許 昌

(浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,杭州 310023)

作者簡介: 許昌,浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師。

基金項(xiàng)目: 教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“新時(shí)代中國改革試驗(yàn)特別授權(quán)制度研究”(21YJC820043)。

一、 問題的提出

2020年11月12日,習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上指出:“黨中央對浦東開發(fā)開放高度重視、寄予厚望”,浦東要“努力成為更高水平改革開放的開路先鋒、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的排頭兵”。(1)習(xí)近平: 《在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話》,2020年11月12日,http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5565805.htm,2023年7月2日。2021年4月23日,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》(以下簡稱《意見》),從做強(qiáng)創(chuàng)新引擎、加大改革系統(tǒng)集成、深入推進(jìn)制度型開放等多個(gè)方面為浦東高水平改革開放作出系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì),進(jìn)一步明確了其戰(zhàn)略重點(diǎn)和實(shí)施路徑。為及時(shí)將黨中央的決策部署法律化、制度化,加快構(gòu)建與浦東“大膽試、大膽闖、自主改”相適應(yīng)的法治保障體系,全國人大常委會于2021年6月10日通過《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》(以下簡稱《授權(quán)決定》)。據(jù)此,上海市人大及其常委會可以在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下,制定具有變通立法權(quán)限的浦東新區(qū)法規(guī)。這是首次賦予非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方人大行使立法變通權(quán),對我國變通立法制度具有創(chuàng)制性意義。然而,《授權(quán)決定》并未對授權(quán)依據(jù)、權(quán)限范圍等重要內(nèi)容作出明確規(guī)定。全國人大常委會賦予上海立法變通權(quán)的法律依據(jù)為何?其變通幅度如何界定?應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督和約束機(jī)制?這些關(guān)鍵性問題關(guān)系到《授權(quán)決定》的合法性以及立法變通權(quán)的規(guī)范與限度。目前,學(xué)界尚未給出明確、全面的回應(yīng)。本文以《授權(quán)決定》為主要分析基礎(chǔ),著重從創(chuàng)設(shè)依據(jù)和權(quán)力規(guī)制兩個(gè)層面展開針對性闡釋和探討。

二、 浦東新區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)之源

支持和推動浦東高水平改革開放,是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略選擇。(2)參見曹文澤: 《論國家級新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性——基于區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施的視角》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第30卷第6期,第14—21頁。全國人大常委會在充分借鑒經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,通過特別授權(quán)立法創(chuàng)設(shè)浦東新區(qū)法規(guī)。作為浦東新區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)的權(quán)力來源,《授權(quán)決定》法律特征鮮明、體系定位特殊,已成為支撐浦東實(shí)施重大國家戰(zhàn)略的核心法治保障。

(一) 《授權(quán)決定》的法律特征

《授權(quán)決定》不同于常規(guī)的立法授權(quán),是全國人大常委會為支持浦東高水平改革開放而作出的特別立法安排,其在授權(quán)內(nèi)容、法規(guī)名稱與類型以及立法權(quán)限等方面呈現(xiàn)出諸多亮點(diǎn)與特色,主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一,授權(quán)內(nèi)容的首創(chuàng)性與突破性。《授權(quán)決定》雖然只包括引言和3條具體規(guī)定,但其規(guī)范內(nèi)涵卻具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性與突破性。一是被授權(quán)主體的首創(chuàng)性。全國人大常委會授權(quán)上海市人大及其常委會可以根據(jù)改革需要制定浦東新區(qū)法規(guī),在浦東變通適用法律、行政法規(guī)等規(guī)定。這是我國首次授權(quán)非經(jīng)濟(jì)特區(qū)行使立法變通權(quán),具有標(biāo)志性意義,對其他肩負(fù)重大國家戰(zhàn)略任務(wù)的特定區(qū)域?qū)a(chǎn)生重要的示范和引領(lǐng)作用。二是立法模式的創(chuàng)新性。從立法路徑看,浦東新區(qū)法規(guī)的制定主體和實(shí)施范圍較常規(guī)立法有所不同。該法規(guī)是授權(quán)市級立法機(jī)關(guān)(上海市人大及其常委會)為市轄區(qū)浦東定向立法,其適用范圍也只局限于浦東。該模式既保證了地方立法主體不會突破現(xiàn)有的法律規(guī)定,也可以為浦東提供較高位階的立法保障,因而成為全國人大常委會推動地方立法制度創(chuàng)新發(fā)展的一個(gè)成功案例。三是變通對象的突破性。此次授權(quán)并未完全拘泥于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的既往實(shí)踐,而是首次將部門規(guī)章一同納入變通對象之中,從而把地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間復(fù)雜的沖突裁決機(jī)制直接轉(zhuǎn)化為備案審查機(jī)制,(3)參見林圻、李秋悅: 《浦東新區(qū)法規(guī): 法規(guī)家族新成員》,《上海人大月刊》2021年第7期,第9—10頁。在強(qiáng)化中央監(jiān)督力度的同時(shí),有力地?cái)U(kuò)展了法規(guī)的變通范圍,彰顯了中央與地方“兩個(gè)積極性”原則。

第二,法規(guī)名稱和類型的特殊性?！妒跈?quán)決定》首次在法律規(guī)范層面提出“浦東新區(qū)法規(guī)”的特定表述,為中國特色社會主義法規(guī)體系確立了一種新型法規(guī)。其一,法規(guī)的名稱特定。浦東新區(qū)法規(guī)是一種指向性明顯的新型立法形式,清晰地釋放出全國人大常委會為浦東擴(kuò)權(quán)賦能的信號。之所以沒有直接稱之為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī),可能是考慮到浦東并不屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū),因而在名稱上需作必要區(qū)分。此外,在實(shí)際操作層面,通過創(chuàng)設(shè)浦東新區(qū)法規(guī)顯然比將浦東增設(shè)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加務(wù)實(shí)而有效。其二,法規(guī)的性質(zhì)和類型特殊。根據(jù)《授權(quán)決定》第2條和第3條,浦東新區(qū)法規(guī)有權(quán)對法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定。從規(guī)范屬性看,浦東新區(qū)法規(guī)屬于變通上位法的特殊立法形式,其在立法內(nèi)容、立法權(quán)限和備案審查等方面與上海市的一般地方性法規(guī)存在較大區(qū)別。然而,就法規(guī)的制定主體、適用范圍等要素而言,其并未因?qū)嶋H分享了部分中央立法權(quán)限而超出地方立法范疇,將浦東新區(qū)法規(guī)界定為特殊的地方性法規(guī)較為適宜。

