吉富星 劉兆璋 張菲爾

內(nèi)容提要：地方政府債務(wù)成因復(fù)雜，化債并不意味著消除債務(wù)，也不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)壓減支出和項(xiàng)目，而要注重系統(tǒng)思維、債務(wù)效率、制度完善以及道德風(fēng)險(xiǎn)防范，有力構(gòu)建“防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展、建機(jī)制”的良性互動(dòng)。為此，應(yīng)統(tǒng)籌安全與發(fā)展、兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，推進(jìn)“省級(jí)政府負(fù)總責(zé)、縣市政府主體責(zé)任、分類化解債務(wù)、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、中央強(qiáng)化激勵(lì)約束”的機(jī)制，采取“緩釋+轉(zhuǎn)化+化解+轉(zhuǎn)型+發(fā)展+改革”的多措并舉、協(xié)同推進(jìn)方式來(lái)治理風(fēng)險(xiǎn)。短期來(lái)看，核心是降低廣義政府債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、緩釋流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、遏制違規(guī)舉債勢(shì)頭，加強(qiáng)中央與地方共治、財(cái)政金融協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，統(tǒng)籌各種資金資源化債，將債務(wù)率降低到合理區(qū)間；中長(zhǎng)期依然要回歸到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)機(jī)制構(gòu)建這一根本上來(lái)。

一、引言

2015 年新《預(yù)算法》實(shí)施以后，地方政府唯一舉債渠道是發(fā)行政府債券，只能在政府債務(wù)限額范圍內(nèi)舉債。但地方政府為了推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，除了政府債務(wù)限額內(nèi)的政府債券投入外，還依托融資平臺(tái)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等舉借了大量債務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的題中應(yīng)有之義，中央高度重視政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。2017 年7 月全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”。2017 年以來(lái)，中央、部門(mén)及地方陸續(xù)發(fā)布了規(guī)范地方政府債務(wù)管理的文件，較大程度遏制了地方政府違法違規(guī)舉債的蔓延勢(shì)頭，有效緩釋了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

雖然近年來(lái)政府舉債“開(kāi)前門(mén)”力度不斷加大，但2022 年法定債務(wù)的負(fù)債率約為50%，低于60%的早期國(guó)際警戒線及主要經(jīng)濟(jì)體，可見(jiàn)，政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低。雖然目前我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，但地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、債務(wù)分布不均勻，部分地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，還本付息壓力較大。特別是受延續(xù)的新冠疫情等內(nèi)外部因素沖擊，在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)力增速放緩、土地出讓金下滑形勢(shì)下，部分地方償債能力下降、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為突出。

國(guó)之大者，安全為要。黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”。2023 年習(xí)近平總書(shū)記在《求是》發(fā)表文章《當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的幾個(gè)重大問(wèn)題》指出，要“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)”，包括“防范房地產(chǎn)業(yè)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”三部分。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，為此，2023 年7 月24 日中央政治局會(huì)議提出“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。簡(jiǎn)言之，健全政府債務(wù)管理制度是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的應(yīng)有之義，也是增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性及保持宏觀穩(wěn)定的內(nèi)在要求。

