●羅希德

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，是新時(shí)代黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理方式的深刻變革， 是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要標(biāo)志。 事前績效評估是全過程預(yù)算績效管理的起點(diǎn)， 在預(yù)算決策中發(fā)揮了重要作用。 本文立足于廣東省深圳市事前績效評估的現(xiàn)狀， 重點(diǎn)闡述了深圳市福田區(qū)事前績效評估工作在探索和成效方面取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 并對進(jìn)一步完善事前績效評估進(jìn)行了展望。

一、深圳市事前績效評估發(fā)展概述

事前績效評估是指在申報(bào)財(cái)政資金支持時(shí)，各預(yù)算部門（單位）及財(cái)政部門根據(jù)市委市政府和區(qū)委區(qū)政府的決策部署、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資金申報(bào)理由等內(nèi)容，運(yùn)用科學(xué)、合理的論證方法，對項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、項(xiàng)目實(shí)施方案可行性、 項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性、項(xiàng)目預(yù)算編制合理性、項(xiàng)目籌資合規(guī)性等進(jìn)行客觀、公正的評估。 全面推行事前績效評估工作具有重要意義，有助于完善政策制定和預(yù)算編制，提高財(cái)政資金投入的精準(zhǔn)性、 科學(xué)性和有效性， 在預(yù)算決策中發(fā)揮了重要作用。

深圳市委市政府響應(yīng)先行示范區(qū)的號召， 貫徹落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作要求，提出“自2019 年底，各區(qū)各部門要全面啟動(dòng)預(yù)算績效管理各項(xiàng)工作，著力抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板。 2020 年要全面提升實(shí)施效果，做到強(qiáng)弱項(xiàng)、提質(zhì)量。 到2020 年底，市、區(qū)兩級基本建成具有深圳特色的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。 截至目前，深圳市已基本建成市、區(qū)兩級的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系， 但從全過程預(yù)算績效管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)來看， 深圳市事前績效評估仍處在實(shí)施初期。

深圳市尚無一套統(tǒng)一的事前績效評估管理機(jī)制， 事前績效評估應(yīng)遵循怎樣的工作流程、 按照什么樣的指標(biāo)體系、 如何得出評估結(jié)論以及如何進(jìn)行評估結(jié)果應(yīng)用等還處在探索實(shí)踐中，存在較多亟待解決的問題，主要體現(xiàn)為： 一是事前績效評估統(tǒng)籌管理不到位，評估工作結(jié)構(gòu)化、體系化不足，存在分散化、碎片化現(xiàn)象；二是政府投資項(xiàng)目未能全面納入評估范圍， 事前績效評估尚未涵蓋所有財(cái)政資金；三是事前績效評估的方式方法不夠健全，在投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性等方面存在明顯缺失， 影響評估結(jié)果的合理性。

基于此，福田區(qū)財(cái)政局全面貫徹落實(shí)預(yù)算績效管理要求，立足“全面”和“績效”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，堅(jiān)持績效管理關(guān)口前移，加強(qiáng)源頭管控，全面推行事前績效評估；創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算投入方式，改革項(xiàng)目支出預(yù)算安排方法，打破部門預(yù)算資金固化格局，建立財(cái)政資金“能進(jìn)能出”的預(yù)算決策機(jī)制。 通過實(shí)施事前績效評估工作，有效引導(dǎo)績效管理實(shí)現(xiàn)從以“事后評價(jià)”為主向以“事前評效”和“事后評價(jià)”并重轉(zhuǎn)變，推動(dòng)績效管理關(guān)口前移， 進(jìn)一步夯實(shí)部門預(yù)算編制基礎(chǔ)和優(yōu)化資金配置效率， 提高資金使用效益。

二、福田區(qū)開展事前績效評估的探索實(shí)踐

（一）提升預(yù)算績效管理高度，夯實(shí)事前評估基礎(chǔ)

1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組，全力統(tǒng)籌推進(jìn)，探索事前評估機(jī)制。 一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。福田區(qū)在2018 年初成立以財(cái)政局局長擔(dān)任組長、 各內(nèi)設(shè)科室為成員的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由監(jiān)督科（績效辦）牽頭，各科室及各預(yù)算單位協(xié)同，全力推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績效管理工作。 二是厘清部門職責(zé)，建立工作機(jī)制。 福田區(qū)財(cái)政局印發(fā)工作方案，明確預(yù)算單位、財(cái)政部門的職責(zé)分工，壓實(shí)預(yù)算單位的申報(bào)責(zé)任和財(cái)政部門的評估審核責(zé)任。 同時(shí)統(tǒng)一部署、協(xié)同推進(jìn)，探索建立有效的事前績效評估溝通協(xié)作機(jī)制以及決策流程。