第三,立法權(quán)限的比照性?！兑庖姟访鞔_提出,授權(quán)上?！氨日战?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”進(jìn)行立法。結(jié)合《授權(quán)決定》相關(guān)條款,可以將浦東新區(qū)法規(guī)的比照立法特性歸納為以下三點(diǎn): 一是比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的變通立法功能。這是浦東新區(qū)法規(guī)比照立法的核心要義。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的本質(zhì)特征在于變通立法,全國人大常委會就是通過借鑒其成功經(jīng)驗(yàn),用以推動浦東的高水平改革開放進(jìn)程。二是比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的概括授權(quán)模式。該模式對授權(quán)期限、變通范圍和授權(quán)終止等事項(xiàng)均未作出明確限定,這是中央期望通過寬泛的立法授權(quán)賦予浦東充足的制度創(chuàng)新空間和立法權(quán)能,為其推進(jìn)首創(chuàng)性改革和系統(tǒng)性創(chuàng)新營造寬松的法治環(huán)境。三是比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是管控授權(quán)立法的必要手段?！妒跈?quán)決定》秉持《立法法》(2015)(4)如無特別說明,文中“《立法法》”指2023年新修改的立法法,“《立法法》(2015)”指2015年修改的立法法。第98條第5款的精神,參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)采用事后備案方式,要求浦東新區(qū)法規(guī)分別報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案,同時(shí)說明對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的變通情況,明確將其納入全國人大常委會的法規(guī)備案審查對象。

(二) 《授權(quán)決定》的體系定位

識別授權(quán)類型、明晰體系定位是討論《授權(quán)決定》理論問題的邏輯起點(diǎn)。從授權(quán)形式看,《授權(quán)決定》作為全國人大常委會的專門授權(quán)決定,應(yīng)當(dāng)屬于特別授權(quán)立法范疇。特別授權(quán)立法是我國立法體制中的重要“回應(yīng)性機(jī)制”,其特有的快捷性、靈活性優(yōu)勢,可以有效彌補(bǔ)職權(quán)立法固有的滯后性和有限性缺陷?！妒跈?quán)決定》作出時(shí)對應(yīng)的是2015年修改的《立法法》,根據(jù)《立法法》(2015)第9條、第13條和第74條等規(guī)定,我國的特別授權(quán)立法制度大致包括三類授權(quán)模式(詳見下表)。

表1 我國特別授權(quán)立法模式簡況

首先是授權(quán)先行立法模式,全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要,就尚未制定法律的相對保留事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。(5)比較典型的是,全國人大于1985年4月授權(quán)國務(wù)院可以就我國經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放范圍內(nèi)事項(xiàng)先行制定相關(guān)暫行規(guī)定或者條例。由此產(chǎn)生的一系列法規(guī)性文件,對我國加快立法工作,順利推動改革開放事業(yè)發(fā)揮了重要影響?！读⒎ǚā?2015)不僅從法律層面認(rèn)可了該模式的可行性,而且針對實(shí)踐中存在的授權(quán)范圍寬泛、授權(quán)時(shí)限缺失等問題作出了針對性規(guī)范,并呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn): 一是授權(quán)主體和被授權(quán)主體的唯一性,全國人大及其常委會與國務(wù)院分別對應(yīng)特定的授權(quán)主體和被授權(quán)主體,其他主體均無權(quán)介入。二是授權(quán)范圍的有限性。國務(wù)院可獲得的授權(quán)范圍只能局限于全國人大及其常委會專屬立法權(quán)范圍內(nèi)立法條件尚不成熟而又急需制定法規(guī)予以調(diào)整的事項(xiàng),有關(guān)犯罪和刑罰、司法制度等法律絕對保留事項(xiàng)不在此列。三是授權(quán)終止形式的確定性。當(dāng)條件成熟時(shí),授權(quán)事項(xiàng)即應(yīng)制定法律。法律制定后,便意味著該項(xiàng)授權(quán)終止,相關(guān)行政法規(guī)也隨之失效。換言之,正式法律的制定是此類授權(quán)立法的一般性終止形式,這從側(cè)面說明了授權(quán)立法的先行性、臨時(shí)性特性。

其次是授權(quán)調(diào)適立法模式,全國人大及其常委會根據(jù)改革發(fā)展需要,授權(quán)在特定區(qū)域暫時(shí)調(diào)整適用法律的部分規(guī)定。該模式是全國人大常委會以暫時(shí)調(diào)整法律適用為手段,旨在為我國重大改革試驗(yàn)提供法律依據(jù)。經(jīng)過多次成功實(shí)踐,該模式已經(jīng)發(fā)展成為我國改革試驗(yàn)的政法慣例,(6)參見沈巋: 《論憲制改革試驗(yàn)的授權(quán)主體——以監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為分析樣本》,《當(dāng)代法學(xué)》2017年第31卷第4期,第3—15頁。得到了《立法法》(2015)第13條的肯定和確認(rèn)。該模式強(qiáng)調(diào),授權(quán)先于改革,改革始于授權(quán)。對那些實(shí)踐條件尚不成熟,有先行先試需求的改革事項(xiàng),由全國人大常委會依法作出授權(quán)決定為其提供合法性依據(jù)。然而,不應(yīng)忽視的是,授權(quán)調(diào)適立法模式的設(shè)計(jì)旨在解決改革試驗(yàn)的“入場券問題”,(7)楊登峰: 《改革試驗(yàn)法治建設(shè)的主要問題與任務(wù)》,《甘肅社會科學(xué)》2020年第2期,第1—10頁。其在授權(quán)事項(xiàng)和期限等方面存在特定限制,難以有效滿足系統(tǒng)性改革創(chuàng)新的法治需求,在一定程度上影響改革的力度和深度。

最后是授權(quán)變通立法模式,即國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法。自1981年以來,全國人大及其常委會先后五次專門就經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)作出授權(quán)決定,(8)實(shí)踐中的授權(quán)主體并不完全與《立法法》(2015)第74條規(guī)定相一致,其例外在于關(guān)于深圳的授權(quán)決定由全國人大常委會作出,而其余4次決定的授權(quán)主體是全國人大。授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的地方人大根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。這不但有力地推動了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展,而且在經(jīng)濟(jì)改革、社會管理等領(lǐng)域?yàn)槿珖粤⒎ㄌ峁┝藢氋F經(jīng)驗(yàn)。該模式的基本特征在于通過立法授權(quán),經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)獲得變通立法功能,可以在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下,變通適用法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。換言之,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)因獲得國家立法機(jī)關(guān)特別授權(quán),可以部分地突破法律優(yōu)先原則,以下位法修改上位法規(guī)定,因而在權(quán)力來源、權(quán)限范圍和備案程序等方面與一般地方性法規(guī)存在較大差別。(9)參見《立法法》(2015)第74條、第90條第2款和第98條第5項(xiàng)。

