姚 雪

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163311）

一、大慶市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府職能履行情況

（一）制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策

近年來，大慶市為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實施意見》等文件要求，圍繞老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，落實社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，結(jié)合大慶實際，先后制定了《大慶市“一老一小”整體解決方案》《關(guān)于開展市區(qū)老年餐廳項目建設(shè)的方案》《關(guān)于開展市區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)試點工作的方案》和《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》等文件，不斷健全養(yǎng)老服務(wù)政策體系、擴(kuò)大服務(wù)供給，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）提供財政資金投入

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展離不開各級財政的大力支持，只有持續(xù)充足的資金投入才能確保社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的正常推進(jìn)。為夯實發(fā)展基礎(chǔ)，推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，2021、2022年省市縣三級政府共投入1726萬元用于大慶市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，主要用于購買特殊困難老年人家庭適老化改造，提升特殊困難老年人智能化照護(hù)能力。2022年，大慶市財政局安排市本級福彩公益金418.55萬元，其中，用于試點街道建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力，補(bǔ)助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點項目資金60萬元；用于試點街道建設(shè)老年餐廳市級補(bǔ)助項目資金30萬元。2022年,市級補(bǔ)助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點項目資金10萬元；用于培訓(xùn)1200名養(yǎng)老護(hù)理人員，提升我市現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施護(hù)理人員的服務(wù)水平的中央補(bǔ)助養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)項目資金10萬元。

（三）成立機(jī)構(gòu)加強(qiáng)組織引導(dǎo)

為更加有序地推進(jìn)大慶社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，大慶市委組建了由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市民政局、市發(fā)改委、市市場監(jiān)督管理局、市財政局等相關(guān)部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)全市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管工作，加快全市養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。除此之外，大慶市、區(qū)兩級民政部門成立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由局主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，養(yǎng)老服務(wù)、基層政權(quán)、社會組織管理科室(股)為成員。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點工作以建立街道級具備綜合服務(wù)功能的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為定位，結(jié)合轄區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作基礎(chǔ)，通過第三方運營方式，為轄區(qū)老年人提供生活照料、醫(yī)療保健、助餐送餐、家政服務(wù)、代辦助行、法律援助等服務(wù)。

（四）監(jiān)督管理社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，離不開政府部門的監(jiān)管。大慶市政府突出政府主導(dǎo)責(zé)任，建立了養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機(jī)制，成立了市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，民政、市場監(jiān)管、住建、城管、衛(wèi)健等19個部門為成員的養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組。進(jìn)一步建立全市養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促落實養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、老年人權(quán)益維護(hù)、處理投訴舉報以及違法行為行政處罰等監(jiān)管工作。在運營秩序監(jiān)管方面，推動全市養(yǎng)老服務(wù)糾紛和人民調(diào)解深度融合，建立養(yǎng)老服務(wù)糾紛調(diào)解委員會，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)糾紛調(diào)解工作，引導(dǎo)老年人和其代理人依法維權(quán)，維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)市場穩(wěn)定發(fā)展的環(huán)境。在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地監(jiān)管方面，自然資源部門負(fù)責(zé)依法對非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的行為進(jìn)行查處，對改變養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的行為依法進(jìn)行監(jiān)管；城管等部門負(fù)責(zé)依法查處養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施擅自變更規(guī)劃土地用途的行為。在質(zhì)量安全監(jiān)管方面，民政部門會同有關(guān)部門加強(qiáng)對不符合國家強(qiáng)制規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)的處置力度，引導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)履行好安全主體責(zé)任，主動消除建筑、消防、食品、醫(yī)療衛(wèi)生、特種設(shè)備等方面的風(fēng)險隱患。

