新時代地方政府面臨的治理環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜，不僅需要統(tǒng)籌兼顧多個治理目標，并且目標之間還存在相互沖突的情況，例如穩(wěn)定與變遷、發(fā)展與安全、活力與秩序等。這些沖突性目標很難進入互相協(xié)調(diào)的自我統(tǒng)籌，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)“簡單化”“一刀切”“按下葫蘆浮起瓢”等現(xiàn)實問題，為地方治理帶來重大挑戰(zhàn)[1]。黨的二十大以來，黨中央多次強調(diào)深化改革要加大“統(tǒng)”的力度，做好“籌”的文章，發(fā)揮改革整體效應(yīng)。因此，深入現(xiàn)實案例，探索統(tǒng)籌機理，對服務(wù)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論與現(xiàn)實意義[2]。

一、分析框架

目前學界從沖突性目標的表現(xiàn)、類型、產(chǎn)生原因和如何應(yīng)對等方面展開了研究，而如何應(yīng)對沖突性目標是當前研究的重點?，F(xiàn)有研究更多強調(diào)的是“結(jié)構(gòu)”分析，著眼于權(quán)力和資源的分配，但是權(quán)力和資源的分配本身就會產(chǎn)生沖突，且常常表現(xiàn)為不同要素矛盾的共時多元和動態(tài)變化，這就需要借助統(tǒng)籌“過程”來提升治理績效，以適應(yīng)治理現(xiàn)實中復(fù)雜多變的情境。因此，本研究嘗試建立“結(jié)構(gòu)—過程”分析框架[3]，并以此形成本文研究思路。結(jié)構(gòu)是“一系列相對穩(wěn)定和規(guī)范化的系統(tǒng)”[4]，過程是行動者之間的博弈與互動；結(jié)構(gòu)塑造了行動者的基本規(guī)則，過程“適應(yīng)”或“打破”結(jié)構(gòu)中的規(guī)則。

結(jié)構(gòu)分析可以考察統(tǒng)籌的價值導(dǎo)向、職能與組織的調(diào)整；過程分析可以考察結(jié)構(gòu)化約束下主體采取的行動。從“結(jié)構(gòu)”來看，治理強調(diào)對治理主體的廣泛動員，本身即面臨著不同層次的結(jié)構(gòu)化約束，包含一整套權(quán)力、組織、制度的安排[5]，本文將這種結(jié)構(gòu)稱為“治理結(jié)構(gòu)”。一方面，“治理結(jié)構(gòu)”通過黨建引領(lǐng)確定治理價值導(dǎo)向。黨的建設(shè)將意識形態(tài)、價值導(dǎo)向深度融入政府運行過程[6]，發(fā)揮牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督辦落實的作用，以集體主義克服“狹隘化、部門化、地方化”，廣泛獲取認同，實現(xiàn)價值導(dǎo)向?qū)用娴慕y(tǒng)籌。另一方面，“治理結(jié)構(gòu)”通過職能整合來塑造組織運行方式。職能整合是在各級黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以各級各類領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、工作專班等跨部門議事協(xié)調(diào)機構(gòu)促進橫向部門協(xié)同，以壓力傳遞、任務(wù)分解、激勵動員促進縱向?qū)蛹壜?lián)動，克服政府內(nèi)部因職責碎片帶來的目標沖突，實現(xiàn)組織運行層面的統(tǒng)籌。

