摘要：我國審計機關(guān)面對的一個客觀現(xiàn)實是處理處罰權(quán)域小于調(diào)查權(quán)域。文章基于經(jīng)典審計理論，分析審計機關(guān)處理處罰權(quán)域和調(diào)查權(quán)域存在差異的原因及后果，并在此基礎(chǔ)上探討審計權(quán)域差異的彌合路徑?，F(xiàn)行審計法律法規(guī)確定的審計機關(guān)處理處罰權(quán)域小于調(diào)查權(quán)域，這種權(quán)域差異產(chǎn)生的主要原因是專門經(jīng)濟監(jiān)管部門在提出本部門法草案時未將審計機關(guān)作為執(zhí)法主體，以及現(xiàn)實中相關(guān)人員對“法定職權(quán)范圍”存在不同的理解。這種權(quán)域差異嚴重影響了對審計發(fā)現(xiàn)問題的處理處罰效率。彌合權(quán)域差異的路徑是將處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域，雖然這會導(dǎo)致對經(jīng)濟行為的雙重監(jiān)督，但因?qū)I(yè)經(jīng)濟監(jiān)管和審計監(jiān)督是不同性質(zhì)的監(jiān)督，二者在監(jiān)督目的、監(jiān)督重點和監(jiān)督方式上存在一定差異，因而不會造成重復(fù)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：審計權(quán)；審計調(diào)查權(quán)域；審計處理處罰權(quán)域；行政權(quán)監(jiān)督；所有權(quán)監(jiān)督

中圖分類號：F239.44 " " " " "文獻標志碼：A " " " " " " 文章編號：1007-8576（2024）03-0047-08

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2024.03.005

The Differences Between the Scope of Investigation Power and

the Scope of Punishment Power of Audit Institutions：

Realistic Dilemma and Bridging Path

ZHENG Shiqiao， HU Xinyi

（Nanjing Audit University， Nanjing 211815， China）

Abstract： An objective reality of China's audit institutions is that the domain of punishment and handling is smaller than that of investigation. Based on the classical audit theory， this paper analyzes the reasons and consequences of the differences between the audit authority's domains of punishment and handling and investigation， and on this basis， analyzes the ways to bridge these differences. The current audit laws and regulations stipulate that the domain of punishment and handling by audit authorities is smaller than that of investigation. The main reasons for this domain discrepancy are that specialized economic regulatory departments did not consider the audit authorities as the main enforcing bodies when proposing their own departmental legislation drafts， and there are different interpretations of \"the scope of statutory authority\" among relevant personnel in reality. This domain discrepancy severely affects the efficiency of handling and punishing issues found by audits. The path to bridging this domain discrepancy is to extend the domain of punishment and handling to the domain of investigation. Although this will lead to dual supervision of economic activities， since professional economic regulation and audit supervision are of different natures， there are differences in supervision purposes， focuses， and methods between the two， thus avoiding redundant supervision.

Key words： audit power; audit investigation domain; audit punishment and handling domain; administrative authority supervision; ownership supervision

政府審計可看作公共資源經(jīng)管責(zé)任履行中的一種糾錯機制，其以審計的固有功能發(fā)現(xiàn)公共資源經(jīng)管責(zé)任履行中可能出現(xiàn)的代理問題和次優(yōu)問題并推動問題整改；而審計機關(guān)作為國家機關(guān)，其履行審計職能的基本原則是依法審計，所以必須通過法律法規(guī)對審計權(quán)力予以明確規(guī)定。審計權(quán)力內(nèi)涵較豐富，調(diào)查權(quán)和處理處罰權(quán)是最基本的審計權(quán)力［1-2］，法律法規(guī)對這兩項審計權(quán)力的授權(quán)也有明確規(guī)定，其中的一個重要方面是權(quán)力領(lǐng)域（簡稱權(quán)域），即對特定的權(quán)力來說，審計機關(guān)可以對哪些事項行使該種權(quán)力［3-4］。本文將審計調(diào)查權(quán)可以行使的事項范圍稱為調(diào)查權(quán)域，將審計處理處罰權(quán)可以行使的事項范圍稱為處理處罰權(quán)域。很顯然，目前我國的法律法規(guī)對審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域的規(guī)定不同，故所表現(xiàn)出的效能、效率和效果也有所不同。

