張博騫 王威 馬東輝

摘 要 城市綜合防災多道防線的建設貫徹城市災害防治的底線思維，滿足建筑工程災害抗御的剛性需求，提升城市災后功能保障的初性能力，是災害治理的綜合性理念，為城市綜合防災建設提供基本方向和理念指引。從概念構成、目標導向、作用效栗、實施機制等方面深入分析城市防災多道防線與綜合防災理念的多角度契合，梳理綜合防災多道防線建設、管理的關鍵問題。在控制性詳如規(guī)劃層面，提出綜合防災建設控制指引的定性、定量、定位、定界內(nèi)容，深度融合綜合防災內(nèi)容與城市規(guī)劃體系，使趟市綜合防災建設有平臺能實現(xiàn)、有標準可依據(jù)、有流程可遵循，有信息可管理，為提升城市空間的災害防治水平、強化城市空間治理與災害綜合治理能力提供重要途徑。

關鍵詞 綜合防災;防災多迷防線;控制性詳細規(guī)劃;城市空間;災害治理

文章編號1673-8985 （2023）03-0151-07中圖分類號TU984 文獻標志碼民

D0110.11992/j.supr.20230321

0 引言

我國具有自然災害發(fā)生種類多、分布地域廣、災害損失嚴重的基本國情。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，城市生產(chǎn)、生活空間高度關聯(lián)，各類承災體的暴露度、集中度和脆弱性大幅增加，防控難度不斷加大。面對災害愈發(fā)明顯的突發(fā)性和異常性，我國應急管理基礎薄弱的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以得到根本改變，風險隱患仍然突出。黨的十八大以來，中央高度重視城市安全防災減災工作，習近平總書記在多個重要場合提出“堅持以防為主、防抗避救相結合”“堅持常態(tài)減災與非常態(tài)救災相統(tǒng)一”等重要論述，將關注災害應對全過程、統(tǒng)一防災多手段的災害綜合防治思想放到重要位置，有力推動了2035年自然災害治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。2018年國家機構重組，國家成立自然資源部進行國土空間規(guī)劃改革，確立了“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系架構，明確了綜合防災內(nèi)容的規(guī)劃傳導體系，各市縣國土空間規(guī)劃編制指南和文件相繼出臺，厘清了城市安全防災的規(guī)劃傳導內(nèi)容[1]。然而實際規(guī)劃中，在指導城市空間開發(fā)建設的控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）層面，缺乏實現(xiàn)綜合防災目標、落實城市空間防災建設的手段，難以實現(xiàn)防災強制性內(nèi)容和指標的規(guī)劃傳導。

美國、日本等發(fā)達國家將完善的防災手段、防災內(nèi)容融入街區(qū)層面的規(guī)劃。美國的國家洪水保險計劃（NFIP）、美國土木工程師協(xié)會（ASCE）標準、國家減少地震危害計劃（NEHRP）等根據(jù)城市地震、洪水、颶風等自然災害危險性分區(qū)，提出街區(qū)建筑防洪、應對颶風、抗震等設計要求與指標[2]。日本東京為應對地震和火災風險，劃分防災街區(qū)，評估街區(qū)災害風險，以及在受災地區(qū)開展救援活動并從中撤離的難易程度，控制低耐火性建筑物建設，避免建筑高密度化導致的防災性能降低，提升街區(qū)防災減災能力[3]。國內(nèi)學者在控規(guī)編制技術研究方面，提出編制城市綜合防災控規(guī)的構思，構建控規(guī)層面的綜合防災控制指標體系[4]9；在配置防災設施資源方面，基于人口在不同時空情景下的分布，分析避難場所容量的供需關系，探討在控規(guī)層面確定避難場所規(guī)模的方法[5]；在應用防災措施方面，關注控規(guī)管理對城市應急安全保障的響應與不足，提出“預防+應急”的控規(guī)管理工作路徑并構建指標實施體系，提升城市災害應急能力[6]；針對控規(guī)的工作特征、尺度單元、控制要素等方面，構建控規(guī)視角下的雨澇災害風險評估體系，為研究地區(qū)控規(guī)調(diào)整提出相應對策[7]。