二、近年來(lái)地方政府化債政策與實(shí)踐回顧

在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、收支矛盾突出、多種風(fēng)險(xiǎn)交織的關(guān)鍵時(shí)期，中央和地方深入開(kāi)展了防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種治理措施。一方面中央持續(xù)推進(jìn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)等工作。2018 年財(cái)政部相關(guān)政策文件提出了六種債務(wù)化解方式：一是安排年度預(yù)算資金、盤(pán)活財(cái)政存量結(jié)余資金償還；二是出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；三是利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；四是將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；五是由企事業(yè)單位協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過(guò)借新還舊、展期償還；六是破產(chǎn)重整或清算。其中，第一種方式主要依靠地方政府財(cái)政資金，這要求地方政府有較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力能夠支撐債務(wù)化解，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份比較容易實(shí)現(xiàn)。第二種方式由于政府可出讓的股權(quán)和資產(chǎn)有限，難以成為主要化解方式。事實(shí)上，前兩種方式所涉資金、資產(chǎn)很大一部分仍來(lái)自土地相關(guān)的財(cái)政收入，土地仍在各地化債中扮演了重要角色。第三種、四種方式基于對(duì)應(yīng)項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流，但對(duì)應(yīng)的是公益性項(xiàng)目，盈利能力差，本身現(xiàn)金流較差，能轉(zhuǎn)化的比例不大。第六種方式將打破剛性兌付，會(huì)損害地方政府和城投平臺(tái)的信用?？傮w看，第五種方式即采取展期、置換等方式，既能緩解債務(wù)壓力，又不會(huì)損害地方政府和城投信用，受到各地青睞。這種方式主要針對(duì)融資平臺(tái)的非標(biāo)、債券等高息債務(wù)進(jìn)行展期重組，以達(dá)到降低債務(wù)成本、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)等目的，但未來(lái)債務(wù)償還壓力依存。此外，2019 年我國(guó)先后啟動(dòng)了高風(fēng)險(xiǎn)建制縣、建制區(qū)以及市本級(jí)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)，用地方政府再融資債券置換非標(biāo)、債券等高成本、短期債務(wù)，較大程度降低了融資成本、緩解了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，北上粵三地的全域無(wú)隱性債試點(diǎn)落地，也給予了特殊再融資債券支持。然而，債務(wù)置換只能暫緩償債壓力，并且可能會(huì)降低財(cái)政政策的有效性，增加短期波動(dòng)和中長(zhǎng)期產(chǎn)出下降的風(fēng)險(xiǎn)（邱志剛等，2022；梁琪、郝毅，2019；郁蕓君等，2022），也需要后續(xù)繼續(xù)跟進(jìn)化解。

在上述化債政策基礎(chǔ)上，地方政府也做了一些探索。其一，各地普遍采取強(qiáng)化融資平臺(tái)主體信用、增強(qiáng)融資能力來(lái)防范化解風(fēng)險(xiǎn)。例如，加強(qiáng)城投整合，為下轄的子公司提供融資擔(dān)保，提升區(qū)域融資能力?；蛘叱峭豆就ㄟ^(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，提升盈利能力，形成穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，分擔(dān)財(cái)政償債壓力。其二，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)合作，采取“懇談協(xié)商型”化解債務(wù)模式等方式維護(hù)金融市場(chǎng)信用?！皯┱剠f(xié)商型”化解債務(wù)模式主要是召開(kāi)投資人懇談會(huì)，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，圍繞“強(qiáng)調(diào)按照約定履行兌付義務(wù)，并制定還款計(jì)劃，提前落實(shí)還款資金”等內(nèi)容，以維護(hù)市場(chǎng)信任基礎(chǔ)，同時(shí)就債務(wù)化解等問(wèn)題落實(shí)相關(guān)舉措。近年來(lái)，山西、天津、甘肅、廣西、山東等地都召開(kāi)過(guò)地方政府與投資者的座談會(huì)或懇談會(huì)，相關(guān)研究表明地方政府懇談會(huì)所傳遞的救助意愿會(huì)產(chǎn)生隱性擔(dān)保和隱性擔(dān)憂雙重效應(yīng)（曹婧，2023）。其三，采取化債基金、信用保障基金等模式來(lái)緩解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。此類基金通常由政府、國(guó)有企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)出資成立，以向企業(yè)提供信用擔(dān)保、短期資金周轉(zhuǎn)等信用保障服務(wù)為目的，用以緩解短期流動(dòng)性壓力，促進(jìn)區(qū)域信用市場(chǎng)穩(wěn)定。此外，部分地區(qū)通過(guò)債權(quán)收購(gòu)、債務(wù)重組、債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化等多種形式參與地方債務(wù)化解，但由于資管機(jī)構(gòu)資本充足率受限，或者融資平臺(tái)資產(chǎn)質(zhì)量不高，事實(shí)上難以給予地方平臺(tái)較大流動(dòng)性支持。

整體來(lái)看，近年來(lái)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得了積極成效，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由亂到治、總體可控。但政府債務(wù)治理是世界性難題，沒(méi)有最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，我國(guó)新發(fā)展階段的政府債務(wù)治理面臨新的挑戰(zhàn)。

三、當(dāng)前及未來(lái)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的挑戰(zhàn)和思路

