6月1日，新修訂的重慶市各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例正式實施。引人注目的是，該條例明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處（以下簡稱“鎮(zhèn)街”）制定的行政規(guī)范性文件納入備案審查之列。

此前，廣東、浙江等地公布的備案審查地方性法規(guī)的修法草案，也都作出了類似規(guī)定。

這些信號標志著，一些地方人大最近兩年踴躍探索的鎮(zhèn)街規(guī)范性文件備案審查，開啟了從試點實踐逐步走向常態(tài)制度化的步伐。

作為具有中國特色的憲法性制度設計，備案審查范圍的不斷擴展，進一步拓展了監(jiān)督工作的廣度和深度。

早在2014年，黨的十八屆四中全會就明確提出了“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。歷經(jīng)多年演進，備案審查已從中央一級貫通至省、設區(qū)市、縣三級，各類法規(guī)、司法解釋、規(guī)章等均已覆蓋。

然而鎮(zhèn)街一級的規(guī)范性文件，即通俗所稱的基層“紅頭文件”，卻普遍游離于人大監(jiān)督的視線之外，止步于備案審查的“最后一公里”。

值得注意的是，處于基層第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦，承擔著鄉(xiāng)村、社區(qū)治理的公共職責，其所頒發(fā)的“紅頭文件”雖然層級最低，卻數(shù)量繁多、內容具體、適用頻繁，且往往直接牽涉當?shù)孛癖姷那猩砝?，一旦違法不當，極易貽害一方。

另一方面， 相較于法規(guī)、規(guī)章等較高層級的規(guī)范，基層“紅頭文件”的制定程序遠不如前者嚴格，有的甚至是“拍腦袋”決策的結果，這就進一步放大了犯錯的概率和風險。

在鎮(zhèn)街“紅頭文件”備案審查的試點實踐中，就發(fā)現(xiàn)了違法設定行政許可、行政處罰乃至行政強制，違法減損公民權益或增加公民義務，違反公平競爭原則、設置歧視性規(guī)定等諸多問題。

也正因此，將備案審查的觸角進一步下沉基層，既是維護國家法治統(tǒng)一、落實人大監(jiān)督功能的時代要求，也是提升基層治理水平、維護公民合法權益的現(xiàn)實召喚。

同時應當看到，盡管從憲法監(jiān)督制度的基本原理出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦都屬于人大監(jiān)督對象，將其制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍已達成共識，但目前立法法、監(jiān)督法等法律對此并無明確的制度規(guī)范。

這就意味著，備案審查下沉鎮(zhèn)街基層的試點實踐，不僅需要直面現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，更需探索制度的創(chuàng)新。比如，備案審查牽涉法律認知、政策理解等要素，對于審查機構、人員有著極高的專業(yè)性要求。

然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、人大街道工委作為鎮(zhèn)街“紅頭文件”的審查主體，卻普遍存在機構設置簡單、人員配備不足、專業(yè)水平欠佳等短板，很難充分契合備案審查的能力標準，這也是制約備案審查下沉基層的最大挑戰(zhàn)。

對此，一些地方的試點實踐已探索出諸多應對之策。比如，借助上級人大、“一府兩院”等系統(tǒng)的審查力量，建構起上下聯(lián)動、協(xié)同配合的審查機制；以委托、聘請等方式，引入高校智庫、專家學者、律師等外部審查力量，等等，都為集聚專業(yè)支持、消解基層壓力開辟了可行路徑。

更加引人矚目的是在試點實踐中不斷拓展的公眾參與機制，依托座談會、論證會、基層立法聯(lián)系點、人大代表聯(lián)絡站等平臺，人大代表、轄區(qū)群眾得以直接參與備案審查，以百姓立場、切膚之感評判鎮(zhèn)街“紅頭文件”的良莠。

這既是民眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的真實體現(xiàn)，更為備案審查下沉基層注入了強大的民意動力。

試點實踐所積累的經(jīng)驗、所創(chuàng)造的范本，最終需要通過制度確認加以復制和推廣。從目前重慶、廣東等地已修訂或擬更新的相關地方立法看，針對鎮(zhèn)街規(guī)范性文件備案審查只是作出了原則性的制度安排，各地人大尚需立足本地實際，進一步探索相關的標準、程序、機制等等，最終完成更加細化、相對統(tǒng)一的制度設計。而在國家立法層面，立法法、監(jiān)督法亦有待作出相應修改，進而為備案審查下沉基層提供更堅實的法律依據(jù)。

從試點實踐到常態(tài)制度，備案審查下沉基層或許還有相當?shù)穆吠疽撸珎浒笇彶橄鲁粱鶎拥奈磥碓妇耙亚逦梢姟?/p>

說到底，打通備案審查的“最后一公里”，實現(xiàn)規(guī)范性文件的監(jiān)督全覆蓋，是憲法監(jiān)督制度更趨優(yōu)質、成熟不可或缺的標志。

一個更接地氣的備案審查制度，最大程度地貼近群眾的利益關切，也能更好地守護百姓權益和公平正義。

而這，正是備案審查制度的深層價值和終極使命之所在。