綜上所述，現(xiàn)有控規(guī)層面的安全防災研究主要以防御單一災害種類為主，考慮災害水準與情景不足；防災思路不系統(tǒng)，割裂考慮城市災害抗御與應急救援；管控措施不全面，僅調(diào)整基本的城市開發(fā)強度指標難以實現(xiàn)城市防災；與控規(guī)編制技術的結合、與控規(guī)體系的融合不佳，僅基于城市建設現(xiàn)狀進行防災相關分析。難以為城市新區(qū)開發(fā)建設、老區(qū)更新維護提供安全防災方面的控制引導；難以統(tǒng)籌常態(tài)與應急狀態(tài)下的空間、設施等防災資源；無法為城市空間綜合防災建設提供具體指導，尤其是針對災害防護、抗御、救援等防線建設的策略方法。因此，在國土空間規(guī)劃背景下，本文以實現(xiàn)城市的綜合防災為出發(fā)點，探索綜合防災多道防線在城市空間中具體建設的思路方法與管控策略，在控規(guī)層面提出綜合防災建設的控制和引導內(nèi)容，以期增強城市空間治理能力與災害綜合治理能力。

1 綜合防災多道防線的內(nèi)涵與機制

1.1 綜合防災多道防線的概念與作用解析

綜合防災減災是為了應對對于城市長期發(fā)展有全局影響的災害類型，整合防災救災資源，降低災害風險與損失所提出的綜合性防御理念。多道防線是融合城市防災的底線思維、剛性思維和韌性思維，針對城市的主要災害種類，面向災害的全部過程，調(diào)用災害防御的各類手段，根據(jù)防災的系統(tǒng)性提出的多層次防災概念（見圖1）。從概念構成、目標導向、作用效果等方面深入分析城市防災多道防線與綜合防災理念的多角度契合，作為指導城市綜合防災建設的依據(jù)，全面提升城市的綜合防災能力。

1.1.1 綜合防災理念

依據(jù)《城市綜合防災規(guī)劃標準》（GB/T51327-2018）中的規(guī)定[8]，綜合防災是為應對地震、洪澇、火災及地質(zhì)災害、極端天氣災害等各種災害，增強事故災難和重大危險源防范能力，并考慮人民防空、地下空間安全、公共安全、公共衛(wèi)生安全等要求而開展的城市防災安全布局統(tǒng)籌完善、防災資源統(tǒng)籌整合協(xié)調(diào)、防災體系優(yōu)化健全和防災設施建設整治等綜合防御部署和行動。

城市規(guī)劃體系中的城市綜合防災規(guī)劃具有多過程、多災種、多風險、多手段、全社會的主要特征[9]。在確定城市面對主要災害類型的基礎上，評估城市各類災害的風險，分析多災害耦合的時空規(guī)律，識別城市中的易損薄弱區(qū)域，明確災害的防御目標和防御標準，評估城市用地安全，進行城市防災安全布局，劃定防災分區(qū)，系統(tǒng)規(guī)劃防災空間與設施。

1.1.2 多道防線的作用解析

（1）防范化解風險的防護防線

防護防線主要作用于災前階段，根據(jù)城市災害風險評估的結果，針對各類災害高風險區(qū)域，對致災危險因素形成直接防護，由城市災害防御設施和具有防護功能的城市空間組成。災害防御設施針對洪泛區(qū)、地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)、重大危險源等災害源建設，為防御、控制災害而修建，具有明確的防御標準、防護功能和防護范圍，如防洪設施、崩塌滑坡防治工程、重大危險源防護設施等，是城市工程防災的組成部分。綠化隔離空間、雨洪滲透空間等具有防護功能的城市空間有隔離災害、消納災害等功能。防護防線能夠有效監(jiān)測預警災害、降低城市的災害風險，將災害關口前移，從源頭減弱災害造成的影響，控制或降低災害源的致災風險，增強城市控制災害風險的能力。