（一）基于短期視角的地方政府債務(wù)面臨的主要困難

當(dāng)前化債進(jìn)入攻堅(jiān)階段，融資平臺(tái)、地方政府兩方均面臨較大困境。一是融資平臺(tái)債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)、融資成本高，而其收益率較低，部分融資平臺(tái)依靠其自身化債難度較大。2015 年至2022 年，融資平臺(tái)有息債務(wù)增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于同期經(jīng)濟(jì)增速，這8 年增速差值的平均值為9.24%，最高為2020 年的16.37%，見(jiàn)圖1。同時(shí)，2015—2022 年融資平臺(tái)的城投債平均利率超過(guò)5%，比地方政府債券平均發(fā)行利率高20%或更高，而融資平臺(tái)的非標(biāo)融資成本則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上述利率水平。此外，2015—2022 年全國(guó)融資平臺(tái)的平均凈資產(chǎn)收益率（ROE）在1.50%至2.76%之間，顯著低于同期無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率水平（10 年期國(guó)債到期收益率），見(jiàn)圖2。故而，融資平臺(tái)收益率低，融資成本高、期限短，如無(wú)政府、金融機(jī)構(gòu)支持，則會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)暴露。這也導(dǎo)致很多融資平臺(tái)債務(wù)展期、置換是部分地方主要化解舉措。

圖1 2015—2022 年融資平臺(tái)有息債務(wù)余額與GDP 增速對(duì)比

圖2 2015—2022 年融資平臺(tái)盈利能力

二是地方政府普遍面臨經(jīng)濟(jì)下行和房地產(chǎn)市場(chǎng)等因素沖擊，財(cái)政保障能力降低，尤其是部分縣市政府化債存在較大壓力。如將融資平臺(tái)有息債務(wù)考慮在內(nèi)，如表1 所示，2021 年地方政府土地出讓收入和地方政府綜合財(cái)力增速大幅下降，2022 年地方政府綜合財(cái)力出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，尤其是土地出讓金收入出現(xiàn)了較大幅度下降。2023 年7 月24 日中央政治局會(huì)議指出，“經(jīng)濟(jì)恢復(fù)是一個(gè)波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)的過(guò)程”，“房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化”?？梢?jiàn)，在新冠疫情的疤痕效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方政府財(cái)力受沖擊而負(fù)債率依然較高，尤其是部分地方政府靠自身財(cái)力化債存在較大壓力。

表1 2015—2022 年地方政府財(cái)力

綜上，當(dāng)期過(guò)高融資成本與地方債務(wù)攀升兩者之間可能形成惡性循環(huán)，部分縣市政府依賴融資平臺(tái)或自身都可能難以有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)主體合作和資源統(tǒng)籌來(lái)緩釋當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）基于長(zhǎng)期視角的地方政府債務(wù)面臨的主要挑戰(zhàn)

一是政府隱性擔(dān)保和兜底預(yù)期依然存在，融資平臺(tái)職能轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難。長(zhǎng)期以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)所需資金缺口較大，融資平臺(tái)仍然是公益性項(xiàng)目的投資主體。一方面是投向大量缺乏經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流、低收益的公益性項(xiàng)目，另一方面是募集成本高、期限短的資金，這就必然導(dǎo)致一部分融資平臺(tái)償債依賴政府資金或政府資源，而不是項(xiàng)目現(xiàn)金流和公司償債能力。與此同時(shí)，部分融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型所需的資源能力普遍不足，相當(dāng)一部分融資平臺(tái)資產(chǎn)主要構(gòu)成是公益性項(xiàng)目，真正市場(chǎng)化業(yè)務(wù)開(kāi)展較少，現(xiàn)代治理機(jī)制沒(méi)有構(gòu)建起來(lái)。與一般工商企業(yè)相比，在市場(chǎng)開(kāi)拓、運(yùn)營(yíng)及盈利能力等方面還有很大差距。尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、可整合利用資源稀少，平臺(tái)難以找到合適的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型，并且獲得的資源和財(cái)力支持有限，轉(zhuǎn)型之路更為艱難。此外，盡管中央多次提出“打破政府兜底幻覺(jué)”，但融資平臺(tái)作為地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)籌集資金的重要渠道，短時(shí)間內(nèi)仍難以完全與地方政府信用和政府干預(yù)脫鉤。特別是，隱性擔(dān)保下的融資平臺(tái)預(yù)算軟約束問(wèn)題突出，“城投信仰”短期內(nèi)難以徹底改觀。由此可見(jiàn)，轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)長(zhǎng)期的改革陣痛過(guò)程。

