殷旺來 李夢藝

(1.2.蘇州大學(xué),江蘇蘇州 215123)

政務(wù)服務(wù)跨域治理,是指政府應(yīng)用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),搭建府際合作平臺,通過雙邊協(xié)商或簽訂府際合作協(xié)議,跨越傳統(tǒng)科層制下區(qū)域、領(lǐng)域、層級和部門的限制,實現(xiàn)數(shù)據(jù)融通、機制暢通,有效滿足社會主體政務(wù)服務(wù)異地辦理需求,提升政府整體服務(wù)效能,創(chuàng)造公共價值的過程。近些年來,隨著我國市場化建設(shè)穩(wěn)步推進、區(qū)域經(jīng)濟一體化快速發(fā)展,以及信息技術(shù)、交通網(wǎng)絡(luò)日趨普及和完善,人口、信息等要素大規(guī)?？缬蛄鲃映蔀槠毡楝F(xiàn)象。與之而來的是,民眾和市場主體對便捷高效的政務(wù)服務(wù)需求陡增,政府日益面臨大量跨域公共事務(wù)和公共服務(wù)?？缬蛑卫沓蔀橛行?yīng)對跨域政務(wù)服務(wù)需求的一種治理理念。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是應(yīng)對我國發(fā)展不平衡不充分問題的重要戰(zhàn)略舉措。黨的二十大報告將“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”明確為構(gòu)建新發(fā)展格局,推動高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。政務(wù)服務(wù)跨域治理可以為市場要素跨地區(qū)自由有序流動,促進區(qū)域間形成合理分工、互動合作關(guān)系提供行政支撐,對于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,深化“放管服”改革,高質(zhì)量推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。黨的十八大以來,國家出臺一系列政策文件推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、審批服務(wù)便民化,促進政務(wù)服務(wù)跨域治理的形成。尤其是2020年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快推進政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》,成為政務(wù)服務(wù)跨域辦理的指導(dǎo)性文件,隨后各地方政府的政務(wù)服務(wù)跨域治理實踐蔚然成風(fēng)。但現(xiàn)階段政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”存在模式多樣化、跨域聯(lián)動性較差、整體治理效能不佳等問題[1]。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)S市處于長三角地區(qū),經(jīng)濟發(fā)達,外來流動人口眾多,跨域公共事務(wù)治理壓力頗大,從2018年開始,以區(qū)(縣級市)政府為主要行政主體與長三角、京津冀、湘桂黔等地區(qū)的34個異地政府簽訂“跨省通辦”合作協(xié)議達170余項,形成了嚴(yán)密復(fù)雜、跨域聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作網(wǎng)絡(luò)。2022年7月至8月,通過對S市各區(qū)行政審批局展開調(diào)研,并對相關(guān)人員進行深度訪談,發(fā)現(xiàn)“跨省通辦”并未形成整體性的可復(fù)制的制度創(chuàng)新擴散框架,政務(wù)服務(wù)跨域治理未達理想效果,其重要原因在于府際合作動力方向分散且力度不夠。因此,構(gòu)建科學(xué)、高效的府際合作動力機制成為推進政務(wù)服務(wù)跨域治理的重要課題。本文擬通過構(gòu)建政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制模型,結(jié)合實地調(diào)研,省視府際合作動力機制運行中的現(xiàn)實梗阻及其深層次原因,提出針對性對策建議,以期為政務(wù)服務(wù)跨域治理實踐提供理論借鑒。

一、政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的可能性

傳統(tǒng)的行政區(qū)行政模式下,地方政府主要依據(jù)行政邊界和人口戶籍確定政務(wù)服務(wù)供給范圍,由于行政邊界與戶籍邊界的重合,地方政府都將戶籍人口作為公共服務(wù)資源配置的重要標(biāo)準(zhǔn)[2],這就自然形成了政務(wù)服務(wù)分割化供給格局,呈現(xiàn)出一種碎片化狀態(tài)。在區(qū)域一體化進程中,人口跨區(qū)域流動使得戶籍邊界與行政邊界分離,大量外溢化的政務(wù)服務(wù)需求脫域于原有行政區(qū),內(nèi)嵌于人口流入地行政區(qū),使得傳統(tǒng)的行政區(qū)行政模式遭受挑戰(zhàn)。政務(wù)服務(wù)跨域治理旨在突破行政區(qū)邊界的限制,消解政務(wù)服務(wù)跨域供給的內(nèi)在困境,實現(xiàn)對跨域政務(wù)服務(wù)需求的有效治理。府際合作是政務(wù)服務(wù)跨域治理實現(xiàn)的必要條件,是治理效能展現(xiàn)的客觀基礎(chǔ)。政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的現(xiàn)實可能性則來自于價值、技術(shù)、實踐三個維度。