現(xiàn)階段，我國審計機關(guān)面對的一個客觀現(xiàn)實是處理處罰權(quán)域小于調(diào)查權(quán)域，有些事項雖屬于審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域，但對這些事項存在的問題，審計機關(guān)卻沒有處理處罰權(quán)。這種差異的存在，導(dǎo)致審計機關(guān)對一些事項有調(diào)查權(quán)，但對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題卻沒有處理處罰權(quán)，從而制約了審計的效能、效率和效果。現(xiàn)有文獻中，尚未有專門研究審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域的文獻，本文基于經(jīng)典審計理論，聚焦審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域的差異，分析審計權(quán)域存在差異的原因及后果，并在此基礎(chǔ)上探討審計權(quán)域差異的彌合路徑。本文可能的貢獻主要在于，基于法律法規(guī)視角梳理審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域的差異，從學(xué)理上闡釋審計調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域產(chǎn)生差異的原因及后果，并從學(xué)理上分析彌合調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域差異的路徑，進而可以深化和豐富相關(guān)研究。

一、文獻簡述

現(xiàn)有文獻中，尚未有專門研究審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域差異的文獻，有一定關(guān)聯(lián)性的是對《中華人民共和國審計法》所規(guī)定的審計處理處罰權(quán)之理解的研究文獻。

從1985年出臺的《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》到2021年第二次修正的《中華人民共和國審計法》，審計法律法規(guī)對審計機關(guān)處理處罰權(quán)的規(guī)定均為在法定職權(quán)范圍內(nèi)對違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支作出處理。然而，現(xiàn)實中相關(guān)人員對“法定職權(quán)范圍”有兩種不同的理解：一種理解是，這里的“法定職權(quán)范圍”就是審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域，凡納入調(diào)查權(quán)域的事項，若存在違反國家規(guī)定的問題，審計機關(guān)都可進行處理處罰［5-7］；另一種理解是，對于國家機關(guān)來說，“法定職權(quán)范圍”指法律法規(guī)明文規(guī)定審計機關(guān)是執(zhí)法主體的領(lǐng)域，未明文規(guī)定的就不是審計機關(guān)的法定職權(quán)范圍［8-11］。

對“法定職權(quán)范圍”的不同理解，導(dǎo)致相關(guān)人員對審計處理處罰權(quán)域的理解也不同，因而從法律法規(guī)層面來說，目前我國關(guān)于審計處理處罰權(quán)域的規(guī)定不夠清晰，導(dǎo)致審計處理出現(xiàn)困惑［12］，在審計執(zhí)法中出現(xiàn)審計處理處罰定性裁量難、審計決定執(zhí)行難等問題［6］。審計“兩難”的成因是多方面的，如審計執(zhí)法主體不明確，涉及財政財務(wù)收支的部門法都明確了各自的執(zhí)法主體，缺乏審計處理處罰執(zhí)法條款等。審計處理難的原因也是多方面的，如審計職權(quán)有限、審計處理處罰的依據(jù)和手段缺乏等［13］。

綜上，總的來說，目前學(xué)界對審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域的差異缺乏深入研究，對《中華人民共和國審計法》規(guī)定的審計處理處罰權(quán)也有不同理解，并且缺乏系統(tǒng)性的學(xué)理闡釋。

二、現(xiàn)實困境：審計調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域產(chǎn)生差異的原因及后果

