田嘆 錢龍 趙霞 武舜臣

摘要：耕地“非糧化”加劇了糧食潛在危機(jī)，“非糧化”整治是保障國(guó)家糧食安全的重要舉措。本文基于對(duì)少數(shù)民族地區(qū)一個(gè)典型村莊“非糧化”整治的實(shí)地調(diào)研，對(duì)其做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和梳理，分析整治成效以及面臨的問(wèn)題，為推動(dòng)耕地“非糧化”整治穩(wěn)妥有序進(jìn)行提出思考和建議。

關(guān)鍵詞：“非糧化” 整治行動(dòng) 農(nóng)戶 糧食安全

一、發(fā)展現(xiàn)狀

2020年底，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，這是世界歷史上前所未有的偉大成就（周飛舟，2021）。在全面脫貧后，農(nóng)村較為突出的耕地“非糧化”問(wèn)題在保障糧食安全背景下引起了政府的高度重視。2020年11月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》。2020年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取長(zhǎng)牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度?！?021年發(fā)布的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”。自此，全國(guó)各地針對(duì)耕地“非糧化”展開(kāi)了整治行動(dòng)。耕地“非糧化”地區(qū)差異大、情況復(fù)雜，盡管整治行動(dòng)取得了顯著的成效，但同時(shí)也面臨一些困難和問(wèn)題，本文基于廣西民族村的實(shí)地調(diào)研，對(duì)當(dāng)?shù)亍胺羌Z化”整治做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和梳理，分析整治成效以及面臨的問(wèn)題，為推動(dòng)耕地“非糧化”整治行動(dòng)穩(wěn)妥有序進(jìn)行提出思考和建議。

本研究選取的調(diào)研點(diǎn)是一個(gè)典型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)村莊，之所以稱其為典型，是因?yàn)槊褡宕宀粌H基層組織齊全，而且是南寧市脫貧攻堅(jiān)的示范村。民族村位于南寧市馬山縣東部，目前全村轄15個(gè)屯，23個(gè)村民小組，共700余戶，3000多人。其中瑤族約占全村人口總數(shù)的85%，建檔立卡脫貧戶300余戶人，2018年整村脫貧摘帽。全村耕地面積160多公頃，主要種植玉米、木薯等農(nóng)作物，養(yǎng)殖桑蠶、豬、牛、黑山羊等，2021年人均收入1.6萬(wàn)元。近年來(lái)，該村榮獲國(guó)家森林鄉(xiāng)村、全國(guó)綜合減災(zāi)示范村、全國(guó)計(jì)劃生育工作先進(jìn)單位、自治區(qū)文明村鎮(zhèn)、南寧鄉(xiāng)村振興示范村、南寧市無(wú)走私示范村等系列榮譽(yù)稱號(hào)。

二、案例分析

（一）“非糧化”現(xiàn)狀

民族村主要少數(shù)民族有壯族、瑤族，以前是馬山縣的一個(gè)貧困村，土地石漠化嚴(yán)重且缺乏水源，“九分石頭一分土”。糧食作物只能種植玉米，氣候則往往是旱澇交替。當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)配套設(shè)施和社會(huì)化服務(wù)體系薄弱，村民多在廣東務(wù)工。

數(shù)據(jù)上，據(jù)南寧市自然資源局發(fā)布的“邕護(hù)田”在線基層常態(tài)化實(shí)地巡查平臺(tái)顯示，民族村2022年耕地現(xiàn)有量168.6公頃，永久基本農(nóng)田保護(hù)146.64公頃，耕地保護(hù)目標(biāo)為168.16公頃。2023年監(jiān)測(cè)至今尚未發(fā)現(xiàn)疑似占耕，當(dāng)?shù)亍胺羌Z化”整治取得了顯著成效。

