趙興洪

(西南大學(xué) 法學(xué)院,重慶 400716)

2018年,習(xí)近平總書記在海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會上指示:“鼓勵海南引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源?！保?］2020年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)提出:“允許境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院校在海南自由貿(mào)易港獨(dú)立辦學(xué),設(shè)立國際學(xué)校?！保?］2021年頒布的《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》(以下簡稱《海南自貿(mào)港法》)第四十條第二款規(guī)定:“境外高水平大學(xué)、職業(yè)院校可以在海南自由貿(mào)易港設(shè)立理工農(nóng)醫(yī)類學(xué)校?！保?］2023年,教育部和海南省聯(lián)合印發(fā)《境外高等教育機(jī)構(gòu)在海南自由貿(mào)易港辦學(xué)暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》),進(jìn)一步落實(shí)《海南自貿(mào)港法》的規(guī)定。目前,海南比勒菲爾德應(yīng)用科學(xué)大學(xué)已成為第一所由境外高校在海南自由貿(mào)易港設(shè)立的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)說,《暫行規(guī)定》對境外高等教育機(jī)構(gòu)在海南自由貿(mào)易港辦學(xué)的相關(guān)事項(xiàng)均有涉及,但境外高校獨(dú)立辦學(xué)在我國畢竟屬于新生事物,《海南自貿(mào)港法》的規(guī)定缺乏操作性和完備性,《暫行規(guī)定》又新增不少限制,可能會給獨(dú)立辦學(xué)實(shí)踐帶來一些困難和障礙。來海南自由貿(mào)易港辦學(xué)的境外高等教育機(jī)構(gòu)范圍設(shè)定多大合適?按照何種條件和程序進(jìn)行審批或注冊?辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)是什么?辦學(xué)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理和外部監(jiān)督如何進(jìn)行?……筆者不揣淺陋,對這些和準(zhǔn)入、監(jiān)管有關(guān)的法律問題進(jìn)行探討,以供學(xué)界和相關(guān)部門參考。

一、境外舉辦人資質(zhì)及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國高等教育法》第六條規(guī)定,國家、企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和公民等可以依法舉辦高等學(xué)校?！吨腥A人民共和國中外合作辦學(xué)條例》(以下簡稱《中外合作辦學(xué)條例》)對境外舉辦人僅要求其屬于教育機(jī)構(gòu)(第二條)和具有法人資格(第九條)。顯然,國家對這兩類高校的舉辦人資質(zhì)要求是相對寬泛的。與此不同,能夠在海南自由貿(mào)易港獨(dú)立辦學(xué)的境外舉辦人需有較高的資質(zhì)。從習(xí)近平總書記提出的“境外優(yōu)質(zhì)教育資源”、《總體方案》的“境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院?！薄ⅰ逗Ｄ献再Q(mào)港法》的“境外高水平大學(xué)、職業(yè)院?！钡健稌盒幸?guī)定》對辦學(xué)聲譽(yù)和國際知名度、學(xué)科優(yōu)勢、畢業(yè)生質(zhì)量的三維界定,盡管表述略有差別,但均體現(xiàn)為要求境外優(yōu)質(zhì)教育資源。那么,如何界定“境外高水平大學(xué)、職業(yè)院校”更合理呢?

(一)注意區(qū)別舉辦人和獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入要求

《總體方案》要求境外舉辦人是“境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院?！?《海南自貿(mào)港法》則規(guī)定為“境外高水平大學(xué)、職業(yè)院?！?。筆者認(rèn)為《海南自貿(mào)港法》修正了《總體方案》對舉辦人的準(zhǔn)入要求,事實(shí)上修正后的要求更加合理。一是境外確實(shí)存在專門類大學(xué),尤其是職業(yè)院校,但是普通高等教育領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)教育資源更多在綜合性大學(xué)。因此,將舉辦人限定為理工農(nóng)醫(yī)類高校,必然將大量優(yōu)質(zhì)境外教育資源排除在外。二是理工農(nóng)醫(yī)類宜作為獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)辦學(xué)門類的限定。相較于人文社會科學(xué),自然科學(xué)的國別差異、意識形態(tài)屬性相對較弱。高等教育承擔(dān)著立德樹人、文化傳承等任務(wù),我國對境外高校獨(dú)立辦學(xué)的門類進(jìn)行適當(dāng)限制,具有穩(wěn)妥性。三是在海南自由貿(mào)易港的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)可面向全球招生,開辦理工農(nóng)醫(yī)類專業(yè)對境外學(xué)生也更有吸引力。值得注意的是,《總體方案》《海南自貿(mào)港法》均要求舉辦人必須是大學(xué)、職業(yè)院校,因此,即便像馬普研究所這種舉世聞名的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也不能作為舉辦人,這和《中外合作辦學(xué)條例》的要求是不一樣的。筆者認(rèn)為,這一限定也具有合理性。一來高等學(xué)校更具有教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn),二來可以避免一些不可控風(fēng)險,比如境外部分機(jī)構(gòu)、基金會創(chuàng)辦大學(xué)的目的可能與我國追求的目標(biāo)相沖突。