(一)價值基礎(chǔ):“以人民為中心”的政務(wù)服務(wù)價值導(dǎo)向

“以人民為中心”是國家治理現(xiàn)代化的核心理念,明確了國家治理的著力點和歸屬點,國家治理現(xiàn)代化的目的是不斷保障和改善民生、增進人民福祉[3]。長期以來,我國一直將轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府作為政府建設(shè)的重要目標(biāo)。在政務(wù)服務(wù)方面,我國政府部門長期關(guān)注跨域流動人口的政務(wù)服務(wù)需求,并與時俱進地通過政策調(diào)適為地方政府合作治理提供制度空間。比如,2008年我國將異地就醫(yī)納入新醫(yī)改方案,2013年底全國基本實現(xiàn)省內(nèi)異地就醫(yī)直接結(jié)算服務(wù)。2018年,兩辦正式印發(fā)《關(guān)于深入推進審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》,推進“便民服務(wù)事項互聯(lián)互通、在線可查”“推行同城通辦、異地代辦、跨層聯(lián)辦”[4]。2020年,國務(wù)院辦公廳專門下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》強調(diào),“必須加強跨地域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的系統(tǒng)管理及服務(wù),進一步便捷企業(yè)及群眾辦事”[5],全面推進跨域政務(wù)服務(wù)治理。2022年,國務(wù)院先后發(fā)文推進政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化,擴大政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”范圍,進一步提升服務(wù)效能?？梢哉f,以人民為中心的發(fā)展思想貫穿在政務(wù)服務(wù)優(yōu)化的全過程。這一系列政策設(shè)計不僅極大地提高群眾、企業(yè)異地辦事的便捷度和主體獲得感,而且作為一種價值導(dǎo)向,對地方政府的行為起到政治宣導(dǎo)作用。在“以人民為中心”的價值取向下,面對群眾、企業(yè)的政務(wù)服務(wù)異地辦理需求,地方政府核心行動者發(fā)揮主觀能動性,主動打通與異地政府的溝通渠道,建立合作關(guān)系,形成地方政府間更加發(fā)達的合作網(wǎng)絡(luò),進而為群眾、企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、便捷的政務(wù)服務(wù)?！耙匀嗣駷橹行摹钡恼?wù)服務(wù)價值導(dǎo)向為地方政府政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作提供了內(nèi)在的價值基礎(chǔ),驅(qū)動府際合作行為的產(chǎn)生和發(fā)展。

(二)技術(shù)基礎(chǔ):數(shù)字化技術(shù)為政務(wù)服務(wù)跨域治理賦能增效

政務(wù)服務(wù)跨域治理是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和跨域治理相結(jié)合形成的,彌合分割化政務(wù)服務(wù)供給狀態(tài),促成跨域政務(wù)服務(wù)整體性供給的一種新型治理模式,實質(zhì)上并沒有改變各層級政府所屬的辦理事權(quán),即“不破行政隸屬、打破行政邊界”,這其中的重要變量就是區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的運用。當(dāng)前,“跨省通辦”主要有“全程網(wǎng)辦”“異地代收代辦”“多地聯(lián)辦”三種形式,涉及到平臺支撐、數(shù)據(jù)共享、身份核驗、材料流轉(zhuǎn)等若干個環(huán)節(jié)。首先,數(shù)字化技術(shù)整合碎片化的政務(wù)服務(wù)供給方式,打造統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作平臺。2020年12月,國家政務(wù)服務(wù)平臺“跨省通辦”服務(wù)專區(qū)正式上線,初步實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等事項的異地辦理,并在之后不斷擴充服務(wù)事項。其次,通過技術(shù)賦能實現(xiàn)證照互認(rèn)、身份核驗、數(shù)據(jù)共享等功能,突破業(yè)務(wù)辦理的時空局限。比如,天津市依托智能終端設(shè)備,將政務(wù)服務(wù)窗口延伸至北京,通過人臉識別、數(shù)據(jù)庫對比、遠程客服在線核對、遠程實時協(xié)助辦理等方式,實現(xiàn)對異地政務(wù)服務(wù)事項的有效辦理。然后,數(shù)字化技術(shù)能夠有效整合政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù),規(guī)范服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化業(yè)務(wù)鏈條,實現(xiàn)多個地方政府間的跨部門協(xié)同合作,并通過強大的便捷存儲和高效傳遞能力,實現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府部門和民眾之間漫游,建立起扁平化的信息傳遞互動網(wǎng)絡(luò),降低信息傳遞成本和數(shù)據(jù)失真風(fēng)險。同時,清晰的事項辦理流程,能夠厘清部門責(zé)任邊界,增加業(yè)務(wù)辦理透明度,及時進行業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn),縮短辦理時效,提升政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”效率?，F(xiàn)實證明,數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展,打通了政務(wù)服務(wù)跨域治理中的數(shù)據(jù)交換、信息共享、部門協(xié)同、效率提升等難點堵點問題,為府際合作的開展奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

(三)實踐基礎(chǔ):區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府間合作實踐

自區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出以來,中央政府愈加注重推動區(qū)域地方政府之間的合作,促進生產(chǎn)要素跨地區(qū)有序流動,發(fā)揮各區(qū)域優(yōu)勢,形成良好的分工格局,以逐步縮小區(qū)域差異。京津冀、長江經(jīng)濟帶、成渝經(jīng)濟圈、長三角一體化等發(fā)展戰(zhàn)略的實施,加速了地方政府間合作網(wǎng)絡(luò)的形成,深化了各領(lǐng)域的合作內(nèi)容。以長三角為例,該區(qū)域一體化進程始于上個世紀(jì)九十年代,通過先后成立的協(xié)作部門聯(lián)席會、長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會等強化地方政府間合作,并形成了“決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層”三級運行機制,合作的領(lǐng)域包括社保、醫(yī)療、教育、環(huán)境等十多個方面[6]。可見,在長期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中,地方政府間建立了一定的合作基礎(chǔ),一是建立了較為成熟的合作機制和技術(shù)平臺,能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)的利益協(xié)調(diào)和整合,化解地方政府間的矛盾糾紛,有效實現(xiàn)部分公共物品的跨域供給;二是在合作基礎(chǔ)上建立了地方政府間的信任機制,形成了一定的府際資本,有助于減少政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域合作的交易成本,增強行為預(yù)期,壓縮合作機會主義的存在空間;三是形成了一定范圍的府際合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò),可以為后續(xù)其他領(lǐng)域合作奠定基礎(chǔ)。也就是說,政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作不是從零開始,而是要在已有地方政府間合作實踐基礎(chǔ)上,將政務(wù)服務(wù)納入新的政策議程,拓展跨域服務(wù)事項,完善合作鏈條,形成良性運轉(zhuǎn)機制,達到跨域政務(wù)服務(wù)需求有效治理的目標(biāo)。所以,既有的地方政府間合作基礎(chǔ),能夠為政府服務(wù)跨域治理府際合作提供更大的可能。

