傅真慧

事業(yè)單位改革重組使得部門工作職能和責(zé)任不斷增加。在控制編制總量、核定編制只減不增政策情況下，為保障單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工作順利開展，很多事業(yè)單位采取編外用工方式緩解人力資源緊張難題，但在實(shí)際管理過程中卻存在著一些問題和矛盾。本文以某公路事業(yè)發(fā)展中心為例，對(duì)編外人員管理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，分析編外用工存在的問題及原因，針對(duì)性提出對(duì)策建議，以期能讓編外人員“人盡其才”，不斷完善編外用工隊(duì)伍建設(shè)，提升公共服務(wù)水平，同時(shí)為其他事業(yè)單位編外用工提供借鑒。

事業(yè)單位改革不斷深化，而改革主要目的是實(shí)現(xiàn)“減員增效”。一方面，國(guó)家編制總量控制要求編制人員數(shù)量“只減不增”，而另一方面，單位職責(zé)增加使得公共服務(wù)事項(xiàng)“只增不減”，這就造成了事業(yè)單位的編制短缺現(xiàn)象。

某市公路事業(yè)發(fā)展中心由原市公路處、市高速公路建設(shè)指揮部等多家單位合并重組而成，改革完成后，公路部門工作職能和責(zé)任不斷增加，加之公開招聘工作停滯多年，致使人員出現(xiàn)嚴(yán)重短缺，人員老化問題嚴(yán)重影響公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。編外用工在一定程度上緩解了人力短缺的難題，但在用工過程中也出現(xiàn)了一些問題。本文擬對(duì)編外人員管理中存在的問題進(jìn)行分析，有針對(duì)性地提出對(duì)策建議。完善編外用工管理工作和制度建設(shè)，對(duì)推進(jìn)單位的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、編外用工的概念和形式

（一）編外用工的概念

編制外的人員不屬于編制管理范疇，因而不適用編制管理的有關(guān)政策，官方指導(dǎo)性文件中尚無對(duì)“編外人員”進(jìn)行權(quán)威定義。編內(nèi)人員依照《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理，編外人員則是未納入國(guó)家編制管理范疇的工作人員?，F(xiàn)階段，我國(guó)事業(yè)單位大多依據(jù)《勞動(dòng)合同法》與編外人員確定勞動(dòng)關(guān)系、簽訂勞動(dòng)合同。

編外用工的費(fèi)用支出有些由地方政府財(cái)政承擔(dān)，有些由單位自收自支。隨著編外人員承擔(dān)的公共服務(wù)內(nèi)容不斷擴(kuò)大，再加上編外人員與編內(nèi)人員管理模式不一致，導(dǎo)致管理上存在一定的復(fù)雜性。

（二）編外用工的范圍和形式

編外用工存在于機(jī)關(guān)事業(yè)單位，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位用工的補(bǔ)充形式。編外人員主要從事補(bǔ)充性、臨時(shí)性、輔助性工作，涉及執(zhí)法監(jiān)督、行政管理、人事、檔案、財(cái)務(wù)等關(guān)鍵性崗位不得使用編外用工。

編外用工形式主要分為直接簽訂勞動(dòng)合同、勞務(wù)派遣、政府購(gòu)買服務(wù)、服務(wù)外包、政府購(gòu)買公益性崗位、臨時(shí)聘用、退休返聘等。直接簽訂聘用合同，是指用人單位與雇傭人員直接簽訂勞動(dòng)合同的用工；勞務(wù)派遣，是指由勞務(wù)派遣單位與派遣人員訂立勞動(dòng)合同，將其派往其他用工單位，用工單位即指機(jī)關(guān)事業(yè)單位；政府購(gòu)買服務(wù)，是指政府把直接向社會(huì)提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，以購(gòu)買的方式交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用；服務(wù)外包，是指事業(yè)單位將專業(yè)之外的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)給具有專業(yè)資質(zhì)的專門單位承擔(dān)，從而減少成本；政府購(gòu)買公益性崗位，指政府出資以保障社會(huì)公共利益和促進(jìn)就業(yè)困難人員就業(yè)，目的是提供非營(yíng)利性公共管理和社會(huì)公益性服務(wù)崗位；臨時(shí)聘用，是指其他為完成短期工作任務(wù)，臨時(shí)未簽訂勞動(dòng)合同等用人。

二、 現(xiàn)有編外人員具體情況及問題分析

（一）編外用工的必要性

目前，某市公路事業(yè)發(fā)展中心實(shí)際事業(yè)在編人數(shù)高于核定編制數(shù)，屬改制后超編運(yùn)行單位，但其中工勤人員達(dá)22%，50歲以上職工占總?cè)藬?shù)的一半，結(jié)構(gòu)不合理和人員老化問題嚴(yán)重。事業(yè)單位改革重組后，公路部門的職責(zé)進(jìn)一步增加，加之多年未有新鮮血液注入，人員短缺情況十分突出，不利于公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。編外用工在一定程度上緩解了人力短缺的難題，目前編外用工全部采取勞務(wù)派遣形式。