二、大慶市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府職能履行存在的問題

（一）政策體系不完善

根據(jù)大慶市已經(jīng)制定的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策來看，基本上都是以“意見”“方案”居多，以概括性內(nèi)容為主，實操性較弱，缺少與“意見”“方案”相配套的實施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)。比如，方案中提到要“鼓勵企業(yè)和社會組織積極參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量”，但是卻缺少具體方法和路徑，這就會讓社區(qū)、企業(yè)和社會組織在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的過程中缺少工作依據(jù)。老年人在家和社區(qū)接受養(yǎng)老服務(wù)時，也很難對標(biāo)對表政府頒布的相關(guān)政策文件，了解自己接受的服務(wù)是否符合標(biāo)準(zhǔn)和要求。所以，政府相關(guān)部門在依據(jù)國家或省相關(guān)要求制定符合大慶實際情況的政策時，應(yīng)該更加注重政策的體系性、實踐性和普及率，這樣才更具有指導(dǎo)意義。

（二）財政資金投入不足

相比以往，近兩年大慶各級財政對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的資金投入都有不同程度的提高，但還是無法滿足社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的巨大需求，資金缺口仍然很大。而且財政撥付資金更多都投入到了適老化家庭改造方面，對社區(qū)公共服務(wù)事項的投入較少，無法滿足老年人的現(xiàn)實需求。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源主要由財政撥款、慈善捐贈和福彩基金三部分構(gòu)成。這些資金主要用于購買康復(fù)器材、休息床位、休閑和娛樂設(shè)施；建設(shè)和維持日間照料室、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心正常運轉(zhuǎn)的開銷；向提供服務(wù)的專業(yè)人員支付勞動報酬等。這些日常開銷費用是需要一個持續(xù)并不斷增加的資金投入的，但三種資金來源中的慈善捐贈和福彩基金都具有不穩(wěn)定性，無法保證持續(xù)增加。所以，為了滿足不斷增加的養(yǎng)老服務(wù)需求，就對財政撥款的持續(xù)增加提出了要求，否則就無法保證社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。

（三）人才隊伍薄弱

由政府搭建平臺，提供政策支持和財政支撐，建設(shè)一支專業(yè)化人才隊伍是提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者以40—50歲的外來務(wù)工人員及失業(yè)再就業(yè)人員為主，主要從事一些門檻較低的家政服務(wù)工作。這些從業(yè)者大部分學(xué)歷較低、缺少專業(yè)技能，對于醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等較高層次的需求無法滿足。由于政府職能的缺位，很多從業(yè)者都是無證上崗，有些家政企業(yè)通過自己組織的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，給從業(yè)者頒發(fā)從業(yè)資格證書，缺少政府組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，行業(yè)發(fā)展較為混亂。具備專業(yè)資質(zhì)的人又因薪資待遇和個人發(fā)展問題不愿意從事社區(qū)居家養(yǎng)老的相關(guān)工作，基本都在收入較為可觀的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作。而現(xiàn)階段大慶提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的人員基本都是社區(qū)工作人員兼職或者志愿者，這些工作人員和志愿者又都有自己的本職工作，很難對轄區(qū)內(nèi)的老年人有較為全面的了解，也就無法為老年人提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

（四）監(jiān)督管理體系不健全

政府是社區(qū)居家養(yǎng)老的監(jiān)管主體，在家庭、社區(qū)、企業(yè)之間起組織協(xié)調(diào)作用，特別是通過制定政策規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制等方式對養(yǎng)老服務(wù)的提供者起到監(jiān)管作用。當(dāng)前，大慶有關(guān)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的政策文件，沒有將家庭、政府、企業(yè)和社會組織應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)劃分，各服務(wù)主體的服務(wù)質(zhì)量評估及服務(wù)效果反饋等環(huán)節(jié)也缺少判斷標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老服務(wù)管理體系中監(jiān)控、評估作用沒有發(fā)揮出來，監(jiān)督方式也呈“粗放式”發(fā)展。[1]社區(qū)居家養(yǎng)老模式的監(jiān)管工作涉及的內(nèi)容較多，不同的服務(wù)內(nèi)容分屬不同部門管理，比如，社會工作由民政部門負(fù)責(zé)；醫(yī)療健康由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)；家政企業(yè)由工商部門負(fù)責(zé)等。這就導(dǎo)致在實踐中易出現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管政出多門、監(jiān)管內(nèi)容碎片化的情況。此外，現(xiàn)階段的服務(wù)評價基本都是口頭形式，大多數(shù)都是直接反饋給服務(wù)機(jī)構(gòu)，只有出現(xiàn)較大糾紛時才會反饋至相關(guān)監(jiān)管部門。導(dǎo)致這種局面的原因在于缺少一個由家庭、政府、企業(yè)和社會組織共同參與的信息資源共享的監(jiān)管平臺，阻礙了社區(qū)居家養(yǎng)老監(jiān)管精準(zhǔn)化的發(fā)展進(jìn)程。

