“法治是最好的營商環(huán)境”，法治既是營商環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)，也是營商環(huán)境建設(shè)的重要抓手，同樣，法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系既為法治化營商環(huán)境建設(shè)提供參照目標(biāo)，又可以作為重要抓手。隨著實踐的發(fā)展，重慶需要在此基礎(chǔ)上建立不局限于司法的系統(tǒng)完善的法治化營商環(huán)境的評價指標(biāo)體系，本文嘗試結(jié)合重慶實際，從政策環(huán)境指標(biāo)、執(zhí)法環(huán)境指標(biāo)、司法環(huán)境指標(biāo)和社會環(huán)境指標(biāo)四個維度進(jìn)行具體的指標(biāo)建構(gòu)，并提出適用意見。

近年來，全國各地迅速掀起法治政府評估和營商環(huán)境評估，關(guān)于兩者的理論研究也相對比較成熟，而關(guān)于法治化營商環(huán)境評估的研究則相對較少。

目前對于法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系的研究主要是從環(huán)節(jié)或者領(lǐng)域切入、從地域和層級切入、從中外對比的視角切入三種。就從地域角度切入的研究而言，目前對于區(qū)縣層面的考核指標(biāo)體系的研究非常少，筆者認(rèn)為，重慶作為法治化營商環(huán)境司法評估體系的全國首推者，要繼續(xù)深化推進(jìn)法治化營商環(huán)境評價體系探索，為其他地區(qū)提供有益的經(jīng)驗。

重慶建構(gòu)法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系的必要性

落實法治化營商環(huán)境政策部署的具體要求。法治化的營商環(huán)境是一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟實力，對于提升區(qū)域競爭力具有重要作用。我國法治“十四五”時期在全面依法治國的總藍(lán)圖、路線圖、施工圖“一規(guī)劃兩綱要”中均提出要打造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境，為營商環(huán)境建設(shè)作出了總體上的方向指引。國務(wù)院制定《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等12部國務(wù)院文件和16部部門文件進(jìn)一步對營商環(huán)境進(jìn)行政策部署。重慶也已出臺標(biāo)準(zhǔn)化條例、反不正當(dāng)競爭條例等地方性法規(guī)8部，重慶市政務(wù)服務(wù)管理辦法、規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法等政府規(guī)章8部，為營商環(huán)境提供法治保障。但是以上舉措相對零散，構(gòu)建法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，從法治的角度系統(tǒng)性地梳理相關(guān)舉措有利于全面推動法治化營商環(huán)境建設(shè)。《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第七條就明確指出“應(yīng)當(dāng)建立優(yōu)化營商環(huán)境考核和激勵機(jī)制，將考核結(jié)果作為區(qū)縣（自治縣）人民政府綜合評價依據(jù)”，這表明建立營商環(huán)境綜合評價機(jī)制已是題中之義。

推動法治化營商環(huán)境更優(yōu)更好的客觀要求。評估是人們有意識運(yùn)用理性和科學(xué)手段去實現(xiàn)特定社會目的的工具，科學(xué)的評估體系能夠?qū)κ挛镌谀骋粫r段的狀態(tài)和水平進(jìn)行科學(xué)反映。評估在法治建設(shè)過程中以及營商環(huán)境建設(shè)過程中均已被廣泛采用，法治政府評估被作為法治政府建設(shè)的重要手段，營商環(huán)境評估被作為改善營商環(huán)境的重要手段，均在絕大部分省市獲得運(yùn)用。構(gòu)建科學(xué)的法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，一方面，能幫助地方政府掌握法治化營商環(huán)境的發(fā)展水平，也能為地方政府提供更細(xì)化的建設(shè)目標(biāo)，另一方面，上級可以借助績效考核來“倒逼”下級在立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)改進(jìn)工作，以推動地區(qū)法治化營商環(huán)境的改善。

開展法治化營商環(huán)境創(chuàng)新試驗的使命要求。2019年，重慶在全國率先發(fā)布《重慶法治化營商環(huán)境司法評估指數(shù)體系（2019）》，開啟了司法評估的試驗之路；2020年，重慶被世界銀行作為營商環(huán)境評估備選樣本城市，或?qū)⒋碇袊鴧⑴c全球營商環(huán)境評估；2021年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》，重慶入選為首批試點的6個城市之一?？梢哉f，重慶市的營商環(huán)境建設(shè)關(guān)系著我國的營商環(huán)境建設(shè)。今年我市就提出了要全力打造“國際一流營商環(huán)境樣板城市”和西部地區(qū)營商環(huán)境排頭兵的目標(biāo)。法治化營商環(huán)境是營商環(huán)境的重要內(nèi)容，法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系是法治化營商環(huán)境建設(shè)中的創(chuàng)新著力點，重慶構(gòu)建法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系能夠發(fā)現(xiàn)并積累創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗，落實創(chuàng)新試點的要求和使命。

重慶市法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系具體建構(gòu)