（一）審計調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域的差異

自1982年頒布的《中華人民共和國憲法》明確提出建立政府審計制度以來，已有許多法律法規(guī)對審計權(quán)力予以規(guī)定，涉及審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域的法律法規(guī)有：《國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示的通知》（1983年1），《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》（1985年），《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》（1987年），《中華人民共和國審計條例》（1988年），《中華人民共和國審計法》（1994年），《審計機關(guān)審計處理處罰的規(guī)定》（1996年），《中華人民共和國審計法實施條例》（1997年），《審計機關(guān)審計處理處罰的規(guī)定》（2000年），《中華人民共和國國家審計基本準則》（2000年），《財政違法行為處罰處分條例》（2004年），《中華人民共和國審計法》（2006年第一次修正），《中華人民共和國國家審計準則》（2010年），《中華人民共和國審計法實施條例》（2010年修訂），《財政違法行為處罰處分條例》（2011年修訂），《中華人民共和國審計法》（2021年第二次修正）。整體上看，上述法律法規(guī)界定的審計調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域具有明顯的階段性特征。從審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域來說：第一階段審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域為財政財務(wù)收支，從1983年發(fā)布《國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示的通知》至2010年發(fā)布《中華人民共和國國家審計準則》之前，都屬于這個階段；第二階段審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域為財政財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟行為，從2010年發(fā)布《中華人民共和國國家審計準則》到2021年第二次修正《中華人民共和國審計法》之前，都屬于這個階段；第三階段審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域為公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、重大政策措施落實情況、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任履行情況，這一階段開始于《中華人民共和國審計法》（2021年第二次修正）頒布之后。從審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域的關(guān)系來說：第一階段審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域相同，從1983年發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示的通知》中可以清晰地看出，凡納入調(diào)查權(quán)域的財政財務(wù)收支，若違反國家規(guī)定，審計機關(guān)都可以進行處理處罰。第二階段審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域和審計處理權(quán)域相同，但審計處罰權(quán)域有所縮小，這在1985年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》中可以清晰地看出。在這種情形下，審計機關(guān)對于其發(fā)現(xiàn)的某些違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支并無處罰權(quán)。第三階段審計機關(guān)的處理權(quán)域和處罰權(quán)域相同，但都限定在法定職權(quán)范圍內(nèi)，且均小于調(diào)查權(quán)域，從1987年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》直至2021年第二次修正的《中華人民共和國審計法》中都可以清晰地看出。此外，從審計機關(guān)的處理處罰權(quán)域來說，1983年發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示的通知》規(guī)定的審計處理處罰權(quán)域是財政財務(wù)收支，而1985年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》規(guī)定的審計處理權(quán)域是財政財務(wù)收支，審計處罰權(quán)域則限定在法定職權(quán)范圍內(nèi)的違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支；從1987年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》至2021年第二次修正的《中華人民共和國審計法》，審計處理處罰權(quán)域都限定在法定職權(quán)范圍內(nèi)的違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支。很顯然，審計機關(guān)能夠處理處罰的并不是違反國家規(guī)定、依法需要處理處罰的全部財政財務(wù)收支，而是法律法規(guī)明文授權(quán)審計機關(guān)處理處罰的違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支。

綜上可以認為，自《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》實施以來，特別是《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》實施以來，審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域出現(xiàn)了明顯差異，處理處罰權(quán)域小于調(diào)查權(quán)域。為便于后續(xù)分析，本文用圖1形象描述這種權(quán)域差異，長方形（即A區(qū)域）表示調(diào)查權(quán)域，橢圓形（即B區(qū)域）表示處理處罰權(quán)域，A-B即權(quán)域差異，也就是屬于審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域但不屬于處理處罰權(quán)域的部分。

（二）審計調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域產(chǎn)生差異的原因

為什么會存在審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域的差異呢？下面將進行具體分析。

第一，審計機關(guān)未被作為部門法的執(zhí)法主體。審計監(jiān)督是經(jīng)濟監(jiān)督，而經(jīng)濟監(jiān)督有兩類：一類是專門經(jīng)濟監(jiān)管，其為特定領(lǐng)域的經(jīng)濟監(jiān)管，如財政、稅收、金融、價格、市場、國有資產(chǎn)、自然資源監(jiān)管等都屬于這種類型；另一類是綜合經(jīng)濟監(jiān)督，其對各領(lǐng)域的經(jīng)濟行為都可以進行監(jiān)督，目前只有審計監(jiān)督屬于這種類型。上述兩類監(jiān)督都有相應(yīng)的法律法規(guī)。現(xiàn)行《中華人民共和國立法法》第七十四條規(guī)定，“行政法規(guī)由國務(wù)院有關(guān)部門或者國務(wù)院法制機構(gòu)具體負責(zé)起草，重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國務(wù)院法制機構(gòu)組織起草”。因此，各項專門經(jīng)濟監(jiān)管的法律法規(guī)草案是由各部門提出，這些部門在提出本部門法草案時，由于未能充分了解審計工作的性質(zhì)以及基于保護本部門利益的考慮等原因，通常不會將審計機關(guān)作為該部門法的執(zhí)法主體。例如，價格法不會將審計機關(guān)作為價格法的執(zhí)法主體，商業(yè)銀行法不會將審計機關(guān)作為商業(yè)銀行法的執(zhí)法主體，其他各部門法大多也是如此。因此，部門法不會將審計機關(guān)作為執(zhí)法主體，當(dāng)然也就沒有授權(quán)審計機關(guān)對本部門領(lǐng)域的違法違規(guī)經(jīng)濟行為進行處理處罰。

