是《社會(huì)保險(xiǎn)法》創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度。十余年來(lái)，該制度運(yùn)行并不順暢，既有制度及規(guī)則不夠完善、理解存在分歧的原因，亦與我國(guó)社保費(fèi)征繳率不盡如人意存在密切關(guān)系。無(wú)論如何，該制度對(duì)保護(hù)工傷職工及其家庭的合法權(quán)益、貫徹以人民為中心的發(fā)展理念具有重要意義，在制度的貫徹實(shí)施上，只能繼續(xù)前行，日臻完善。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付的目的與意義

工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的實(shí)施狀況與兩種認(rèn)知存在關(guān)聯(lián)：一是在未參保的前提下，工傷保險(xiǎn)基金先行支付可能損害已參保職工的利益，有失公平；二是可能影響基金安全，特別是在工傷保險(xiǎn)基金已經(jīng)出現(xiàn)虧空的地區(qū)，實(shí)施工傷保險(xiǎn)基金先行支付的客觀可能性受到極大制約。此兩種認(rèn)知均與對(duì)工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的目的和意義認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度的基本目的在于保障工傷職工及其遺屬工傷權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，避免因?yàn)榻o付不足、給付不能而使其基本生活難以為繼乃至損害其生命與健康的狀況。工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，雖然采用保險(xiǎn)模式，但與商業(yè)保險(xiǎn)的營(yíng)利屬性存在本質(zhì)差異，其以保障功能為主，并不強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的等價(jià)性。從保障功能出發(fā)，即需要充分考慮工傷職工及其遺屬權(quán)益的實(shí)現(xiàn)——注意是“充分”而非“優(yōu)先”?！俺浞帧钡暮x在于，在窮盡其他救濟(jì)措施仍無(wú)法獲得保障的情形下啟動(dòng)先行支付；“優(yōu)先”則無(wú)需窮盡其他救濟(jì)措施。在“充分”保障的模式下，未參保時(shí)，用人單位仍承擔(dān)第一性給付義務(wù)，工傷保險(xiǎn)基金承擔(dān)第二性給付義務(wù)；在“優(yōu)先”保障模式下，工傷保險(xiǎn)基金承擔(dān)第一性給付義務(wù)。

從法理來(lái)看，基于工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)屬性及其保障功能，工傷保險(xiǎn)待遇的給付并不必然與工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，更不存在對(duì)價(jià)關(guān)系。例如德國(guó)相關(guān)法案認(rèn)為，勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)待遇的獲得是基于其勞動(dòng)給付義務(wù)的履行，是公民社會(huì)權(quán)利的體現(xiàn)，而非基于工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)——雖然該繳費(fèi)提供了制度運(yùn)行的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。當(dāng)然，德國(guó)模式并不一定是我國(guó)學(xué)習(xí)或借鑒的對(duì)象，但至少提供了一種制度模式可以用來(lái)解釋繳費(fèi)與給付的關(guān)系。從這一視角來(lái)看，工傷保險(xiǎn)基金對(duì)未參保者的先行支付并非不公平。反之，在國(guó)家強(qiáng)力推行這一社保制度、高度重視勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、高度重視人民的生命權(quán)和健康權(quán)的時(shí)代背景下，勞動(dòng)者的工傷權(quán)益仍然不能得到有效保障，工傷勞動(dòng)者仍然可能陷入赤貧乃至損害生命健康的境地，這才是極大的不公平。

如果工傷保險(xiǎn)制度運(yùn)行的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)不足以支持先行支付制度，確實(shí)會(huì)損害已參保職工的權(quán)益，但該問(wèn)題不應(yīng)在我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生。首先，我國(guó)現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度從20 世紀(jì)80 年代末期開始試點(diǎn)，90 年代中期開始在全國(guó)推進(jìn)，2004 年開始實(shí)施《工傷保險(xiǎn)條例》，至2011 年7 月1 日《社會(huì)保險(xiǎn)法》施行時(shí)，工傷保險(xiǎn)制度已經(jīng)實(shí)施近20 年，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，包括征繳在內(nèi)的制度運(yùn)行已經(jīng)夯實(shí)。其次，隨著工傷保險(xiǎn)費(fèi)征繳職能移交稅務(wù)機(jī)關(guān)，基于稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)登記、個(gè)人收入申報(bào)等方面的強(qiáng)勢(shì)地位，其有職責(zé)、有權(quán)力、有責(zé)任、有手段最大限度杜絕工傷保險(xiǎn)未參保現(xiàn)象的發(fā)生。最后，在建立和完善工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，工傷保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)征盡征的情形下，即便工傷保險(xiǎn)基金存在風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)得到有效化解。在征繳與給付分離的制度框架下，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)忠實(shí)履行自己的職責(zé)，全力保障工傷職工及其遺屬的工傷權(quán)益，這既是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的政治責(zé)任，也是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、推進(jìn)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的必然要求，在本質(zhì)上也有利于工傷保險(xiǎn)制度的良性發(fā)展。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付的條件

在何種條件下，工傷保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)先行支付？對(duì)此的認(rèn)識(shí)分歧成為制約先行支付制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)障礙。