通過對比,不難發(fā)現(xiàn)授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)既不屬于授權(quán)先行立法模式,也有別于授權(quán)調(diào)適立法模式,將其與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)共同歸類于授權(quán)變通立法模式較為合理。誠然,比照立法的特性使得浦東新區(qū)法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)關(guān)系緊密,但前者在法規(guī)名稱、被授權(quán)主體以及變通對象等方面的創(chuàng)新性與突破性十分顯著,不應(yīng)將這兩種法規(guī)完全等同。這是探尋全國人大常委會賦予上海立法變通權(quán)法律依據(jù)的必要前提與基礎(chǔ)。

三、 全國人大常委會賦予上海立法變通權(quán)的法律依據(jù)

授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī),賦予上海行使立法變通權(quán),對浦東依法打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)具有高度的針對性和適用性。然而,綜觀《授權(quán)決定》和《立法法》(2015),均未對全國人大常委會的授權(quán)依據(jù)作出明確規(guī)定,致使其合法性基礎(chǔ)不甚明了,繼而引發(fā)學(xué)界的爭議與質(zhì)疑。(10)參見姚魏: 《論浦東新區(qū)法規(guī)的性質(zhì)、位階與權(quán)限》,《政治與法律》2022年第9期,第28—46頁。因此,有必要對全國人大常委會賦予上海立法變通權(quán)的法律依據(jù)作進(jìn)一步探討。

(一) 《立法法》(2015)缺少明確的法律依據(jù)

立法法是關(guān)于國家立法制度的基礎(chǔ)性法律,對我國立法體制作出了較為全面而系統(tǒng)的規(guī)定。如前所述,與特別授權(quán)立法相關(guān)的規(guī)定主要包括第9條、第13條和第74條,它們共同構(gòu)成了我國特別授權(quán)立法體系。(11)參見趙一單: 《央地兩級授權(quán)立法的體系性思考》,《政治與法律》2017年第1期,第89—98頁。要確定《授權(quán)決定》是否具有合法性依據(jù),應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考察其對上述規(guī)則的適用性問題。

《立法法》(2015)第9條和第13條不能適用于《授權(quán)決定》。如表1所示,《立法法》(2015)第9條適用于授權(quán)先行立法模式。兩者在被授權(quán)主體、調(diào)整對象和立法形式等方面差異明顯,其適用場域并不一致?！读⒎ǚā?2015)第13條雖然也是為我國諸多地方改革特別創(chuàng)設(shè)的授權(quán)模式,但其與《授權(quán)決定》存在較大差別。一是授權(quán)模式不同。根據(jù)第13條作出的授權(quán)決定通常采用單項(xiàng)授權(quán),其授權(quán)事項(xiàng)和時(shí)限具有確定性;而《授權(quán)決定》屬于概括授權(quán)模式,變通范圍和授權(quán)期限等并不明確。二是被授權(quán)主體不同。前者的被授權(quán)主體具有不特定性,實(shí)踐中國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院等均在被授權(quán)主體之列,而浦東新區(qū)法規(guī)的制定主體僅限于上海市人大及其常委會。三是立法效果不同。前者的特色是根據(jù)改革需要,在特定區(qū)域暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止法律適用;后者是通過授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)對法律、行政法規(guī)等進(jìn)行變通規(guī)定,立法形式和效果有所不同。因此,《立法法》(2015)第9條和第13條無法直接適用于《授權(quán)決定》。

《立法法》(2015)第74條不是《授權(quán)決定》的法律依據(jù)。浦東新區(qū)法規(guī)因其比照立法特性與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)關(guān)系密切,兩者在立法性質(zhì)、變通權(quán)限和監(jiān)督機(jī)制等方面存在諸多共性。那么,能否就此推斷《授權(quán)決定》可以援引《立法法》(2015)第74條作為其授權(quán)依據(jù)?仔細(xì)推敲該條款的規(guī)范內(nèi)涵,似乎難以得出上述結(jié)論。理由如下: 第一,從法規(guī)名稱看,浦東新區(qū)法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī),都是中國特色社會主義法規(guī)體系中特有的法規(guī)名稱,各自擁有特定的法治內(nèi)涵,不可隨意替代。第二,從授權(quán)主體看,該條款明確將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)主體限定為全國人大,而《授權(quán)決定》是由全國人大常委會作出,兩者的授權(quán)主體有所不同。第三,從法規(guī)制定主體看,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法主體為經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會,而浦東新區(qū)法規(guī)的制定主體被明確限定為上海市人大及其常委會。不宜因其立法比照性而將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)條款擴(kuò)大適用于《授權(quán)決定》。

《立法法》(2015)第74條不構(gòu)成《授權(quán)決定》的合法性障礙。一個(gè)值得注意的問題是,第74條在無法成為《授權(quán)決定》法律依據(jù)的同時(shí),是否有可能減損其合法性基礎(chǔ)?如表1所示,第74條明確規(guī)定全國人大是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的特定授權(quán)主體,而《授權(quán)決定》由全國人大常委會作出,那么此種差異是否會影響《授權(quán)決定》的合法性?對此,可以從這兩類法規(guī)的授權(quán)背景、規(guī)范內(nèi)涵和立法趨勢等維度進(jìn)行綜合考量。從授權(quán)背景看,經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法授權(quán)集中在上世紀(jì)八九十年代,當(dāng)時(shí)深圳、廈門等地并不具備地方立法主體資格,授予其經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)屬于對我國立法體制的重大突破,因而有必要由全國人大作出相關(guān)授權(quán)。不同的是,上海市人大及其常委會作為被授權(quán)主體,本身就享有省級地方立法權(quán)限,此次授權(quán)并未超越法定的立法主體范圍,由全國人大常委會作出授權(quán)并無不妥。從法律文本看,第74條是基于我國既往經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)實(shí)踐的一種法律確認(rèn)與規(guī)范,僅對經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)作出了限制性規(guī)定,并不必然約束后續(xù)出現(xiàn)的新型法規(guī),因而對浦東新區(qū)法規(guī)并不構(gòu)成限制。從授權(quán)實(shí)踐與趨勢看,進(jìn)入新時(shí)代以來,關(guān)于改革試驗(yàn)的諸多授權(quán)決定均由全國人大常委會作出。(12)參見鄭磊、王逸冉: 《全國人大常委會“試點(diǎn)授權(quán)”要素論——基于〈立法法〉第13條的規(guī)范性思考》,《浙江社會科學(xué)》2017年第8期,第4—13、156頁。在法規(guī)創(chuàng)制方面,全國人大常委會先后創(chuàng)設(shè)監(jiān)察法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī),由其授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)有先例可循,也符合我國立法授權(quán)的發(fā)展趨勢。綜上,授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)可不受全國人大授權(quán)的主體要件制約。