從“過程”來看，統(tǒng)籌是執(zhí)行者與政策受眾之間相互調(diào)適的過程[7]，這個過程并非線性的單一演化過程，而是政策執(zhí)行者在既有制度結(jié)構(gòu)約束下，圍繞多元行動與復(fù)雜治理情境間的適配協(xié)調(diào)過程，本文將這一過程稱為“政策調(diào)適”。一方面，政策學習為政策調(diào)適建立知識。調(diào)適的基礎(chǔ)是學習[8]，地方政府需要通過政策學習增進認知，為統(tǒng)籌提供解決思路及備選方案。行動主體既要學習能夠反映事物發(fā)展客觀規(guī)律的科學知識，也要學習能夠反映特定社會場景的情境性知識。另一方面，“時空適配”為政策調(diào)適確立“時間”與“空間”的統(tǒng)籌。沖突性目標意味著治理需要同時應(yīng)對相互矛盾的治理需要，有時矛盾內(nèi)部的張力甚至超出了現(xiàn)實的統(tǒng)籌能力，這就導(dǎo)致政策實施的時間與政策情境所處的空間不匹配。政策實施的空間指政策情境所處的利益格局與現(xiàn)實條件。政策實施的時間是指政策相對于現(xiàn)實情境條件所處的時態(tài)。只有讓政策實施的時間與情境所處的空間相匹配，即“時空適配”[9]，才能實現(xiàn)沖突性目標的有效統(tǒng)籌[10]。正如吉登斯所言，“社會科學研究的基本領(lǐng)域是在時空向度上得到有序安排的各種社會實踐”[11]。

從“結(jié)構(gòu)—過程”的關(guān)系來看，一方面，治理結(jié)構(gòu)為政策調(diào)適框定價值導(dǎo)向，圍繞沖突性目標的統(tǒng)籌進行頂層設(shè)計、權(quán)力分配，優(yōu)化科層體系分工，框定不同治理主體行動邊界[12]。另一方面，政策調(diào)適為治理結(jié)構(gòu)提供反饋，將治理結(jié)構(gòu)的治理資源、權(quán)威、規(guī)則與治理情境融合，總結(jié)提煉出符合本地實際的地方經(jīng)驗，傳導(dǎo)至上級部門，促進治理結(jié)構(gòu)變革，形成新的治理動力。據(jù)此，本文構(gòu)建了統(tǒng)籌沖突性目標的“結(jié)構(gòu)—過程”分析框架（圖1）。

二、研究方法與案例呈現(xiàn)

（一）研究方法

案例研究被認為是解釋中國之“治”的方法之一。分析隨時間變化的縱向案例時選擇單案例研究較為合適。在研究邏輯上采取先構(gòu)建分析框架，然后通過案例分析進行檢驗，并最終揭示因果機理[13]。案例選擇上，選取Q市安全生產(chǎn)治理作為案例，主要考慮個案研究需要重點關(guān)注典型性問題。在地方治理中，防范化解重大安全風險、保障人民生命財產(chǎn)安全的社會責任與為企業(yè)減負紓困、激發(fā)市場活力的經(jīng)濟目標之間張力較高，具有典型性。在資料收集上本研究采取一手數(shù)據(jù)與二手數(shù)據(jù)相結(jié)合的方法。一手數(shù)據(jù)包括結(jié)構(gòu)化訪談和參與式觀察。二手數(shù)據(jù)包括Q市關(guān)于安全生產(chǎn)的公開文件、會議記錄、匯報材料等。

（二）案例概括

Q市安全生產(chǎn)治理中，餐飲場所使用燃氣的安全要求與為企業(yè)減負紓困工作存在沖突。一方面，根據(jù)《大型商業(yè)綜合體消防安全管理規(guī)則》關(guān)于“敞開式的食品加工區(qū)，應(yīng)采用電加熱器具，嚴禁使用可燃氣體、液體燃料”的要求，以及《餐飲場所瓶裝液化氣使用管理規(guī)定》關(guān)于“不得將氣瓶放置于室內(nèi)人員就餐場所，對存在安全隱患的餐飲場所要責令限期整改”的規(guī)定，Q市“弱、小、散、亂”類型餐飲場所使用瓶裝液化石油氣不符合上述要求。另一方面，為了消除安全隱患，政府提出要推動餐飲企業(yè)“瓶改管”，即液化石油氣瓶改為天然氣管道，但“瓶改管”產(chǎn)生的成本需要企業(yè)自己承擔，這與Q市《關(guān)于持續(xù)深入優(yōu)化營商環(huán)境的實施意見》關(guān)于“幫助中小微企業(yè)、個體工商戶降負擔、增活力”存在某種程度的沖突。

