王樹(shù)義,張雪峰

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

引 言

2020年9月,習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般辯論上鄭重宣布“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值,努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”[1](以下簡(jiǎn)稱“雙碳”目標(biāo))。2021年,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),該意見(jiàn)作為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)方案,要求到2025年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右,到2030年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到25%左右,到2060年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上,我國(guó)能源供給基本結(jié)構(gòu)將實(shí)現(xiàn)由可再生能源全覆蓋。由此可見(jiàn),“雙碳”目標(biāo)的確立,前所未有地凸顯了可再生能源發(fā)展的必要性和重要性,使我國(guó)可再生能源面臨新的發(fā)展機(jī)遇。

“雙碳”目標(biāo)的提出在給可再生能源帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)亦對(duì)其提出了挑戰(zhàn)。以光伏、風(fēng)電為代表的可再生能源裝機(jī)因具有隨機(jī)性、波動(dòng)性、間歇性等特點(diǎn),加之可再生能源項(xiàng)目布局靈活、建設(shè)周期較短、地區(qū)發(fā)展不平衡,如果電網(wǎng)可調(diào)節(jié)資源和配套建設(shè)不足,不能提高跨區(qū)域電力調(diào)度能力,那么不僅會(huì)影響電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行,還會(huì)不可避免地產(chǎn)生因消納能力不足而出現(xiàn)的“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象。因此,隨著“雙碳”背景下大規(guī)?？稍偕茉囱b機(jī)并網(wǎng),為避免可再生能源消納問(wèn)題制約可再生能源的持續(xù)發(fā)展,亟須促進(jìn)可再生能源電力消納利用的長(zhǎng)效機(jī)制——可再生能源消納保障機(jī)制持續(xù)、穩(wěn)定、創(chuàng)新地發(fā)揮作用。

可再生能源的健康發(fā)展、可再生能源消納困境的解決以及可再生能源消納保障機(jī)制的生成與完善需要法治同行。作為國(guó)家治理的基本方式,學(xué)界對(duì)法治的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了“法即硬法”到“法是軟法與硬法的混合”的發(fā)展過(guò)程。在當(dāng)前可再生能源消納保障機(jī)制缺乏硬法調(diào)整的現(xiàn)實(shí)境況下,軟法恰恰為通過(guò)法治方式推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展提供了新的思路。

本文以可再生能源消納保障機(jī)制的軟法之治為主題,首先明確在“雙碳”背景下,為破解制約可再生能源發(fā)展的消納困境,推動(dòng)可再生能源持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展,需要可再生能源消納保障機(jī)制不斷提供制度供給。軟法順應(yīng)時(shí)勢(shì),為可再生能源消納保障機(jī)制的產(chǎn)生與運(yùn)行提供了基本法與操作法依據(jù),并在推進(jìn)可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展中發(fā)揮著特殊作用,但也由于其自身的軟約束力、多元性和妥協(xié)性等先天弱勢(shì),致使其在推進(jìn)可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中存在效力局限,亟須予以審視和修正,以保證可再生能源消納保障機(jī)制持續(xù)成為促進(jìn)可再生能源電力消納利用的長(zhǎng)效機(jī)制,并推動(dòng)可再生能源大規(guī)模發(fā)展,助力“雙碳”目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