(二) 《授權(quán)決定》具備合憲性基礎(chǔ)

合憲性原則是規(guī)范所有立法活動的基本原則。《立法法》(2015)對浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)依據(jù)暫付闕如,有必要作進(jìn)一步的合憲性分析。憲法作為國家根本大法,雖未對立法授權(quán)制度作出直接規(guī)定,但文本中有多款規(guī)定與其相關(guān),主要包括序言第7自然段、第3條第4款和第67條。下文將從憲法職權(quán)、憲法原則和憲法精神等維度依次分析《授權(quán)決定》的合憲性基礎(chǔ)。

《授權(quán)決定》并未超越全國人大常委會的憲法職權(quán)。全國人大常委會通過《授權(quán)決定》賦予上海實(shí)施變通立法,本質(zhì)上可視作為一種立法職權(quán)的轉(zhuǎn)移。(13)參見江國華、梅揚(yáng)、曹榕: 《授權(quán)立法決定的性質(zhì)及其合憲性審查基準(zhǔn)》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第5期,第12—21頁。該授權(quán)行為是否超越全國人大常委會的憲法職權(quán)直接關(guān)乎《授權(quán)決定》的合憲性基礎(chǔ)。根據(jù)《憲法》第67條第2項(xiàng)和第3項(xiàng)的規(guī)定,全國人大常委會享有受限的國家立法權(quán)和基本法律修改權(quán)。(14)參見秦前紅: 《全國人大常委會授權(quán)與全國人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國家監(jiān)察委員會為研究對象》,《中國法律評論》2017年第2期,第24—31頁。具體就《授權(quán)決定》而言,對于其自定法律,全國人大常委會擁有完整的制定權(quán)和修改權(quán),授權(quán)上海對其進(jìn)行變通適用合乎規(guī)定。對于全國人大制定的法律,《授權(quán)決定》明確規(guī)定浦東新區(qū)法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)遵循憲法以及法律和行政法規(guī)基本原則,其與“不得同該法律的基本原則相抵觸”的要求一脈相承,符合全國人大常委會行使基本法律修改權(quán)的范圍性條件。由此可見,全國人大常委會授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)與其憲法職權(quán)并無相悖。

《授權(quán)決定》遵循了憲法關(guān)于央地國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分原則。《憲法》第3條第4款明確規(guī)定央地的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分,應(yīng)在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,充分發(fā)揮地方的主動性與積極性。這不僅是央地國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分原則,也是劃分中央與地方立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。(15)參見許安標(biāo): 《關(guān)于中央與地方立法權(quán)限的劃分》,《中國法學(xué)》1996年第3期,第38—43頁。我國實(shí)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制。全國人大及其常委會行使國家立法權(quán),地方人大及其常委會行使地方立法權(quán),地方立法不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。(16)參見喬曉陽主編: 《〈中華人民共和國立法法〉導(dǎo)讀與釋義》,北京: 中國民主法制出版社,2015年,第24頁。浦東新區(qū)作為上海的市轄區(qū),并不具備地方立法權(quán)。而上海市地方性法規(guī)需要嚴(yán)格遵循不抵觸原則,同樣無法為浦東高水平改革開放提供充足的法治支撐。全國人大常委會創(chuàng)設(shè)浦東新區(qū)法規(guī),是在集中行使國家立法權(quán)的基礎(chǔ)上對地方立法制度的有益探索與發(fā)展,既實(shí)現(xiàn)了中央立法的及時(shí)性與針對性,又有利于發(fā)揮地方立法的積極性和主動性,創(chuàng)造性地遵循了憲法劃分中央與地方立法權(quán)限的基本原則。

《授權(quán)決定》契合憲法序言的精神。序言是憲法不可或缺的組成部分,其第7自然段對我國的根本任務(wù)、基本國策和建設(shè)目標(biāo)等重要內(nèi)容作了明確規(guī)定。(17)《憲法》序言第7自然段提出,“國家的根本任務(wù)是,沿著中國特色社會主義道路,集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”,中國各族人民“堅(jiān)持改革開放”,“健全社會主義法治”,“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”。支持浦東高水平改革開放,打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略舉措。浦東在深化改革過程中勢必面臨諸多深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾,需要匹配高能級的法治保障。授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī),是全國人大常委會立足于浦東新時(shí)期法治需求,依法推動浦東大膽創(chuàng)新、自主改革的重要立法創(chuàng)新。這正是對憲法提出的“堅(jiān)持改革開放”“健全社會主義法治”和建設(shè)“社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”等要求的有效回應(yīng)與落實(shí),與憲法內(nèi)在的改革與法治精神具有高度的時(shí)代契合性。

(三) 《立法法》(2023)第84條第2款的立法確認(rèn)

2023年《立法法》的修改為進(jìn)一步消除對《授權(quán)決定》的合法性質(zhì)疑提供了一個(gè)良好契機(jī)。2023年3月13日,十四屆全國人大一次會議表決通過關(guān)于修改立法法的決定。該法新增第84條,其第2款明確規(guī)定:“上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)決定,制定浦東新區(qū)法規(guī),在浦東新區(qū)實(shí)施?！逼淇煞Q為浦東新區(qū)法規(guī)條款。