二、政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制構(gòu)建

現(xiàn)代生活的性質(zhì)使政府管轄權(quán)之間的界限模糊化[7],面向公共事務(wù)的府際合作治理愈加頻繁。府際合作治理是政府、非政府組織等公共管理多元主體基于增進公共利益,共同治理公共事務(wù)的過程,這種府際合作受資源分布、經(jīng)濟效益、政府意愿、合作風(fēng)險等多種因素影響[8]。因此,只有具備健康、科學(xué)的動力機制,府際合作治理才能穩(wěn)定、持續(xù)地運行。政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作過程則需要處理好地方政府、上級政府、市場主體、社會民眾等主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,統(tǒng)籌各方動力因素,形成跨域治理合力。本文在把握政務(wù)服務(wù)跨域治理特征和相關(guān)要素基礎(chǔ)上,借助APT-R模型[9],構(gòu)建“政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制模型”(如圖1),嘗試以模型建構(gòu)呈現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制的內(nèi)在邏輯,深刻把握動力機制存在的問題。

如圖1所示,政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制主要由引力、壓力、推力和阻力組成,前三種為正作用力,第四種為反作用力,四種力相互影響、相互作用,共同塑造府際合作的動力系統(tǒng),決定了府際合作的方向和效果。

圖1 政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制模型

結(jié)合實地調(diào)研,對政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制展開分析。

第一,引力,主要是指各相關(guān)主體間存有的共同利益。這是政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的內(nèi)生動力,也是府際合作行為的發(fā)軔。在政務(wù)服務(wù)跨域治理情境中,府際合作的收益大于不合作狀態(tài),其引力主要來源于兩個方面,一是發(fā)展引力,即地方政府出于優(yōu)化本行政區(qū)的營商環(huán)境,提升政務(wù)服務(wù)水平,推動地方經(jīng)濟發(fā)展的目的而合作;二是晉升引力,政務(wù)服務(wù)跨域治理的制度創(chuàng)新行為能夠有效迎合十八大以來涵蓋公共服務(wù)、制度創(chuàng)新、社會治理等全方位復(fù)合考核指標(biāo)體系,進而激發(fā)地方政府行動者在府際合作中的能動性和創(chuàng)造性。第二,壓力,主要來自行政系統(tǒng)的內(nèi)部和外部因素,迫使地方政府采取府際合作行為。內(nèi)部因素包括縱橫兩個維度的壓力,縱向壓力主要指由中央和省級政府層面的改革方針、政策文件等形成的政治壓力,橫向壓力來自于制度創(chuàng)新錦標(biāo)賽下地方政府的制度學(xué)習(xí)壓力。外部因素主要是企業(yè)、民眾等社會主體對于更高水平跨域政務(wù)服務(wù)的期望交叉作用而產(chǎn)生的一種無形力量。地方政府內(nèi)外部的壓力綜合作用,推動其府際合作進程。第三,推力,是指促進政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的外部積極性環(huán)境,來自政治、社會、技術(shù)等各個方面。具體來說,主要有三個,一是中央倡導(dǎo)的服務(wù)型政府建設(shè)、以人民為中心的理念及相關(guān)的制度支撐等;二是區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中,相關(guān)市場主體發(fā)育逐漸成熟;三是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)迅猛發(fā)展推動電子政務(wù)和綜合性政務(wù)服務(wù)平臺廣泛形成,這三個方面共同為政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作提供了推力。第四,阻力,是整個動力機制的消極性因素,對府際合作起著反向作用。阻力因素主要有三點,分別是府際合作的交易成本、“閉合式行政”思維和責(zé)任風(fēng)險,這些成為影響政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作成效的重要變量。在政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作場域中,以上四種作用力相互作用,耦合成為府際合作的動力機制,其運行狀態(tài)深刻影響著合作的方向、深度和效果。

三、政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制的實踐梗阻

跨域治理主要為應(yīng)對跨域公共事務(wù)、公共議題而產(chǎn)生,具有跨越傳統(tǒng)科層式治理中地方政府碎片化、分割化治理問題的天然優(yōu)勢,關(guān)系治理績效好壞的核心是其府際合作動力機制是否良性運轉(zhuǎn),能否持續(xù)推動政府間合作行為的深化,能否有效解決跨域性公共事務(wù),實現(xiàn)區(qū)域善治。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),S市相比全國其他地區(qū),雖然與其他地方達成的“跨省通辦”合作協(xié)議較多,涉及面廣,但實際合作層次較低,存在運行機制不暢、數(shù)據(jù)聯(lián)通困難、行為監(jiān)管缺乏等問題,歸根到底還是府際合作動力機制尚未理順。

(一)引力有限:利益相關(guān)方受益不均與合作意愿差異

府際合作行為產(chǎn)生的共同利益是影響引力狀況的關(guān)鍵變量,只有當(dāng)?shù)胤秸畬餐娣峙浔容^滿意時,府際合作的引力才能持續(xù)存在并發(fā)揮作用。在實踐中,政務(wù)服務(wù)跨域治理由于合作雙方受益不均,而出現(xiàn)地方政府合作意愿強弱的差別。

具體來說,一方面,不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的發(fā)展引力有別。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)通過推進政務(wù)服務(wù)跨域治理,營造良好的營商環(huán)境,加上良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)機會等,可以進一步釋放虹吸效應(yīng),吸引欠發(fā)達地區(qū)的資金、技術(shù)、人才等要素向本地區(qū)流動,推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。正如一位區(qū)行政審批局領(lǐng)導(dǎo)所言,“我們理解中央政府推動跨省通辦的目的,制度創(chuàng)新根本上還是為了能夠把營商環(huán)境搞好,環(huán)境搞好了,企業(yè)才愿意來?！?1)訪談記錄SZG20220713.記錄規(guī)則:訪談人員姓名縮寫+訪談日期,下同。相對而言,欠發(fā)達地區(qū)在府際合作過程中,由于經(jīng)濟發(fā)展水平有限,更多承擔(dān)生產(chǎn)要素供給者的角色,政務(wù)服務(wù)水平的提升客觀上加速了本地區(qū)市場要素的外流,不利于本地經(jīng)濟的發(fā)展,并且本區(qū)域內(nèi)“跨省通辦”的需求遠少于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),該政務(wù)服務(wù)事項帶來的收益低于付出的行政成本。

