摘 要：隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，規(guī)劃建設矛盾逐漸顯現(xiàn)，特別是在土地出讓前期管理中，政府部門必須做好規(guī)控工作。為此，相關部門必須基于地區(qū)出讓的實際情況，制訂科學合理的規(guī)劃評估措施，以提升土地出讓前期管理的水平，促進地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。本文主要從土地出讓前期管理的角度，論述規(guī)劃評估實踐措施，旨在提升土地出讓前期管理水平，希望提供給讀者有價值的信息。

關鍵詞：土地出讓；前期管理；規(guī)劃評估

長期以來，土地資源合理利用與優(yōu)化配置未受到足夠的重視。從改革開放以來，為了有效利用城市土地，我國開始進行城市土地使用制度的改革，改革的進步思路是土地使用從無償使用到有償使用，從行政劃撥到市場出讓，從無限期使用到有限期使用。1987年，深圳開始進行首次國有土地使用權公開拍賣，這為我國城市土地市場化和城市土地使用制度的改革提供了條件。隨著我國城市土地城市改革的不斷深入，有效推進土地要素市場發(fā)育。這不僅能夠實現(xiàn)我國城市土地資源高效、可持續(xù)利用，同時也能建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

在我國土地制度改革中，依舊存在一些問題?？傮w來說，中國土地市場化程度還有很多可以發(fā)展的空間，需要地區(qū)政府科學、合理地進行引導。在土地市場化改革中，政府起到主導作用，特別是在土地出讓前期管理中，政府部門必須做好規(guī)控工作?？匾?guī)在我國城市規(guī)劃編制體系中處于重要的位置，有助于落實地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略要求，對調(diào)控城市空間、土地資源以及指導城市基礎設施建設有著重要的作用。隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，規(guī)劃建設矛盾逐漸顯現(xiàn)，從而引發(fā)頻繁控規(guī)調(diào)整，這會對地區(qū)發(fā)展造成一定的影響。而土地控制評估工作可以有效提升管理力度，對我國經(jīng)濟發(fā)展有著重要的意義。

一、我國土地出讓制度變遷及其內(nèi)在機理

（一）土地出讓制度探索和初步建立階段

1982年之前我國土地出讓都是以政府劃撥進行，政府在土地出讓中是主導者。這個時期的土地出讓特征為獲得與使用的無償性、使用期限的無限性等。

（二）土地出讓制度的形成階段

1990年國務院出臺相關的條例，用法律法規(guī)指導土地出讓，明確了具體出讓方式、內(nèi)容以及權屬。其中，土地使用權出讓可以采用下列方式：協(xié)議、招標、拍賣等，并明確土地的使用年限。如一般土地使用權限為七十年；專門用于工業(yè)用地的土地一般為五十；衛(wèi)生、文化、體育等用地為五十年等。

（三）土地出讓制度的強化階段

2002年7月1日所施行的規(guī)定中，多年的經(jīng)營性用地協(xié)議出讓方式開始逐漸淡出歷史舞臺。相關部門多年來的實踐經(jīng)驗，提出掛牌土地出讓方式，要求商業(yè)、旅游、娛樂等用地必須以招標、拍賣以及掛牌等方式進行出讓。

（四）土地出讓制度深化改革的探索階段

2004年3月，相關部門下發(fā)通知，要求各個地區(qū)將一些歷史遺留問題在2004年8月31之前處理，并從根本上改變開發(fā)商獲得土地的方式。新的土地要求必須實行招標、拍賣、掛牌交易。

二、土地出讓前期管理中規(guī)劃評估的內(nèi)容

（一）規(guī)劃評估的定義

為了保障相關項目順利推進，對項目開發(fā)地塊的一些未明確因素進行指導與控制，需要對位于重點地區(qū)的土地出讓進行整個生命周期的全面管理，對于相關項目，則可以從功能管理、運營管理、建設管理甚至節(jié)能等方面入手，進行深入、全面、科學的綜合性評估，并在出讓土地條件中附加相關項目的規(guī)劃評估意見，以此形成指導作用。在出讓之前，對一些待出讓的土地建設項目進行評估工作，是規(guī)劃領域中的一項創(chuàng)新，也能提升土地出讓規(guī)劃管理水平。