（2）減輕災害損失的抗災防線

在災時階段，抗災防線體現(xiàn)為抵御城市災害、保證承災體安全、減輕城市受災程度、降低生命財產(chǎn)損失?？篂哪芰σ搀w現(xiàn)在城市中的建筑工程所設定的各類災害防御標準[10]，是承災體固有工程屬性與人為規(guī)劃安排的總和，是針對災害抗御進行的剛性規(guī)劃建設?？篂姆谰€重點建設的區(qū)域包括受災害影響較大的高風險地區(qū)，如城中村、老城區(qū)等具有低建筑強度、建筑質(zhì)量需要提升的區(qū)域，還包括老齡化住區(qū)、弱勢群體集中的街區(qū)、危險品化工園區(qū)等防災薄弱的區(qū)域。加固各類建筑工程、提升基礎設施的設防標準、設計城市空間的防災形態(tài)、加強防災建設的投入。這些措施能有效減輕災害造成的損失，降低鏈發(fā)性災害、群發(fā)性災害發(fā)生的風險，實現(xiàn)對災害的積極主動抗御，減輕城市的防災壓力。

（3）應急管理響應的救災防線

在大災、巨災發(fā)生時，常會出現(xiàn)災害的破壞影響超出預期設防標準的情況，超出城市自身的抗災能力，承災體不能形成對重大災害的有效抗御，災害引發(fā)的災害鏈和災害群會加劇城市的受災面積和受災程度，造成建筑工程破壞、城市基礎設施癱瘓、人員傷亡財產(chǎn)受損。因此，除了城市抗災系統(tǒng)外，城市的災害應急管理、避災救援能力構成了城市防災的救災防線，形成應對災害的底線思維。相互貫通的網(wǎng)狀格局、多線路的冗余策略構建城市應急疏散通道體系，保證受災人員迅速疏散至防災分區(qū)的應急避難場所。災時能立即啟用的應急保障基礎設施，為城市提供供水、供電、通信等應急保障，滿足應急醫(yī)療、消防設施的供水、供電等需求。城市的指揮、消防、醫(yī)療等應急服務設施，起到應對次生災害、救治受傷人員、恢復城市正常運行的作用。救災防線可以減少超出預期的災害損失，增強城市的災害韌性，是加速城市災后恢復運轉(zhuǎn)的重要保證。

（4）深入社區(qū)基層的人民防線

防災建設要深入基層社區(qū)，加強社區(qū)的綜合減災能力和應急管理能力，切實保證人民的生命財產(chǎn)安全。要建設新型防災韌性社區(qū)、健康安全生活單元，在社區(qū)生活圈的基礎上融入防災生活圈的理念，“平災結合”進行基本防災設施的布局建設，排除老化管道、火災隱患點等社區(qū)危險源，建設社區(qū)救災物資儲備、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設施，完善社區(qū)災時避難逃生的路線指示、標識引導。同時，要使多個防災生活圈突破行政邊界的束縛，實現(xiàn)防災資源聯(lián)合共享，避免重復建設。

另外，城市防災減災究其本身，應是以人為核心的安全防災，要滿足民眾多樣化、差異化、多態(tài)化的防災需求，保障全社會的安全生產(chǎn)和發(fā)展。要提升人民的防災意識水平，實施防災科普教育等防災非工程措施，做好防災減災社會治理的基礎性、支撐性工作。為易災人群提供幫扶政策，達到面對災害風險的社會公平。形成人民群眾在災時的自救與互救、基層防災共建共治共享的新局面，筑牢社區(qū)基層的人民防線。

1.2 防災多道防線與城市綜合防災的結合機制

1.2.1 理念一致性

城市綜合防災的理念體現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容上，主要針對城市歷史災情，分析城市面臨的主要災害風險，評估城市的用地安全，統(tǒng)籌防災空間與設施等各類防災資源，進行城市防災安全的合理布局。防災多道防線圍繞孕災環(huán)境、災害源和承災體進行防災部署，對城市工程防災、規(guī)劃防災、應急防災資源進行城市建設視角下的分類梳理，應用于不同防災過程和防災階段，是災害綜合防治思維的規(guī)范化、效率化體現(xiàn)。城市綜合防災和防災多道防線都具有綜合應對不同災害種類、化解各類重大風險的全面性；貫穿災前的預警預防、災時的災害抗御、災后的應急救援全過程；充分調(diào)用空間防災、設施防災、災害應急管理等各種防災手段，體現(xiàn)災害治理的綜合性理念。