另一方面,就晉升引力而言,需要考慮政務(wù)服務(wù)或營商環(huán)境制度創(chuàng)新因素在不同地區(qū)績效考核內(nèi)容中的差異。一般來講,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府更加注重對政務(wù)服務(wù)水平和營商環(huán)境的考核。比如,S市近年來就連續(xù)下發(fā)關(guān)于建設(shè)一流政務(wù)營商環(huán)境的文件,力求打造區(qū)域內(nèi)的政務(wù)服務(wù)樣本,并將“新增跨省通辦事項”“區(qū)域通辦推進程度”納入各區(qū)、街道考核指標(biāo)體系(2)參見內(nèi)部調(diào)研資料《S市GY區(qū)2021年度深化“放管服”改革建設(shè)一流政務(wù)營商環(huán)境工作要點》《2021年度S市GX區(qū)高質(zhì)量發(fā)展績效評價考核實施方案》等文件。。因此,政務(wù)服務(wù)跨域治理過程形成的晉升引力在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比欠發(fā)達地區(qū)更強?？傮w上對比下來,政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的利益相關(guān)方受益不均,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的收益大于欠發(fā)達地區(qū),這就削弱了雙方同向合作的相互引力,出現(xiàn)一方合作意愿強烈,而另一方合作意愿較低的現(xiàn)象。

(二)壓力不均:行政系統(tǒng)內(nèi)外壓力不平衡與合力效果欠佳

地方政府依賴于其所處的行政生態(tài)環(huán)境而展開府際合作行為,并深受其影響。行政生態(tài)系統(tǒng)由與政策相關(guān)的正式制度和意識形態(tài)、行政習(xí)慣、社會習(xí)俗等非正式制度構(gòu)成[10]。這些因素的組合形成地方政府行動的壓力,并在合理范圍內(nèi)轉(zhuǎn)化為前進的動力。在政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作中,地方政府受到的壓力是不均衡的。

第一,行政系統(tǒng)內(nèi)部剛性壓力較強,抑制府際合作的行動張力。從縱向看,政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”主要依據(jù)從中央到地方的一系列政策文件推動,并在政策執(zhí)行過程中層層加碼,形成推動“跨省通辦”迅速落地的強大政治勢能。這種來自縱向上的剛性壓力一定程度上激發(fā)著地方政府的府際合作行為,但超出一定限度時,會使政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差,府際合作行為異化。調(diào)研中,S市XC區(qū)行政審批局領(lǐng)導(dǎo)表示,“我們確實也有通辦專窗、專區(qū),但說實話都是上面要求的,這些措施基本上都停留在文本上?！?3)訪談記錄LMT20220820?？梢?縱向上的剛性壓力過大縮小了地方政府政務(wù)服務(wù)跨域治理的能動性創(chuàng)造空間,使得府際合作行為表層化、形式化,與實際脫節(jié),合作效果大打折扣。從橫向看,地方政府面臨的制度創(chuàng)新壓力狀況不同。在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),地方政府熱衷于開展制度創(chuàng)新,并形成了制度創(chuàng)新錦標(biāo)賽的氛圍。比如,該省在推進跨域行政審批合作過程中,設(shè)立了“蝸牛獎”,倒逼地方政府在橫向競爭中推進該改革事項。但在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),由于“跨省通辦”事項在所有政務(wù)服務(wù)事項中占比較小,且績效考核仍然是經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)為主,“跨省通辦”改革形成的制度創(chuàng)新亮點對地方政府的吸引力有限。因而,地方政府一方的制度創(chuàng)新動力不足消解了推進府際合作的橫向壓力。

第二,行政系統(tǒng)外部柔性壓力尚未形成,推動府際合作的力度有限。外部柔性壓力指的是區(qū)域內(nèi)企業(yè)、民眾對跨域政務(wù)服務(wù)的期望壓力以及參與相關(guān)政策議程的壓力。但當(dāng)前來自企業(yè)、民眾的壓力尚未有效傳導(dǎo)至地方政府內(nèi)部,無法形成直接的實質(zhì)性壓力。一方面,企業(yè)、民眾的跨域政務(wù)服務(wù)需求具有分散化特征,對于具體的政務(wù)服務(wù)事項在類型、程度等方面訴求不同,難以形成一致性的話語表達。另一方面,企業(yè)、民眾表達自身訴求和參與政策議程的方式是單向度和淺層次的。而S市獲取跨域政務(wù)服務(wù)需求意愿的渠道主要是線下辦事窗口的群眾咨詢和線上專區(qū)的“好差評”制度。因此,從行政系統(tǒng)外部來講,推動政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的力量十分有限。

(三)推力式微:制度供給不足、組織發(fā)展滯后與數(shù)據(jù)屏障仍存

府際合作推力主要由外部的政治、社會、技術(shù)等環(huán)境運行趨勢所形成?，F(xiàn)階段政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的外部推力明顯不足。一是政務(wù)服務(wù)跨域治理的正式制度供給不充分。其一,制度形式缺乏剛性,法律效力不及專門的法律法規(guī)。地方政府制度創(chuàng)新行為需要有正式制度作為合法性保證。S市在推進“跨省通辦”過程中,主要依據(jù)是各級部門出臺的指導(dǎo)性政策文件,這些文件的規(guī)范性與剛性約束力不足。其二,對府際合作行為的法律保護不夠?！翱缡⊥ㄞk”通常以地方政府間簽訂協(xié)議為主要合作方式。通過對調(diào)研收集到的協(xié)議文本分析發(fā)現(xiàn),這種協(xié)議雖然對府際合作的內(nèi)容、方式、流程和權(quán)利義務(wù)關(guān)系等進行了約定,但缺乏執(zhí)行的強制性保證,在落實過程中易出現(xiàn)執(zhí)行形式化和選擇式執(zhí)行現(xiàn)象。其三,府際合作的配套制度尚不完善。政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的良好運行需要有較為正式的溝通與協(xié)商制度、執(zhí)行與監(jiān)督制度、數(shù)據(jù)開放與保護制度、監(jiān)督與評估制度、合作終止制度等,這些制度的制定與實施還在初步階段,尚未營造出府際合作的穩(wěn)定制度環(huán)境。

