楊秀琴

（廣東省社會科學(xué)院，廣東廣州 510610）

1 近百年來我國農(nóng)村土地制度變遷的概況

近百年來我國農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了三次根本性的大變遷。一是推翻了封建半封建的土地制度，農(nóng)村土地所有制由封建半封建的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋剞r(nóng)民所有制；二是改變了土地農(nóng)民所有制，將農(nóng)村土地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞叭嗣窆?、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)三級所有”，形成了農(nóng)村土地集體所有，集體統(tǒng)一使用的制度；三是推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)村土地由“三級所有”轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，形成了農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶的兩權(quán)分離制度，在我國2014年提出“三權(quán)”分置改革后，農(nóng)村土地又形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置的制度。

分時(shí)期來看，我國農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了不同的變遷階段，早在土地革命時(shí)期，中共就非常重視土地制度建設(shè)，形成了《土地問題議決案》《井岡山土地法》《興國縣土地法》《土地問題決議案》等具有良好指導(dǎo)意義的土地制度。在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，考慮抗戰(zhàn)和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的需要，中共實(shí)行了沒收地主土地分給農(nóng)民的政策，以積極開展軍民聯(lián)合生產(chǎn)的方式加大了土地開發(fā)利用，同時(shí)對中小地主實(shí)施減租減息的政策，為在抗戰(zhàn)時(shí)期能有效利用土地創(chuàng)造了必要的制度條件。

在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，中共制訂了《中國土地法大綱》《老區(qū)半老區(qū)的土地改革與整黨工作》《新解放區(qū)土地改革要點(diǎn)》等政策文件，實(shí)施了向地主收購?fù)恋?、向富農(nóng)征收多余的土地和財(cái)產(chǎn)的政策，分區(qū)實(shí)施土地分配制度，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，消滅了封建半封建的土地制度。

在新中國成立初期，我國制定了《憲法》《中華人民共和國土地改革法》等相關(guān)制度，形成了五項(xiàng)核心制度，通過明晰土地產(chǎn)權(quán)，發(fā)土地所有權(quán)證到戶，讓農(nóng)民擁有土地，從根本上廢除了封建半封建的土地所有制，形成了土地農(nóng)民所有制。

在推進(jìn)社會主義改造和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國為了組織大生產(chǎn)實(shí)行了土地歸“人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)”三級所有，將土地農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋丶w三級所有制，并規(guī)定三級所有土地一律不準(zhǔn)出租和買賣，按集體統(tǒng)一使用方式行使的農(nóng)村土地使用權(quán)。

改革開放以來，我國制定并不斷完善《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，實(shí)行土地所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶兩權(quán)分離的制度，出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等政策制度對農(nóng)地和集體建設(shè)用地利用進(jìn)行規(guī)范管理，開展了農(nóng)地和宅基地“三權(quán)”分置改革，推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，改革和完善了農(nóng)村土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度，加強(qiáng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的可流動(dòng)性，加快了土地資本化進(jìn)程。

2 近百年來我國農(nóng)村土地制度變遷的特征分析

社會制度變遷有內(nèi)在的特征和規(guī)律，在不同的社會發(fā)展階段制度變遷具有不同的特征，其具體的特征由制度變遷的內(nèi)生動(dòng)力、外生動(dòng)力、變遷主體、成本收益等因素共同決定。縱觀我國農(nóng)村土地制度的百年變遷過程可發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地制度變遷具有三個(gè)明顯的特征。首先，不同時(shí)期的農(nóng)村土地制度變遷具有不同的變遷方式。在建立新中國征程中農(nóng)村土地制度變遷是由基層探索實(shí)踐開始的變遷，屬于誘致性變遷。在社會主義改造和建設(shè)時(shí)期特別是1956～1958年期間，農(nóng)村土地制度變遷是由上而下推行的強(qiáng)制性變遷。改革開放以來，農(nóng)村土地制度變遷的基本模式是先由基層根據(jù)實(shí)踐需要突破制度的約束，大膽地進(jìn)行制度的改革創(chuàng)新，在基層的制度創(chuàng)新實(shí)踐取得良好的成效之后，國家才成為制度變遷的推動(dòng)主體，參與推動(dòng)全國性的制度改革。因此，改革開放以來農(nóng)村土地制度變遷主要是先以誘致方式開始，再以強(qiáng)制推廣的方式完成，具有誘致性與強(qiáng)制性并存的特征。

其次，我國農(nóng)村土地制度變遷具有漸近性的特征。我國農(nóng)村土地制度變遷一般是從局部對舊制度的改革創(chuàng)新開始，再達(dá)到整個(gè)制度的創(chuàng)新，最后完成舊制度的變遷，即以局部均衡向整體均衡逐漸擴(kuò)散的方式來實(shí)現(xiàn)制度變遷，而不是一步到位式的變遷。例如，改革開放以來我國有政府參與推動(dòng)的農(nóng)村土地制度變遷通常就是基于已發(fā)生的誘致性變遷的成效或?qū)嶋H需要按漸進(jìn)式的改革路徑不斷推進(jìn)的改革，其具體的改革路徑一般是：“布置小范圍制度改革試點(diǎn)—總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)—擴(kuò)大試點(diǎn)范圍—總結(jié)實(shí)踐中的制度需求與制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)—改進(jìn)和完善試點(diǎn)制度改革方案—開展全國性的制度改革建設(shè)—推廣新制度的實(shí)踐—修改完善國家層面上的新制度”。這種漸進(jìn)式的改革路徑使我國改革開放以來的農(nóng)村土地制度改革基本上避免了大的改革錯(cuò)誤，確保了制度能長期保持社會穩(wěn)定、維持良好的人地關(guān)系。