1.2.2 效果一致性

綜合防災減災作用在于統(tǒng)籌防災安全布局、整合協(xié)調(diào)防災資源、優(yōu)化健全防災體系和整治建設防災設施。防災多道防線建設的意義在于當城市面對罕遇的大災、巨災時，災害影響超出災害風險評估的預期判斷，超越城市建設工程的設防標準，單一防線功能失效或不能控制、減緩災害，其他防線能夠迅速彌補損失、應對災情；形成層層保護、逐漸深入的多道保障，提升城市綜合防災能力，不僅能滿足城市防災的基本剛性需求，還能保證城市防災的韌性能力。兩者都是指導城市綜合性防災建設的理念，面對給城市安全造成影響的不同水準災害，實現(xiàn)“中災正常、大災可控、巨災可救”的城市防災目標，為城市綜合防災建設提供理論指導方法和具體實施路徑，切實保障人民的生命財產(chǎn)安全，增強城市層面的災害綜合治理水平。

1.2.3 實施一致性

城市綜合防災的目標和內(nèi)容通過城市規(guī)劃體系進行傳導，涉及規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃等多個類型規(guī)劃，從戰(zhàn)略引領到細化實施的不同規(guī)劃中提出宏觀指導、微觀建設的內(nèi)容，不同規(guī)劃層次的內(nèi)容深度和側重點不同。防災多道防線則主要針對城市物質(zhì)空間層面，通過詳細規(guī)劃手段的具體建設，將防災內(nèi)容精細化落實在城市用地上。兩者都通過城市規(guī)劃手段實現(xiàn)：城市綜合防災縱向跨越多個規(guī)劃層面，在不同規(guī)劃中均有涉及，進行層層傳導、多方指導協(xié)調(diào)；防災多道防線橫向引申發(fā)展，領會總體規(guī)劃層面防災指導的核心要義，在詳細規(guī)劃層面展開具體部署（見圖2）。多道防線的建設即城市綜合防災在詳細規(guī)劃層面的具體實施。

2 綜合防災多道防線建設的關鍵問題

2.1 城市安全防災考慮滯后

在城市規(guī)劃實踐中，對防災減災規(guī)劃的重視程度往往不足，綜合防災專項規(guī)劃的編制落后于其他專項規(guī)劃[11]。安全防災內(nèi)容與其他專項規(guī)劃在空間安排上發(fā)生沖突時，經(jīng)常做出妥協(xié)和讓步，或者僅落實防災強制性內(nèi)容。沒有將建設安全城市放在城市發(fā)展目標的重點位置，缺少規(guī)劃戰(zhàn)略決策階段的安全防災考量。在造成嚴重災害損失后，才追究城市防災規(guī)劃的編制體系，反思城市空間布局和設施建設的防災問題，進行災后彌補，反映了城市防災的被動和滯后性。

因此，滿足城市安全發(fā)展的需求不止在于精細化考慮防災規(guī)劃編制的內(nèi)容，還要確保各層級規(guī)劃編制時防災內(nèi)容的重要地位、考慮的前置性。在詳細規(guī)劃編制的前期，就要明確防災多道防線的建設，保證防災內(nèi)容的具體落實，根據(jù)城市實際防災建設對總體規(guī)劃進行反饋調(diào)整，同時協(xié)調(diào)其他專項規(guī)劃的內(nèi)容。

2.2 防災內(nèi)容的可操作性不強

實際城市規(guī)劃中，在指導城市具體開發(fā)建設的詳細規(guī)劃層面，許多城市在編制規(guī)劃時往往只確定地塊建設控制的基本指標，或者僅涉及防災方面少量的引導內(nèi)容，在綜合防災的目標、內(nèi)容落實方面出現(xiàn)偏差，難以實現(xiàn)防災強制性內(nèi)容和指標的規(guī)劃傳導，缺少防災內(nèi)容落地的具體手段。相關主體編制詳細規(guī)劃中的防災內(nèi)容時，缺乏內(nèi)容深度，指標自由量裁。設防標準、防災效能、重點設防對象等內(nèi)容不明確，導致出臺防災規(guī)劃后具體實施難度大、法律效力不足，實施反饋后頻繁調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，占用應急避難空間、突破安全控制線等情況屢屢出現(xiàn)。因此，需要在詳細規(guī)劃中提出防災內(nèi)容規(guī)范的編制標準，進行綜合防災內(nèi)容的控制引導，強化多道防線落實的控制性、可操作性。