2.成立審核工作專班，高位推動(dòng)，打造“一把手” 工程。 為深入完善全過程預(yù)算績效管理體系，強(qiáng)化鞏固事前績效評估工作機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步落實(shí)“過緊日子”的要求，全面發(fā)揮事前績效評估作用，強(qiáng)化評估結(jié)果運(yùn)用，2023 年，福田區(qū)在充分借鑒其他城市相關(guān)創(chuàng)新思路和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 將事前績效評估工作提升為“一把手”工程并明確工作機(jī)制。 一是“一把手”主動(dòng)推動(dòng)，提高話語權(quán)。 福田區(qū)組建由區(qū)委書記掛帥，區(qū)財(cái)政局、區(qū)發(fā)改局、區(qū)審計(jì)局、區(qū)國庫支付中心以及相關(guān)行業(yè)主管部門共同構(gòu)成的項(xiàng)目預(yù)算審核工作專班，成立“大刀隊(duì)”，對各類項(xiàng)目進(jìn)行“無盲區(qū)”“零死角”評估。 加強(qiáng)項(xiàng)目審核把關(guān)，做深做實(shí)事前評估工作， 務(wù)求把每一分財(cái)政資金都花在“刀刃”上，時(shí)刻踐行厲行節(jié)約、精打細(xì)算的基本原則，最大限度避免財(cái)政資金浪費(fèi)。 二是細(xì)化責(zé)任分工，增強(qiáng)審核專業(yè)性。 福田區(qū)“大刀隊(duì)” 分設(shè)政府投資項(xiàng)目審核小組和業(yè)務(wù)項(xiàng)目審核小組，其中業(yè)務(wù)項(xiàng)目審核小組由財(cái)政、審計(jì)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門組成， 主要從項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性和經(jīng)濟(jì)性入手，開展事前績效評估，分析業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)安排合理性；政府投資項(xiàng)目審核小組由財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)等部門組成，主要從項(xiàng)目立項(xiàng)和可研階段介入，開展事前績效評估，實(shí)現(xiàn)成果共享互認(rèn)。

（二）拓展預(yù)算績效管理寬度，擴(kuò)大事前評估范圍

1.率先在全市開展事前績效評估工作。福田區(qū)財(cái)政局于2019 年在全市各區(qū)中率先印發(fā)《福田區(qū)區(qū)級項(xiàng)目支出事前績效評估管理暫行辦法》 及相關(guān)實(shí)施細(xì)則， 要求各預(yù)算單位自2020年預(yù)算編制年度開始， 對擬申報(bào)財(cái)政資金的所有新增政策和項(xiàng)目開展事前績效評估。 福田區(qū)財(cái)政局根據(jù)預(yù)算績效管理工作需要， 逐年從各預(yù)算單位申報(bào)的項(xiàng)目中選擇部分具備代表性和社會(huì)影響力較強(qiáng)的財(cái)政資金支出項(xiàng)目， 采用財(cái)政部門自審和委托第三方機(jī)構(gòu)評估相結(jié)合的方式開展事前績效評估。

2.探索實(shí)踐重大（政策）項(xiàng)目事前績效評估。為有效應(yīng)對“緊約束、緊平衡”的財(cái)政收支態(tài)勢，落實(shí)落細(xì)“過緊日子”要求，福田區(qū)財(cái)政局于2022 年印發(fā)《福田區(qū)區(qū)級重大（政策）項(xiàng)目預(yù)算績效管理辦法》，明確將國家、省、市戰(zhàn)略部署明確的福田區(qū)需協(xié)同推進(jìn)的重點(diǎn)項(xiàng)目、區(qū)委區(qū)政府出臺(tái)的重大政策、 部署的重點(diǎn)項(xiàng)目、公共財(cái)政和本級政府負(fù)有支出責(zé)任的剛性支出事項(xiàng)等重大（政策）項(xiàng)目納入事前績效評估范圍，要求各預(yù)算單位實(shí)施重大（政策）項(xiàng)目事前績效評估。 福田區(qū)財(cái)政局綜合政策及項(xiàng)目的性質(zhì)、支出規(guī)模、社會(huì)關(guān)注度等要素，選擇社會(huì)關(guān)注度較高、涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、資金規(guī)模較大的重大支出政策和項(xiàng)目開展重點(diǎn)事前績效評估。