(二)應(yīng)對“高水平”作限縮解釋

《海南自貿(mào)港法》用“高水平”來限定“大學(xué)、職業(yè)院校”,那么該如何界定“高水平”呢?從中文的角度來講,頂尖大學(xué)、一流大學(xué)、高水平大學(xué)的含義明顯不同,即優(yōu)質(zhì)程度依次降低。換句話說,高水平大學(xué)的范圍是非常廣泛的。如果我們要讓更多的境外大學(xué)來辦學(xué),那么“高水平”的表述可以降低準(zhǔn)入門檻;如果我們要有所篩選甚至優(yōu)中選優(yōu),那么就需要對“高水平”進(jìn)行限縮解釋。筆者認(rèn)為,宜對“高水平”作限縮解釋。

根據(jù)我國高等教育和海南自由貿(mào)易港的實(shí)際,可將“高水平”限縮解釋為“一流”,即只允許境外一流大學(xué)、職業(yè)院校來海南自由貿(mào)易港獨(dú)立辦學(xué)。一是相對而言,我國亟須優(yōu)質(zhì)高等教育資源。高等教育在我國已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段,因此增加一般性的高等教育資源意義不大。一流的境外大學(xué)更可能創(chuàng)辦一流的境內(nèi)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu),二流的境外大學(xué)更可能創(chuàng)辦二流甚至三流的境內(nèi)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)。二是有利于中國高等教育的高水平競爭,進(jìn)而提高中國高等教育整體水平。一方面,優(yōu)質(zhì)教育資源的進(jìn)入會分流優(yōu)質(zhì)生源,必然對國內(nèi)其他高校的招生形成壓力,進(jìn)而促使其他高校積極參與競爭;另一方面,優(yōu)質(zhì)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)理念、治理模式等必然成為國內(nèi)其他高校的學(xué)習(xí)榜樣,進(jìn)而從整體上提升中國高等教育質(zhì)量,甚至促使中國高等教育管理體制的轉(zhuǎn)型和完善。三是一流的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)更可能吸引中國和其他國家學(xué)生入學(xué)。這既有利于實(shí)現(xiàn)中國學(xué)生境外教育消費(fèi)的“回流”,也有利于實(shí)現(xiàn)境外學(xué)生到中國教育消費(fèi)的“引流”。從長遠(yuǎn)來看,我國大學(xué)生源減少是總體趨勢,因此一流的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)方有利于獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展,降低爛尾風(fēng)險。四是海南自貿(mào)港的容量有限,不應(yīng)讓一般性大學(xué)來擠占寶貴的政策、土地等資源。五是限定為一流大學(xué)具有一定的靈活性。境外高水平以上大學(xué)來華獨(dú)立辦學(xué)的意愿和規(guī)模尚需評估,但目前尚未有世界頂級大學(xué)在中國參與中外合作辦學(xué),前述落戶海南自由貿(mào)易港的職業(yè)院校也只能算世界一流職業(yè)院校,因此,將境外舉辦人準(zhǔn)入門檻限定在世界頂尖大學(xué)與高水平大學(xué)之間是比較合適的。