2.3 防災救災責權不清致使管理困難

在防災內(nèi)容的實施與管理方面，城市系統(tǒng)內(nèi)各部門責權交錯，常出現(xiàn)“九龍治水”的局面，導致防災規(guī)劃實施偏差、設施重復建設等問題。城市防災管理系統(tǒng)性、多部門協(xié)同度不足，考驗城市防災綜合治理能力和多道防線系統(tǒng)的統(tǒng)籌運維能力。

綜合防災多道防線的建設、運行和發(fā)揮效用涉及工程、規(guī)劃、應急等多個城市防災領域，防災、抗災、救災等多道保障應用的防災資源屬于不同部門的責權管轄范圍。大災、巨災發(fā)生時，單一部門和行業(yè)無法獨自應對，在城市系統(tǒng)內(nèi)就涉及住建、環(huán)境、交通、綠化、基礎設施、能源、物流、應急管理、物資供給、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等諸多方面，基本覆蓋城市運行所有的相關領域[12]。需要統(tǒng)籌調(diào)配防災資源，多部門協(xié)同作用，各行業(yè)通力配合，提出統(tǒng)一調(diào)度各類防災手段的災害應急管理方案，解決多道防線管理難題。

3 面向控規(guī)的綜合防災多道防線建設策略

3.1 綜合防災多道防線建設的目標與思路

在以往控規(guī)編制重視用地開發(fā)強度、生態(tài)環(huán)境的保障等基礎上，引入綜合防災的理念、災害管控的思維，使得控規(guī)能夠作為對城市空間進行具體綜合防災建設的重要公共政策，在具體地塊建設中細化與完善城市總體規(guī)劃中的綜合防災內(nèi)容，統(tǒng)籌防災設施布局，優(yōu)化防災空間結構，成為城市安全防災的重要技術依托。這樣能使規(guī)劃決策者根據(jù)城市開發(fā)建設的實際情況，依據(jù)技術準則，靈活選擇防災對策。

綜合防災多道防線建設的核心思路主要包括兩部分：一是深度融合綜合防災內(nèi)容與控規(guī)體系。在編制內(nèi)容方面，提出綜合防災建設定性、定量、定位、定界的控制和引導策略，規(guī)避控制單元風險區(qū)域、判斷防災功能需求、建設配置防災資源，形成防災控制單元完整的控規(guī)編制流程，將防災關口前移，在規(guī)劃的編制階段就注重城市安全。在實施管理方面，提供綜合防災科學標準的實施藍圖，建立控規(guī)圖則和指標準則，形成科學統(tǒng)一的規(guī)劃技術標準，實現(xiàn)防災資源科學有效的管理，加強綜合防災內(nèi)容的法律效力。二是重視防災內(nèi)容的具體空間落實，銜接城市空間與綜合防災內(nèi)容，深化落實防災目標要求，貫徹多道防線的多尺度、全階段、多水準、全手段的災害治理綜合性思維，將防災內(nèi)容精確地體現(xiàn)在城市各類空間中。從城市總體、分區(qū)、地段到建筑場地等各個空間層面，進行綜合防災的管理和管控，實現(xiàn)城市空間中多道防線的建設和落實。

3.2 綜合防災多道防線建設的管控機制

3.2.1 定性控制

要具備控制單元所需的防災功能，首先要完善綜合防災的用地性質(zhì)，滿足防災設施、防災空間的基本用地需求，做到有標準可依據(jù)?，F(xiàn)行《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50137-2011）[13]中確定的專業(yè)防災類型用地有：U類中的U3安全設施用地，定義為消防、防洪等保衛(wèi)城市安全的公用設施及其附屬設施用地；G類中的G2防護綠地，定義為具有衛(wèi)生、隔離和安全防護功能的綠地。防災用地分類界定粗略、內(nèi)容缺失，不能涵蓋建設防災資源的所有用地類型[4]3，導致控規(guī)編制時防災建設缺少用地分類依據(jù)，無法滿足建設城市安全格局新形勢下的城市防災需求。結合現(xiàn)有基礎，明確城市防災用地的具體分類，按照英文字母與數(shù)字組合的形式賦予分類編號（見表1），在控規(guī)中對城市安全防災性質(zhì)的用地進行控制確定，能夠保證防災多道防線的建設，落實綜合防災功能。