二是地方債務(wù)擴(kuò)張動(dòng)力依然較大，債務(wù)制度還需要系統(tǒng)改革。特別是2017 年地方政府債務(wù)管理逐步規(guī)范化以來(lái)，各類債務(wù)仍快速膨脹，仍存在新增隱性債務(wù)問(wèn)題。2023 年6 月，審計(jì)署發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，“49 個(gè)地區(qū)通過(guò)承諾兜底回購(gòu)、國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415.16 億元”。財(cái)政體制、發(fā)展壓力、隱性擔(dān)保等作用下融資平臺(tái)面臨多重目標(biāo)約束。各地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)缺口較大，僅靠財(cái)政現(xiàn)有財(cái)力難以支撐，在隱性擔(dān)保或政府信用背書(shū)下，融資平臺(tái)債務(wù)不斷膨脹。同時(shí)，部分地方政府出于凸顯政績(jī)需要和“GDP 錦標(biāo)賽”壓力等，也會(huì)大舉借債（冀云陽(yáng)等，2019）。此外，對(duì)違法違規(guī)融資行為問(wèn)責(zé)不到位，加劇了逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)。可見(jiàn)，不完善體制機(jī)制、不構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，很難從根源上化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是地方政府均衡好防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)面臨挑戰(zhàn)，部分地方依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)穩(wěn)定債務(wù)、化解風(fēng)險(xiǎn)面臨不確定性。為應(yīng)對(duì)各種內(nèi)外部沖擊，需要積極財(cái)政政策發(fā)力，包括退減緩稅費(fèi)、擴(kuò)大投資等舉措。盡管在緩解下行壓力方面發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地推高了債務(wù)。此外，經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化趨勢(shì)，如各種環(huán)保突發(fā)事件、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難或甚至破產(chǎn)等，增加政府的潛在支出責(zé)任，推升融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張。當(dāng)前面對(duì)總需求不足、房地產(chǎn)低迷、經(jīng)濟(jì)下行壓力，化債不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)壓減支出和項(xiàng)目投資，否則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速、衰退后，債務(wù)問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，尤其要避免陷入“經(jīng)濟(jì)下行—財(cái)政收入下降—債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大—收緊債務(wù)—經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下行”的負(fù)反饋。要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，需采取積極財(cái)政政策、適度加大政府杠桿，而這對(duì)地方政府債務(wù)效率、風(fēng)險(xiǎn)防范又提出了新的挑戰(zhàn)。

（三）兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)視角的防范化解地方政府債務(wù)的思路

目前的債務(wù)化解是“硬骨頭”，還面臨繼續(xù)加杠桿、穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題不是債務(wù)本身，而是債務(wù)效率、結(jié)構(gòu)和償債能力。從理論看，政府債務(wù)可持續(xù)性核心是償付能力和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此需聚焦中長(zhǎng)期杠桿穩(wěn)態(tài)性、當(dāng)期債務(wù)流動(dòng)性和利息負(fù)擔(dān)，既考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、利率等因素，還要通過(guò)財(cái)政規(guī)則或政策等注入確定性（吉富星等，2022）。地方債務(wù)形成原因復(fù)雜，要避免“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，故需要短期與中長(zhǎng)期舉措相結(jié)合，注重制度完善和防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

一是當(dāng)前應(yīng)聚焦短期債務(wù)壓力較大、流動(dòng)性困難以及高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)等緊迫問(wèn)題，以低息換高息、以時(shí)間換空間，遏制違規(guī)新增債務(wù)、降低利息負(fù)擔(dān)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。為此，應(yīng)進(jìn)一步督促地方統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施，妥善化解存量債務(wù)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低利息負(fù)擔(dān)，逐步緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在此過(guò)程中，要加強(qiáng)中央與地方合作、財(cái)政金融協(xié)同，給予財(cái)力和政策支持，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，如無(wú)差別地覆蓋所有融資平臺(tái)債務(wù)的化債均由省級(jí)政府承擔(dān)“兜底”，則導(dǎo)致事實(shí)上剛性兌付機(jī)制難以打破，加劇了道德風(fēng)險(xiǎn)。為此，進(jìn)一步壓實(shí)地方和部門(mén)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)“省負(fù)總責(zé)，地方各級(jí)黨委和政府各負(fù)其責(zé)”的要求。當(dāng)然，還需考慮各地差異性，堅(jiān)持“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”，推動(dòng)隱債顯性化，“一地一策、一債一策”等分類治理，助力債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)軟著陸，將債務(wù)率降低到合理區(qū)間。