在此背景下，Q市市委在全市安全生產(chǎn)工作會議上明確提出，要堅持黨對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實安全生產(chǎn)“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”要求，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，將安全貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。Q市政府隨即按照市委部署，在Q市安全生產(chǎn)委員會（簡稱安委）下設(shè)能源、煤礦、餐飲商貿(mào)等14個安全生產(chǎn)專項領(lǐng)導(dǎo)小組，負責本行業(yè)安全生產(chǎn)管理，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門。餐飲商貿(mào)行業(yè)生產(chǎn)安全專項領(lǐng)導(dǎo)小組組長由分管安全生產(chǎn)工作的副市長擔任，配備若干名相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員。小組成立后針對工作中的突出問題舉辦專題培訓班，邀請行業(yè)專家學者圍繞安全生產(chǎn)和優(yōu)化營商環(huán)境等內(nèi)容面向政府工作人員展開培訓，派出三個工作小組赴不同區(qū)域調(diào)研，了解商戶燃氣使用情況和遇到的問題。

工作小組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Q市大排檔、燒烤店、小吃店約有一半在使用瓶裝液化石油氣，并且店面面積較小，很難做到氣瓶不放置于室內(nèi)。而治理過程中工作人員對《餐飲場所瓶裝液化氣使用管理規(guī)定》中關(guān)于“不得將氣瓶放置于室內(nèi)人員就餐場所，對存在安全隱患的餐飲場所要責令限期整改”的要求執(zhí)行嚴格，對不符合規(guī)定的商家現(xiàn)場直接下達責令整改通知書限期整改，但部分商家由于成本負擔不愿意執(zhí)行“瓶改管”。整改期限過后，工作人員隨即對未按照規(guī)定整改的部分店面采取關(guān)停措施，引發(fā)商戶不滿，部分商戶通過“12345”便民服務(wù)平臺進行投訴。Q市安委很快接到多份商戶的投訴轉(zhuǎn)辦件，認為不能簡單化、“一刀切”，要統(tǒng)籌好安全生產(chǎn)與服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，因此出臺《嚴禁安全生產(chǎn)執(zhí)法“一刀切”九條措施》，嚴格禁止“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等做法。由于安全隱患仍然存在，領(lǐng)導(dǎo)小組組長再次組織相關(guān)人員開展學習調(diào)研，研究解決辦法，分管副市長赴Z省H市調(diào)研學習成熟經(jīng)驗。經(jīng)過深入調(diào)研和多方論證，Q市創(chuàng)新工作思路，出臺《Q市加強瓶裝液化石油氣安全管理工作實施方案的通知》，提出“瓶改管”按照“政府補一點、企業(yè)讓一點、用戶出一點”的思路整改，大力推廣使用先進燃氣燃燒器具及配件，加快淘汰不符合安全標準要求的灶具、軟管、調(diào)壓器及其他附件，改裝成本由政府、企業(yè)、用戶三方共同承擔，最終實現(xiàn)政策落地。

三、統(tǒng)籌機理：基于Q市案例的實證分析

基于上文提出的分析框架，結(jié)合Q市在沖突性目標下統(tǒng)籌治理的經(jīng)驗事實，分析揭示案例背后的統(tǒng)籌機理。

（一）治理結(jié)構(gòu)：價值導(dǎo)向與組織運行層面的統(tǒng)籌

Q市市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市安全生產(chǎn)工作，發(fā)揮牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督辦落實的作用。建立“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”責任體系，成立專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將自身的價值導(dǎo)向、組織運行機制融入政府體系，形成了在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，兼顧系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的“治理結(jié)構(gòu)”。一方面，“治理結(jié)構(gòu)”實現(xiàn)價值導(dǎo)向?qū)用娴慕y(tǒng)籌。Q市市委始終追求發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益與安全相統(tǒng)一，本質(zhì)上是將安全生產(chǎn)統(tǒng)一納入黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進行總體統(tǒng)籌，為統(tǒng)籌奠定價值基礎(chǔ)。另一方面，“治理結(jié)構(gòu)”實現(xiàn)組織運行層面的統(tǒng)籌。通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組，安排分管安全生產(chǎn)的副市長擔任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，將涉及安全生產(chǎn)相關(guān)職能部門統(tǒng)一納入領(lǐng)導(dǎo)小組，有效整合“條條”與“塊塊”，把部門之間的橫向協(xié)同關(guān)系轉(zhuǎn)化為縱向的“決策—執(zhí)行”關(guān)系，為統(tǒng)籌建立組織基礎(chǔ)。