二是承接政務(wù)服務(wù)的企業(yè)組織發(fā)展滯后。企業(yè)組織通過承擔(dān)政府政務(wù)服務(wù)外包事務(wù)而減輕地方政府人事管理和財政資金負(fù)擔(dān)等?！翱缡⊥ㄞk”作為近些年興起的業(yè)務(wù)事項,相關(guān)企業(yè)跟進力度不夠,并且比較偏向技術(shù)方面的研究,對專業(yè)人才培養(yǎng)不夠。而地方政府缺乏足夠的注意力去推動此業(yè)務(wù)事項。

三是府際合作的數(shù)據(jù)屏障仍然存在。政務(wù)服務(wù)跨域治理過程中,需要地方政府基于一定的府際信任開放與共享數(shù)據(jù),這是府際合作實質(zhì)推進的重要一點。但調(diào)研發(fā)現(xiàn),府際數(shù)據(jù)的開放共享進展艱難。S市GX區(qū)行政審批局領(lǐng)導(dǎo)就表示,“跨地區(qū)審批里面我們碰到一個比較大的困擾就是電子證照庫無法共享互通。”(4)訪談記錄SZX20220728。數(shù)據(jù)屏障存在的緣由主要有兩點:技術(shù)與觀念。技術(shù)層面,各省政務(wù)服務(wù)平臺的搭建企業(yè)不一,導(dǎo)致平臺系統(tǒng)的數(shù)據(jù)寫法、算法、標(biāo)準(zhǔn)等各不相同,數(shù)據(jù)跨省、跨平臺流通困難。觀念層面,主要是地方政府基于數(shù)據(jù)安全的角度,傾向于不開放本地數(shù)據(jù)庫。

(四)阻力難消:交易成本偏高、行政區(qū)行政與責(zé)任風(fēng)險偏大

中國式的政策執(zhí)行治理需要有資源交換、信息共享等手段予以支撐[11]。缺少行政資源支持,則府際合作中不可避免面臨著各種阻力,當(dāng)引力、壓力和推力的共同作用力大于阻力時,合作行為才能發(fā)生;當(dāng)阻力過大時,則合作效果堪憂。政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作中存在的阻力較大,并且短時間內(nèi)無法消解。

一是府際合作交易成本偏高。經(jīng)濟學(xué)家科斯指出企業(yè)交易成本存在于信息獲取、討價還價、履約等過程中[12],這在地方政府府際合作中同樣存在。政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作成本主要包括信息溝通成本、協(xié)議簽訂成本、協(xié)議執(zhí)行成本以及協(xié)議監(jiān)督成本等。從信息溝通和協(xié)議簽訂成本來講,地方政府在展開政務(wù)服務(wù)合作前要收集合作需求信息,進行成本收益分析,研判雙方資格條件、權(quán)力與義務(wù)關(guān)系、數(shù)據(jù)開放權(quán)限以及磋商時間和機會成本,并且“一對一”式的府際簽約方式導(dǎo)致合作行動碎片化,極大增加了地方政府的行政負(fù)擔(dān)。從協(xié)議執(zhí)行與監(jiān)督看,需要有充足的財政資金、行政人員作為保障,這對財力有限、治理事項日益繁重的地方政府而言,挑戰(zhàn)較大。

二是行政區(qū)行政思維阻礙府際合作。傳統(tǒng)意義上的政府均是基于行政區(qū)域界線對地方公共事務(wù)展開治理,這種治理形態(tài)具有切割化、封閉性和有界性的特征,也就是行政區(qū)行政[13]。在應(yīng)對跨域性公共事務(wù)時,行政區(qū)行政注重轄區(qū)內(nèi)利益,忽視區(qū)域整體利益,行政權(quán)力運行過程具有封閉性,排斥市場、伙伴和非政府組織等的參與。與S市合作的部分地方政府出現(xiàn)通過行政審批權(quán)控制轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的去留,不愿共享部分權(quán)力與利益深層次推進府際合作的現(xiàn)象。

三是政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作中蘊含的責(zé)任風(fēng)險偏大。行政權(quán)力行使的過程和結(jié)果蘊含著廣泛的責(zé)任關(guān)系[14]。相異于府際合作的其他公共事務(wù),政務(wù)服務(wù)涉及到社會團體、企事業(yè)單位、公民等眾多主體,責(zé)任主體量大面廣;涉及到行政許可、確認(rèn)、裁決、處罰等眾多事項,責(zé)任事項復(fù)雜;涉及到兩地方政府之間的業(yè)務(wù)受理、資格審查、材料核查、資料傳遞、數(shù)據(jù)共享、結(jié)果送達等全過程環(huán)節(jié),責(zé)任鏈條長。地方政府面臨的政治責(zé)任風(fēng)險較大,一定程度上消解了府際合作的積極性。

四、政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制實踐梗阻的成因探析

政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制運行梗阻的背后是地方政府內(nèi)外部的利益、組織、制度、理念等因素交相作用的結(jié)果,要想理解問題實質(zhì),需要對這些成因展開深入分析。

(一)府際利益補償機制闕如

在上世紀(jì)八十年代我國實行行政性分權(quán)和財政包干體制后,地方政府開始注重經(jīng)濟發(fā)展績效,主動謀求本地區(qū)的經(jīng)濟利益[15],理性經(jīng)濟人特征日益呈現(xiàn)。地方政府在府際合作中同樣以本地區(qū)的利益為首要考量因素。利益補償機制是府際合作治理中常見的基于平等互惠原則,以利益調(diào)節(jié)方式協(xié)調(diào)政府間關(guān)系,維持并強化府際合作行為動力的一種制度安排。如若府際利益補償機制缺失,又合作過程中的責(zé)任鏈條模糊,則府際合作易導(dǎo)致治理成本與治理效益不相稱,治理效益大的地方政府治理成本低,治理效益小的地方政府反而成本高,進而挫傷地方政府府際合作的積極性和合作意愿。