二是中長(zhǎng)期看，仍要完善體制及機(jī)制，推動(dòng)平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)，從根本上防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在此過(guò)程中，要考察債務(wù)使用效率是否較高、債務(wù)支出是否形成優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)或較大的正外部性。一方面要壓減低效、違規(guī)投資，另一方面要通過(guò)發(fā)展來(lái)緩釋、降低風(fēng)險(xiǎn)?；瘋⒉灰馕吨淮涡曰饣騼敻端袀鶆?wù)，核心是確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效緩釋、償債來(lái)源有保障，以及構(gòu)建財(cái)政可持續(xù)的機(jī)制。

三是既治標(biāo)又治本、短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)合，加強(qiáng)多方協(xié)同共治、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，化解當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)逐步完善制度、構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。堅(jiān)持系統(tǒng)思維、整體考慮，劃好底線、做好預(yù)案，要壓實(shí)省級(jí)政府主體責(zé)任，中央加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和政策支持。加強(qiáng)預(yù)算硬約束和中央不救助原則落實(shí)，但中央“不兜底”并不意味著“坐視不管”，地方承擔(dān)主體責(zé)任的前提下中央也會(huì)給予一定支持，并著力構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制?；瘋⒎恰皢伪贿M(jìn)”，需要融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)、地方和中央政府多方參與，在明確主體責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基礎(chǔ)上，有力構(gòu)建“防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展、建機(jī)制”的良性互動(dòng)。其中，完善體制機(jī)制的當(dāng)務(wù)之急是扭轉(zhuǎn)有偏差的政績(jī)觀、打破政府兜底幻覺(jué)、推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，改進(jìn)地方政府績(jī)效考核機(jī)制等，避免部分地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延?？傮w看，要繼續(xù)推進(jìn)“省級(jí)政府負(fù)總責(zé)、縣市政府主體責(zé)任、分類化解債務(wù)、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、中央強(qiáng)化激勵(lì)約束”機(jī)制。

四、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

目前地方政府債務(wù)化解既要降低成本、緩釋風(fēng)險(xiǎn)，又要讓地方政府重啟經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還要盡量不留風(fēng)險(xiǎn)隱患。當(dāng)前應(yīng)統(tǒng)籌安全與發(fā)展、兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，加強(qiáng)多方協(xié)作來(lái)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）短期防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施建議

摸清大口徑或廣義政府債務(wù)底數(shù)、甄別債務(wù)屬性，落實(shí)“一債一策”。開(kāi)展大口徑債務(wù)摸底，將融資平臺(tái)等主體的各類債務(wù)、拖欠款等涵蓋在內(nèi)，尤其是將2018 年未納入隱性范圍以及后續(xù)新增的各類融資平臺(tái)債務(wù)、中長(zhǎng)期支出責(zé)任債務(wù)等納入統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，甄別不同債務(wù)屬性，摸清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及還本付息情況等底數(shù)，分清隱性債務(wù)、關(guān)注類債務(wù)、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、拖欠款等類型，落實(shí)“一債一策”，確?；瘋桨盖袑?shí)可行。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府、部門(mén)、融資平臺(tái)的問(wèn)責(zé)和約束，落實(shí)年度化解計(jì)劃，逐筆制定相應(yīng)的債務(wù)化解方案，逐一對(duì)應(yīng)到具體債務(wù)的本金和利息，每項(xiàng)措施均有翔實(shí)的資料作為支撐，具有可行性、可操作性。

合理安排公共預(yù)算，適當(dāng)壓減未完工項(xiàng)目和一般性支出，統(tǒng)籌各類財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)化債。一是各地可結(jié)合近期財(cái)政承受能力、償債計(jì)劃，通過(guò)壓縮投資規(guī)模、緩建、停建等方式優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。二是統(tǒng)籌各類財(cái)政資金，開(kāi)源節(jié)流。利用財(cái)政結(jié)余資金、政府性基金、超收收入等方式籌措化債資金；通過(guò)預(yù)算安排，壓縮三公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)等支出。三是盤(pán)活存量資金資產(chǎn)，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目資金收回，進(jìn)行資源調(diào)配、盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，統(tǒng)籌使用以化解債務(wù)。