（二）“非糧化”整治的實(shí)踐

1. 以法規(guī)制度抓統(tǒng)籌。作為一個(gè)連續(xù)不斷的行政、法律和強(qiáng)制系統(tǒng)，法律、法規(guī)和政策規(guī)定是國(guó)家構(gòu)建“國(guó)家——社會(huì)”關(guān)系的重要手段和方式（王漢生和吳瑩，2011）。作為管理的依據(jù)和基礎(chǔ)，法規(guī)制度對(duì)“非糧化”整治行動(dòng)作出了法理依據(jù)與條文解釋。除了國(guó)家層面的發(fā)文，馬山縣人民政府發(fā)布的《馬山縣人民政府關(guān)于禁止耕地“非農(nóng)化、非糧化”行為的通告》（馬府字[2022]24號(hào)）對(duì)當(dāng)?shù)亍胺羌Z化”整治行動(dòng)進(jìn)行有效統(tǒng)籌。文件以“堅(jiān)決從嚴(yán)從快查處”規(guī)定了對(duì)非法占用基本農(nóng)田違法行為的處置措施，并對(duì)責(zé)任部門作出了明確分工，避免了因職責(zé)交叉、任務(wù)不清導(dǎo)致監(jiān)管越位或缺位。

2. 以基層組織促落實(shí)。近年來(lái)政黨權(quán)威向基層行政組織滲透，推動(dòng)治理權(quán)力下沉。在民族村“非糧化”整治行動(dòng)中，縣包村干部以及駐村工作隊(duì)依托“黨建+網(wǎng)格化”管理體系，將排查工作落實(shí)到村組、細(xì)化到田塊，并對(duì)照南寧市下發(fā)的耕地圖斑進(jìn)行全面摸排，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管和圖斑錄入。同時(shí)及時(shí)制訂問(wèn)題整改方案，細(xì)化整改政策和措施?？焖俨樘巼?yán)格執(zhí)法，化解矛盾糾紛，確保違法主體清理騰退等工作平穩(wěn)推進(jìn)。

3. 以提質(zhì)改造穩(wěn)生產(chǎn)。針對(duì)民族村現(xiàn)有耕地石漠化嚴(yán)重、土層薄、肥力低的現(xiàn)狀，南寧市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專項(xiàng)工作提出“給予少數(shù)民族地區(qū)政策傾斜支持”，2019年8月南寧市自然資源局聯(lián)同馬山縣政府部門在民族村實(shí)施耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目。通過(guò)對(duì)荒地、旱地等綜合治理，建成連片水田、易于耕作、旱澇保收的糧食生產(chǎn)基地，緩解了保護(hù)耕地和占補(bǔ)平衡壓力。耕地提質(zhì)改造后，“旱改水”項(xiàng)目新增水田面積20.3374公頃；新修筑農(nóng)渠1358.95米、排灌渠44.81米、泵站5座等水利設(shè)施，灌溉保證率提升85%，^①有效促進(jìn)了黨和國(guó)家的土地整治和耕地保護(hù)等政策紅利在當(dāng)?shù)芈涞厣?，提高了?dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)條件，進(jìn)一步促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定。

4. 以科技創(chuàng)新助監(jiān)管。廣西壯族自治區(qū)“田長(zhǎng)巡”實(shí)地巡查系統(tǒng)和南寧市研發(fā)的“邕護(hù)田”APP為各級(jí)田長(zhǎng)、護(hù)田員提供了精細(xì)化管理和簡(jiǎn)易化工作的技術(shù)支撐。通過(guò)按層級(jí)按區(qū)域的精細(xì)化權(quán)限控制，提供簡(jiǎn)單易用查詢分析及問(wèn)題上報(bào)功能，形成日常巡田和圖斑核查處置的業(yè)務(wù)閉環(huán)。民族村護(hù)田員充分利用軟件開(kāi)展實(shí)質(zhì)性日常巡查工作，建立日常巡查和監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題的聯(lián)合檢查和抽查核驗(yàn)。在時(shí)空大數(shù)據(jù)助力下，對(duì)耕地進(jìn)行常態(tài)化實(shí)地巡查和地圖核查處置更加便捷。