三、完善大慶市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府職能的對策建議

（一）健全政策體系，加強(qiáng)宣傳力度

法規(guī)政策體系的不完善會導(dǎo)致社區(qū)、企業(yè)和社會組織在提供服務(wù)時缺少具體實施標(biāo)準(zhǔn)。為了解決這一問題，就要在國家法律政策的基礎(chǔ)上，出臺實施細(xì)則。一是根據(jù)現(xiàn)有的“方案”“通知”等文件中的內(nèi)容，對政府部門的工作職責(zé)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法等做出詳細(xì)規(guī)定，讓執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中有法可依。二是對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確規(guī)定。三是對參與提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和社會組織的準(zhǔn)入要求、監(jiān)督辦法、獎懲制度等內(nèi)容制定標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則。制定政策的目的是使政策落地，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就要讓政策的利益關(guān)系人了解并認(rèn)可政策，所以，要在政府層面做好充分的宣傳。政府要通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等渠道對法規(guī)政策進(jìn)行宣傳，讓各利益相關(guān)人了解自己的權(quán)利和義務(wù)；社區(qū)通過舉辦講座、上門宣傳、邀請體驗的形式，讓老年人了解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容；及時向社區(qū)、企業(yè)和社會組織等下發(fā)最新政策，舉辦相關(guān)培訓(xùn)班對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，既有利于提供更加符合規(guī)定的服務(wù)又有利于保護(hù)自己的合法權(quán)益。

（二）增加財政投入，拓寬資金渠道

要想保證老年人享有的服務(wù)質(zhì)量不斷提升，就要根據(jù)大慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，建立穩(wěn)定的財政投入增長機(jī)制，設(shè)置專項養(yǎng)老服務(wù)金，將這一部分資金作為政府財政預(yù)算的固定部分。比如，每年用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財政資金要在上一年度基礎(chǔ)上，至少增加2%，這樣就可以確保財政投入的穩(wěn)定性。發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，只依靠政府的財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要拓寬資金來源渠道，吸引多元主體共同參與，彌補(bǔ)政府資金投入不足的問題。一是設(shè)立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基金，鼓勵個人、企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)捐贈，將基金作為特困老人享受必要養(yǎng)老服務(wù)的資金來源。二是采取公建民營或者政府購買的方式，引入企業(yè)或社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心運營。三是為企業(yè)和社會組織制定補(bǔ)貼政策，如，新建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的，財政可以按1:1比例給予補(bǔ)助；在社區(qū)開辦老年餐廳，給予貸款免息或3年內(nèi)免征增值稅等優(yōu)惠政策。總之，就是要建立政府、社會、家庭和個人責(zé)任共擔(dān)，財政資金、社會資本并舉，社會福利、社會救助、公益慈善相銜接的養(yǎng)老服務(wù)投入機(jī)制，落實好“第三次分配”，推動社會力量成為提供基本養(yǎng)老的服務(wù)主體。