（二）規(guī)劃評估的目的

土地出讓規(guī)劃評估主要是將一些土地出讓進行完善，使其能夠滿足美化城市、提升城市質量的目的。比如土地出讓中，公共空間、建筑形態(tài)、地下空間等。通過土地出讓規(guī)劃評估可以為城市內(nèi)部、公共設施等方面工作提供支持，有助于提高土地出讓前期的管理質量。

（三）規(guī)劃評估的原則

在土地出讓評估規(guī)劃中，要求工作人員應以控規(guī)為基本，對一些不涉及控規(guī)的部分做出調(diào)整。在編制完后，還需要對針對原有控規(guī)進行評估。

（四）規(guī)劃評估的技術路線

技術線路規(guī)劃是土地出讓前期規(guī)劃評估的重點內(nèi)容。在進行相關工作時，可以將城市中一些具有高價值的待出讓土地作為評估規(guī)劃的重點，做好周圍社區(qū)居民的需求以及城市發(fā)展規(guī)劃的需求。

三、土地出讓前期管理中的規(guī)劃評估實踐

（一）土地收儲

我國土地儲備制度的實施是由專門的土地收儲機構。土地收儲機構必須加強認識和判別風險，重視土地收儲過程中存在的風險隱患，不僅要客觀進行風險評估，還應制訂切實可行的風險規(guī)避方法，以實施科學的風險管理。政府部門在土地收儲的過程中主要職能就是制訂相應的法律法規(guī)，并賦予土地收儲機構一定的行政權力與政府職能，在宏觀的角度對土地儲備整個過程進行調(diào)控。在此過程中，政府必須減少微觀控制以及過量的干預行為。必須以市場經(jīng)濟為中心，通過貨幣、價格、投資等經(jīng)濟杠桿將相關決策轉化為各種經(jīng)濟信息。地方政府應該完善土地收儲的市場化運作機制，且相關機制必須符合市場化原則。第一，應該明確運行主體的性質與職能。城鎮(zhèn)的土地出讓、收儲都是政府的行為。因此，政府在收儲工作中必須擔任起引導角色，不僅要提升城市土地資源配置效率，并保證城市土地交易的公平公正，還應借助市場機制進行運作，并以企業(yè)化運作的方式實現(xiàn)國有土地儲備委托經(jīng)營。這也要求政府部門應該明確土地儲備I機構之間是委托關系。一方面，相關土地儲備機構必須嚴格執(zhí)行地方政府的土地收購、儲備以及出讓計劃，另一方面也應重視土地儲備市場化運，以提升城市土地收儲工作高效率。第二，相關機構以市場化經(jīng)濟理念開展土地收儲工作時，應加強經(jīng)營風險防范。經(jīng)營風險包括投資決策失誤、開發(fā)期延長等。在實際經(jīng)營過程中會增加財務風險。因此，相關機構必須重視加強經(jīng)營風險管理。這就要求土地收儲機構應該將風險管理的戰(zhàn)略與土地收儲機構的發(fā)展戰(zhàn)略進行匹配，比如構建有效應對外部環(huán)境的發(fā)展戰(zhàn)略，同時也要制定內(nèi)部管理較強控制力的風險管理策略。一是土地收儲機構應該對資金流動性、投資決策等進行分析與評價，并從整體上對公司的風險控制力、組織結構等有所把握。土地收儲機構應該制訂中高層管理者、基層業(yè)務員等各級職責，并建立清晰的風險管理戰(zhàn)略。