3.深化開展政府投資項(xiàng)目事前績效評估。政府投資項(xiàng)目數(shù)量較多、規(guī)模較大，管理過程較為復(fù)雜且時(shí)間跨度較長， 如政府投資項(xiàng)目未全面納入績效評估范圍， 將會(huì)導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于績效管控之外， 該部分政府投資項(xiàng)目資金的績效管理失效又會(huì)帶來更為嚴(yán)重的負(fù)面影響。2023 年，福田區(qū)將所有政府投資項(xiàng)目全部納入事前績效評估范圍， 由政府投資項(xiàng)目審核小組按照必要性、緊迫性、可行性、合理性、經(jīng)濟(jì)性的審核原則，砍項(xiàng)目、核標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。 通過持續(xù)構(gòu)建全方位、多層次、廣覆蓋的事前績效評估工作機(jī)制， 將績效管理關(guān)口前移， 對財(cái)政支出和政府投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，杜絕財(cái)政資金浪費(fèi)，確保政府集中財(cái)力辦大事、辦實(shí)事。

（三）探索預(yù)算績效管理深度，優(yōu)化事前評估方法

1.將事前績效評估與預(yù)算評審相結(jié)合。事前績效評估和預(yù)算評審都是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)開展的工作，但兩者側(cè)重不同。 事前績效評估重在評估項(xiàng)目可行與否，解決“是否支持”的問題；預(yù)算評審重在評審項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，解決“支持多少”的問題，因此在事前績效評估過程中同步實(shí)施預(yù)算評審， 結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際及其預(yù)期產(chǎn)出和效益情況等， 對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行分解細(xì)化、定量分析，有助于合理優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案，嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算資金規(guī)模。 為此，福田區(qū)著力將事前績效評估與預(yù)算評審的工作程序相結(jié)合，構(gòu)建分工協(xié)作、同類事項(xiàng)合并、雙線并行的工作新模式，以事前績效評估為抓手，全面深入開展項(xiàng)目可行性論證， 合理評估項(xiàng)目的可行性；以預(yù)算評審為抓手，評價(jià)項(xiàng)目預(yù)算編制的合理性、經(jīng)費(fèi)測算的科學(xué)性。 統(tǒng)籌“預(yù)事”和“預(yù)錢”，確?！邦A(yù)”的合理、“算”的精準(zhǔn)，促進(jìn)財(cái)政資金配置提質(zhì)增效。

2.將事前績效評估與成本效益分析相結(jié)合。在開展事前績效評估的過程中， 福田區(qū)財(cái)政局重視成本效益分析方法的運(yùn)用， 綜合采用“成本-效益”分析法、最低費(fèi)用選擇法、公共定價(jià)法等分析方法，綜合考慮歷史標(biāo)準(zhǔn)、市場標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目實(shí)際，開展成本效益分析，將虛化的項(xiàng)目成本做實(shí)， 重新核定項(xiàng)目的成本費(fèi)用構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目預(yù)算編制的深度融合，從源頭扭轉(zhuǎn)預(yù)算單位“重投入、輕管理、少問效”的局面，推動(dòng)預(yù)算安排更加科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)“少花錢、多辦事、辦好事”。

3. 將事前績效評估與政府投資項(xiàng)目審批相結(jié)合。 積極探索將事前績效評估嵌入政府投資項(xiàng)目審批過程，福田區(qū)財(cái)政局在政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)和可研階段， 介入式開展事前績效評估，重大政府投資項(xiàng)目只有經(jīng)過事前績效評估，且評估可行后方可納入政府投資計(jì)劃。 通過事前績效評估將關(guān)口前移，與發(fā)改、審計(jì)等多部門共同發(fā)力加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目審批，將事前績效評估與政府投資項(xiàng)目審批結(jié)合，既關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)可行性、必要性，又確保項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、投入合理性，凝聚合力，做好政府投資計(jì)劃項(xiàng)目管理與預(yù)算安排的有效銜接，從而實(shí)現(xiàn)“一加一大于二”的效果。 自2023 年政府投資項(xiàng)目審核小組成立以來， 已累計(jì)核減投資額2.68 億元，核減率24%。 后續(xù)還將對安全隱患類、落實(shí)民生類、發(fā)行專項(xiàng)債類等類型的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審核。

（四）加大評估結(jié)果運(yùn)用力度，提高資金使用效益

福田區(qū)財(cái)政局強(qiáng)化評估結(jié)果應(yīng)用， 堅(jiān)持將事前績效評估結(jié)果作為政策及項(xiàng)目預(yù)算資金安排和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。 一是將評估結(jié)果作為預(yù)算資金安排的必要條件。 福田區(qū)規(guī)定，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目只有通過事前績效評估才可納入項(xiàng)目庫管理，進(jìn)行預(yù)算安排。 政府投資項(xiàng)目未經(jīng)事前績效評估不得立項(xiàng)， 將政府投資項(xiàng)目評估結(jié)果作為發(fā)改部門立項(xiàng)審批、列入項(xiàng)目庫、行業(yè)主管部門審核初步設(shè)計(jì)、 財(cái)政部門安排資金等后續(xù)審批工作的重要依據(jù)。 二是將評估結(jié)果作為優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的重要參考。 各預(yù)算單位需按照事前績效評估意見，修改完善項(xiàng)目內(nèi)容及測算，相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)， 進(jìn)一步提高預(yù)算項(xiàng)目管理質(zhì)量。 三是將評估結(jié)果運(yùn)用作為強(qiáng)化績效意識培養(yǎng)的重要手段。 通過評估結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化績效管理的嚴(yán)肅性，引導(dǎo)各部門樹立全鏈條績效意識，樹牢“花錢必問效，無效必核減”績效理念，建立預(yù)算安排評估先行的長效管理機(jī)制。