（三）充實人力資源，提高服務(wù)水平

數(shù)量充足的社區(qū)工作人員和具備專業(yè)技能的人才隊伍建設(shè)，是發(fā)展好社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，保障老年人享受高水平、高質(zhì)量服務(wù)的必要保證。一是按需配備社區(qū)工作人員。根據(jù)各社區(qū)老年人數(shù)量、居家養(yǎng)老服務(wù)中心數(shù)量的不同，面對社會公開招聘專職工作人員，專門負(fù)責(zé)社區(qū)居家養(yǎng)老的相關(guān)工作。在招聘時，要傾向于招聘具備護(hù)理資質(zhì)、社會工作資質(zhì)或者養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)工作的其他專業(yè)資質(zhì)技能的人員，這樣更有利于建設(shè)一支專業(yè)化的工作團(tuán)隊。二是推進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展。成立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿者協(xié)會，構(gòu)建政府主導(dǎo)、全民參與的養(yǎng)老模式。面向社會招募志愿者，由政府部門組織培訓(xùn)。雖然不能給志愿者提供報酬，但可以通過提高社會認(rèn)同、給予精神鼓勵的方式，表彰他們的突出貢獻(xiàn)。還可以通過建立“時間銀行”的形式累計積分，讓志愿者本人或者其家屬也能享受到相應(yīng)服務(wù)。三是加強(qiáng)新形勢下新職業(yè)服務(wù)隊伍建設(shè)。依托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、在慶高校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，開展老年人能力評估師、健康照護(hù)師、養(yǎng)老經(jīng)紀(jì)人等新型養(yǎng)老服務(wù)技能人才的培訓(xùn)工作，提升新型養(yǎng)老服務(wù)人才數(shù)量和質(zhì)量。借助社區(qū)社工站項目實踐平臺，加強(qiáng)政校合作，推動老年社工專業(yè)人才隊伍建設(shè)。

（四）建立管理平臺，完善監(jiān)督職能

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展離不開有效的監(jiān)管。一方面，認(rèn)真落實政府在制度建設(shè)、行業(yè)規(guī)劃、行政執(zhí)法等方面的監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)、從業(yè)人員、運營秩序等的綜合監(jiān)管；強(qiáng)化相關(guān)企業(yè)和社會組織對依法登記、備案承諾、履約服務(wù)、質(zhì)量安全等事項承擔(dān)主體責(zé)任，將受助對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)成效等相關(guān)信息及時公開，保證信息的透明度。[2]出臺如《社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)監(jiān)管辦法》等相關(guān)監(jiān)管法規(guī)，明確責(zé)任主體和考核標(biāo)準(zhǔn)，將社區(qū)居家養(yǎng)老管理工作規(guī)范化、制度化。通過門戶網(wǎng)站、主流媒體等媒介向社會公布養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)申請人公開承諾情況，引導(dǎo)社會輿論加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)食品、醫(yī)療衛(wèi)生等承諾事項符合法律法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)情況開展社會監(jiān)督，并將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)承諾事項納入信用監(jiān)管，對違反承諾的依法依規(guī)采取信用綜合懲戒措施實施懲戒。另一方面，針對各社區(qū)監(jiān)督反饋機(jī)制存在的問題，政府可以通過設(shè)立社區(qū)居家養(yǎng)老管理服務(wù)中心，建立一個由家庭、政府、企業(yè)和社會組織共同參與的實現(xiàn)信息資源共享的管理平臺。聘用專門人員，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)老年人的信息管理、日間照料等工作，為政府對接各類企業(yè)和社會組織，搭建起一個溝通的橋梁。企業(yè)和社會組織可以在中心信息平臺中發(fā)布可提供的服務(wù)，老年人可以在平臺下單，在享受服務(wù)后既可以直接利用平臺提交用戶評價信息，也可以在發(fā)生矛盾糾紛時直接向中心投訴。中心工作人員定期對老年人進(jìn)行回訪，聽取意見和建議，及時將具體情況反饋給上級監(jiān)管部門。同時，中心還可以協(xié)助衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等部門對養(yǎng)老服務(wù)提供者進(jìn)行有效監(jiān)督，使各部門質(zhì)檢實現(xiàn)監(jiān)管結(jié)果共享，發(fā)揮出政府、企業(yè)和各社會主體的合力，提高監(jiān)管效率、完善監(jiān)管職能。