增設(shè)浦東新區(qū)法規(guī)條款是全國人大依法落實(shí)黨中央決策部署,積極推動浦東高水平改革開放而作出的重要立法安排。不僅體現(xiàn)了我國新時(shí)代地方立法的新實(shí)踐新發(fā)展,(18)參見《中華人民共和國立法法》,北京: 中國民主法制出版社,2023年,第70頁。也及時(shí)以法律形式對全國人大常委會創(chuàng)設(shè)浦東新區(qū)法規(guī)予以進(jìn)一步確認(rèn)。就內(nèi)容而言,浦東新區(qū)法規(guī)條款與《授權(quán)決定》的規(guī)定一脈相承。該條款通過簡明扼要的法律語言,著重就浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)主體、立法主體、法規(guī)名稱和實(shí)施范圍等內(nèi)容作出規(guī)定,明晰了浦東新區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)的設(shè)定依據(jù)與核心要件。

然而,浦東新區(qū)法規(guī)條款具有明顯的臨時(shí)性色彩。(19)參見王建學(xué): 《國家縱向治理現(xiàn)代化中的立法變通授權(quán)》,《地方立法研究》2023年第8卷第2期,第1—17頁。從形成時(shí)間看,該規(guī)定出現(xiàn)的時(shí)間較晚,甚至在此次立法法修正草案的一次和二次審議稿中均未見蹤影,直到最終審議時(shí)才被納入修法決定中。整體而言,該條款的結(jié)構(gòu)簡單,內(nèi)容寬泛,系統(tǒng)性相對不足,對準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、適用限度和立法監(jiān)督等重要內(nèi)容均未作規(guī)定,因而,對浦東新區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)的規(guī)范行使,急需開展深化研究。

四、 浦東新區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)的規(guī)制進(jìn)路

浦東新區(qū)法規(guī)具備因需變通上位法的特殊功能,其立法目的和規(guī)范要求不同于一般性地方立法。該法規(guī)的制定不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)構(gòu)建與浦東“大膽試、大膽闖、自主改”相適應(yīng)的法治保障體系這一立法宗旨,還需要堅(jiān)持科學(xué)立法、審慎立法的原則,對其準(zhǔn)入門檻、變通幅度和監(jiān)督機(jī)制等立法要素加強(qiáng)規(guī)范約束,切實(shí)維護(hù)國家的法制統(tǒng)一。

(一) 制定浦東新區(qū)法規(guī)的總體原則

浦東新區(qū)法規(guī)的改革使命與變通特性,要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”的核心定位,在著力實(shí)現(xiàn)立法實(shí)效性和前瞻性的同時(shí),通過法律保留原則、比例原則等限制性法律工具對其進(jìn)行必要的合比例性控制,嚴(yán)守法制統(tǒng)一的基本底線。具體而言,浦東新區(qū)法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)著重把握以下原則。

第一,預(yù)留制度創(chuàng)新空間,突出浦東新區(qū)法規(guī)的實(shí)效性與引領(lǐng)性。立法機(jī)關(guān)應(yīng)立足“打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”的戰(zhàn)略要求,勇于法治創(chuàng)新,注重立法實(shí)效,從做強(qiáng)自主創(chuàng)新引擎、加大改革系統(tǒng)集成和縱深推進(jìn)制度型開放等核心領(lǐng)域入手,著力掃除阻礙改革創(chuàng)新的“制度藩籬”,加快形成科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的法治保障體系,持續(xù)推進(jìn)浦東的高水平改革開放,為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供生動的法治樣本。

第二,嚴(yán)守法治底線,堅(jiān)決維護(hù)國家的法制統(tǒng)一。維護(hù)國家法制統(tǒng)一是一項(xiàng)重要的法治原則。誠然,立法變通權(quán)與法制統(tǒng)一原則存在天然的緊張關(guān)系,(20)參見王建學(xué): 《改革型地方立法變通機(jī)制的反思與重構(gòu)》,《法學(xué)研究》2022年第44卷第2期,第36—52頁。但并不意味著浦東新區(qū)法規(guī)可以隨意突破該原則的約束。反之,立法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)守法治底線,切實(shí)貫徹法制統(tǒng)一的原則和精神。在立法內(nèi)容上,浦東新區(qū)法規(guī)的改革使命使其不可避免涉及部分中央立法事項(xiàng),(21)參見李德旺、葉必豐: 《地方變通立法的法律界限與沖突解決》,《社會科學(xué)》2022年第3期,第83—96頁。但對有關(guān)犯罪和刑罰、剝奪公民政治權(quán)利等法律絕對保留事項(xiàng)嚴(yán)禁涉足;在立法原則上,恪守“遵循原則”,不得對憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則進(jìn)行變通;在立法程序上,主動接受中央的立法監(jiān)督,及時(shí)備案并說明變通情況。

第三,堅(jiān)持審慎立法,注重對浦東新區(qū)法規(guī)的合比例性控制。地方法治試驗(yàn)有助于發(fā)揮中央與地方的“兩個(gè)積極性”,對我國這種超大規(guī)模國家的現(xiàn)代化治理具有不可替代的作用和功能。(22)參見鄭智航: 《超大型國家治理中的地方法治試驗(yàn)及其制度約束》,《法學(xué)評論》2020年第38卷第1期,第39—50頁。然而,超出必要限度的變通立法,勢必會對我國的法治根基造成不合比例的損害,比例原則應(yīng)當(dāng)成為權(quán)衡浦東改革收益與法治成本的重要手段。申言之,應(yīng)當(dāng)從變通立法的必要性、適當(dāng)性和均衡性等方面對浦東新區(qū)法規(guī)進(jìn)行合比例性控制,特別是在變通幅度、改革目的和受損法益三者之間進(jìn)行必要的合比例性衡量。(23)參見王建學(xué): 《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》,《法學(xué)》2017年第5期,第39—49頁。如此不僅可以實(shí)現(xiàn)變通立法的試驗(yàn)功效,又能將改革幅度限定于法治允許的范圍之內(nèi),最大程度達(dá)致改革與法治良性互動之效果。

(二) 制定浦東新區(qū)法規(guī)的規(guī)范約束

浦東新區(qū)法規(guī)的制定,不僅需要遵循和體現(xiàn)上述立法原則,還應(yīng)加強(qiáng)事前、事中和事后全流程的規(guī)范約束。具體而言,應(yīng)科學(xué)管控立法準(zhǔn)入門檻,合理判定浦東“改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”;強(qiáng)化事中、事后監(jiān)督,準(zhǔn)確把握權(quán)限范圍與變通幅度,建立健全備案審查和自我監(jiān)督機(jī)制,著力構(gòu)建多層次、系統(tǒng)化的監(jiān)督體系。

1. 科學(xué)準(zhǔn)入: 合理判定“改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”