通過分析S市GY區(qū)和WZ區(qū)與其它地方政府簽署的“跨省通辦”合作協(xié)議,發(fā)現(xiàn)協(xié)議文本簡要規(guī)定了合作目標(biāo)、內(nèi)容、機制、模式、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等方面,缺少府際利益補償機制的制度設(shè)計(5)參見內(nèi)部調(diào)研資料《S市GY區(qū)GA區(qū)跨省通辦合作協(xié)議》《S市GY區(qū)YP區(qū)政務(wù)服務(wù)跨省通辦合作協(xié)議》《S市WZ區(qū)JS區(qū)政務(wù)服務(wù)跨省通辦合作協(xié)議》等文件。。僅從數(shù)據(jù)來看,數(shù)據(jù)對接和共享是政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的重要前提,而各地數(shù)據(jù)名稱、數(shù)據(jù)格式、存儲標(biāo)準(zhǔn)等均不統(tǒng)一,完成這項工作需要較多的財政資金保障,相比較而言,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有更強的支付能力。而從效果看,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)因政務(wù)服務(wù)水平提升,營商環(huán)境優(yōu)化,帶來的整體效益大于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),而技術(shù)成本是相同甚至更低的。面對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更強的虹吸效應(yīng),經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)沒有獲得任何利益補償,這就侵蝕了府際合作的動力基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),“跨省通辦”協(xié)議實踐中存在明顯的選擇式執(zhí)行、形式化執(zhí)行的現(xiàn)象,這不但使政務(wù)服務(wù)跨域治理效果大打折扣,更損害了基于政府間信任形成的“府際資本”[16],不利于區(qū)域協(xié)調(diào)治理。

(二)傳統(tǒng)科層組織體制制約

政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的行政系統(tǒng)內(nèi)外部壓力不平衡主要還是因為傳統(tǒng)科層組織體制的制約,主要體現(xiàn)在兩個方面:一是異化行政系統(tǒng)內(nèi)剛性壓力?？茖又剖侵袊胤秸M織體系的基礎(chǔ),具有理性、專業(yè)化和高效率的優(yōu)勢[17]。這種優(yōu)勢是基于行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和強制性執(zhí)行而形成的,并且伴隨著針對組織和個體的可量化的考核和晉升指標(biāo),推動著政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的快速落實。這種科層式政策實踐邏輯雖然一定程度上降低了組織內(nèi)部的制度性交易成本,但是壓制了地方政府的創(chuàng)造能動性,使得地方政府罔顧公共利益,選擇只對上負(fù)責(zé),置社會需求于不顧。比如“跨省通辦”窗口成擺設(shè),協(xié)議停留在書面等。二是排斥行政系統(tǒng)外部壓力。科層組織自成系統(tǒng),具有內(nèi)在封閉性,不傾向于與外界分享權(quán)力和不善于利用社會資源[18]。因而,社會中的市場主體、群眾表達需求的渠道缺乏,并不能形成對地方政府的壓力。從效果上講,政務(wù)服務(wù)客體對服務(wù)水平和質(zhì)量最有感知。政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作行政系統(tǒng)外部壓力的喪失,導(dǎo)致壓力來源單一,并且剛性特征明顯,無法有效轉(zhuǎn)化為合作的動力,因而地方政府在實踐過程中重“形”不重“質(zhì)”,阻滯服務(wù)型政府的建設(shè),有損政府形象。

(三)頂層制度整體設(shè)計缺陷

制度是為決定人們的相互關(guān)系而設(shè)定的一些制約,它構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu),減少了不確定性[19]。制度完善有利于政策的穩(wěn)定落實與推進,而制度空缺或缺陷則不利于地方政府行動者對政策過程和結(jié)果產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期。政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作推力式微的最大問題就是頂層制度整體設(shè)計缺陷。一是正式制度建設(shè)時間維度的滯后性。從2018年審批服務(wù)“同城通辦、異地代辦”,到2020年政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”,2022年政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化,高頻政務(wù)服務(wù)事項“跨省通辦”,國家政策措施在逐漸深化細(xì)化,對實踐具有重要的指導(dǎo)作用。但與此相關(guān)的法律制度建設(shè)卻進展緩慢,“跨省通辦”相關(guān)措施的政治責(zé)任風(fēng)險主要由地方政府承擔(dān),制度創(chuàng)新行為受到省級政府的認(rèn)可才可能獲得容錯空間,否則后果均由實踐主體負(fù)責(zé)。二是“跨省通辦”的制度鏈條整體性并未形成?！翱缡⊥ㄞk”實踐過程中的議程發(fā)動、協(xié)議談判、協(xié)議簽訂、協(xié)議執(zhí)行等過程,以地方政府自發(fā)行為為主,并無相關(guān)制度予以保障,主要依靠政府間伙伴關(guān)系的程度。三是制度缺陷的負(fù)外部性。地方政府推進“跨省通辦”的制度性依據(jù)不夠,使得對政務(wù)服務(wù)中介組織的引導(dǎo)激勵不夠,無法驅(qū)動社會企業(yè)培養(yǎng)相關(guān)人才,研究如何打通數(shù)據(jù)融通的技術(shù)壁壘,推動政務(wù)服務(wù)跨域治理進程。