（三）存在的困難和問(wèn)題

1. 完全“趨糧化”生產(chǎn)難度大，成本高。民族村具有典型的大石山區(qū)、丘陵地貌特征，土地石漠化且多為旱地，無(wú)灌溉設(shè)施，土層薄肥力低。為了適應(yīng)干旱的自然環(huán)境，玉米和木薯套作成為當(dāng)?shù)刂髁鞯姆N植選擇，同時(shí)村民在多山的環(huán)境條件下有著發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和林果業(yè)的主動(dòng)意愿，“非糧化”整治下對(duì)這些產(chǎn)業(yè)的清理騰退不僅帶來(lái)補(bǔ)償壓力，還容易引發(fā)矛盾。當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)“旱改水”工程推廣水稻、小麥的種植，然而抽水和基建成本巨大^②。在這種土地稟賦上要求完全“趨糧化”既不易實(shí)現(xiàn)，也會(huì)產(chǎn)生巨大的成本。

2.“非糧化”邊界定義尚不明確。由于“非糧化”問(wèn)題地區(qū)差異大、情況復(fù)雜，國(guó)家層面并未制定統(tǒng)一整治方案，而是要求各地結(jié)合本地實(shí)際自主制定具體工作方案，采取針對(duì)性特色化措施（藍(lán)海濤等，2021）。這就使得村民乃至基層工作人員并不清楚諸如：木薯雖然是薯類但有毒性，需加工后方可食用，往往作為工業(yè)原料出售，算不算糧食作物？“非糧化”針對(duì)的土地究竟是耕地、基本農(nóng)田還是永久基本農(nóng)田？不同的土地上執(zhí)行的是“非糧化”還是“非農(nóng)化”整改等等問(wèn)題。這些問(wèn)題在“非糧化”整治行動(dòng)中往往造成困惑和誤解，甚至引發(fā)爭(zhēng)端。

3. 永久基本農(nóng)田的劃定不盡合理。一方面，軟件監(jiān)管下的永久基本農(nóng)田圖斑是基于早期“三區(qū)三線”的劃定，大石山區(qū)的村民在早年的拓荒時(shí)去山谷中開(kāi)墾耕地，而隨著城鎮(zhèn)化加速和農(nóng)村勞動(dòng)力外流，留守的老人無(wú)力再背著幾十斤的玉米翻山越嶺。另一方面，脫貧攻堅(jiān)期為發(fā)展產(chǎn)業(yè)將區(qū)位條件好的平耕地用作建設(shè)用地，而將永久基本農(nóng)田劃在并非良田好地的地方。這些土地基礎(chǔ)耕作條件差，不具備作為永久基本農(nóng)田的條件。農(nóng)民在這些土地上種植了經(jīng)濟(jì)作物，表面看違反土地政策，但事實(shí)上卻符合發(fā)展規(guī)律（鐘鈺等，2023）。對(duì)于這些地塊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和方法在具體實(shí)踐中還需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。

4. “非糧化”整治效果難以維持。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)戶種糧比較收益偏低。糧食生產(chǎn)和非糧生產(chǎn)之間的利益剪刀差直接影響耕地的用途選擇，從而誘發(fā)耕地“非糧化”（黃祖輝等，2022）。這是我國(guó)耕地“非糧化”問(wèn)題的根源。在土地石漠化、耕作條件差的民族村這類村莊“非糧化”傾向體現(xiàn)得更為明顯。耕地“非糧化”整治效果難以長(zhǎng)期維持，一旦放松管控，就有可能再回“非糧化”。

三、思考與建議

基于以上分析，本文對(duì)“非糧化”整治行動(dòng)提出以下政策建議：

（一）“非糧化”治理要因地制宜

正視丘陵地區(qū)耕地“非糧化”壓力較大的現(xiàn)實(shí)，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的前提下，適當(dāng)拓寬糧食主銷區(qū)農(nóng)戶種植權(quán)限，拓展耕地功能，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)共養(yǎng)、輪作和套作等綜合種養(yǎng)模式，全面提升耕地資源利用率，順應(yīng)農(nóng)戶由下而上的訴求，激發(fā)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性。