(三)高水平大學(xué)、職業(yè)院校的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

將“高水平大學(xué)、職業(yè)院?！苯缍椤笆澜缫涣鞔髮W(xué)、職業(yè)院?！焙?仍需要進(jìn)一步明確其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。盡管不同人心目中的世界一流大學(xué)有所不同,但學(xué)術(shù)界公認(rèn)的世界一流大學(xué)其實(shí)比較一致［4-5］。為便于操作,可結(jié)合《暫行規(guī)定》的精神,參考最相近的權(quán)威大學(xué)排行榜來進(jìn)行認(rèn)定。比如,《暫行規(guī)定》第四條從辦學(xué)聲譽(yù)和國際知名度、學(xué)科優(yōu)勢、畢業(yè)生質(zhì)量三個方面提出了要求,這與QS(Quacquarelli Symonds)世界大學(xué)排名指標(biāo)體系頗為類似。QS的同行評價、國際師生指標(biāo)大致可以對應(yīng)《暫行規(guī)定》的辦學(xué)聲譽(yù)和國際知名度;QS的教職論文引用數(shù)大致可以對應(yīng)《暫行規(guī)定》的學(xué)科優(yōu)勢;QS的雇主評價大致可以對應(yīng)《暫行規(guī)定》的畢業(yè)生質(zhì)量。是故完全可以參考——但不是照單全收——QS排名來認(rèn)定世界一流大學(xué)、職業(yè)院校。當(dāng)然,為了提高認(rèn)定的準(zhǔn)確性、客觀性,特別是對缺少排名的職業(yè)院校,也可以邀請專家另行設(shè)置一套科學(xué)的指標(biāo)體系進(jìn)行認(rèn)定。比如可以設(shè)置以下主客觀相統(tǒng)一的多維認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一是辦學(xué)歷史及所在國威望。新創(chuàng)辦學(xué)?？赡苁鞘澜缫涣鞔髮W(xué),但絕大多數(shù)世界一流大學(xué)都具有悠久的辦學(xué)歷史。世界一流大學(xué)必然在本國具有極高的學(xué)術(shù)威望。二是學(xué)術(shù)成就。可以獲得諾貝爾獎(Nobel Prize)、沃爾夫獎(Wolf Prize) 、拉斯克醫(yī)學(xué)獎(Lasker Medical Research Awards)、菲爾茲獎(Fields Medal)、院士稱號的在職教師數(shù)量進(jìn)行衡量。三是能否授予博士學(xué)位及其規(guī)模。境外高校一般沒有類似我國的985、211、“雙一流”這類行政分層,但是能夠授予博士學(xué)位的高校都是本國最優(yōu)質(zhì)的普通高校。四是學(xué)術(shù)發(fā)表。在自然科學(xué)領(lǐng)域,Nature指數(shù)、ESI排名前千分之一學(xué)科等量化指標(biāo)能夠較好衡量舉辦人的學(xué)科水平。五是畢業(yè)生質(zhì)量。可以各行業(yè)杰出校友數(shù)量來綜合衡量。六是同行評價?？捎膳e辦人擬設(shè)立學(xué)科的國際國內(nèi)權(quán)威專家5～10名進(jìn)行同行評價。認(rèn)定世界一流職業(yè)院?？梢匀サ羟笆霾糠謱W(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn),增加科技轉(zhuǎn)化、技術(shù)應(yīng)用、職業(yè)人才方面的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然,在實(shí)際的認(rèn)定過程中,不能采用一損俱損的方法,而應(yīng)采用相對靈活的綜合衡量方法。

二、獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律屬性、設(shè)立及內(nèi)部治理

(一)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律屬性

明確境外高校在海南自由貿(mào)易港設(shè)立的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)十分重要。這既決定了其享有權(quán)利的范圍、承擔(dān)責(zé)任的能力,也決定了國家和海南自由貿(mào)易港管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取什么樣的監(jiān)管政策。由于獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)既不同于境內(nèi)主體設(shè)立的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)(包括公立和民辦大學(xué)),也不同于中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu),因此還不好簡單地參考前兩類大學(xué)來確定其法律屬性。筆者認(rèn)為,為了更好貫徹《總體方案》“推進(jìn)高水平開放”的宗旨,更好地體現(xiàn)海南自由貿(mào)易港相關(guān)法規(guī)的開放屬性［6］,相關(guān)法規(guī)如果要明確獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律屬性,宜采取更包容的進(jìn)路。拿得準(zhǔn)的,可以直接規(guī)定;暫時拿不準(zhǔn)的,可以留白讓獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)自行選擇,或待條件成熟時再作進(jìn)一步的完善?；谝陨峡紤],擬從以下方面對其法律屬性予以探討。

1.法人還是非法人組織?《中外合作辦學(xué)條例》第十一條規(guī)定,中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)具備法人資格,但是“外國教育機(jī)構(gòu)同中國實(shí)施學(xué)歷教育的高等學(xué)校設(shè)立的實(shí)施高等教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu),可以不具有法人資格”。這種不要求法人資格的辦學(xué)組織模式本質(zhì)上是內(nèi)設(shè)于中國高校的一種中外合作辦學(xué)項(xiàng)目,許多高校往往設(shè)立一個二級學(xué)院來負(fù)責(zé)實(shí)施。但是,境外高校獨(dú)立設(shè)立的辦學(xué)機(jī)構(gòu)沒有可以依托的中國高校,不具有法人資格必然會給辦學(xué)帶來許多不便。至于日常生活中所謂世界名?！爸袊中！薄昂Ｍ夥中！逼鋵?shí)是一種誤讀。如所謂“紐約大學(xué)上海分?！逼鋵?shí)是“上海紐約大學(xué)”,具有獨(dú)立的法人資格;美國著名的加州大學(xué)十個“分校”,也都是具備法人資格的獨(dú)立大學(xué)?！稌盒幸?guī)定》第二條第二款規(guī)定:“境外高等教育機(jī)構(gòu)在海南自由貿(mào)易港設(shè)立實(shí)施理工農(nóng)醫(yī)類學(xué)科專業(yè)教育的學(xué)?；蛘呔哂歇?dú)立法人資格的校區(qū),適用本規(guī)定?！边@一規(guī)定仍留有模糊地帶。建議海南省政府在設(shè)立指南里進(jìn)一步明確獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法人身份要求。