再次，我國農(nóng)村土地制度變遷具有明顯的需求引導(dǎo)性特征。我國農(nóng)村土地制度改革一般是因舊的制度不能滿足新的實(shí)踐需要而在舊的制度邊緣衍生出新的制度需求，并由制度變遷推動(dòng)主體根據(jù)新的制度需求不斷進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新，最后實(shí)現(xiàn)整個(gè)制度的變遷。一般情況下，農(nóng)村土地制度需求引導(dǎo)性變遷來自兩個(gè)方面。一是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致一些舊的農(nóng)村土地制度不能滿足新的實(shí)踐需要，而產(chǎn)生了新的制度需求。農(nóng)村土地制度總是設(shè)計(jì)于某一個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，其中一些制度內(nèi)容也僅適用于某些社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平，但社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平不會靜止不變，人們的實(shí)踐行為也不會止步不前。在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前期，人們對農(nóng)村土地這一稀缺資源的需求與利用壓力會不斷增加，不斷增加的壓力會導(dǎo)致新的土地制度需求。而隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升、人口數(shù)量的變化、各種相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新等則會導(dǎo)致農(nóng)村土地相對價(jià)格、農(nóng)村土地利用條件、規(guī)模等因素的變化，進(jìn)而會導(dǎo)致生產(chǎn)可能性邊界的變化。當(dāng)舊的農(nóng)村土地制度安排導(dǎo)致生產(chǎn)率長期低于生產(chǎn)可能性邊界以及與之相關(guān)聯(lián)的人們的實(shí)際收益長期低于其潛在收益時(shí)，新的農(nóng)村土地制度需求就會出現(xiàn)。這兩種新的制度需求都會導(dǎo)致人們對舊的農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新，并產(chǎn)生新的制度安排，從而實(shí)現(xiàn)需求引導(dǎo)性的制度變遷。二是我國許多農(nóng)村土地制度在建立之初就蘊(yùn)含著內(nèi)在的非均衡性。比如，未推進(jìn)改革之前的農(nóng)村土地征收制度和禁止集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度就存在內(nèi)在的非均衡性。在這兩項(xiàng)制度安排下我國政府對土地一級供給市場的長期壟斷就是其中的突出表現(xiàn)。農(nóng)村土地制度內(nèi)在的非均衡性是更易引起需求引導(dǎo)性的制度變遷的因素，進(jìn)而更易使農(nóng)村土地制度變遷體現(xiàn)出需求引導(dǎo)性的特征。

3 近百年來我國農(nóng)村土地制度變遷不同階段的績效分析

制度會影響經(jīng)濟(jì)增長，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長中存在制度瓶頸時(shí)，制度變遷會帶來經(jīng)濟(jì)的增長[1]。從資源配置的角度，資源稟賦狀況會影響資源性制度變遷，資源性制度變遷會直接影響資源配置。制度一般通過規(guī)范、引導(dǎo)、約束人們的行為對社會經(jīng)濟(jì)資源配置產(chǎn)生影響。但資源性制度還能通過規(guī)范資源的具體產(chǎn)權(quán)主體、資源用途、使用數(shù)量、利用模式等而直接成為資源配置的重要方式之一。這種制度會直接產(chǎn)生相應(yīng)的制度績效，而且不同的制度會產(chǎn)生不同的績效。具有良好績效的制度變遷能提高資源配置效率，使相同的資源發(fā)揮更大的效用，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。農(nóng)村土地資源要素是經(jīng)濟(jì)增長不可或缺的基本要素，農(nóng)村土地制度則是農(nóng)村一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)制度，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長起明顯的推動(dòng)或障礙作用。在我國長期的農(nóng)村土地制度變遷中不同階段的農(nóng)村土地制度因具體內(nèi)容、功能、運(yùn)行機(jī)制等不同而形成了不同的農(nóng)村土地資源配置方式，影響了農(nóng)村各種資源要素的配置狀況，產(chǎn)生了不同的制度績效。