第一，何謂“用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”？實(shí)踐中對(duì)此存在分歧?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第四十一條第一款規(guī)定，“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”是先行支付的前提條件。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于趙祖坤訴重慶市巫山縣社會(huì)保險(xiǎn)局行政給付一案的答復(fù)》〔（2017）最高法行他16 號(hào)〕規(guī)定，“用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”的情形，包括用人單位未為職工參加工傷保險(xiǎn)，自始未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)和用人單位為職工參加了工傷保險(xiǎn)后未按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)兩種情形。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”應(yīng)指用人單位已經(jīng)參加了工傷保險(xiǎn)，但未為工傷職工繳費(fèi)，不包括用人單位未為職工參加工傷保險(xiǎn)的情形。無(wú)論從體系解釋，還是目的解釋分析，用人單位未為職工參加工傷保險(xiǎn)都應(yīng)屬于“未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”。

第二，何謂“不支付”？“用人單位不支付”是“先行支付”的基本條件?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（人力資源社會(huì)保障部令第15 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第六條第二款規(guī)定了4 種情形：一是用人單位被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；二是用人單位拒絕支付全部或者部分費(fèi)用的；三是依法經(jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的；四是職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形。首先，這4 種情形是并列的，只要具備其中任何一種情形即構(gòu)成“不支付”。其次，“用人單位不支付”包括明示的拒絕，如以語(yǔ)言、文字等形式明確拒絕，也包括默示拒絕，如工傷職工書面通知用人單位在一定期限內(nèi)支付，用人單位未給予任何回應(yīng)且在該期限內(nèi)未予支付的，構(gòu)成默示拒絕。

第三，從程序上來(lái)說(shuō)，工傷保險(xiǎn)基金先行支付應(yīng)依當(dāng)事人申請(qǐng)而發(fā)生，屬于依申請(qǐng)的行政行為。工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能主動(dòng)適用先行支付制度。申請(qǐng)人申請(qǐng)先行支付須提供用人單位不支付的證據(jù)，如錄音、視頻資料、文字材料、電子材料等；申請(qǐng)中必須明確是“先行支付”，而非要求工傷保險(xiǎn)基金直接支付。

工傷保險(xiǎn)基金先行支付后的追償

工傷保險(xiǎn)基金先行支付后的追償，對(duì)于該制度的實(shí)施具有重要影響。在現(xiàn)階段，追償成功率會(huì)影響基金安全，這也是工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)拒絕先行支付的普遍動(dòng)機(jī)。更重要的是，追償成功率亦是督促用人單位依法參保繳費(fèi)的重要手段，極低的追償成功率會(huì)形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的不利效果，對(duì)用人單位的參保積極性形成反向激勵(lì)。目前，追償制度存在較多缺陷，需要進(jìn)一步改革完善。

第一，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條第二款規(guī)定，用人單位不償還從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照本法第六十三條的規(guī)定追償。由于該法第六十三條規(guī)定實(shí)施困難，導(dǎo)致追償舉步維艱。主要問(wèn)題包括：社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職權(quán)不明、金融機(jī)構(gòu)拒絕配合、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與行政部門的銜接程序不明、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的銜接程序不清晰等。

第二，交叉型追償?shù)姆稍V訟程序不明。例如，在個(gè)人起訴用人單位的訴訟程序中，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)參與訴訟以及訴訟地位如何，均無(wú)規(guī)定。

第三，《暫行辦法》第十一條第二款規(guī)定，先行支付后個(gè)人獲得相關(guān)給付的，應(yīng)當(dāng)退還先行支付待遇，個(gè)人拒不退還的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以從以后支付的相關(guān)待遇中扣減其應(yīng)當(dāng)退還的數(shù)額，或者向人民法院提起訴訟。受制于行政訴訟的機(jī)制制約，法院通常不會(huì)受理社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的起訴。

第四，《暫行辦法》第十四條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向用人單位追償工傷保險(xiǎn)待遇發(fā)生的合理費(fèi)用以及用人單位逾期償還部分的利息損失等，應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)。用人單位拒絕承擔(dān)時(shí)缺乏有效的追償手段。

第五，在現(xiàn)實(shí)中，部分用人單位會(huì)鉆先行支付制度的空子，未依法為職工參加社會(huì)保險(xiǎn)，并在職工發(fā)生工傷后，注銷企業(yè)或者通過(guò)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等方式逃避追償責(zé)任。對(duì)此，一方面，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在進(jìn)行商事主體注銷登記時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依法辦理，要求申請(qǐng)人提供承諾書等法律文件；另一方面，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)積極依照《公司法》等法律法規(guī)，追加商事主體的股東、投資人作為追償對(duì)象。

第六，追償事務(wù)費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)錢，法律關(guān)系復(fù)雜，需要從職責(zé)、人力、機(jī)制（包括購(gòu)買服務(wù)）等多方面賦權(quán)、賦能，使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以追償、有能力追償、有追償積極性、有追償壓力，從而為先行支付制度的順利推進(jìn)掃除后顧之憂?！?/p>