(四)跨域治理理念實踐偏差

跨域治理是一種突破固有的行政區(qū)劃界限,統(tǒng)合政府、企業(yè)、非政府組織和公民等多主體的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作治理模式[20]。在跨域公共事務(wù)日益增多的今天,地方政府面臨治理理念的轉(zhuǎn)型,跨域治理隨著中央政策的宣導(dǎo)與實踐成為打造服務(wù)型政府的重要內(nèi)容之一。地方政府政務(wù)服務(wù)跨域治理理念實踐偏差主要體現(xiàn)在:一是跨域治理理念與實踐之間的張力。一方面,行政區(qū)行政思維根深蒂固,對地方政府行政官員的跨區(qū)域合作行為存在束縛性;另一方面,跨域治理的先進理念尚未在行政官員群體中扎根,不利于突破行政區(qū)行政的思維禁錮。二是府際互信機制缺乏。府際互信是展開跨域治理府際合作的重要基礎(chǔ),對合作的進程與深度影響頗多?；バ艡C制的缺乏易導(dǎo)致地方政府在“跨省通辦”協(xié)議簽訂與執(zhí)行過程中多輪談判、反復(fù)磋商,并且精確計算合作成本,放大府際合作過程中的責(zé)任風(fēng)險,推高制度性交易成本,對于具體措施采取觀望態(tài)度,逃避治理責(zé)任。S市WJ區(qū)行政審批局的一位受訪者表示,“我們區(qū)曾就某一審批事件聯(lián)系某地政府部門,希望能夠啟動臨時性跨域行政審批機制,并且愿意為申請人擔(dān)保風(fēng)險,最終還是被審批歸屬地部門以不合規(guī)為由拒絕?！?6)訪談記錄SL20220728。由此可見,當(dāng)下地方政府之間的信任度較低,不利于深度推進政務(wù)服務(wù)跨域治理。

五、政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作動力機制的優(yōu)化路徑

在流動性成為基本特征的現(xiàn)代社會,大量的跨域政務(wù)服務(wù)需求將成為地方政府面臨的常態(tài)化情境。為優(yōu)化營商環(huán)境和實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)便民化,踐行以人民為中心的價值理念,促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展,有必要深入推進政務(wù)服務(wù)跨域治理進程。而府際合作動力機制的良性運轉(zhuǎn)是政務(wù)服務(wù)跨域治理有效實現(xiàn)的根本保證。因此,需要從引力、壓力、推力和阻力四個方面著手,優(yōu)化府際合作的動力系統(tǒng),實現(xiàn)四個作用力的動態(tài)平衡,共同推進政務(wù)服務(wù)跨域治理實踐,提高治理效能。

(一)提升引力:構(gòu)建利益共享機制,增強合作意愿

第一,構(gòu)建利益共享機制。增強政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的引力,關(guān)鍵在于通過利益共享機制,形成合作雙方的利益紐帶,構(gòu)建一個平等互利、公平合理的利益空間,糾正利益的單向度流動。首先,合作雙方要形成一個共識基礎(chǔ),即政務(wù)服務(wù)跨域治理的趨勢不可逆轉(zhuǎn),其治理績效產(chǎn)生的公共價值是長遠的、整體的,而不是短期的、局部的,對于合作的雙方都是有長遠利益的。這樣才能形成一個府際合作的意愿基礎(chǔ)。其次,合作雙方要在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上提出各自的現(xiàn)實訴求,在協(xié)議簽訂時制定好相應(yīng)的利益補償標(biāo)準(zhǔn)、方式和流程等,由獲益較多一方對獲益較少一方進行適當(dāng)性經(jīng)濟補償,形成合作行為的良性循環(huán)。這當(dāng)中,最重要的是要保持雙方的友好互動,貫徹落實協(xié)議內(nèi)容。然后,經(jīng)濟欠發(fā)達的一方可主動借助合作搭建的平臺,嘗試從經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)進行市場要素引流,形成更多領(lǐng)域的府際合作,推動本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,實現(xiàn)利益補償?shù)念I(lǐng)域置換。

第二,優(yōu)化政績考核指標(biāo)體系。基于組織層面的個體完善考核內(nèi)容也是提升引力的一個重要方面。目前各地方政府對于政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”方面的考核主要存在兩個問題,一是考核標(biāo)準(zhǔn)模糊化,地方政府形式上達到考核要求的難度不大;二是考核權(quán)重較低,“區(qū)域通辦”或“跨域通辦”類指標(biāo)在考核指標(biāo)體系中顯得微不足道。優(yōu)化政務(wù)服務(wù)跨域治理的政績指標(biāo)體系,一方面要將考核標(biāo)準(zhǔn)明晰化,具有操作性,注重“跨省通辦”事項推進的制度建設(shè)和社會效益,而不僅僅是考核可通辦事項的數(shù)量;另一方面要適當(dāng)提高考核權(quán)重,提高地方政府行政人員對該項工作的重視程度,助推政務(wù)服務(wù)跨域治理水平的提升,以適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新趨勢。

(二)平衡壓力:調(diào)適內(nèi)外部壓力水平,轉(zhuǎn)壓力為動力

第一,協(xié)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部縱橫壓力。首先,在縱向壓力上,如前所述,地方政府面臨的壓力過于剛性化,壓力強度較大,但精準(zhǔn)度不夠,導(dǎo)致異化行為的出現(xiàn),也就是說壓力并未轉(zhuǎn)化為動力。所以,一方面需要調(diào)節(jié)減輕縱向壓力,上級政府要選擇介入的節(jié)點、程度和方式等,采用合適的壓力強度,釋放地方政府在制度創(chuàng)新中的能動性;另一方面需要注重壓力施加的精準(zhǔn)度,上級政府要為地方政府提供更多的制度性行動空間,讓地方政府執(zhí)行政策過程中有依據(jù)、有方向、有保障。其次,在橫向壓力上,營造地方政府間政務(wù)服務(wù)跨域治理制度創(chuàng)新的學(xué)習(xí)氛圍,形成更多的無形壓力。通過組團向先進地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗,開展相關(guān)業(yè)務(wù)宣講和技能培訓(xùn),進行區(qū)域內(nèi)政務(wù)服務(wù)跨域治理制度創(chuàng)新爭優(yōu)創(chuàng)先,增加相關(guān)績效考核維度等方式,提升橫向壓力水平。