與制度變遷特征相對應(yīng)，各個(gè)時(shí)期變遷方式各異的特點(diǎn)對應(yīng)地形成了各個(gè)時(shí)期不同的績效；漸進(jìn)性的變遷特征使我國農(nóng)村土地制度變遷績效也體現(xiàn)了從小范圍出現(xiàn)到大范圍產(chǎn)生再到全國范圍內(nèi)普遍存在的漸進(jìn)性，改革績效和水平也體現(xiàn)了逐步提高和改善的特點(diǎn)；與需求引導(dǎo)性的變遷特征相對應(yīng)，改革績效的具體方面和內(nèi)容也與社會發(fā)展需要、國家發(fā)展要求和相關(guān)主體需求相對應(yīng)。縱觀我國農(nóng)村土地制度近百年的改革歷程，每個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度改革都圍繞該時(shí)期的國家建設(shè)發(fā)展需要而展開。每個(gè)時(shí)期的土地制度變遷都是在制度逐步改革、完善和變更的過程中形成了不同的制度內(nèi)容，產(chǎn)生了不同的資源配置績效。因本文分析的農(nóng)村土地制度變遷績效跨期長、覆蓋我國不同社會發(fā)展時(shí)期、涉及制度變遷多階段，故在分析農(nóng)村土地制度變遷績效中選用了具有可操作的總評性內(nèi)容，主要從土地制度變遷產(chǎn)生的土地資源利用率變化，土地資源配置流動(dòng)性強(qiáng)弱，土地利用產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)和政治效益變化等方面衡量農(nóng)村土地制度變遷績效。

在我國近百年來六個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度變遷中，每個(gè)時(shí)期的土地制度變遷都產(chǎn)生了具體不同的績效，但總體上除了社會主義改造和建設(shè)時(shí)期的制度變遷未能產(chǎn)生良好的績效之外，其他五個(gè)時(shí)期的制度變遷基本上都取得了良好的績效（詳見表1-表3），對每個(gè)時(shí)期的土地利用和管理起到了規(guī)范和引導(dǎo)作用，使土地利用與管理主體能較合理地利用和管理有限的土地資源，進(jìn)而使土地利用和管理產(chǎn)生較好的綜合效益，更好地優(yōu)化了土地資源配置和綜合要素配置，維護(hù)了良好的人地關(guān)系，維護(hù)了相關(guān)主體的權(quán)益，保持了社會安定，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)民的總體福利水平。

縱觀我國農(nóng)村土地制度近百年的改革歷程，每個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度改革都圍繞該時(shí)期的國家建設(shè)發(fā)展需要而展開。每個(gè)時(shí)期的土地制度變遷都是在制度逐步改革、完善和變更的過程中形成了不同的制度內(nèi)容，產(chǎn)生了不同的資源配置績效。在我國近百年來六個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度變遷中，除了社會主義改造和建設(shè)時(shí)期的制度變遷未能產(chǎn)生良好的績效之外，其他五個(gè)時(shí)期的制度變遷基本上都取得了良好的績效（詳見表1，表2，表3），對每個(gè)時(shí)期的土地利用和管理起到了規(guī)范和引導(dǎo)作用，使土地利用與管理主體能較合理地利用和管理有限的土地資源，進(jìn)而使土地利用和管理產(chǎn)生較好的綜合效益，更好地優(yōu)化了土地資源配置和綜合要素配置，維護(hù)了良好的人地關(guān)系，維護(hù)了相關(guān)主體的權(quán)益，保持了社會安定，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)民的總體福利水平。

表2 社會主義革命和建設(shè)時(shí)期我國農(nóng)村土地制度變遷的績效分析

表3 改革開放以來我國農(nóng)村土地制度變遷的績效分析

4 未來農(nóng)村土地制度變遷的績效導(dǎo)向

農(nóng)村土地制度變遷會直接影響土地資源配置，具有良好績效的農(nóng)村土地制度變遷能挖掘農(nóng)村土地資源利用潛力，提高資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。我國農(nóng)村“三級”所有的土地制度與實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的作用明顯不同就是一個(gè)例證。制度變遷實(shí)際上是一種制度生產(chǎn)和實(shí)施的過程。土地制度變遷過程是土地制度的生產(chǎn)和實(shí)施過程。在我國未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村土地制度變遷仍將繼續(xù)，農(nóng)村土地新的制度將繼續(xù)生產(chǎn)和實(shí)施。在我國農(nóng)村發(fā)展新時(shí)期，勞動(dòng)力、技術(shù)、資本、管理、信息、偏好等要素都必將在更大程度上綜合影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何在農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)中讓土地資源得到優(yōu)化配置的同時(shí)更好地發(fā)揮土地制度對聚集和綜合配置各種要素的作用，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，這是新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，突破制度瓶頸的主要方向和目標(biāo)。因此，在我國未來的農(nóng)村土地制度變遷中，需在農(nóng)村土地資源總量難以改變、需要減少農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、保持耕地總量不變等要求下，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，按照高效綜合配置各種生產(chǎn)要素的需要，通過制度改革創(chuàng)新，從規(guī)定用地總量、用地方式、降低交易費(fèi)用、減少土地利用矛盾和糾紛等方面來強(qiáng)化制度的規(guī)范、引導(dǎo)功能，提高土地資源配置效率，優(yōu)化綜合要素配置，擴(kuò)大生產(chǎn)可能性邊界，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，最終在農(nóng)村制度變遷中實(shí)現(xiàn)了資源配置的卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)或帕雷托改進(jìn)。