（二）編外人員的具體情況分析

截至2022年底，某市公路事業(yè)發(fā)展中心編外用工近30人，主要集中在路網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)、設(shè)備設(shè)施維護(hù)、后勤服務(wù)等輔助性崗位。40歲以下占比超過70%，年齡結(jié)構(gòu)較為合理。大學(xué)本科及以上學(xué)歷占比高達(dá)67%，中共黨員約占總?cè)藬?shù)的1/3，人員整體文化程度較高，學(xué)歷條件較為優(yōu)秀，這也為工作的順利開展提供了支持。在工作年限方面，工作10年以上人員占比約45%，工作5—10年人員占比約39%，工作5年以內(nèi)人員占比約16%，編外用工隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，是單位正常平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的力量。

（三）編外人員管理中存在的問題

1.編外人員資金保障難以維系

公路系統(tǒng)原為自收自支性質(zhì)事業(yè)單位，在編人員經(jīng)費(fèi)來源為稅費(fèi)改革后燃油稅切塊資金，然而自燃油稅改革以來經(jīng)費(fèi)始終沒有增加，因物價(jià)上漲和通脹等多重因素影響，目前事業(yè)在編人員經(jīng)費(fèi)已不能滿足單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，更無力承擔(dān)編外人員的工資福利，只能靠自籌資金維系。隨著機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深化、經(jīng)費(fèi)渠道的改變，編外人員工資等相關(guān)費(fèi)用將面臨無處可籌的局面。

2.編外人員超過核定限額

目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工采取限額申報(bào)形式，根據(jù)編制數(shù)核定編外用工額度。截至2022年底，公路事業(yè)發(fā)展中心實(shí)有編外人員超過核定限額，數(shù)名超額編外人員需要進(jìn)行妥善安置。

3.編外人員職業(yè)發(fā)展受限

相比編內(nèi)人員，編外用工的管理制度較為簡(jiǎn)單粗放，激勵(lì)機(jī)制并不健全。編外人員在薪資待遇、員工福利和職稱評(píng)聘等方面缺乏階梯式上升空間，職業(yè)發(fā)展受到諸多限制。編制內(nèi)外待遇不同帶來的落差，加之工作能力和文化素質(zhì)的不足，編外人員在履職盡責(zé)過程中容易出現(xiàn)工作態(tài)度敷衍、責(zé)任心不強(qiáng)、懈怠推諉等行為，對(duì)事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量和公眾形象造成不良影響。

4.編外人員流動(dòng)性大

受諸多因素影響，編外人員的流動(dòng)性較大，編外人員通常被看作是“臨時(shí)工”，收入待遇、社會(huì)地位等都較低。許多編外人員自感游離于體制之外，缺乏對(duì)職業(yè)的認(rèn)同感和歸屬感，他們僅僅把當(dāng)前的工作作為一個(gè)過渡，將更多的時(shí)間和精力放在進(jìn)入體制內(nèi)考試或是尋找薪資待遇高的工作，這致使編外人員的離職率較高、組織忠誠(chéng)度較低、穩(wěn)定性較差，編外用工陷入“招聘－離職－再招聘－再離職”的惡性循環(huán)之中，導(dǎo)致單位的日常工作難以穩(wěn)定開展，造成資源浪費(fèi)。

三、完善編外用工的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善編外用工制度

編外人員管理和資金保障產(chǎn)生問題，很大原因是上級(jí)主管部門頂層設(shè)計(jì)的缺失，上級(jí)部門對(duì)編外用工的管理缺失、責(zé)任不明確、相關(guān)規(guī)章制度不健全，缺少主要牽頭部門和統(tǒng)一管理機(jī)制。在編外資金保障上存在缺陷，鑒于公路事業(yè)發(fā)展中心經(jīng)費(fèi)渠道的特殊性，建議在年度預(yù)算中將編外用工人員經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

（二）恪守限額制度要求，合理控制編外用工數(shù)量

根據(jù)限額申報(bào)制度要求，積極采取措施，減少超額用工數(shù)量，同時(shí)積極傾聽編外人員心聲，保障其合法權(quán)利和合理訴求。通過自然減員、服務(wù)外包等方式，嚴(yán)格控制編外用工數(shù)量，確保只減不增，逐步達(dá)到規(guī)定的限額數(shù)量。

（三）建立合理薪酬體系，調(diào)動(dòng)工作積極性

對(duì)于編內(nèi)編外人員收入差距過大、“同工不同酬”的問題，建立健全合理的編外人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)體系?；趩挝坏膶?shí)際財(cái)政情況，根據(jù)崗位職責(zé)和人員學(xué)歷等特點(diǎn)，制定一套完備的編外人員工資標(biāo)準(zhǔn)。參照事業(yè)單位薪酬體系，探索編外人員的工資結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)“做多做少一個(gè)樣，做好做壞一個(gè)樣”情況的發(fā)生，切實(shí)調(diào)動(dòng)編外人員工作的積極性。