第二，對“法定職權(quán)范圍”有不同的理解?，F(xiàn)行《中華人民共和國行政處罰法》第十七條規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施”，各專門經(jīng)濟監(jiān)管的部門法都沒有將審計機關(guān)作為執(zhí)法主體，所以審計機關(guān)無法根據(jù)部門法來行使處理處罰權(quán)。那么，審計本身的法律法規(guī)能否作出這種授權(quán)呢？《國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示的通知》規(guī)定，“國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，都應(yīng)當(dāng)接受審計監(jiān)督”，這里規(guī)定的審計調(diào)查權(quán)域是財政財務(wù)收支；同時規(guī)定“責(zé)成被審計部門和單位糾正和制止一切不正當(dāng)?shù)氖罩А?，這表明審計機關(guān)可以處理一切不正當(dāng)財政財務(wù)收支；另外規(guī)定“對違反財經(jīng)法紀的予以經(jīng)濟制裁，包括依法追繳非法所得、處以罰款和扣繳款項等”，這表明審計機關(guān)有處罰權(quán)。因此，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示的通知》所確定的審計調(diào)查權(quán)域、審計處理權(quán)域、審計處罰權(quán)域是相同的，都是財政財務(wù)收支。但隨著審計機關(guān)各項工作的深入開展，各專門經(jīng)濟監(jiān)管部門認為審計機關(guān)對其專業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域的違法違規(guī)問題進行處理處罰違反了部門法律法規(guī)，故從《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》到《中華人民共和國審計法》（2021年第二次修正），所有的審計法律法規(guī)，對審計機關(guān)的處理處罰權(quán)都規(guī)定為在法定職權(quán)范圍內(nèi)對違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支作出處理。但正如前文所述，現(xiàn)實中相關(guān)人員對“法定職權(quán)范圍”有不同的理解。按照第一種觀點，“法定職權(quán)范圍”就是審計法律法規(guī)規(guī)定的調(diào)查權(quán)域，此時調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域完全一致。按照第二種觀點，“法定職權(quán)范圍”是指相關(guān)法律法規(guī)明文規(guī)定審計機關(guān)是執(zhí)法主體的范圍，否則就不屬于“法定職權(quán)范圍”。部門法沒有明文規(guī)定審計機關(guān)是執(zhí)法主體，只有《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》和《財政違法行為處罰處分條例》明文規(guī)定了審計機關(guān)是財政違規(guī)行為的執(zhí)法主體，依據(jù)上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法的原則，在處理處罰方面，這兩個行政規(guī)章的效力低于部門法，因而整體來說，并不能改變部門法沒有將審計機關(guān)作為執(zhí)法主體的困境。

由于對在“法定職權(quán)范圍”內(nèi)對違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支作出處理的理解不同，有的審計機關(guān)按第一種觀點實施審計處理處罰，卻在審計實踐中出現(xiàn)了司法訴訟，而且法院有時并未支持審計機關(guān)［6］，在司法敗訴面前，審計機關(guān)不得不放棄這種觀點，所以目前多數(shù)審計機關(guān)按第二種觀點行事，因而審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域和處理處罰權(quán)域的差異就出現(xiàn)了。調(diào)查權(quán)域在擴大，而處理處罰權(quán)域又不夠清晰，這種權(quán)域差異便不斷擴大，需要移送有關(guān)部門進行處理處罰的事項也就越來越多。

（三）審計調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域之差異后果

審計處理處罰權(quán)域小于調(diào)查權(quán)域，意味著審計機關(guān)對于發(fā)現(xiàn)的一些問題，如果法律法規(guī)沒有明文規(guī)定審計機關(guān)可以進行處理處罰，則審計機關(guān)就必須將這些問題移送有關(guān)部門進行處理處罰。那么，這種移送處理處罰是否會影響效率呢？為回答這一問題，本文比較了審計機關(guān)直接進行處理處罰和移送有關(guān)部門進行處理處罰的效率。為控制宏觀環(huán)境的影響，本文只選取了黨的十八大以來可以獲取的數(shù)據(jù)，基本情況如表1所示，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的《中國審計年鑒》。審計機關(guān)直接處理處罰的措施包括上繳財政、減少財政撥款或補貼、歸還原渠道資金、調(diào)賬處理、罰款等，審計機關(guān)以審計決定的方式作出上述處理處罰決定，上述決定的執(zhí)行情況在表1中表述為“審計處理處罰決定綜合執(zhí)行率”；對于超出審計機關(guān)處理處罰權(quán)域、移送有關(guān)部門而實際得到處理處罰的移送事項，在表1中表述為“移送有關(guān)部門事項處理處罰率”。表1數(shù)據(jù)顯示，除2012年兩類處理處罰效率相差不大之外，其余年份移送事項的處理處罰效率明顯低于審計機關(guān)直接進行處理處罰的效率，并且效率差距未表現(xiàn)出縮小的趨勢，同時移送事項處理處罰效率還有降低的趨勢。