《授權(quán)決定》明確規(guī)定,授權(quán)上海市人大及其常委會根據(jù)浦東的改革創(chuàng)新實(shí)踐需要,制定浦東新區(qū)法規(guī)。換言之,“改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”作為浦東新區(qū)法規(guī)的重要立法根據(jù),對其立法變通權(quán)的行使,構(gòu)成了一種準(zhǔn)入性限制與約束。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法實(shí)踐中,此類限制性條件常常因缺少明確的、可操作性的規(guī)定,而主要依賴于立法機(jī)關(guān)的主觀判斷。因而有必要梳理若干方向性、指引性的判斷標(biāo)準(zhǔn),以盡可能提升浦東新區(qū)法規(guī)立法準(zhǔn)入的科學(xué)性與合理性。

改革創(chuàng)新實(shí)踐需要應(yīng)當(dāng)與浦東新區(qū)高水平改革開放的發(fā)展方向與要求相一致。改革需求的判斷不能脫離改革的目的和定位。黨中央要求浦東在新時(shí)代背景下率先開展高水平的改革開放,特別是在改革的系統(tǒng)集成和高效協(xié)同方面出經(jīng)驗(yàn)、做表率?！兑庖姟访鞔_提出浦東要探索開展綜合性改革試點(diǎn)和制度型開放試點(diǎn),增強(qiáng)重大制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成效應(yīng)。因此,應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展全鏈條、企業(yè)發(fā)展全生命周期等角度出發(fā)深入推進(jìn)改革,重點(diǎn)聚焦自主創(chuàng)新集群化、金融監(jiān)管體系化和城市治理現(xiàn)代化等改革發(fā)展需求。這是判斷是否屬于浦東改革創(chuàng)新需要的重要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),這也與《授權(quán)決定》支持建立與浦東“大膽試、大膽闖、自主改”相適應(yīng)的法治保障體系要求一脈相承。

改革實(shí)踐之所需應(yīng)當(dāng)有利于浦東打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“制度創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)”?！兑庖姟访鞔_提出,浦東的戰(zhàn)略目標(biāo)是打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。這決定了浦東新區(qū)法規(guī)蘊(yùn)含著明顯的引領(lǐng)性、外向性元素,不能就浦東論浦東,而是應(yīng)當(dāng)將其放到構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局中,為全國的改革發(fā)展育新機(jī)、開新局。因此,在法規(guī)的制定過程中,不僅應(yīng)當(dāng)立足于浦東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域性改革需求,還應(yīng)準(zhǔn)確把握那些有助于引領(lǐng)全國性改革的外向性創(chuàng)新需求,注重加強(qiáng)對可復(fù)制、可推廣創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的提煉和輸出,著力打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“制度創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)”。

改革創(chuàng)新實(shí)踐需要應(yīng)當(dāng)確屬變通立法之所需。變通立法功能固然重要,但并非滿足改革創(chuàng)新需要的唯一選項(xiàng)。作為省級地方性法規(guī)的立法主體,上海市立法機(jī)關(guān)根據(jù)《立法法》第82條規(guī)定,可以就不同的規(guī)制情況和對象,有選擇的通過執(zhí)行性立法、自主性立法或者先行性立法進(jìn)行規(guī)范。此外,《意見》還專門針對浦東新區(qū)尚不具備地方立法權(quán)的實(shí)際情況,最大程度賦予其先行先試權(quán)。(24)《意見》第26條規(guī)定:“對暫無法律法規(guī)或明確規(guī)定的領(lǐng)域,支持浦東先行制定相關(guān)管理措施,按程序報(bào)備實(shí)施,探索形成的好經(jīng)驗(yàn)好做法適時(shí)以法規(guī)規(guī)章等形式固化下來?！币虼?凡是能夠通過其他立法形式解決的改革問題和需求,都不宜動用立法變通權(quán)。浦東新區(qū)法規(guī)應(yīng)集中用于破解探索科技自主創(chuàng)新、改革系統(tǒng)集成和制度型開放等關(guān)鍵領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)性矛盾與體制性障礙,這也符合深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。(25)深圳的變通性立法只占總體立法的1/3,其他先行性立法和自主性立法等占了剩余的2/3。參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著: 《中華人民共和國立法法釋義》,北京: 法律出版社,2015年,第241頁。

2. 精準(zhǔn)管控: 準(zhǔn)確把握權(quán)限范圍與變通限度

從本質(zhì)上看,變通立法是一種經(jīng)過授權(quán)而可對上位法規(guī)定有所抵觸的特殊權(quán)限。關(guān)于該權(quán)限的具體范圍和變通限度,《立法法》沒有明確規(guī)定?！妒跈?quán)決定》因采用概括授權(quán)模式,也僅僅規(guī)定了“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”這一抽象性的限制條件。在此方面,海南自由貿(mào)易港法規(guī)的變通范圍更為清晰,其明確適用于“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動”。(26)參見《海南自由貿(mào)易港法》第10條第1款。然而,這兩類法規(guī)的立法功能與定位有所不同,前者立足于打造我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的法治需求,涉及自主科技創(chuàng)新、綜合性改革、制度型開放和城市治理現(xiàn)代化等諸多改革領(lǐng)域,其適用范圍要比后者更為廣泛。顯然,從正面列舉浦東新區(qū)法規(guī)的變通范圍不僅客觀上難以做到,主觀上也不符合中央寬泛授權(quán)的初衷。因此,可以從確立外部界限著手,為浦東新區(qū)法規(guī)的變通立法施加必要限度,防止該權(quán)限的過度使用。結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)和民族自治地方的立法規(guī)范與實(shí)踐,本文認(rèn)為以下四項(xiàng)拘束性原則是浦東新區(qū)法規(guī)不可逾越的法律界限。

第一,憲法規(guī)定不能變。憲法是國家的根本大法,具有最高的法律效力。修憲權(quán)專屬于全國人大,全國人大常委會自身并不具備修改憲法的權(quán)力,自然不能也無權(quán)將變通憲法規(guī)定的權(quán)限通過授權(quán)形式轉(zhuǎn)移給地方立法主體。因此,《授權(quán)決定》明確要求地方變通立法必須“遵循憲法規(guī)定”。這意味著浦東新區(qū)法規(guī)必須全面遵守和執(zhí)行憲法的各項(xiàng)規(guī)定,既不能違背憲法的基本原則和精神,也不得對具體規(guī)則進(jìn)行變通性規(guī)定。(27)參見林彥: 《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法再審視》,《中國法律評論》2019年第5期,第179—186頁。一言以蔽之,對于憲法,浦東新區(qū)法規(guī)沒有任何的變通余地和空間。