在摸清債務(wù)屬性和結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，由金融管理部門(mén)牽頭、其他部門(mén)和地方配合，推進(jìn)債務(wù)重組、置換，以降低利息負(fù)擔(dān)、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)置換高成本債務(wù)、壓縮非標(biāo)類、高成本等融資產(chǎn)品規(guī)模；同時(shí)，協(xié)商優(yōu)化還本付息方式，通過(guò)債務(wù)置換、調(diào)整，推動(dòng)融資成本壓降和風(fēng)險(xiǎn)緩釋。

從區(qū)縣擴(kuò)展到地級(jí)市，分階段擴(kuò)大地方政府隱債化解試點(diǎn)工作。根據(jù)地方債限額結(jié)存額度回收再分配，范圍從建制縣、區(qū)擴(kuò)大至市一級(jí)，附條件開(kāi)展高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)隱性債務(wù)的置換工作，明確整體債務(wù)化解年度計(jì)劃，形成省級(jí)負(fù)總責(zé)的化債硬約束機(jī)制。同時(shí)，可以分年度、分階段化債，可考慮從債務(wù)沉重的紅、橙區(qū)的縣市啟動(dòng)，后續(xù)擴(kuò)展到黃色或融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大的縣市。同時(shí)，可考慮給省級(jí)政府一定額度自主權(quán)（如限額結(jié)存額度的10%—20%）。

加強(qiáng)債務(wù)合并監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，加強(qiáng)政府投資和重大項(xiàng)目支出管理，嚴(yán)格控制債務(wù)增量。一是應(yīng)強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)部門(mén)間信息共享和監(jiān)管工作協(xié)同，形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一監(jiān)管的工作格局。二是從嚴(yán)審批債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新上政府投資項(xiàng)目，甚至要求投資項(xiàng)目報(bào)上級(jí)政府審議決策，重達(dá)財(cái)政收支平衡。三是加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，著力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，充分開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，從嚴(yán)控制政府性債務(wù)增量。四是地區(qū)年度新增經(jīng)營(yíng)性債務(wù)融資規(guī)模，原則上要與地區(qū)名義經(jīng)濟(jì)增速、項(xiàng)目投資資金需求、預(yù)期回報(bào)水平和對(duì)應(yīng)融資主體的償債能力相匹配。

省級(jí)政府負(fù)總責(zé)，加強(qiáng)對(duì)縣市的監(jiān)管、指導(dǎo)和激勵(lì)，支持其妥善化解存量、嚴(yán)控債務(wù)增量。省級(jí)政府要有效督促各地化債進(jìn)展，加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣城投平臺(tái)和財(cái)政運(yùn)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控和跟蹤；督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)通過(guò)實(shí)施短期和中長(zhǎng)期安排，比如一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等措施有效化債。還可以考慮讓化債進(jìn)度和地方政府績(jī)效考核、財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)、債券額度分配等掛鉤，以此提高各地化債積極性。一是省以下加強(qiáng)財(cái)政體制改革，加大轉(zhuǎn)移支付力度，兜牢“三保”底線。二是鼓勵(lì)省市高層級(jí)政府統(tǒng)籌化債，依托資質(zhì)較好的國(guó)有企業(yè)，聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)，設(shè)立債務(wù)增信、風(fēng)險(xiǎn)化解基金或臨時(shí)性周轉(zhuǎn)資金，應(yīng)對(duì)較大的風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，避免惡化區(qū)域金融生態(tài)。

相機(jī)采取再融資工具、含權(quán)條款等方式優(yōu)化存量債務(wù)結(jié)構(gòu)，做好債務(wù)集中到期年份的風(fēng)險(xiǎn)管理。在按照市場(chǎng)化原則保障債權(quán)人合法權(quán)益的前提下，地方政府發(fā)行政府債券時(shí)可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，防范償債資金閑置，防范資金挪用風(fēng)險(xiǎn)。一些項(xiàng)目可以考慮靈活設(shè)計(jì)含權(quán)條款來(lái)滿足發(fā)行人和投資者的風(fēng)險(xiǎn)偏好，包括發(fā)行人的可選贖回權(quán)、投資者的自由回售權(quán)，以及根據(jù)市場(chǎng)狀況自動(dòng)調(diào)整的票面利率等權(quán)益。

開(kāi)大前門(mén)、提高赤字率和債務(wù)限額，適當(dāng)提高國(guó)債和一般債比重，優(yōu)化專項(xiàng)債額度分配，支持專項(xiàng)債助力中小銀行補(bǔ)充資本，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)擴(kuò)大置換債規(guī)模，提高年度專項(xiàng)債助力中小銀行補(bǔ)充資本規(guī)模。同時(shí)，新增專項(xiàng)債額度適度向發(fā)達(dá)地區(qū)寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)傾斜，擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍、確保負(fù)債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配。