3.2.2 定量控制

為了定量化控制城市空間綜合防災建設，完善控規(guī)中安全防災內(nèi)容編制，形成常態(tài)與應急狀態(tài)下的全方位城市防災，需要依托控規(guī)的核心技術內(nèi)容，即各項控制指標?；诙嗟婪谰€的空間要素組成、空間結構、作用對象和具體功能，提出綜合防災多道防線的控制指標體系架構（見表2），是進行綜合防災內(nèi)容的精細化控制、完善防災內(nèi)容的可操作性的重點；包含針對災害源防護抗御的土地使用控制、環(huán)境容量控制、建筑建造控制、行為活動控制、災害防御設施控制，針對災時應急救援的應急避難空間控制、應急避難疏散通道控制、應急保障基礎設施控制、應急服務設施控制，以及面向社區(qū)基層防災的防災生活圈建設引導。在規(guī)劃項目中，依據(jù)綜合災害風險評估結果，確定城市防災需求，根據(jù)控制單元實際的防災重點問題，選擇具體指標、明確指標值（見圖3）?？匾?guī)編制完成后，按照災害最大效應設定災害場景和災害水準，進行控制單元的綜合防災能力評價。

3.2.3 定位控制

防災控制單元要具備保障安全、因地制宜、平災結合的設施與空間需要實施定位管控措施。定位控制的意義在于明確防災控制單元的劃分，定位各級各類防災設施與防災空間，優(yōu)化防災設施布局、構建設施網(wǎng)絡體系、強化防災空間結構，保證設施和空間的防災功能服務范圍。

應根據(jù)城市自然地理情況、城市規(guī)模與形態(tài)、行政區(qū)劃和人口防災需求，劃定城市各級防災分區(qū)；合理配置與布局應急供水、供電等應急基礎設施，應急醫(yī)療、消防等應急服務設施，災害源預警、防御的災害防御設施；確定應急避難場所、應急疏散通道等防災空間的布局和結構；界定各社區(qū)防災生活圈中的防災設施與空間；規(guī)劃應急交通，為保證防災分區(qū)與應急通道的連接、銜接重要公共設施與應急通道、定位城市疏散和救援出入口的方位提供控制手段。從而實現(xiàn)空間的安全合理布局、防災設施的強力支撐、災害風險的有效管控、應急響應能力的充分完善，形成全方位、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市防災減災救災空間體系。

3.2.4 定界控制

傳統(tǒng)控規(guī)主要確定基礎五線的控制劃定，而城市中存在諸多需要安全防災管控的區(qū)域，同樣必須標定控制。定界管控策略關注綜合防災相關界線的把控，劃示災害危險區(qū)域，標定抗災薄弱區(qū)域的，確定防災設施保護空間。對城市中的災害源空間、高風險空間、易損承災體空間、重要防災資源空間等劃定必要的防護、隔離、退讓的防災控制界線，作為城市開發(fā)建設的重要限制條件。把劃定區(qū)域作為建議禁止建設空間或限制建設的空間進行防災管制管控，并在控規(guī)圖紙中進行重點標識。及時修正相應區(qū)域的規(guī)劃開發(fā)強度、調(diào)整規(guī)劃指標，避免規(guī)劃方案實施后再對區(qū)域安全問題進行規(guī)劃反思，具體主要包含災害危險控制線、用地安全控制線、防災設施保護界線、應急空間控制線和高脆弱區(qū)保護范圍界線。