2.營利還是非營利?《民法典》將法人區(qū)分為營利法人和非營利法人,獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)該歸為何種法人為宜?《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》第三十一條規(guī)定:“中外合作辦學(xué)者要求取得合理回報的,應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的規(guī)定執(zhí)行。”可見中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是可以設(shè)立為營利法人的。筆者認(rèn)為,獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)可以參照這一做法。一方面,受經(jīng)濟(jì)形勢、疫情、注冊學(xué)生數(shù)量減少等多種因素疊加影響,部分境外名校的財(cái)政收入下滑明顯,甚至已經(jīng)舉步維艱或停止辦學(xué)。因此,境外高校有擴(kuò)大財(cái)源的意愿。另一方面,營利與高等教育作為公益事業(yè)本身并不矛盾,與《暫行規(guī)定》第三條的“公益性原則”也不沖突?？傊?宜由舉辦者自行決定獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立為營利還是非營利法人。當(dāng)然,即便獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立為營利法人,海南自由貿(mào)易港仍可給予其相應(yīng)優(yōu)惠。

3.學(xué)歷教育還是非學(xué)歷教育?根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》,可以設(shè)立實(shí)施非學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為,獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)不宜只實(shí)施短平快的非學(xué)歷教育,這與引進(jìn)優(yōu)質(zhì)高等教育資源、推進(jìn)高水平開放的宗旨也不契合。境外教育機(jī)構(gòu)要實(shí)施非學(xué)歷教育,完全可以按照《外資企業(yè)法》設(shè)立外資企業(yè)或按照《中外合作辦學(xué)條例》設(shè)立中外合作辦學(xué)項(xiàng)目?？傊?建議不批準(zhǔn)境外高校設(shè)立專門實(shí)施非學(xué)歷教育的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)。

4.理工農(nóng)醫(yī)類學(xué)校還是門類?《海南自貿(mào)港法》明確規(guī)定獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)只能是“理工農(nóng)醫(yī)類學(xué)?！?。筆者認(rèn)為,“理工農(nóng)醫(yī)類”宜指辦學(xué)門類。由于境外的學(xué)科分類與我國的學(xué)科分類無法嚴(yán)格對應(yīng),因此,可以大致參照國務(wù)院學(xué)位委員會、教育部2022年發(fā)布的《研究生教育學(xué)科專業(yè)目錄》予以認(rèn)定。具體的說,理工農(nóng)醫(yī)類既包括理工農(nóng)醫(yī)四個門類,也包括“交叉學(xué)科”下的理工農(nóng)醫(yī)一級學(xué)科,如“1401集成電路科學(xué)與工程”“1404遙感科學(xué)與技術(shù)”“1405智能科學(xué)與技術(shù)”“1406納米科學(xué)與工程”。應(yīng)當(dāng)注意的是,“理工農(nóng)醫(yī)類學(xué)?！蓖瑯訒_設(shè)人文社會科學(xué)課程,事實(shí)上博雅教育、通識教育一直根植于世界一流大學(xué)的辦學(xué)傳統(tǒng)中,也是它們的拳頭產(chǎn)品,因此,雖不允許獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)開設(shè)人文社會科學(xué)、軍事學(xué)等門類、專業(yè),但應(yīng)允許獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)開設(shè)通識性的人文社會科學(xué)課程。至于“學(xué)?！钡膶哟?宜界定為招收本科生的大學(xué)、學(xué)院,但由于舉辦人有境外職業(yè)院校,也可以將中等職業(yè)院校包括在內(nèi)。

(二)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件及程序

1.獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件。獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)該滿足哪些設(shè)立條件,一方面可以參考《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》和《中外合作辦學(xué)條例》,另一方面可以參考《公司法》《外資企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為,大致可以從以下方面予以規(guī)范:一是設(shè)立人應(yīng)為境外世界一流大學(xué)、職業(yè)院校。二是新設(shè)學(xué)校只開設(shè)理工農(nóng)醫(yī)類專業(yè)。三是擁有獨(dú)立的校園、開辦相關(guān)專業(yè)的基本辦學(xué)條件(可量化)。四是擁有一流的師資(可量化)和合格的治理團(tuán)隊(duì)。這一點(diǎn)很關(guān)鍵,因?yàn)樵谝酝闹型夂献鬓k學(xué)實(shí)踐中,往往出現(xiàn)了師資“兩張皮”現(xiàn)象——只有在境外教育階段是國外優(yōu)質(zhì)師資,或者很多“洋師資”甚至是由在國外很難獲得大學(xué)教職的人充任。五是擁有一定的辦學(xué)儲備資金(可量化)。六是有完備的辦學(xué)章程。章程是現(xiàn)代大學(xué)法人治理的制度保障［7］。章程除了規(guī)定常規(guī)性的事項(xiàng),應(yīng)特別對獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)行使高度辦學(xué)自主權(quán)的事項(xiàng)予以詳細(xì)規(guī)定,比如內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、人員聘任與勞動保護(hù)、招生、教育教學(xué)、學(xué)位授予制度。