同時，土地收儲機構還應該明確目標，并對各種風險因素進行考慮分析，并建立各種風險管理環(huán)節(jié)與管理流程的協(xié)調(diào)機制。二是土地收儲機構應該營造全員性的風險管理文化，其風險管理文化應該包括風險管理行為、風險管理環(huán)境、風險管理理念等，從而保障土地收儲機構健康可持續(xù)發(fā)展。由于土地收儲工作中時常會面臨風險，對此，土地收儲機構應該將風險管理意識貫穿到業(yè)務的各個階段。土地收儲機構應該積極開展風險防范教育活動，重視風險評估，并將風險管理與部門績效掛鉤，讓風險管理文化能夠融入到收儲工作中的全過程，從而提升土地收儲機構的風險防范能力。三是風險管理需要監(jiān)督管理。因此，土地收儲機構整個體系包括監(jiān)管會、中層管理部門、董事會、基層業(yè)務人員等應該從自身的職責與權利出發(fā)，建立自上而下的報告機制，并按照已經(jīng)明確的風險管理目標各司其職，由監(jiān)事會負責監(jiān)管各個部門的行為規(guī)范。應該加強高管層風險管理工作的審計與審核，提高風險戰(zhàn)略的有效性，同時，各部門應該統(tǒng)一管理觀念，盡可能避免利益沖突，提升風險管理的效率。四是土地收儲機構應該加強對風險點的識別，通過審查、調(diào)查等方面搜索收儲工作中潛在的風險點，根據(jù)風險的類別與特點通過風險規(guī)避的方式促使風險管理成本與收益平衡。同時，土地收儲機構應該持續(xù)對風險變化程度進行關注，并針對相關風險適時調(diào)整公司戰(zhàn)略。另外，土地收儲機構應該保障資金的流動性。如果風險事件后土地收儲機構沒有足夠的資金承擔，就會給土地收儲機構聲譽等方面造成影響，因此，土地收儲機構必須保障擁有足夠應對風險的資金，從而有效抵御相關風險造成的損失。五是土地收儲機構應該改變傳統(tǒng)的管理方式，運用全新的風險管理辦法，科學地評估和計量有助于相關風險事件進行事前監(jiān)控、事中控制、事后補償?shù)?。比如，可以建立信息管理系統(tǒng)，不僅要明確各個環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容，還應該明確各個崗位人員的職責。六是土地收儲機構應該實行綜合化的風險管理戰(zhàn)略。由于土地收儲機構在風險方面存在很大的被動性，如果常規(guī)的風險管理不能發(fā)揮出作用，就應該從綜合化的管理方面入手。比如，可以綜合土地收儲機構內(nèi)部特點，對每一個層面的風險進行識別、度量與管理。第七，就當前我國土地收儲機構的發(fā)展現(xiàn)狀以及宏觀環(huán)境而言，各個層面的潛在風險都會給土地收儲機構帶來全面風險，這就要求土地收儲機構應該準備判別相關風險因素，不僅要對風險進行分類，還應該組織專門的管理部門以及團隊進行分類管理。比如，土地收儲機構應該合理分配人力、物力資源并對相關風險誘發(fā)點進行實時監(jiān)控，同時還要保障各個部門之間信息溝通順暢，這有利于提升風險防范以及應對的水平，防止風險發(fā)生。