一、 軟法與可再生能源消納保障機(jī)制

1. 可再生能源消納保障機(jī)制是促進(jìn)可再生能源電力消納利用的長(zhǎng)效機(jī)制

自20世紀(jì)70年代以來(lái),面對(duì)全球日益嚴(yán)峻的能源匱乏問(wèn)題,可再生能源日益受到國(guó)際社會(huì)的重視,加快開(kāi)發(fā)利用可再生能源已成為世界各國(guó)的普遍共識(shí)和一致行動(dòng)。面對(duì)人類生活對(duì)能源大量需求和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及國(guó)內(nèi)能源稟賦存在局限的現(xiàn)實(shí)情況,加快開(kāi)發(fā)利用可再生能源,是推動(dòng)我國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展的必然選擇,亦是紓解可再生能源供應(yīng)與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間矛盾的必由之路。在我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,受到上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼等政策的刺激,可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,但與此同時(shí),也帶來(lái)了因消納不足而產(chǎn)生的“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象?！啊畻夛L(fēng)棄光’開(kāi)始成為一個(gè)專有名詞并成為可再生能源并網(wǎng)消納困境的典型表現(xiàn)”[2],因可再生能源存在差異性、分散性、難以存儲(chǔ)性、間歇性與波動(dòng)性等先天弱勢(shì),導(dǎo)致可再生能源消納困境的生成原因相當(dāng)龐雜(1)消納問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要有但不限于以下幾點(diǎn):一是輸送原因,電網(wǎng)輸送通道存在局限及省間壁壘阻攔導(dǎo)致外送消納受限;二是調(diào)峰原因,火電調(diào)節(jié)技術(shù)升級(jí)慢及靈活調(diào)節(jié)電源占比低制約可再生能源消納;三是體制機(jī)制原因,可再生能源電力消納市場(chǎng)和機(jī)制尚不健全。參見(jiàn):中國(guó)電能替代行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局分析及投資發(fā)展研究報(bào)告,http:∥www.163.com/dy/article/HHKGD7PC0552YGNW.html.,而這些困境的解決在一定程度上均需相應(yīng)的制度予以保障。

2005年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》(以下簡(jiǎn)稱《可再生能源法》)確立了強(qiáng)制上網(wǎng)、并網(wǎng)發(fā)電、分類電價(jià)、費(fèi)用分?jǐn)偤蛯ｍ?xiàng)資金制度,2009年修訂的《可再生能源法》確立了可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)以及全額保障性收購(gòu)制度(2)參見(jiàn)2009年修訂后的《可再生能源法》第十四條。,該制度既是基于可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求,也在一定程度上解決可再生能源電力并網(wǎng)消納問(wèn)題。但如圖1所示,我國(guó)年平均“棄風(fēng)”率在2016年以前仍保持較高比例,這是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有電力運(yùn)行機(jī)制使得可再生能源發(fā)電大規(guī)模并網(wǎng)存在技術(shù)障礙,可再生能源電力的全額保障性收購(gòu)難以有效落實(shí)(3)參見(jiàn)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》一、發(fā)展基礎(chǔ)和形勢(shì)(二)國(guó)內(nèi)形勢(shì)2、面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)。,這在一定程度上證明了在制度設(shè)置上僅通過(guò)電網(wǎng)全額保障性收購(gòu)電量分?jǐn)傠y以達(dá)成消納責(zé)任,除了在《可再生能源法》中設(shè)置法律制度解決可再生能源消納困境。2013年,國(guó)家能源局發(fā)布的《國(guó)家能源局綜合司關(guān)于做好風(fēng)電清潔供暖工作的通知》中探索通過(guò)“風(fēng)電供暖”有效解決風(fēng)電就地消納的難題;2015年,國(guó)家能源局以特急文件的形式下發(fā)了《關(guān)于做好2015年度風(fēng)電并網(wǎng)消納有關(guān)工作的通知》;2017年,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布的《解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題實(shí)施方案》中進(jìn)一步提出推進(jìn)可再生能源電力市場(chǎng)化交易、多渠道拓展可再生能源電力本地消納、完善電力調(diào)峰輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制,建立風(fēng)光水火協(xié)調(diào)運(yùn)行的激勵(lì)機(jī)制等多重組合機(jī)制。在上述系列舉措的推動(dòng)下,我國(guó)年平均“棄風(fēng)”率、“棄光”率呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)(見(jiàn)圖1、圖2)。