2.獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序。就設(shè)立程序而言,以下問題值得探討。一是采用審批制還是注冊制。目前,我國已全面實(shí)行股票發(fā)行注冊制,學(xué)校設(shè)置領(lǐng)域也完全可以借鑒,而且可以將境外高校在海南自由貿(mào)易港設(shè)立獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)作為先行示范。二是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查。境外高校在海南自由貿(mào)易港辦學(xué)涉及準(zhǔn)入問題,必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。但是,實(shí)質(zhì)審查不一定要由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行。為了提高審查效率,規(guī)范設(shè)立程序,保障設(shè)立的合規(guī)性,可授權(quán)舉辦人、獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)自行完成。那么如何保障實(shí)質(zhì)審查的有效性呢?可規(guī)定由舉辦人、獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)提交境內(nèi)外律師事務(wù)所出具的法律意見書、盡職調(diào)查報告,審計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報告。第三方機(jī)構(gòu)由于具備較高的專業(yè)素養(yǎng),且受制于自身聲譽(yù)和境內(nèi)外法規(guī)的嚴(yán)格管控,其審查結(jié)果足以保證設(shè)立行為的合規(guī)性。三是如何處理籌備設(shè)立與正式設(shè)立的關(guān)系。《暫行規(guī)定》區(qū)分了籌備設(shè)立和正式設(shè)立,但需要注意正式設(shè)立也僅僅是一種法律意義上的合格。任何新設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)都需要一定的磨合期,高等學(xué)校尤其如此,正式設(shè)立并不等于能夠立即達(dá)到較高水準(zhǔn)的治理和辦學(xué)水平。而在美國,大學(xué)設(shè)立的前五年頒發(fā)初始執(zhí)照,五年追蹤達(dá)標(biāo)后則頒發(fā)長期性辦學(xué)執(zhí)照。筆者認(rèn)為,這一機(jī)制有利于保障獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量,值得借鑒。

(三)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)之“獨(dú)立”內(nèi)涵

結(jié)合《總體方案》《海南自貿(mào)港法》和《暫行規(guī)定》來看,境外高校在海南自由貿(mào)易港辦學(xué)的新突破在于可以獨(dú)立辦學(xué)。因此,準(zhǔn)確理解“獨(dú)立”的含義就十分重要。筆者認(rèn)為,這里的獨(dú)立有多層次的含義。一是物理層面的獨(dú)立,比如要有獨(dú)立的校園和教學(xué)實(shí)踐設(shè)施、獨(dú)立的師資隊(duì)伍。具備法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)也可能有獨(dú)立的校園和教學(xué)實(shí)踐設(shè)施,但不一定有完全獨(dú)立的師資隊(duì)伍。二是法律層面的獨(dú)立,包括獨(dú)立的境外舉辦人、獨(dú)立的辦學(xué)機(jī)構(gòu)且具備獨(dú)立的法人資格。獨(dú)立的境外舉辦人,這讓它和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)從法律層面區(qū)分開來。當(dāng)然需要進(jìn)一步考慮的是,獨(dú)立的境外舉辦人是否意味著舉辦人只能是一所境外學(xué)校,筆者以為倒不必特別限制?！犊傮w方案》的精神,似乎更強(qiáng)調(diào)沒有境內(nèi)教育機(jī)構(gòu)參與。三是精神和制度層面的獨(dú)立,即獨(dú)立的辦學(xué)理念和內(nèi)部治理體系。自貿(mào)港的特色在于“境內(nèi)關(guān)外”［8］,對于境外高校而言,在海南自由貿(mào)易港設(shè)立獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu),就是在“境外設(shè)立境內(nèi)大學(xué)”;對于海南自由貿(mào)易港而言,就是在“境內(nèi)設(shè)立境外大學(xué)”,可以算作教育領(lǐng)域的“一港兩制”。這種辦學(xué)模式可以讓世界一流大學(xué)在海南自由貿(mào)易港設(shè)立的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)與舉辦人母體一脈相承:辦學(xué)理念不變,治理體系不變,教學(xué)質(zhì)量不變,科研水平不變。這也應(yīng)該是《總體方案》和《海南自貿(mào)港法》在教育領(lǐng)域最值得突破和探索的地方,也是最考驗(yàn)國家教育行政機(jī)關(guān)和海南自由貿(mào)易港管理當(dāng)局開放胸懷和治理能力的地方。就給予獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)高度的獨(dú)立性這一點(diǎn)而言,《暫行規(guī)定》尚未有突破和創(chuàng)新。筆者認(rèn)為,海南要樹立“留學(xué)海南”品牌,要建設(shè)國際教育創(chuàng)新島,就需要在大學(xué)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)制上進(jìn)行探索和創(chuàng)新。