（二）明確非糧化邊界

首先，將非糧食作物明確為除谷物、豆類、薯類外的農(nóng)作物（孟菲等，2023），避免因“擦邊球”問(wèn)題造成過(guò)度執(zhí)法。其次，為了避免“非糧化”整治擴(kuò)大化，建議將“耕地非糧化整治”明確為“基本農(nóng)田非糧化整治”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部《關(guān)于做好2022年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》等文件中也使用了遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”的表述。

（三）優(yōu)化基本農(nóng)田劃分方案

建議當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局重新對(duì)不同類型土地重新劃定，需要重新考量山谷中不易耕作的耕地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確劃線邊界。同時(shí)將那些“隱藏”起來(lái)留作建設(shè)用地的優(yōu)質(zhì)耕地重新劃入永久基本農(nóng)田（陳印軍，2023），而將那些本不應(yīng)該劃入永久基本農(nóng)田的土地劃出，切實(shí)做到“基本農(nóng)田”名副其實(shí)。

（四）助力種糧降本增效

耕地“非糧化”的根本原因還是種糧比較收益偏低，這既是我國(guó)耕地“非糧化”問(wèn)題的根源，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)難以解決的痛點(diǎn)。建議多渠道增加農(nóng)戶收入：首先，當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)的主力仍然是以家庭為單位的小農(nóng)戶，確保對(duì)小農(nóng)種糧補(bǔ)貼只增不減，惠農(nóng)政策要確實(shí)落實(shí)到小農(nóng)頭上；其次，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并賦予新型經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的責(zé)任和義務(wù)，嚴(yán)格管控鄉(xiāng)村中“精英俘獲”等行為；再次，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，調(diào)動(dòng)留守老人和婦女能動(dòng)性，補(bǔ)充農(nóng)村勞動(dòng)力；從次，推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革，創(chuàng)新試點(diǎn)流轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶收入和良田面積的同步增長(zhǎng)；最后，鼓勵(lì)引導(dǎo)小農(nóng)參與高價(jià)值“精品農(nóng)業(yè)”，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣l(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)戶增收。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王漢生，吳瑩.基層社會(huì)中“看得見(jiàn)”與“看不見(jiàn)”的國(guó)家——發(fā)生在一個(gè)商品房小區(qū)中的幾個(gè)“故事”[J].社會(huì)學(xué)研究，2011，25（01）：63-95+244.

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[4]鐘鈺，李國(guó)祥，陳明.財(cái)經(jīng)三人談：治理耕地“非糧化”“非農(nóng)化”痛點(diǎn)在哪？[EB/OL].環(huán)球網(wǎng)[2023-05-27].https：//3w.huanqiu.com/a/de583b/4D3YoNlxLfP？agt=10.

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（作者單位：1.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院、2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“黨的十八大以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)維護(hù)國(guó)家糧食安全的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)研究”（編號(hào)：22ZDA117）、國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)對(duì)化學(xué)農(nóng)資減量施用的影響：理論機(jī)制、效應(yīng)識(shí)別與政策優(yōu)化”（編號(hào)：72273061）、江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“江蘇農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中耕地非糧化治理研究”（編號(hào)：22GLC015）、服務(wù)國(guó)家特殊需求博士人才科研專項(xiàng)課題“糧食初加工機(jī)械化、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)績(jī)效的影響研究”（編號(hào)：BSZX2021-03）。

作者簡(jiǎn)介：田嘆（1987—），男，博士生，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

①馮秋.耕地提質(zhì)改造為少數(shù)民族地區(qū)“鄉(xiāng)村振興”保駕護(hù)航[EB/OL].（2021-11-15）[2023-10-31]http：//zrzyj.nanning.gov.cn/xwdt_57/nndt/t4948160.html.

②抽水成本約1元/噸，用電成本0.6元/度，水電費(fèi)2-3萬(wàn)元/年。