（1）災害危險控制線

災害危險控制線的劃定要以災害風險評估為基礎。梳理城市歷史上災害發(fā)生的情況，確定城市主要防御的災害類型，根據(jù)災害規(guī)模、頻度等進行風險評估，明確災害源直接影響、次生災害潛在影響的空間分布。分析“點、線、面”形式的災害源（見圖4），確定致災要素的危害范圍或防護距離，劃示各類災害風險的控制線。點形式主要為地質(zhì)災害隱患點、易造成災難事件的?；分卮笪ｋU源等（見圖5）；線形式為長輸油、輸氣管線等管道事故災害；面形式包含抗震不利地段，行洪區(qū)、排洪溝渠、河道整治區(qū)用地，滑坡、泥石流等地質(zhì)災害避讓區(qū)域等。

（2）用地安全控制線

根據(jù)用地的工程地質(zhì)情況、地形起伏度、地貌特征、是否存在難以整治的場地破壞因素，進行用地安全防災適宜性評價，確定不適宜用地、有條件適宜的用地，劃定用地安全范圍控制線。嚴格控制其中用地功能，避免城市要害工程、人員密度較大的工程建設。

（3）應急空間控制線

應急空間通常定義為避難空間、疏散空間和救援空間。為保證災時避難疏散通道、救災干道的安全通行能力，避免災時建筑倒塌堵塞通道，劃定通道有效寬度控制、兩側建筑控制的范圍界線，交叉口、橋梁等通道重要節(jié)點保護措施實施范圍的界線；根據(jù)避難場所安全性、適宜性分析，排除公園綠地中的雨洪調(diào)蓄區(qū)、高壓走廊等不安全空間，劃定應急避難場所的有效避難面積界線。

（4）防災設施保護界線

防災設施在《城市綜合防災規(guī)劃標準》（GB/T51327-2018）中定義為災害防御設施、應急基礎設施和應急服務設施。為保證應對災害的全過程中防災設施能夠發(fā)揮自身功能，除了提高設施的設防標準外，還要確定防災設施的保護距離，劃定保護范圍控制線。另外，針對重大危險源、火災高風險區(qū)等，必須劃設綠化隔離空間范圍界線。

（5）高脆弱區(qū)保護范圍界線

高脆弱承災體包括因具有重要的功能和價值而需要重點保護的建筑工程及環(huán)境，如政府機關、文物保護單位等；受災后果嚴重、具有重大經(jīng)濟損失隱患的區(qū)域；城中村、老舊住區(qū)等脆弱易損或應急服務能力薄弱的區(qū)域。對于這些高脆弱性承災體，需要確定合理的保護范圍界線。

4 結語

綜合防災多道防線應對從城市常態(tài)化防災減災到非常態(tài)應急救災的不同情境狀態(tài)，關注從城市全局到基層社區(qū)的不同尺度范圍，統(tǒng)籌從防災物質(zhì)要素到防災空間結構的多類型防災資源，為城市綜合防災建設提供基本方向和理念指引。同時，綜合防災多道防線在城市空間的建設落實，必須與城市規(guī)劃核心工作深入結合，與城市規(guī)劃體系深度聯(lián)系。控規(guī)是指導城市空間開發(fā)建設的有力工具，需要從這一規(guī)劃層次，確定防災規(guī)劃內(nèi)容的控制性建設手段。從物質(zhì)空間要素的防災規(guī)劃安排出發(fā)，關注綜合防災內(nèi)容的落地性，能夠強化城市綜合防災內(nèi)容建設的控制引導，一定程度上實現(xiàn)綜合防災內(nèi)容的控制性和可操作性。

本文深入思考綜合防災多道防線的內(nèi)涵與功能，從理念、效果、實施的角度分析防災多道防線與綜合防災理念的結合機制。圍繞現(xiàn)今城市安全防災建設、管理存在的主要問題，面向與城市空間開發(fā)建設緊密聯(lián)系的控規(guī)，進行綜合防災多道防線建設的探討。提出定性、定量、定位、定界的防災控制引導內(nèi)容，為今后控規(guī)中綜合防災控制內(nèi)容的編制提供有價值的方法和思路，使城市綜合防災建設有平臺能實現(xiàn)、有標準可依據(jù)、有流程可遵循、有信息可管理，為提升城市空間的災害防治水平、強化城市空間治理與災害綜合治理能力提供重要途徑。

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