那么，為什么移送事項的處理處罰效率低于審計機關(guān)直接進行處理處罰的效率呢？主要原因在于：一是審計機關(guān)通常會將未獲得授權(quán)進行處理處罰的事項移送該事項主管部門，但這些主管部門對待審計機關(guān)的移送事項可能持有消極心態(tài)，因?qū)徲嫏C關(guān)發(fā)現(xiàn)了其主管領(lǐng)域存在的問題，而其在履行職責(zé)時并沒有發(fā)現(xiàn)，這可在一定程度上表明，這些主管部門在履行部門職責(zé)時存在瑕疵甚至失誤，在這種消極心態(tài)的影響下，對移送事項進行積極處理處罰就缺乏足夠動力。二是即便排除了消極心態(tài)的影響，接到移送事項的主管部門對于該事項還需重新啟動有關(guān)程序進行再次調(diào)查核實，這增加了該主管部門的工作量，也需要耗費一定的時間、人力和財力，因而移送事項的處理處罰效率相對較低。

三、彌合路徑：縮小調(diào)查權(quán)域還是擴大處理處罰權(quán)域

既然審計權(quán)域差異會影響審計發(fā)現(xiàn)問題的處理處罰效率，那么，如何彌合這種差異呢？從圖1來看，權(quán)域差異是長方形面積與橢圓形面積的差值，彌合審計調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域的差異，就要使二者的差值盡可能為零，可能的路徑有兩條，即將調(diào)查權(quán)域縮小到審計機關(guān)有處理處罰權(quán)的領(lǐng)域，或是將處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域。下文將具體分析這兩條路徑。

（一）路徑一：將調(diào)查權(quán)域縮小到處理處罰權(quán)域

現(xiàn)行《中華人民共和國審計法》規(guī)定，對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，依法應(yīng)當(dāng)處理、處罰的，審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計決定。如果將“法定職權(quán)范圍”理解為法律法規(guī)明文規(guī)定審計機關(guān)是執(zhí)法主體的領(lǐng)域，則只有《財政違法行為處罰處分條例》明文規(guī)定審計機關(guān)是財政違法行為的執(zhí)法主體?！敦斦`法行為處罰處分條例》所針對的財政違法行為是直接影響財政收支的行為，這些財政違法行為應(yīng)屬于財政部門的專業(yè)監(jiān)管范圍，財政部門在立法中之所以將審計機關(guān)也作為財政專業(yè)監(jiān)管范圍的財政違法行為執(zhí)法主體，大多是因為我國審計機關(guān)是由財政部門組建起來的，從1983年組建審計機關(guān)開始，其就與財政部門共同對財政財務(wù)收支進行審計，所以財政部門對審計工作的性質(zhì)有更準確的認知。而其他專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管部門則依據(jù)專業(yè)分工原則，認為每個專業(yè)領(lǐng)域只有一個執(zhí)法主體，同一事項不能有兩個執(zhí)法主體，因而未將審計機關(guān)作為執(zhí)法主體。因此，如果將審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域縮小到處理處罰權(quán)域，則審計機關(guān)只能審計《財政違法行為處罰處分條例》中所規(guī)定的影響財政收支的行為，并且這些財政收支行為還屬于財政部門的專業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域。若將審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域縮至這種程度，則從某種意義上說，審計機關(guān)作為經(jīng)濟監(jiān)督部門就沒有存在的必要了。

另外，如果將審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域縮小到處理處罰權(quán)域，從邏輯上說，當(dāng)各部門法未將審計機關(guān)作為執(zhí)法主體時，審計機關(guān)就不能適用這些法律法規(guī)中的處理處罰規(guī)定進而作出處理處罰決定，那么，審計機關(guān)也就不能依據(jù)這些法律法規(guī)進行審計定性，如此一來，審計便失去了定性依據(jù)，審計調(diào)查階段的工作也就無從開展了。因為審計固有的功能就是判斷特定事項與既定標準的符合程度，而既定標準就是審計依據(jù)，失去定性依據(jù)，審計的固有功能也就無法發(fā)揮了。