給予獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)高度的獨(dú)立性,或者用中國話語來說,賦予其高度獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán),我們不僅不應(yīng)擔(dān)心,而且應(yīng)該有制度自信、文化自信。事實(shí)上也只有賦予獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)高度獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán),《總體方案》和《海南自貿(mào)港法》的獨(dú)立辦學(xué)條款才能落實(shí),“高水平開放”才有可能。一是獨(dú)立辦學(xué)、大學(xué)自治可能是對境外世界一流大學(xué)、職業(yè)院校最具吸引力的地方。學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治被認(rèn)為是高等教育的生命［9］,也是境外世界一流大學(xué)的通行做法,因?yàn)橹挥羞@樣才能保持其獨(dú)特的辦學(xué)理念,維護(hù)其治理體系的穩(wěn)定,吸引國際一流師資,進(jìn)而保持高水平移植境外先進(jìn)辦學(xué)模式,保持高質(zhì)量的教學(xué)水準(zhǔn)。二是境外機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦學(xué)在中國歷史和現(xiàn)今都已有成功實(shí)踐。歷史上的教會大學(xué)和現(xiàn)今的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)實(shí)踐表明獨(dú)立辦學(xué)并不是洪水猛獸,在一定程度上會促進(jìn)高等教育水平的提高。三是大量中國留學(xué)生高中畢業(yè)即赴國外攻讀學(xué)位,實(shí)踐表明,這并沒有影響他們成為合格的社會主義建設(shè)者。

(四)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理制度

既然要賦予獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)在海南自由貿(mào)易港辦學(xué)的高度獨(dú)立性,那么我們對獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理制度就不宜做過多限制。高校辦學(xué)自主權(quán)是我國高校發(fā)展中提出的一個獨(dú)特概念,它與西方大學(xué)自治有聯(lián)系卻不能等同視之,是在我國特定的歷史、體制背景下,與社會干預(yù)的矛盾關(guān)系中不斷發(fā)展豐富的一個概念。大學(xué)自治,往往是世界一流大學(xué)的傳統(tǒng),要成功實(shí)現(xiàn)在“境內(nèi)設(shè)立境外大學(xué)”,應(yīng)尊重境外世界一流大學(xué)的治理傳統(tǒng)。事實(shí)上《暫行規(guī)定》第十八條明確規(guī)定:“辦學(xué)機(jī)構(gòu)依據(jù)章程自主辦學(xué),可以參照境外高等教育機(jī)構(gòu)的政策,建立學(xué)術(shù)管理制度和師生參與學(xué)校民主管理的制度?！币虼?問題的關(guān)鍵在于如何保證境外高校在海南自由貿(mào)易港設(shè)立的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)依照章程辦學(xué),不受干涉。如獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘任、招生、學(xué)生管理服務(wù)、教育教學(xué)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、學(xué)位授予、財(cái)務(wù)制度等可由獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)根據(jù)辦學(xué)章程自主決定。

值得探討的是,《暫行規(guī)定》第十六條明確提到“黨組織負(fù)責(zé)人”,第二十八條提到“黨群活動”,這是否意味著獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)與我國其他高等院校一樣,必須堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制?恐怕不能這樣理解。一是《暫行規(guī)定》沒有使用“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”這類表述,本身即為獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的黨建工作留下了創(chuàng)新空間。二是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制與境外一流大學(xué)的治理理念存在較大沖突。因此,既要尊重境外舉辦人的辦學(xué)理念,又要在獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)開展黨建工作,必須做好平衡。

三、對獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

賦予獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)高度獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán),并不等于不對其進(jìn)行任何監(jiān)管。事實(shí)上在任何國家,“大學(xué)自治”和監(jiān)管都是并存的。問題的關(guān)鍵在于監(jiān)管的范圍和度。對境外舉辦人和獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置較高的準(zhǔn)入條件,這本身就是最好的事前監(jiān)管,但對獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的事中和事后監(jiān)管仍有必要。只不過為了保障獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的高度獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán),必須處理好“大學(xué)自治”與監(jiān)管之間的關(guān)系。