第二,法律和行政法規(guī)的基本原則不能變?；谌珖舜蟪Ｎ瘯奶貏e授權(quán),浦東新區(qū)法規(guī)不必受限于“不抵觸”原則,可以對法律法規(guī)的具體規(guī)則進(jìn)行變通性規(guī)定,但不得偏離其基本原則。基本原則作為法律法規(guī)的核心內(nèi)容,是其精神內(nèi)涵與價(jià)值取向的集中體現(xiàn)。一旦背離這些基本原則,很有可能會動搖上位法根基,對整部立法造成實(shí)質(zhì)性損害,這顯然超出了改革試驗(yàn)的承受范圍,也與國家的授權(quán)目的與初衷背道而馳。(28)參見宋方青: 《突破與規(guī)制: 中國立法變通權(quán)探討》,《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第1期,第64—70頁。因此,遵循法律、行政法規(guī)基本原則構(gòu)成了浦東新區(qū)法規(guī)變通立法的實(shí)質(zhì)性拘束要件。然而,鑒于我國正處于全面深化改革新時(shí)期,法律法規(guī)的基本原則又存在多種表現(xiàn)形式,(29)在實(shí)踐中,法律、行政法規(guī)的基本原則具有不同的呈現(xiàn)形式,有的是明文規(guī)定,有的需要對其具體規(guī)定進(jìn)行科學(xué)提煉,有的屬于反映法律法規(guī)基本價(jià)值的理念和原則。參見謝曉堯: 《經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法探析》,《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》1998年第38卷第1期,第102—109頁。在識別和認(rèn)定這些原則時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn),在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)著力彰顯新時(shí)代中國治國理政的新理念和新思維,最大程度釋放變通立法的制度紅利。(30)參見李洪雷: 《在新的歷史條件下用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)》,《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第13期,第68—71、87頁。

第三,法律、行政法規(guī)就浦東新區(qū)所作的特別規(guī)定不能變?！妒跈?quán)決定》除了要求憲法規(guī)定以及法律、行政法規(guī)基本原則不能變通之外,對是否存在其他變通限制未作出明確規(guī)定。一個(gè)容易引起爭議的問題是,在法律、行政法規(guī)對浦東新區(qū)作出特別規(guī)定的情況下,其能否對該類規(guī)定再行變通?法律、行政法規(guī)具有普遍拘束力,但必要時(shí)可針對特定區(qū)域作出特別規(guī)定。具體就浦東而言,如果法律法規(guī)將浦東新區(qū)特殊需求與國家整體法益權(quán)衡之后對其作出專門規(guī)定,那么浦東新區(qū)法規(guī)就應(yīng)當(dāng)遵循此類規(guī)定,不得對其再行變通。比如,《授權(quán)決定》是全國人大常委會作出的特別立法安排,浦東新區(qū)法規(guī)在進(jìn)行變通立法時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循《授權(quán)決定》,禁止對其作出變通性規(guī)定。

第四,法律絕對保留事項(xiàng)不能變。浦東新區(qū)法規(guī)有權(quán)對法律、行政法規(guī)等進(jìn)行變通規(guī)定,那么其能否觸及《立法法》第11條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)?對此,并無明確的法律規(guī)定。法律保留事項(xiàng)有絕對保留事項(xiàng)和相對保留事項(xiàng)之分。前者專屬于全國人大及其常委會,只能通過制定法律進(jìn)行規(guī)范。后者可以就其尚未制定法律的部分事項(xiàng)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。目前,出現(xiàn)了一種新跡象,特定地方立法主體在滿足特定條件時(shí),可被允許有限度的涉足相對保留事項(xiàng)。根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》,海南省人大及其常委會可以就應(yīng)當(dāng)由法律或者行政法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī),報(bào)全國人大常委會或者國務(wù)院批準(zhǔn)后生效。(31)參見《海南自由貿(mào)易港法》第10條第3款。這無疑為我國授權(quán)立法制度開創(chuàng)了一項(xiàng)重要先例。浦東新區(qū)與海南自由貿(mào)易港同為我國新時(shí)代高水平改革開放平臺,其涉足部分法律相對保留事項(xiàng)也在情理之中。事實(shí)上,《授權(quán)決定》的寬泛性授權(quán)也為此類制度安排預(yù)留了法治空間。當(dāng)然,無論是海南還是浦東,對于那些涉及有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利剝奪等法律絕對保留事項(xiàng),均不得作出變通。

3. 強(qiáng)化監(jiān)督: 建立健全備案審查和自我監(jiān)督機(jī)制

立法監(jiān)督是依法管控、規(guī)范授權(quán)立法的必要制度。我國《立法法》規(guī)定了批準(zhǔn)制度、備案審查、改變與撤銷機(jī)制等多種監(jiān)督方式。與之相比,《授權(quán)決定》中的監(jiān)督機(jī)制不僅種類單一,而且缺少具有可操作性的監(jiān)督程序與規(guī)則。因此,需要從完善備案審查制度、構(gòu)建常態(tài)化效果評估制度、強(qiáng)化立法主體自我監(jiān)督等維度加強(qiáng)監(jiān)督制度和能力建設(shè),不斷提升浦東新區(qū)法規(guī)立法工作的制度化、規(guī)范化水平。

首先,完善浦東新區(qū)法規(guī)的備案審查制度。對于浦東新區(qū)法規(guī)的立法監(jiān)督,《授權(quán)決定》參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的備案審查模式,要求其報(bào)送備案時(shí),向全國人大常委會和國務(wù)院說明對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況,借以提升備案審查的精準(zhǔn)度和實(shí)效性。(32)《海南自由貿(mào)易港法》對海南自由貿(mào)易港法規(guī)的備案審查要求更加嚴(yán)格,不僅要求說明變通情況,還需列明變通理由。雖然,相較于事前批準(zhǔn),備案制度屬于更為寬松的事后監(jiān)督方式,但并不意味著其可以脫離現(xiàn)行法治框架。鑒于我國今后將在較長時(shí)期處于“多規(guī)并立”的特殊階段,應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),做到主動審查、從嚴(yán)把握。全國人大常委會可考慮組建一個(gè)專門針對特殊性法規(guī)的審查機(jī)構(gòu),以浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等具有變通權(quán)限的特殊類型法規(guī)為重點(diǎn)審查對象,適時(shí)構(gòu)建與其相適應(yīng)的快查快備機(jī)制和程序,努力實(shí)現(xiàn)早備案、早審查、早糾錯(cuò),將改革試驗(yàn)成本控制在最小范圍之內(nèi)。