因此，總的來說，如果將審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域縮小到處理處罰權(quán)域，從價值層面來看，審計將失去存在的必要性，而從功能層面來看，審計的固有功能將無法發(fā)揮。

（二）路徑二：將處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域

既然不能將審計機關(guān)的調(diào)查權(quán)域縮小到處理處罰權(quán)域，那么，可能的彌合路徑便是將處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域。但問題的關(guān)鍵是，如果將審計機關(guān)的處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域，就會出現(xiàn)對經(jīng)濟行為的雙重監(jiān)督，即專業(yè)監(jiān)管部門的專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管和審計機關(guān)的審計監(jiān)督。專業(yè)監(jiān)管部門和審計機關(guān)同時對特定領(lǐng)域的經(jīng)濟行為進行監(jiān)管，雙重監(jiān)督有必要嗎？答案是肯定的，因為審計監(jiān)督與專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管是兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督。在我國，專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管是行政權(quán)監(jiān)督，而審計監(jiān)督是所有權(quán)監(jiān)督，這兩種監(jiān)督的目的、重點及方式都存在一定差異。

1.專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管。專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管是政府部門以相應(yīng)法律法規(guī)為依據(jù)，對一定行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)單位及個人的特定經(jīng)濟行為進行監(jiān)管，這類監(jiān)管的主要目的是維持特定經(jīng)濟行為的秩序，保障本行政區(qū)域內(nèi)該類經(jīng)濟行為的效率和效果。專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管主要有兩種手段：一是制定經(jīng)濟法律法規(guī)，即出臺本部門監(jiān)管范圍內(nèi)的經(jīng)濟行為規(guī)則，通過規(guī)則建立一定的經(jīng)濟秩序，通過經(jīng)濟秩序保障本部門所監(jiān)管的經(jīng)濟行為的效率和效果。二是行政制裁，即檢查行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)單位對經(jīng)濟法律法規(guī)的遵守情況，并對違反經(jīng)濟法律法規(guī)的單位或個人予以處理處罰，通過行政制裁推動各單位遵守經(jīng)濟法律法規(guī)，故經(jīng)濟行為的合法性是監(jiān)管重點［14］。另外，如果所監(jiān)管的經(jīng)濟行為是以經(jīng)濟信息為基礎(chǔ)，則還會對經(jīng)濟信息的真實性進行監(jiān)管，如資本市場監(jiān)管部門將信息披露的真實性作為一項重要的監(jiān)管內(nèi)容。很顯然，專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管部門是以社會事務(wù)管理者的身份出現(xiàn)的，監(jiān)管范圍是按行政區(qū)域來劃分的，凡屬于特定行政區(qū)域內(nèi)的單位和個人，無論身份或所有權(quán)性質(zhì)，只要發(fā)生某類經(jīng)濟行為，就要接受負責(zé)該經(jīng)濟行為監(jiān)管的政府部門的監(jiān)管；同時監(jiān)管內(nèi)容也是特定的，并不是所有的經(jīng)濟行為都可以監(jiān)管，只是法律法規(guī)明文規(guī)定監(jiān)管部門負責(zé)監(jiān)管的經(jīng)濟行為，因此，專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管是行政權(quán)監(jiān)督。

2.審計監(jiān)督。學(xué)界通常認為審計是源于委托代理所產(chǎn)生的兩權(quán)分離，所以審計監(jiān)督是所有權(quán)監(jiān)督［15-20］。審計監(jiān)督的目的、重點及方式與行政權(quán)監(jiān)督不同，下面進行具體分析。

在資源類委托代理關(guān)系中，委托人將一定的資源交付代理人，并賦予其一定的決策權(quán)，同時明確規(guī)定使用這些資源和決策權(quán)所要履行的職責(zé)，代理人對委托人承擔(dān)了以最大善意使用這些資源和權(quán)力來履行職責(zé)的責(zé)任，這種責(zé)任通常稱為經(jīng)管責(zé)任。由于委托人和代理人之間存在信息不對稱、激勵不相容、合約不完備等問題，加之環(huán)境不確定，因而代理人不一定能很好地履行其應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)管責(zé)任，可能出現(xiàn)代理問題和次優(yōu)問題，進而對代理人履行經(jīng)管責(zé)任帶來負面影響，損害委托人的利益。為此，委托人常會推動建立針對代理人的治理體系來應(yīng)對代理問題和次優(yōu)問題，審計機制是治理體系的重要組成部分，從某種意義上說，建立審計機制的一個主要目的便是盡量避免代理問題和次優(yōu)問題的出現(xiàn)［21］。