第二,增強行政系統(tǒng)外部壓力。隨著國內(nèi)政府治理轉(zhuǎn)型的深化,建設(shè)服務(wù)型政府、開放型政府成為應(yīng)對傳統(tǒng)科層組織封閉性和層級性的有效策略。服務(wù)型政府能夠建立以公民、社會為本位的價值導(dǎo)向,開放政府的公平性和分享性能夠使行政權(quán)力打破壟斷、不可分割的狀態(tài),走向跨層級、多向度的合理分享[21]。在此理念下,增強行政系統(tǒng)外部壓力,就需要積極吸納公眾參與到政務(wù)服務(wù)跨域治理實踐中。首先,要設(shè)立專門的、線上線下相結(jié)合的跨域公共服務(wù)需求表達渠道和機制,將分散化的公眾意見通過合法、便捷的渠道吸收、整合到行政體制內(nèi),作為政策制定與執(zhí)行的重要依據(jù);其次,將企業(yè)、公眾等主體通過意見咨詢會、專家聽證會等方式吸納到政務(wù)服務(wù)跨域治理的政策制定、監(jiān)督等過程。總之,通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向減壓、橫向施壓和外部增壓,達到政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作內(nèi)外壓力的合理調(diào)節(jié)和動態(tài)平衡,使壓力有效轉(zhuǎn)化為推進府際合作的動力。

(三)強化推力:重構(gòu)府際合作制度框架,塑造網(wǎng)絡(luò)治理格局

第一,重構(gòu)府際合作制度框架。當(dāng)前政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作實踐主要以非正式制度為主,缺乏正式的以法律法規(guī)為基礎(chǔ)的制度框架,并且既有的政策文件原則性強,實操性較差,不能形成及時、有保障、有指導(dǎo)性的作用。首先,在對政務(wù)服務(wù)跨域治理過程展開梳理基礎(chǔ)上,建立從中央到地方各層級的府際合作的專項法規(guī),形成涵蓋內(nèi)容、方式、流程、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、責(zé)任主體等全要素的,溝通與協(xié)商、執(zhí)行與監(jiān)督、數(shù)據(jù)開放與保護、監(jiān)督與評估、反饋與終止等全過程的,政府、企業(yè)、非政府組織、公民等全主體的制度框架。這樣才能使地方政府的府際合作行為有法可依。其次,建立政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的實體協(xié)同機構(gòu),尤其是省市兩級?，F(xiàn)階段府際合作的展開具有組織的臨時性、人員的分散性特征,合作協(xié)議簽訂之后常常流于形式。省市協(xié)同機構(gòu)的建立,一方面可以協(xié)調(diào)各部門行動,研究合作面臨的共性問題,推動府際合作的形成;另一方面,可以借助高位推動,監(jiān)督府際合作協(xié)議的落實,實現(xiàn)對政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的組織化、制度化管理與協(xié)調(diào)。

第二,由科層互動轉(zhuǎn)向多元共治。府際合作制度框架的完善是為了給予政務(wù)服務(wù)跨域治理主體一個穩(wěn)定的制度環(huán)境。而由制度環(huán)境驅(qū)動多元主體共治,形成網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu),是政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的長遠目標(biāo)。在目前的跨域治理場域下,相比地方政府具有的權(quán)威性,企業(yè)、非政府組織、公民等主體明顯處于弱勢地位,話語權(quán)十分有限。科層互動式的治理模式限制了社會力量作用的有效發(fā)揮,不能充分釋放社會主體的治理能量?；诙嘣黧w共治的網(wǎng)絡(luò)治理模式,將各個主體置于平等的協(xié)作地位,多元主體在治理能力和社會認(rèn)同提升的基礎(chǔ)上,受公共治理議題驅(qū)動而自發(fā)形成靈活多樣的治理方式。除上述提出構(gòu)建行政系統(tǒng)外部壓力和將多元主體納入政策議程外,還需要著力提升多元主體的治理能力和社會認(rèn)可度,增強治理主體的主動性和獨立性,促進網(wǎng)絡(luò)治理格局的形成,形成政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作的強大推動力。

(四)消減阻力:深植跨域治理價值理念,構(gòu)建府際伙伴關(guān)系

第一,深植跨域治理價值理念。觀念問題是政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作阻力的最大問題。傳統(tǒng)科層制下的地方政府以地方利益為根本,遵從本位主義,忽視整體利益,缺乏合作理念[22],不利于解決發(fā)展不平衡不充分問題,推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)?？缬蛑卫硪鲂姓^(qū)行政思維怪圈,以跨域協(xié)作實現(xiàn)整體公共利益為價值指向,實現(xiàn)區(qū)域整體性治理。一方面,需要充分發(fā)揮政治教化的功能,通過組織參觀,學(xué)習(xí)先進地區(qū)經(jīng)驗等,讓地方政府行政人員深刻認(rèn)識跨域治理理念的當(dāng)代價值,摒棄本位主義,打破府際合作開展的思維壁壘;一方面,要組織公共事務(wù)跨域治理府際合作的實踐培訓(xùn),將理論與實踐相結(jié)合,寓教于境,提升地方政府政務(wù)服務(wù)跨域治理的能力。

第二,構(gòu)建府際伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是治理主體為處理公共問題、實現(xiàn)共同利益而建立的一種正式、長期和穩(wěn)定的合作關(guān)系,是應(yīng)對跨域治理府際合作的軟環(huán)境?，F(xiàn)階段政務(wù)服務(wù)跨域治理府際合作呈現(xiàn)出碎片化特征,并且協(xié)議文本落實困難,很大程度上是因為伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的斷鏈,增加了制度性交易成本和政治風(fēng)險?；锇殛P(guān)系建立的核心是府際長效互信機制的建立,形成有效的府際資本,增加府際合作的行為預(yù)期,減少合作中的投機行為,從而達到互惠共贏的局面。一是要以跨域公共問題為導(dǎo)向,建立區(qū)域內(nèi)地方政府間的對話與協(xié)商的長期渠道,創(chuàng)造平等對話的合作環(huán)境,形成互利互惠的共同價值基礎(chǔ);二是要嘗試建立府際合作的信用體系,將地方政府間失信行為納入懲戒范圍,形成一定的制度規(guī)訓(xùn)作用。