（二）政策調(diào)適：知識與政策時空層面的統(tǒng)籌

Q市政策調(diào)適實現(xiàn)了知識層面的統(tǒng)籌。領(lǐng)導(dǎo)小組通過邀請專家學者進行專題培訓，提高工作人員科學知識水平，此類知識具有抽象性、學理性、規(guī)律性特征。領(lǐng)導(dǎo)小組還通過行業(yè)調(diào)研、異地考察學習等方式豐富政府工作人員對治理問題的經(jīng)驗性見解，此類知識具有情境性、地方性、多樣性特征。兩種方式讓工作人員不僅學習了科學知識，也學習了情境性知識，實現(xiàn)了知識層面的統(tǒng)籌。

Q市政策調(diào)適還實現(xiàn)了政策時空層面的統(tǒng)籌。工作人員對未按規(guī)定整改的商戶采取了關(guān)停措施，雖然目的是保障生產(chǎn)安全，但卻超出了商戶的經(jīng)濟承受能力，政策措施與實際情境不符，出現(xiàn)“政策超前于情境”。政府收到部分商戶投訴，發(fā)現(xiàn)存在“一刀切”問題，出臺《嚴禁安全生產(chǎn)執(zhí)法“一刀切”九條措施》，嚴格禁止“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等做法，但安全隱患仍然存在，安全生產(chǎn)目標未達到，政策措施無法滿足治理需要，出現(xiàn)“政策滯后于情境”。官員異地考察，學習先進經(jīng)驗，創(chuàng)新工作思路，提出“政府補一點、企業(yè)讓一點、用戶出一點”的統(tǒng)籌思路，對利益結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，不僅實現(xiàn)了安全生產(chǎn)目標，還降低了商戶的經(jīng)濟負擔，出現(xiàn)“政策適應(yīng)于情境”。生產(chǎn)安全治理從“政策超前于情境”到“政策滯后于情境”，再到“政策適應(yīng)于情境”，深刻體現(xiàn)出政策調(diào)適的關(guān)鍵是治理空間和治理時間的適配。

（三）治理結(jié)構(gòu)與政策調(diào)適形成良性互動

研究案例發(fā)現(xiàn)，“治理結(jié)構(gòu)”為“政策調(diào)適”指明價值導(dǎo)向，確定組織運行規(guī)則和行動框架，“政策調(diào)適”對政策執(zhí)行過程中的沖突進行積極反饋，并依據(jù)沖突中的具體治理情境，開展政策學習，將治理原則、尺度、裁量與情境融合，最終衍生出了良好的治理效能?！爸卫斫Y(jié)構(gòu)”與“政策調(diào)適”有效統(tǒng)籌了沖突性目標，既保障了安全生產(chǎn)，又減輕了企業(yè)負擔，提升統(tǒng)籌的適應(yīng)性與包容性。治理結(jié)構(gòu)與政策調(diào)適二者相互依存、相互作用，共同推動政策有效執(zhí)行和治理目標的實現(xiàn)。

四、完善地方治理中沖突性目標統(tǒng)籌的政策建議

通過分析Q市統(tǒng)籌安全生產(chǎn)與企業(yè)減負紓困的經(jīng)驗事實和背后的統(tǒng)籌機理，本文認為統(tǒng)籌沖突性目標關(guān)鍵在于運轉(zhuǎn)良好的“治理結(jié)構(gòu)”和時空適配的“政策調(diào)適”過程，以及二者之間的良性互動。本文進一步認為，案例中的統(tǒng)籌機理能夠為地方治理實踐提供經(jīng)驗啟示，地方政府在面對沖突性目標時，應(yīng)著重從黨建引領(lǐng)、政策學習、動態(tài)平衡三方面進行統(tǒng)籌。