由于審計只能以其固有功能服務(wù)于委托人，所以只能應(yīng)對某些特定類型的代理問題和次優(yōu)問題，主要包括經(jīng)濟信息虛假、經(jīng)濟績效低下、經(jīng)濟制度缺陷和經(jīng)濟行為違規(guī)，這些問題也是委托人作為資源所有者會著重關(guān)注的問題。其一，委托人將資源、權(quán)力及職責(zé)交付代理人之后，通常要求代理人如實報告資源使用及職責(zé)履行情況，而代理人可能弄虛作假，因而委托人希望借助審計機制來確認代理人報告的經(jīng)濟信息是否真實。其二，委托人會關(guān)注代理人是否有效使用資源及履行職責(zé)，即關(guān)注代理人履行經(jīng)管責(zé)任的經(jīng)濟績效，為此，委托人希望借助審計機制來評價代理人的經(jīng)濟績效水平。其三，代理人要良好地履行其承擔(dān)的經(jīng)管責(zé)任，一個前提是建構(gòu)和執(zhí)行一整套經(jīng)濟制度以確保履行經(jīng)管責(zé)任的各項活動都是有效的，如果缺乏這種經(jīng)濟制度，則代理人良好履責(zé)就會缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)，因此，委托人希望借助審計機制明確代理人所建構(gòu)和執(zhí)行的經(jīng)濟制度是否存在缺陷。其四，由于政府監(jiān)管部門會關(guān)注管轄區(qū)域內(nèi)各單位和個人的經(jīng)濟行為是否符合法律法規(guī)，并對違反法律法規(guī)的經(jīng)濟行為予以行政制裁，如果這種制裁真的發(fā)生，因委托人是資源所有者，故其利益會受到損害，基于此種考慮，委托人通常要求代理人在履職過程中遵守相關(guān)法律法規(guī)，因此，委托人希望借助審計機制關(guān)注代理人履行經(jīng)管責(zé)任的行為是否符合法律法規(guī)。由此可知，在資源類委托代理關(guān)系中，委托人希望借助審計機制關(guān)注的事項包括經(jīng)濟信息是否真實、經(jīng)濟績效是否低下、經(jīng)濟制度是否存在缺陷、經(jīng)濟行為是否合法，其可簡單地概況為經(jīng)濟行為的真實性、效益性、健全性和合法性，這是審計關(guān)注的重點內(nèi)容。那么，審計機制又是如何運行呢？通常來說，有兩個邏輯步驟：一是用系統(tǒng)方法查驗代理人經(jīng)管責(zé)任履行情況，主要是查找是否存在經(jīng)濟信息虛假、經(jīng)濟績效低下、經(jīng)濟制度缺陷和經(jīng)濟行為違規(guī)這四方面的問題，這個步驟可簡稱為審計調(diào)查。二是如果發(fā)現(xiàn)存在上述問題，則會采用一定的方法推動問題盡快得以解決，以防止這些問題的再發(fā)生或降低發(fā)生的可能性，這個步驟可簡稱為審計整改。審計整改的措施有很多，對責(zé)任人和責(zé)任單位進行處理處罰便是其中的一種。

與行政權(quán)監(jiān)督不同，審計機關(guān)的監(jiān)督不是以行政區(qū)域為基礎(chǔ)，而是以資源托付為基礎(chǔ)，凡管理和使用國有資源的單位都需納入審計范圍，與國有資源管理和使用無關(guān)的單位，即使在該行政區(qū)域內(nèi)，也不屬于審計機關(guān)的審計范圍。國有資源通常由國有單位管理和使用，因而進行所有權(quán)監(jiān)督的審計機關(guān)通常只將國有單位納入審計范圍，而進行行政權(quán)監(jiān)督的政府部門則會將本區(qū)域所有單位都納入監(jiān)管范圍。當(dāng)然，在特殊情形下，非國有單位也可能使用國有資源，此時其也被納入審計范圍，但即便如此，審計機關(guān)也只是審計非國有單位對國有資源而非全部資源的使用和管理情況。