中央加強(qiáng)財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)，大力推動(dòng)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的金融化債，提供較大規(guī)模、低利率資金供給?？梢钥紤]加強(qiáng)央行、銀行、省級(jí)政府合作，依托國(guó)企或新設(shè)SPV 用于化債，大幅降低融資成本，緩解到期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，央行、金融監(jiān)管總局可給予參與銀行定向流動(dòng)性支持或再貸款支持以及業(yè)績(jī)考核等優(yōu)惠政策。

在“一省一策”基礎(chǔ)上加大激勵(lì)約束力度，給予必要的政策、資金支持。譬如，督促省級(jí)政府加大對(duì)市縣工作支持力度，中央及省級(jí)加大轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)上收事權(quán)等，或給予相應(yīng)的化債獎(jiǎng)補(bǔ)資金、債券額度支持等政策。對(duì)仍無(wú)力化解的部分省份，中央有必要對(duì)該部分債務(wù)給予一定的支持，如加大轉(zhuǎn)移支付、提供低息或無(wú)息借款等方式，而不建議簡(jiǎn)單地大包大攬用國(guó)債去置換兜底。

（二）中長(zhǎng)期防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，轉(zhuǎn)變地方發(fā)展理念、政績(jī)考核機(jī)制，量力而行搞建設(shè)。結(jié)合各地發(fā)展定位，將民生、生態(tài)、政府債務(wù)等納入政績(jī)考核中，消除地方負(fù)債沖動(dòng)，遏制政績(jī)工程、形象工程，不脫離當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力搞建設(shè)，避免多元目標(biāo)造成支出責(zé)任過(guò)快擴(kuò)張。

持續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革和省以下財(cái)政體制改革。加快央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，加強(qiáng)中央、省級(jí)財(cái)政的協(xié)調(diào)作用?？煽紤]部分事權(quán)、支出責(zé)任適當(dāng)上移到中央及省級(jí)政府，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，完善轉(zhuǎn)移支付制度。適當(dāng)上移社會(huì)保障、收入分配調(diào)節(jié)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等支出責(zé)任，減輕基層支出壓力，兜牢基層“三?！钡拙€，緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展壓力。

按舉債與償債能力匹配原則，推進(jìn)投融資體制改革。完善各級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表，進(jìn)一步推進(jìn)債務(wù)信息披露，在中長(zhǎng)期預(yù)算框架內(nèi)構(gòu)建資本規(guī)劃或投融資規(guī)劃，關(guān)注地方財(cái)政承受能力和債務(wù)可持續(xù)發(fā)展?！叭！北Ｕ洗嬖谌笨谇覀鶆?wù)率高的地區(qū)上新項(xiàng)目，須由同級(jí)人民政府開(kāi)展決策評(píng)估，按程序報(bào)上級(jí)政府審議決策。

深化金融體制改革，嚴(yán)格按市場(chǎng)化、商業(yè)化原則融資，逐步打破剛兌，允許融資平臺(tái)違約甚至破產(chǎn)。尤其要管控好項(xiàng)目的金融“閘門(mén)”，對(duì)還款來(lái)源沒(méi)有合規(guī)、穩(wěn)定現(xiàn)金流做支撐或項(xiàng)目沒(méi)有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的，不予融資。未來(lái)可允許城投債違約、地方融資平臺(tái)破產(chǎn)，健全金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人問(wèn)責(zé)機(jī)制，必要時(shí)機(jī)構(gòu)須承擔(dān)損失。

加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的綜合治理，推動(dòng)分類轉(zhuǎn)型。理順政企關(guān)系，核心是要?jiǎng)冸x政府融資功能，按照市場(chǎng)化激勵(lì)約束自負(fù)盈虧。其一，明確融資平臺(tái)的職能定位與轉(zhuǎn)型目標(biāo)，推動(dòng)融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型，清理注銷一批、整合重組一批、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型一批、存續(xù)規(guī)范一批。其二，結(jié)合區(qū)域資源和合理政府支持，增強(qiáng)其自身造血能力，穩(wěn)妥推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。其三，壓縮、整合各級(jí)平臺(tái)，與地方政府建立新型的市場(chǎng)契約關(guān)系，有效隔離政府信用與企業(yè)信用，管理方面“去行政化”。其四，探索引入戰(zhàn)略投資者或進(jìn)行混改，或依法履行破產(chǎn)程序。