（二）土地管理

首先，科學合理的土地前期管理尤為重要。在實際土地建設開發(fā)過程中，應該按照相關標準進行必要規(guī)范，并進行嚴格控制。加強社區(qū)控規(guī)，對于出讓土地的面積、出讓土地的高度以及出讓土地的綠地率進行前期調(diào)查與記錄。應加強公共設施評估工作。應該對土地出讓地區(qū)的公共配套服務設施進行測算工作，根據(jù)地塊實際條件按照一定數(shù)量進行補充建設。再次，在土地出讓之前，還應對相關土地進行分類和分級，評估小組可以基于附加圖則的規(guī)控指標進行匯總、梳理，并制定出可行意見與措施。例如，某個地區(qū)有待出讓的土地，在進行前期管理評估時，相關人員可以將社區(qū)控規(guī)作為普適圖則，基于相關土地性質以及面積等重要指標進行具體規(guī)定，并進行規(guī)劃管理。

（三）土地評估

為了更好地發(fā)揮出城市功能，相關部門必須加強評估工作的重視。在土地出讓前期管理工作中，需要人員明確評估的意義，了解與掌握相關評估的具體方法與內(nèi)容，以提升土地出讓前期管理規(guī)劃和評估的水平。為此，相關部門應該加強人員培訓工作，以保障相關人員能夠掌握有效的方法。首先，在進行實際培訓過程中，應明確相關培訓想要達成什么樣的目標，并基于培訓的目標采取相應的措施。同時，應該在事前做好培訓需求分析，以確定相應培訓想要達成什么樣的目標，并以此制訂相應的培訓方案。其次，應該創(chuàng)新培訓模式，以提高培訓的質量。一是培訓內(nèi)容方面。在實際培訓工作中，應該重視針對性，力求培訓豐富多樣的培訓體系。因此，相關培訓體系應該基于土地出讓前期管理的需要，建立完善的培訓體系，將重點放在學以致用等方面，重視提高相關人員解決思想問題的能力。二是在培訓的方式上還應該重視人員的性格特點，基于人員的實際情況建立健全培訓網(wǎng)絡，推進信息化建設，借助信息網(wǎng)絡、遠程教育的方式提升，實現(xiàn)網(wǎng)上學習、網(wǎng)上交流等。三是在培訓的效果方面。應該建立健全激勵機制，增強補貼。不僅應該重視對培訓質量與效果的跟蹤，還應該對培訓過程進行考勤記錄，依據(jù)培訓過程的記錄以及培訓結果對相關培訓人員實施差異化補貼，以提升激勵的實效性。再次，為了保障相關人員在土地出讓前期管理過程中盡職盡責，還應完善激勵措施。一是從組織方面入手，相關部門應該以激勵性為目的建立薪酬績效委員會，成立薪酬工作小組，切實執(zhí)行激勵性薪酬措施，以激發(fā)員工的工作主動性，提升土地出讓評估的水平。二是完善激勵制度，相關部門應該基于土地評估工作建立相應的激勵措施，將激勵與土地評估的各個環(huán)節(jié)相結合，用激勵的方式引導員工積極主動地進行工作，以此提升土地評估工作的成效。在激勵措施實踐的過程中，相關部門應積極與土地評估人員進行交流溝通，了解人員的需求與想法，之后結合人員的需求與想法對土地評估激勵措施進行完善，使土地評估人員更好地進行土地評估工作，從而提升土地評估工作的成效。當然，還可以為土地評估人員營造良好的工作氛圍，引導人員積極負責地進行土地評估工作，這能提升土地評估工作的效率與質量。三是加強土地評估工作與績效考核、薪酬管理、人員培訓之間的聯(lián)系，為土地評估工作提供保障，使土地評估人員更加積極主動地進行工作。四是優(yōu)化激勵機制，將其中的一些不合理地方進行排除，制訂完善的激勵機制方案，以增強激勵機制的效果，更好地調(diào)動人員的積極性，從而提高人員能夠主動創(chuàng)新。五是實行按勞分配的原則，根據(jù)相關人員的工作效率和質量給予相應的薪酬，實現(xiàn)多勞多得、少勞少得的分配原則，確保工資的公平分配，同時，還要減少一些職工學歷等差別對待，實現(xiàn)付出多少勞動得到多少工資的情況，這有助于提升激勵機制的作用，提升土地出讓前期管理水平。

四、結語

通過以上論述可以得知，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，規(guī)劃建設矛盾逐漸顯現(xiàn)，而土地控制評估工作可以有效提升管理力度。為此，相關部門必須重視土地出讓的前期管理，做好規(guī)劃與評估工作。首先，做好土地收儲工作。比如：必須加強認識和判別風險，重視土地收儲過程中存在的風險隱患，不僅要客觀進行風險評估，還應制訂切實可行的風險規(guī)避方法，以實施科學的風險管理。其次，做好土地管理工作。比如：在實際土地建設開發(fā)過程中，應該按照相關標準進行必要規(guī)范，并進行嚴格控制；加強社區(qū)控規(guī)，對于出讓土地的面積、出讓土地的高度以及出讓土地的綠地率進行前期調(diào)查與記錄。再次，做好土地評估工作。比如：基于土地出讓前期管理的需要，建立完善的培訓體系，將重點放在學以致用等方面，重視提高相關人員解決思想問題的能力；加強土地評估工作與績效考核、薪酬管理、人員培訓之間的聯(lián)系，為土地評估工作提供保障，使土地評估人員更加積極主動地進行工作；建立健全激勵機制，加強與員工的聯(lián)系，通過溝通交流了解員工的需求，以此對激勵機制進行完善；為員工建立良好的工作氛圍，做好榜樣帶動宣傳的工作等。這些措施可以有效提升土地出讓前期管理中的規(guī)劃與評估水平，有助于促進地區(qū)經(jīng)濟長久發(fā)展。

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