(一)政府底線監(jiān)管是基礎(chǔ)

所謂底線監(jiān)管,就是堅(jiān)持底線思維、紅線思維,在充分尊重獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上,畫定監(jiān)管的底線、紅線。在底線、紅線之外的事務(wù),均交由獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)自主管理。根據(jù)我國《憲法》《國家安全法》等相關(guān)法律的規(guī)定,結(jié)合中外合作辦學(xué)的實(shí)踐,這里的底線、紅線就是獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)不能從事危害中華人民共和國國家安全的行為。當(dāng)然,對于何為危害中華人民共和國國家安全的行為,中外人士理解會有差異?；诘拙€監(jiān)管原則,對獨(dú)立教育機(jī)構(gòu)教育教學(xué)活動中的學(xué)術(shù)自由、言論自由應(yīng)持高度包容態(tài)度。至于獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)辦學(xué)過程中發(fā)生的其他法律糾紛,有些可以由獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)最終解決,比如招生、畢業(yè)、學(xué)位授予、學(xué)術(shù)事務(wù)糾紛;有些可以由獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)優(yōu)先解決,比如員工勞動合同糾紛;有些完全適用中國法律,比如人身傷害糾紛、犯罪懲治。當(dāng)然,有些法律糾紛由法規(guī)作出特別規(guī)定或通過協(xié)議方式解決比較妥當(dāng),比如獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立、終止糾紛。

堅(jiān)持底線監(jiān)管原則,就要注重事先監(jiān)管。一是通過立法事先畫定底線、紅線,以便做到監(jiān)管法定、處罰法定。為平衡“大學(xué)自治”與監(jiān)管需要,紅線、底線還不能太高、太泛,而應(yīng)從高水平開放、治理能力現(xiàn)代化、大學(xué)治理轉(zhuǎn)型的角度,劃定盡可能小的監(jiān)管范圍,賦予獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)盡可能大的辦學(xué)自主權(quán)。二是嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、規(guī)范準(zhǔn)入程序,著重審查獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)章程,確保獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)依章程辦學(xué)。

堅(jiān)持底線監(jiān)管原則,就要實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。中國高校習(xí)慣“講政治”,境外高校習(xí)慣講學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治,科學(xué)監(jiān)管就必須用境外舉辦人習(xí)慣的方式、機(jī)制來進(jìn)行監(jiān)管。事實(shí)上境外高校并不排斥來自政府的監(jiān)管。最新研究表明,境外大學(xué)自治理論和實(shí)踐均已發(fā)生重大變化,政府和高校關(guān)系出現(xiàn)了以歐陸國家為代表的評估型國家模式和以英美為代表的監(jiān)管型國家模式［10］。兩種模式均認(rèn)同大學(xué)自治,但均已拋棄了古典的大學(xué)自治理念,而注重國家監(jiān)管與大學(xué)自治的平衡。以前管得過細(xì)的,現(xiàn)在更注重宏觀監(jiān)管;以前放任不管的,現(xiàn)在重拾監(jiān)管。相對而言,我國高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)較少,且落實(shí)程度不夠令人滿意［11］。因此,要實(shí)現(xiàn)對獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的科學(xué)監(jiān)管,一方面要注重賦權(quán)、放權(quán),另一方面也要注意監(jiān)管的有效性。換句話說,適合政府管的才管,適合政府管的也不一定親自管;政府監(jiān)管要由專業(yè)人員采用專業(yè)的方式實(shí)施。

(二)獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管是根本

高度獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)必須以嚴(yán)格的內(nèi)部治理制度為基礎(chǔ),因此內(nèi)部監(jiān)管制度可謂重中之重。獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管至少包括以下形式:一是舉辦人監(jiān)管。舉辦人作為獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的投資人,為了維護(hù)自身良好聲譽(yù),獲得投資回報,自然有動力進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管。此外,捐資人特別是核心捐資人雖不是舉辦人,但具有準(zhǔn)舉辦人的角色,在內(nèi)部監(jiān)管上也可以扮演一定的角色。如海南比勒菲爾德應(yīng)用科學(xué)大學(xué)籌辦初期受到了德國學(xué)術(shù)交流中心180萬歐元的資助,該中心當(dāng)然有理由對資金使用、辦學(xué)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)管。二是獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的自身監(jiān)管。這又包括董事會(理事會)、監(jiān)事會、教授委員會、學(xué)術(shù)委員會等的全面監(jiān)管。三是獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)師生的監(jiān)管。主要涉及教師工會、學(xué)生會、校友會等的監(jiān)管。事實(shí)上境外世界一流大學(xué)都有完善的內(nèi)部治理和監(jiān)督機(jī)制。查閱《哈佛大學(xué)章程》我們會發(fā)現(xiàn),其內(nèi)部監(jiān)管制度遠(yuǎn)比我國政府對境內(nèi)大學(xué)的監(jiān)督制度嚴(yán)密,其監(jiān)管范圍完全覆蓋了我國的政府監(jiān)管和大學(xué)內(nèi)部監(jiān)管。以哈佛大學(xué)為例,其內(nèi)部治理制度體系不僅包含專門的監(jiān)事會章程,而且監(jiān)管范圍更是事無巨細(xì),諸如學(xué)生信息保密、研究倫理、利益沖突、員工多媒體使用、環(huán)境衛(wèi)生等都有完善的規(guī)定［12］。這對我國的啟示就是:一方面要信任境外世界一流大學(xué)的內(nèi)部治理機(jī)制和水平,另一方面要在設(shè)立階段重點(diǎn)審查獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)章程的完備性、合法合規(guī)性。