綜合上述分析可知，審計監(jiān)督與專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管在監(jiān)督目的、監(jiān)督重點和監(jiān)督方式上存在一定差異，對于特定經(jīng)濟行為的雙重監(jiān)督有其存在的必要性，雙重監(jiān)督并不是重復(fù)監(jiān)督。因此，基于資源所有者的審計需求，將審計機關(guān)的處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域，是發(fā)揮審計價值所必要的，并不會造成重復(fù)監(jiān)督。這里需要說明的是，雖然本文主張將審計機關(guān)的處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域，但并不主張無限擴大審計調(diào)查權(quán)域，而是只能以資源托付為基礎(chǔ)來確定審計客體范圍，在這個范圍內(nèi)，要基于審計的固有功能確定審計調(diào)查權(quán)域，如果脫離審計的固有功能而將審計所不能發(fā)揮作用的事項納入審計調(diào)查權(quán)域，這些事項就可能被耽誤，審計本身也難以取得應(yīng)有的效率和效果。

四、結(jié)論與啟示

我國審計機關(guān)面對的一個客觀現(xiàn)實是處理處罰權(quán)域小于調(diào)查權(quán)域，這種審計權(quán)域差異的存在，對審計機關(guān)的效能、效率和效果都有負面影響。本文基于經(jīng)典審計理論，分析審計權(quán)域差異產(chǎn)生的原因及后果，并在此基礎(chǔ)上分析審計權(quán)域差異的彌合路徑。研究發(fā)現(xiàn)：審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域產(chǎn)生差異的主要原因在于部門法未將審計機關(guān)作為執(zhí)法主體，以及實踐中相關(guān)人員對“法定職權(quán)范圍”的不同理解。審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域的差異會嚴重影響審計對發(fā)現(xiàn)問題的處理處罰效率，將審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題移送有關(guān)部門進行處理處罰的效率明顯低于審計機關(guān)直接進行處理處罰的效率，并且這種效率差距沒有縮小的趨勢，移送事項處理處罰效率還有不斷下降的趨勢。

理論上說，審計機關(guān)調(diào)查權(quán)域與處理處罰權(quán)域差異的彌合路徑有兩條，即將調(diào)查權(quán)域縮小到處理處罰權(quán)域，或?qū)⑻幚硖幜P權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域。如果采用前者，從價值層面來說，審計將失去存在的必要性，從功能層面來說，審計的固有功能也將無法發(fā)揮。所以，現(xiàn)實中更可能選擇后者。但將處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域，對于特定的經(jīng)濟行為就會出現(xiàn)雙重監(jiān)督，即專業(yè)監(jiān)管部門的專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管和審計機關(guān)的審計監(jiān)督。審計監(jiān)督是所有權(quán)監(jiān)督，專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管是行政權(quán)監(jiān)督，雖然二者在監(jiān)督內(nèi)容上有一定交叉，但在監(jiān)督目的、監(jiān)督重點和監(jiān)督方式上都存在一定差異，對于特定經(jīng)濟行為的雙重監(jiān)督有其存在的必要性，雙重監(jiān)督并非重復(fù)監(jiān)督。因此，基于資源所有者的審計需求，將審計機關(guān)的處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域，是發(fā)揮審計價值所必要的，并不會造成重復(fù)監(jiān)督。

本文的研究再次表明，理論自信是制度自信的基礎(chǔ)，從某種意義上說，《中華人民共和國審計法》長期以來未能有效解決審計處理處罰權(quán)域小于調(diào)查權(quán)域的問題，一個重要原因是理論認知存在不足，是為避免專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管和審計監(jiān)督的雙重監(jiān)督，而未充分認識到這兩種監(jiān)督的性質(zhì)、目的、重點及方式存在差異?；诒疚牡难芯拷Y(jié)論，雙重監(jiān)督不是重復(fù)監(jiān)督，將審計機關(guān)的處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域是發(fā)揮審計價值所必要的，因此，修訂現(xiàn)行審計法，將審計機關(guān)的處理處罰權(quán)域擴展到調(diào)查權(quán)域，可能是提升審計機關(guān)效能、效率和效果的重要舉措，也可能是政府審計高質(zhì)量發(fā)展的必要之舉。

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（責(zé)任編輯：甘海燕）