（一）黨建引領(lǐng)，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)同的“治理結(jié)構(gòu)”

一方面，要發(fā)揮各級黨政機關(guān)“把方向、謀大局、聚共識”的作用。各級黨政機關(guān)要將貫徹落實黨中央和上級黨組織決策部署作為核心任務(wù)，始終把維護人民群眾根本利益作為統(tǒng)籌沖突性目標的根本原則，堅持系統(tǒng)觀念，加強整體考慮和長遠謀劃，把沖突性目標放置于大局中思考，放置于問題發(fā)展全過程鏈條中去謀劃，努力尋求最大公約數(shù)，確保統(tǒng)籌目標始終符合整體決策部署，符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律，符合自身實際情況。另一方面，要發(fā)揮各級機關(guān)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的作用。充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，凝聚各方力量，整合各類資源，將統(tǒng)籌過程融入上下貫通、左右聯(lián)動的責任鏈條中，科學設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)小組“”工作專班”等跨部門議事協(xié)調(diào)型組織，圍繞沖突性目標“出思路”“想辦法”，讓“條塊”既各負其責又相互協(xié)作，提升統(tǒng)籌效能。

（二）政策學習，建立“政策調(diào)適”的知識基礎(chǔ)

調(diào)適的基礎(chǔ)是學習，只有全面掌握沖突性目標在表現(xiàn)、特點、原因等方面所涉及的知識，才能不斷深化對相關(guān)領(lǐng)域的理性認識，提升決策的科學化水平[14]。一方面，要學習科學知識?？茖W知識是可驗證的、能夠反映事物客觀發(fā)展規(guī)律和因果關(guān)系的知識。邀請高校、科研機構(gòu)、官方智庫為公務(wù)人員圍繞問題開展專題講授，委托專家承擔與特定議題相關(guān)項目課題，提升統(tǒng)籌的科學性。另一方面，要學習情境性知識。情境性知識是與特定時間、空間相關(guān)聯(lián)的觀察見解、生活經(jīng)驗、實踐體驗，這些知識能夠提升統(tǒng)籌的包容性和適應(yīng)性。要堅持因地制宜，認真學習不同地區(qū)、不同行業(yè)所涉及的情境知識，注重發(fā)揮考察調(diào)研、意見征詢、群眾座談的重要作用，廣泛征求意見建議，摸清沖突各方的利益訴求，提升統(tǒng)籌的適應(yīng)性。

（三）動態(tài)平衡，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的穩(wěn)定性和適應(yīng)性

一方面，治理結(jié)構(gòu)要推動治理重心下移，為政策調(diào)適提供行動框架和治理資源，準確及時地掌握基層治理面臨的新問題，建立定期工作交流機制，引導(dǎo)財政資金、人員編制、能力技術(shù)向基層傾斜，確保治理任務(wù)與資源能力相適配。另一方面，政策調(diào)適要積極探索符合本地實際的治理策略和技術(shù)，為治理結(jié)構(gòu)提供經(jīng)驗?；鶎又卫碇黧w要全面掌握本地情況和治理需求，因時因地調(diào)整治理策略，創(chuàng)新治理技術(shù)，特別是要將數(shù)字治理技術(shù)與治理需求相結(jié)合，不斷總結(jié)凝煉，形成可復(fù)制可推廣的治理經(jīng)驗，推動治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的適應(yīng)性。

基金項目：2022年寧夏大學科學研究基金資助項目“政策試點對基層政策創(chuàng)新的影響機制研究”（項目編號：SK20028）階段性研究成果。

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作 者：賀 劍，寧夏大學勤學書院講師

侯 睿，寧夏大學博雅書院講師

責任編輯：侯詩羽