（四）健全考核評(píng)價(jià)制度，獎(jiǎng)懲張弛有度

現(xiàn)有考核指標(biāo)大多流于形式，考核標(biāo)準(zhǔn)和各項(xiàng)指標(biāo)有所欠缺，因此，要明確考核的量化指標(biāo)，切實(shí)提升考核的科學(xué)性和透明度，健全考核制度。通過平時(shí)考核和年底考核相結(jié)合的方式，對(duì)編外人員的履職情況進(jìn)行全面系統(tǒng)地評(píng)估，對(duì)考核優(yōu)秀人員，要進(jìn)行相應(yīng)的表彰和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)考核不合格人員，要及時(shí)了解其工作態(tài)度和工作狀況，反饋考核結(jié)果，督促調(diào)整；對(duì)多次考核不合格人員，要進(jìn)行勸勉談話，情節(jié)嚴(yán)重的解除勞動(dòng)關(guān)系。通過采取“正面激勵(lì)為主，負(fù)面激勵(lì)為輔”的獎(jiǎng)懲模式，確保編外人員考核制度發(fā)揮效能。同時(shí)暢通監(jiān)督渠道，保障編外人員合法權(quán)益，接受公眾監(jiān)督，保障考核公開、公平、公正，以提升編外人員對(duì)單位的忠誠(chéng)度和歸屬感，有助于工作穩(wěn)定有序地開展和實(shí)施。

（五）探索用工新機(jī)制，提升隊(duì)伍穩(wěn)定性

提升編外人員隊(duì)伍穩(wěn)定性，除了滿足其薪資待遇等物質(zhì)方面訴求，還要關(guān)心關(guān)注其精神方面的需求。一方面要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，將黨員身份編外人員納入單位黨組織，共同開展黨內(nèi)組織生活，增強(qiáng)其歸屬感。挖掘工作積極主動(dòng)、認(rèn)真負(fù)責(zé)的優(yōu)秀人才加入黨組織。同時(shí)，充分發(fā)揮單位工會(huì)的價(jià)值和作用，主動(dòng)吸納編外人員進(jìn)入工會(huì)，定期組織文體活動(dòng)，淡化“編制”概念，傾聽編外人員心聲，切實(shí)解決其實(shí)際困難。通過多樣化活動(dòng)，加強(qiáng)編內(nèi)外人員的溝通和交流，提升單位的凝聚力，形成友好和諧的工作氛圍。

針對(duì)人員嚴(yán)重短缺困境，積極探索用工新機(jī)制?，F(xiàn)階段，人工智能、數(shù)字化以及網(wǎng)絡(luò)化的不斷發(fā)展為事業(yè)單位的人力資源短缺提供了新的補(bǔ)償策略。通過數(shù)智賦能，對(duì)一些技術(shù)難度低、重復(fù)性高的工作進(jìn)行改造，運(yùn)用人工智能代替人力，提升工作效率，節(jié)省人力成本。但是，數(shù)字化改造也要因地制宜，根據(jù)單位實(shí)際情況進(jìn)行合理化升級(jí)，避免出現(xiàn)高投入、低產(chǎn)出等過度數(shù)字化現(xiàn)象，增加工作負(fù)擔(dān)。

發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化。一方面，對(duì)于保安、保潔以及食堂等后勤保障崗位，采用服務(wù)外包用工方式，與有資質(zhì)且信譽(yù)良好的外包服務(wù)公司簽訂協(xié)議，降低管理成本。另一方面，對(duì)于一些非核心但有一定技術(shù)要求的崗位，如設(shè)備硬件維護(hù)等，可以通過向有資質(zhì)的技術(shù)服務(wù)企業(yè)或者外包公司購(gòu)買服務(wù)，由其根據(jù)實(shí)際工作需要，委派適量且合規(guī)的技術(shù)人員協(xié)助工作。促使勞動(dòng)關(guān)系由用人單位到用工單位轉(zhuǎn)變，避免用工的法律風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)節(jié)省用工成本和人力成本，從而滿足對(duì)編制人員總量的限額要求。

結(jié)語：

事業(yè)單位改革重組使得部門工作職責(zé)增加，加之編制總量控制，編外人員已經(jīng)成為政府部門不可或缺的輔助性力量。編外用工的規(guī)范化改革不是一蹴而就的，需要直面編外人員管理中所暴露出的問題和困難，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善用工制度；恪守限額制度要求，合理控制超編人員數(shù)量；建立合理薪酬制度，健全考核制度；提升隊(duì)伍穩(wěn)定性，探索用工新機(jī)制。保障編外人員的合法權(quán)益，提升職業(yè)的認(rèn)同感和歸屬感，最終逐步解決編外人員面臨的各項(xiàng)難題，推進(jìn)編外用工隊(duì)伍的科學(xué)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。