結(jié)合重慶實際，評價指標(biāo)體系可設(shè)置政策環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境、司法環(huán)境和社會環(huán)境4個一級指標(biāo)，科學(xué)制定政策、嚴(yán)格執(zhí)法、司法公正、社會信用良好等19個二級指標(biāo)，以及開展合法性審查、開展公平競爭審查、落實“雙隨機(jī)一公開”、落實市場準(zhǔn)入相關(guān)規(guī)定、訴訟程序質(zhì)量、實體裁判質(zhì)量、招商引資承諾及公示情況、打擊涉企黑惡勢力情況等44個三級指標(biāo)。

政策（法規(guī)）環(huán)境指標(biāo)。在統(tǒng)一立法的前提下，各地區(qū)結(jié)合實際制定針對性和可操作性的政策、法規(guī)、舉措，有利于優(yōu)化當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境。在本指標(biāo)中可以進(jìn)一步設(shè)置科學(xué)制定、民主制定、制定公開等二級指標(biāo)。對于營商環(huán)境而言，“科學(xué)制定”主要關(guān)涉合法性審查、公平性審查、專家評估等環(huán)節(jié)，“民主制定”主要關(guān)涉聽取商家以及行業(yè)協(xié)會的意見等要素，“制定公開”主要關(guān)涉政策公開宣傳及主動精準(zhǔn)推送給市場主體政策信息等要素。此外，重點扶持和全方位保障小微企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)等弱勢企業(yè)對于吸引人才和資本具有重要意義，所以可以再增加“制定完備”的二級指標(biāo)。

執(zhí)法環(huán)境指標(biāo)。黨的十八屆四中全會指出“法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”，而法律實施的主要環(huán)節(jié)就在于法律執(zhí)行。黨的二十大報告指出法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程。法治政府建設(shè)既關(guān)系到法治中國建設(shè)，同時也是營商環(huán)境優(yōu)化工程成敗的關(guān)鍵。與法治政府建設(shè)共同推進(jìn)的還有服務(wù)政府、廉潔政府、效能政府建設(shè)。我國行政執(zhí)法體制改革也以“適應(yīng)服務(wù)行政變革”“順應(yīng)柔性執(zhí)法潮流”“職能分工更加明確”“執(zhí)法更加協(xié)調(diào)一致”為導(dǎo)向。據(jù)此，本指標(biāo)可將執(zhí)法環(huán)境指標(biāo)分為嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、執(zhí)法效率、執(zhí)法便民、執(zhí)法公開、柔性執(zhí)法等二級指標(biāo)。例如，在柔性執(zhí)法方面，一個地區(qū)會出現(xiàn)新產(chǎn)業(yè)新行業(yè)新業(yè)態(tài)，若是要建立成熟的容錯機(jī)制，實施包容審慎監(jiān)管，更有利于吸引資本，更利于市場化，有助于營商環(huán)境的改善。

司法環(huán)境指標(biāo)。司法有公正、廉潔、為民三大價值導(dǎo)向。這三大導(dǎo)向具體關(guān)涉公正審判、司法效率、司法平等保護(hù)和司法公開透明等具體內(nèi)涵。首先，公正是法治的生命線。其次，司法公開是司法公正的前提，執(zhí)法司法越公開，就越有權(quán)威和公信力。同時，司法效率也是人民群眾，特別是市場主體最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，兩者是一體兩面的問題，司法機(jī)關(guān)必須努力實現(xiàn)司法公正，同時也要提高司法效率。最后，平等是公正的內(nèi)涵之一，但是對于營商環(huán)境建設(shè)而言，特別要保證政企在民商事領(lǐng)域的平等。

具體而言，在考察平等保護(hù)時，主要考察行政責(zé)任人出庭率等情況。在考察司法公正時主要從實體公正和程序公正切入，細(xì)化考察簡易程序適用率，一審案件發(fā)回率、改判率，生效案件發(fā)回率、改判率等情況。在考察司法效率指標(biāo)時，主要考察審判效率及執(zhí)行效率等情況。在考察司法便民，強(qiáng)化考察訴源治理情況。在考察司法廉潔時，要考察公開情況和監(jiān)督情況，以公開和監(jiān)督確保廉潔。

社會環(huán)境指標(biāo)?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020－2025年）》指出，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)，法治社會建設(shè)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。良好的法治化社會環(huán)境應(yīng)當(dāng)是誠實守信、安全和諧的，同時公共法律平臺應(yīng)當(dāng)較為完善，公共法律服務(wù)供給應(yīng)當(dāng)較為充足。商事交易的基礎(chǔ)是交易者之間的互信，按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，社會信用可以為市場主體提供穩(wěn)定的預(yù)期，能夠降低市場交易成本，同時完備的信用制度還可以降低交易風(fēng)險，這是商事主體在進(jìn)行商事行為的重要考慮因素。完善公共法律服務(wù)供給能夠為商事主體交易及維權(quán)提供便利，所以有必要考察常態(tài)化溝通、宣傳普法、法律援助等情況。此外在公共法律設(shè)施方面，如公共資源交易平臺能提高公共資源配置效率和效益，是營造一流營商環(huán)境的必要手段和工具，我市的交易平臺雖然已實現(xiàn)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級全覆蓋，但仍需對其實際運(yùn)行情況進(jìn)行不斷考察，避免平臺虛置，而且未來還要以一站式公共交易平臺為導(dǎo)向為商事主體提供便利。