三、對事前績效評估工作提質(zhì)增效的展望

福田區(qū)通過各部門各單位自行評估與財(cái)政重點(diǎn)評估相結(jié)合的方式， 對新增政策和項(xiàng)目開展事前績效評估工作， 不斷拓展工作深度與廣度， 積極將事前評估結(jié)果運(yùn)用于年度預(yù)算資金安排和改進(jìn)項(xiàng)目管理， 事前績效評估工作初顯成效。 但仍存在事前績效評估落地難、專業(yè)力量不足、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不夠全面等問題，很大程度上制約了事前績效評估工作效能的提升。 下一步，福田區(qū)將根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）、財(cái)政部《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財(cái)政政策體系與管理體制的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2022〕139號） 等文件中明確的深化預(yù)算績效管理改革的總體要求和工作重點(diǎn)， 緊密圍繞福田區(qū)發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持守正創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難，以“提質(zhì)、升級、擴(kuò)圍、增效”為核心工作任務(wù)，強(qiáng)化工作舉措，創(chuàng)新工作方法，深化事前績效評估抓手，進(jìn)一步提高預(yù)算績效管理水平。

（一）轉(zhuǎn)變績效管理觀念，加快評估工作落地

一是財(cái)政部門要加強(qiáng)事前績效評估指導(dǎo)。 財(cái)政部門持續(xù)抓好制度建設(shè)，完善事前績效評估管理；加強(qiáng)關(guān)口前移，突顯事前績效評估重要性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)事前績效評估與預(yù)算安排強(qiáng)相關(guān)。 二是預(yù)算單位要加快事前績效評估步調(diào)。 各部門各單位要切實(shí)發(fā)揮預(yù)算主體責(zé)任， 牢固樹立績效意識，進(jìn)一步拓展和擴(kuò)大評估范圍，并按照“誰申報(bào)項(xiàng)目，誰負(fù)責(zé)評估”的原則全面實(shí)施事前績效評估，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向財(cái)政部門報(bào)送自評報(bào)告和評估結(jié)果。

（二）強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)支撐，提升評估工作效率

一是要培養(yǎng)專業(yè)人才。 制定人才培養(yǎng)計(jì)劃，圍繞全面實(shí)施預(yù)算績效管理的核心要求，組織多種形式的宣傳和專業(yè)化培訓(xùn)， 扎實(shí)推進(jìn)人才培養(yǎng)，建立穩(wěn)定專業(yè)的人才隊(duì)伍，形成“全員抓績效”的工作格局。二是要借助專業(yè)力量。合理借助第三方機(jī)構(gòu)力量， 規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)行為，提高第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和效果。 通過專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)客觀中立的評估結(jié)論，為預(yù)算績效管理工作提供強(qiáng)有力的外腦支撐。 建立健全聯(lián)動(dòng)監(jiān)督工作機(jī)制，邀請人大代表、政協(xié)委員等參與事前績效評估工作，確保評估結(jié)果公正客觀，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理。

（三）加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升評估工作質(zhì)量

為進(jìn)一步夯實(shí)支出標(biāo)準(zhǔn)體系對全面實(shí)施績效管理的基礎(chǔ)支撐作用， 福田區(qū)財(cái)政局已擬定《福田區(qū)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)管理辦法（試行）》和《福田區(qū)2023 年預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作方案》，強(qiáng)化福田區(qū)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。并借用信息化力量，已實(shí)現(xiàn)嵌入智慧財(cái)政系統(tǒng)部門通用剛性支出標(biāo)準(zhǔn)71 條，囊括公務(wù)接待、差旅、培訓(xùn)等8 大類；嵌入部門專用支出標(biāo)準(zhǔn)126 條，涉及衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、城市管理等重點(diǎn)領(lǐng)域。 支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)為事前績效評估指標(biāo)分解提供了科學(xué)依據(jù)， 福田區(qū)財(cái)政局將在此基礎(chǔ)上制定更加明細(xì)的評估指標(biāo)體系， 全面提升事前績效評估質(zhì)量。