完善政府資產(chǎn)負(fù)債表和中長(zhǎng)期預(yù)算，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，構(gòu)建政府債務(wù)合并監(jiān)管和長(zhǎng)效監(jiān)管制度。其一，強(qiáng)化中長(zhǎng)期預(yù)算、充分開(kāi)展財(cái)政承受能力評(píng)估，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力的項(xiàng)目。其二，進(jìn)一步明晰隱性債務(wù)口徑及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)出發(fā)，重點(diǎn)監(jiān)控、“穿透”各類中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)、資本性項(xiàng)目。尤其是加強(qiáng)政府債券、隱性債務(wù)、融資平臺(tái)債務(wù)、PPP 等合并監(jiān)管、穿透監(jiān)管。加強(qiáng)各級(jí)政府的人大、財(cái)政、央行、發(fā)改、金融、國(guó)資等統(tǒng)一監(jiān)管，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測(cè)。其三，信用評(píng)級(jí)應(yīng)基于融資平臺(tái)自身財(cái)務(wù)和項(xiàng)目信息等，不得將企業(yè)信用與地方政府信用相關(guān)聯(lián)。其四，形成常態(tài)化監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)及時(shí)查處追責(zé)新增、少報(bào)漏報(bào)隱性債務(wù)和化債不實(shí)等問(wèn)題。一旦形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃，建立責(zé)任倒查、終身責(zé)任追究機(jī)制。

開(kāi)大舉債“前門(mén)”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、保持合理經(jīng)濟(jì)增速?？煽紤]將赤字率階段性提高，將廣義公共債務(wù)總杠桿放寬到60%以上。除了目前政府債券，可考慮提供地方一般債額度、用好債務(wù)限額結(jié)存、放寬專項(xiàng)債發(fā)行方式，進(jìn)而加強(qiáng)跨周期調(diào)節(jié)。同時(shí)，在發(fā)達(dá)地區(qū)、優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)項(xiàng)目上加杠桿提振經(jīng)濟(jì)。此外，可考慮在不新增隱性基礎(chǔ)上，給融資平臺(tái)提供低成本、超長(zhǎng)期的資金供給，激發(fā)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）兼顧防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，協(xié)同推進(jìn)各類舉措

當(dāng)前應(yīng)基于短期與長(zhǎng)期結(jié)合，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，采取“緩釋+轉(zhuǎn)化+化解+轉(zhuǎn)型+發(fā)展+改革”多措并舉、協(xié)同推進(jìn)方式來(lái)治理風(fēng)險(xiǎn)。短期來(lái)看，聚焦短期債務(wù)壓力較大、面臨一定流動(dòng)性困難的地區(qū)，遏制違規(guī)新增債務(wù)、降低融資成本、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、給予財(cái)力和政策支持，以降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)；長(zhǎng)期依然要回歸到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、機(jī)制構(gòu)建這一根本上來(lái)。其中，“緩釋”主要是加強(qiáng)政府、金融機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)等多方合作，降成本、調(diào)結(jié)構(gòu)以緩解流動(dòng)性及違約風(fēng)險(xiǎn)，可采取部分置換、流動(dòng)性支持等措施，推動(dòng)隱債顯性化或成本期限優(yōu)化；“轉(zhuǎn)化”即部分經(jīng)營(yíng)性債務(wù)由企業(yè)承擔(dān)，按市場(chǎng)化機(jī)制化解；“化解”主要是統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)資源等進(jìn)行償付；“轉(zhuǎn)型”主要是融資平臺(tái)不得新增違規(guī)舉債，同時(shí)形成有效資產(chǎn)、現(xiàn)金流進(jìn)行債務(wù)償付；“發(fā)展”是最關(guān)鍵因素，最終還是要依靠增長(zhǎng)帶來(lái)財(cái)源化解風(fēng)險(xiǎn)，并推動(dòng)債務(wù)負(fù)擔(dān)“分母”放大來(lái)穩(wěn)定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；“改革”是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，必須協(xié)同改革行政、財(cái)政、金融、投資體制機(jī)制，并與短期政策結(jié)合起來(lái)，建立防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。