法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系應(yīng)注重三個方面

注重普遍性指標(biāo)與特色指標(biāo)相結(jié)合。指標(biāo)體系的建立需要注重普遍性與特殊性結(jié)合。一方面，堅持以系統(tǒng)性為原則，參考世界銀行“執(zhí)行合同”等指標(biāo)的先進(jìn)經(jīng)驗，從法治的立法、執(zhí)法、司法、守法與法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)設(shè)計一級指標(biāo)。

另一方面，堅持將重慶特色做法、特色措施納入其中，打造重慶特色指標(biāo)體系。例如，鑒于《重慶市營商環(huán)境條例》中提出要建立營商環(huán)境觀察員制度，指標(biāo)體系在具體考察建立常態(tài)化溝通機(jī)制情況時，可主要考察營商環(huán)境觀察員制度建立情況以及營商環(huán)境觀察員參與活動頻次。另外，部分考核指標(biāo)重慶已有相關(guān)具體考核細(xì)則，則可以直接適用其考核結(jié)果。例如，目前在法治化營商環(huán)境司法評估方面，重慶法院系統(tǒng)在探索中已經(jīng)建立相對完備的指標(biāo)體系《重慶法治化營商環(huán)境司法評估指數(shù)體系（2019）》，同時已經(jīng)形成相對成熟的量化考核方法和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，建議直接將其納入到指標(biāo)體系作為司法環(huán)境指標(biāo)的分?jǐn)?shù)。

注重客觀數(shù)據(jù)與主觀數(shù)據(jù)相結(jié)合。市場主體是一個地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)劣的最直接感受者，最具有發(fā)言權(quán)，而且有的指標(biāo)無法進(jìn)行量化考核，在面向行政機(jī)關(guān)考核時易出現(xiàn)無法反映真實的現(xiàn)狀，所以需要通過吸納市場主體的反饋意見，充分考慮市場主體的主觀感受，才能較為全面反映真實情況。

指標(biāo)體系在采集方法上可以將主觀數(shù)據(jù)與客觀數(shù)據(jù)相結(jié)合，客觀數(shù)據(jù)的采集主要是通過對相關(guān)制度文件的考察，主觀數(shù)據(jù)的采集主要是通過向企業(yè)和公眾發(fā)放調(diào)查問卷和座談等形式。具體的問卷發(fā)放對象應(yīng)當(dāng)包括中小微企業(yè)、民營企業(yè)等相對弱勢市場主體，律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)等中介主體。

注重抽象指引性與可操作性相結(jié)合。指標(biāo)體系在設(shè)計時將“上接天線”與“下接地氣”相結(jié)合，一方面充分吸收國家層面頒布的法治“一規(guī)劃兩綱要”、“國民經(jīng)濟(jì)十四五規(guī)劃”、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》及重慶市級層面頒布的《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》、重慶市“十四五規(guī)劃”相關(guān)具體內(nèi)容。

同時，指標(biāo)以考核為主要任務(wù)，表現(xiàn)為一種“建設(shè)型”指標(biāo)，而不僅僅是“指引型指標(biāo)”，所以在指標(biāo)設(shè)計時充分考慮指標(biāo)的實際可操作性與實際考察價值。例如在政策環(huán)境指標(biāo)中，針對區(qū)縣考核的指標(biāo)不能像省市層面的指標(biāo)一樣規(guī)定立法權(quán)，因為按照《立法法》的規(guī)定，只有設(shè)區(qū)的市及以上人大才有立法權(quán)，而區(qū)縣政府也沒有制定行政規(guī)章的權(quán)力，只能制定行政規(guī)范性文件，所以將指標(biāo)設(shè)計為政策環(huán)境指標(biāo)而非法律法規(guī)制定指標(biāo)。對于更適宜于省級層面的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度探索、國際商事爭端解決等指標(biāo)，不適宜于用來對區(qū)縣進(jìn)行考核評價。

對于法治化營商環(huán)境評價考核而言，體系的建構(gòu)只是基礎(chǔ)，要做好“后半篇文章”，還要選擇第三方機(jī)構(gòu)開展測評。其次，要注重公示效率和考核結(jié)果應(yīng)用，如建立全程動態(tài)考評機(jī)制，按照月或者季度考評并通告結(jié)果，同時將考核結(jié)果作為職務(wù)晉升的重要參考。在適用指標(biāo)時特別要注意與時俱進(jìn)考察調(diào)研其效果，避免產(chǎn)生消極性的“隱形功能”，同時后續(xù)仍需不斷完善指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源和測評方法，以更好地發(fā)揮其“指揮棒”作用。 （作者單位：渝北區(qū)委黨校）