(三)境內(nèi)外第三方組織監(jiān)管是重要保障

第三方組織、機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,是很多境外一流大學(xué)保持高質(zhì)量治理和教學(xué)科研水準(zhǔn)的保障。以美國為例,獨(dú)立于大學(xué)和政府的美國教授協(xié)會(The Association of American University Professors)就是規(guī)范與監(jiān)督美國大學(xué)行為的第三方組織,其宗旨即在于增進(jìn)學(xué)術(shù)自由和共同治理,明確高等教育的基本職業(yè)價值和標(biāo)準(zhǔn),確保高等教育為公共利益服務(wù)［13］。美國精英研究型大學(xué)聯(lián)盟美國大學(xué)聯(lián)合會(the Association of American Universities)更是通過高等教育質(zhì)量認(rèn)證、建立精英大學(xué)入會標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督并提升高校人才培養(yǎng)質(zhì)量及制定院校治理與科研管理規(guī)則等方式來規(guī)范大學(xué)的行為［14］,在大學(xué)外部監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮了巨大影響。對大學(xué)整體治理的監(jiān)督需要第三方組織的積極參與,政府實(shí)施的高等教育發(fā)展專項(xiàng)、科技項(xiàng)目同樣需要以第三方監(jiān)管、評估為保障。如有研究發(fā)現(xiàn),世界各國創(chuàng)建一流大學(xué)的項(xiàng)目均重視第三方評估的作用,因?yàn)榈谌皆u估具有客觀性、公正性及專業(yè)性［15］。重視第三方監(jiān)管,在境外高校獨(dú)立辦學(xué)語境下還有特別的意義。一是此系堅(jiān)持底線監(jiān)管的體現(xiàn),可以贏得境外舉辦人的充分信任,有利于吸引頂尖大學(xué)、一流大學(xué)來海南自由貿(mào)易港辦學(xué)。二是引入境外第三方監(jiān)管,有利于保障獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量。境外第三方機(jī)構(gòu)按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)對獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的治理水平、教學(xué)科研水平進(jìn)行監(jiān)管、評估,必然有利于獨(dú)立辦學(xué)機(jī)和國際一流標(biāo)準(zhǔn)接軌。近年來,我國在臨床醫(yī)學(xué)、工程教育國際認(rèn)證等領(lǐng)域已經(jīng)建立起成熟的境外第三方監(jiān)管、認(rèn)證模式,可以適用于對獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。三是可為中國其他高校開展第三方監(jiān)管提供借鑒。中國高等教育管理體制的轉(zhuǎn)型,必然是高校辦學(xué)自主權(quán)逐步提升的過程,是“簡政放權(quán)”、加強(qiáng)第三方監(jiān)管的過程。通過重視第三方組織、機(jī)構(gòu)來監(jiān)管境外高校設(shè)立于海南自由貿(mào)易港的獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu),可以為中國高等教育領(lǐng)域政府、社會、大學(xué)關(guān)系的調(diào)適積累經(jīng)驗(yàn),開辟新路。

四、結(jié) 語

從某種意義上講,境外高校在海南自由貿(mào)易港獨(dú)立辦學(xué)既是海南自由貿(mào)易港和我國更高水平開放的縮影,也是我國治理現(xiàn)代化、高等教育管理體制轉(zhuǎn)型的試驗(yàn)田。因此,其成功與否不僅僅影響《海南自貿(mào)港法》獨(dú)立辦學(xué)條款的命運(yùn),更會影響中國式現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程,影響中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程。因此,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)以更寬廣的胸懷來推動境外高校在海南自由貿(mào)易港獨(dú)立辦學(xué)事務(wù),通過科學(xué)立法、執(zhí)法來保障這一新生事物落地生根、開花結(jié)果。