其次,構(gòu)建浦東新區(qū)法規(guī)的常態(tài)化效果評估制度?！妒跈?quán)決定》僅對浦東新區(qū)法規(guī)作了備案要求,主要涉及法規(guī)的合法性審查,對其立法質(zhì)量與實(shí)效缺少實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。立法評估既是監(jiān)督和規(guī)范立法工作的重要方式,(33)《立法法》第67條規(guī)定:“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估。評估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報(bào)告。”也是提升立法質(zhì)量的有效手段。通過構(gòu)建常態(tài)化效果評估機(jī)制可以對浦東新區(qū)法規(guī)的制定模式和實(shí)際效果作出周期性、專業(yè)性的反饋,以評促改,提升其立法的規(guī)范性與實(shí)效性。該機(jī)制的構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先明確以下三方面內(nèi)容。第一,評估的形式,以定期評估為主、隨機(jī)評估為輔。全國人大常委會相關(guān)工作機(jī)構(gòu)定期對法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行效果評估,及時(shí)呈現(xiàn)立法難題與瓶頸,指明優(yōu)化方向與路徑。此外,還可以根據(jù)改革進(jìn)展情況,針對變通立法的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行隨機(jī)評估,科學(xué)把握法規(guī)的變通幅度與頻率。第二,就評估內(nèi)容而言,應(yīng)對法規(guī)的必要性、合法性、妥當(dāng)性及實(shí)效性等內(nèi)容進(jìn)行全面評估。評估報(bào)告可以包括經(jīng)驗(yàn)性收益和反思性收益兩部分內(nèi)容。(34)參見靳文輝: 《試驗(yàn)型規(guī)制制度的理論解釋與規(guī)范適用》,《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第43卷第3期,第123—138頁。前者主要是對法規(guī)的立法成效、經(jīng)驗(yàn)提煉等內(nèi)容的正面總結(jié);后者則是對法規(guī)存在的典型問題與難題進(jìn)行反思性總結(jié)。第三,評估后的決定。如前所述,浦東新區(qū)法規(guī)具有鮮明的引領(lǐng)性與外向性特征。對于那些具有開拓性、可行性的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與舉措,應(yīng)引入定期評估推廣機(jī)制,及時(shí)向國家立法機(jī)關(guān)反饋評估意見,并建議對法律和行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定作出修改。對于那些存在違法變通或者明顯失當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī),應(yīng)當(dāng)建議授權(quán)機(jī)關(guān)依法作出撤銷決定,最大程度減少法規(guī)的負(fù)面影響。

最后,加強(qiáng)立法主體的自我監(jiān)督與約束。立法主體的自我監(jiān)督較備案審查等外部監(jiān)督機(jī)制能夠起到更加直接的自我規(guī)范作用,是系統(tǒng)化、體系化立法監(jiān)督制度不可或缺的組成部分。具體而言,立法主體的自我規(guī)范措施可分為實(shí)體和程序兩個(gè)維度。第一,加強(qiáng)法規(guī)的實(shí)體性監(jiān)督。一是立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握法規(guī)權(quán)限,科學(xué)劃定立法范圍,及時(shí)編制變通立法清單,避免對變通權(quán)限的過度使用。二是在制定的法規(guī)中主動加入若干限制性規(guī)定。譬如,結(jié)合法規(guī)的實(shí)際情況,有針對性地增加日落條款,為變通立法確立一個(gè)明確的試驗(yàn)期限。三是在法規(guī)中明確其具體的適用范圍,特別是針對上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)中超出浦東的那部分區(qū)域能否適用浦東新區(qū)法規(guī)的問題,應(yīng)當(dāng)在法規(guī)中予以明確。第二,優(yōu)化法規(guī)的程序性監(jiān)督。在編制立法規(guī)劃階段,可以根據(jù)浦東的變通立法需求,就浦東新區(qū)法規(guī)作出專門性安排;在提出法規(guī)案環(huán)節(jié),明確要求提案人說明法規(guī)對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的變通情況和理由;在法規(guī)的公布階段,可以參照深圳等地的立法經(jīng)驗(yàn),規(guī)定浦東新區(qū)法規(guī)應(yīng)當(dāng)在通過之日起五個(gè)工作日內(nèi)予以公布。此外,對于那些與外商投資緊密相關(guān)的法規(guī),應(yīng)提供英文譯本或摘要。

結(jié) 語

浦東新區(qū)法規(guī)是帶有明顯指向性的特殊地方性法規(guī),通過全國人大常委會授權(quán),可突破“不抵觸原則”對地方立法的常規(guī)限定,變通適用法律、行政法規(guī)等上位法規(guī)定。本文聚焦浦東新區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)的創(chuàng)設(shè)依據(jù)和權(quán)力規(guī)制兩個(gè)維度,認(rèn)為授權(quán)依據(jù)的缺失并不意味著其合法性基礎(chǔ)的喪失。《授權(quán)決定》契合憲法職權(quán)和憲法原則,具備必要的合憲性基礎(chǔ)?！读⒎ǚā沸薷臅r(shí)新增浦東新區(qū)法規(guī)條款,進(jìn)一步消解了學(xué)界的合法性質(zhì)疑。在權(quán)力規(guī)制層面,針對其變通立法功能,應(yīng)當(dāng)從事前、事中和事后全流程角度,加強(qiáng)對浦東新區(qū)法規(guī)的準(zhǔn)入門檻、變通幅度和監(jiān)督機(jī)制等關(guān)鍵性要素的規(guī)范約束,切實(shí)維護(hù)國家的法制統(tǒng)一。此外,隨著改革的不斷深入,“多規(guī)并立”的現(xiàn)象將長期存在,地方變通立法在我國改革事業(yè)中的影響力也將持續(xù)提升。從長遠(yuǎn)看,應(yīng)當(dāng)在頂層設(shè)計(jì)層面,對浦東新區(qū)法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)等特殊法規(guī)進(jìn)行整體性統(tǒng)籌與規(guī)范,最大程度實(shí)現(xiàn)與其他改革授權(quán)制度的協(xié)同發(fā)展。這是我國今后法治工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容,亟待學(xué)界的長期深入研究。