雖然我國(guó)可再生能源消納能力有好轉(zhuǎn)跡象,但隨著光伏、風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)和補(bǔ)貼的退出,可再生能源消納壓力將進(jìn)一步凸顯,在此背景下,2018年,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)的《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》中明確將可再生能源消納保障機(jī)制作為解決可再生能源電力消納問(wèn)題的重要長(zhǎng)效機(jī)制。2019年,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),該通知中正式確立了可再生能源消納保障機(jī)制,其是指以保障可再生能源電力消納,提高能源綜合利用效率為目的,以消費(fèi)側(cè)責(zé)任為主、市場(chǎng)化運(yùn)行為基礎(chǔ)的,對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重,由相關(guān)主體責(zé)任承擔(dān)、消納量核算和交易方式等相關(guān)配套制度組成的有機(jī)統(tǒng)一體。可再生能源消納保障機(jī)制的核心是為了落實(shí)消納,如圖1、圖2所示,2019年可再生能源消納保障機(jī)制實(shí)施后我國(guó)年平均棄風(fēng)率、棄光率下降明顯。

圖1 2011—2021年全國(guó)年平均棄風(fēng)率走向圖(4)該圖根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的2011年—2021年全國(guó)年平均棄風(fēng)率以及國(guó)家可再生能源中心提供的數(shù)據(jù)所制。

圖2 2015—2021年全國(guó)年平均棄光率走向圖(5)該圖根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的2015年—2021年全國(guó)年平均棄光率所制。

2021年,《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確了對(duì)加快可再生能源發(fā)展、提高可再生能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比的要求,即“可再生能源在能源消費(fèi)中的占比將持續(xù)提升,到‘十四五’末,預(yù)計(jì)可再生能源在全社會(huì)用電量增量中的比重將達(dá)到三分之二左右,在一次能源消費(fèi)增量中的比重將超過(guò)50%,可再生能源將從原來(lái)能源電力消費(fèi)的增量補(bǔ)充,變?yōu)槟茉措娏οM(fèi)增量的主體”(6)國(guó)家能源局:到十四五末,可再生能源發(fā)電裝機(jī)占比將超過(guò)50%,https:∥china.huanqiu.com/article/42VxPO92sZr.。《意見(jiàn)》指出,到2060年,我國(guó)非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上,化石能源基本全部退出,我國(guó)能源基本結(jié)構(gòu)將由水電、風(fēng)電和光伏等可再生能源組成。因此,隨著可再生能源的大規(guī)模發(fā)展,為避免重復(fù)出現(xiàn)因消納不足產(chǎn)生的“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象,需進(jìn)一步發(fā)展和完善可再生能源消納保障機(jī)制,使其成為持續(xù)促進(jìn)可再生能源在更大范圍內(nèi)消納利用的長(zhǎng)效機(jī)制。

2. 何謂軟法?

軟法自20世紀(jì)90年代從國(guó)際法領(lǐng)域引入我國(guó),其生成的時(shí)代背景是由于“命令-控制”式國(guó)家管理模式的衰弱,公共治理模式隨之興起,在此基礎(chǔ)上人們開(kāi)始反思與“命令-控制”式國(guó)家管理模式相匹配的國(guó)家中心主義法律觀,通過(guò)引入軟法概念,形成與公共治理模式相適應(yīng)的由國(guó)家與社會(huì)共享立法的理念。

而關(guān)于何為軟法,便是首先需要回答的問(wèn)題。究竟何為軟法,迄今為止尚無(wú)統(tǒng)一的定義,也長(zhǎng)期困擾著從事軟法研究的學(xué)者們,自軟法這一概念誕生以來(lái),國(guó)內(nèi)外學(xué)者便從不同角度試圖明晰軟法的具體含義,但無(wú)論如何定義軟法,其都是一個(gè)以硬法為參照的概念。當(dāng)今為國(guó)內(nèi)外學(xué)者廣泛引用,也是目前對(duì)軟法最簡(jiǎn)潔和明確的表述,當(dāng)數(shù)法國(guó)弗朗西斯·施尼德(Francis Snyder)教授在1994年為軟法下的定義,其認(rèn)為“軟法是原則上沒(méi)有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”[3]。在我國(guó)首先引入軟法理論的羅豪才教授認(rèn)為軟法是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整,無(wú)須依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施,但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范[4],“由部分國(guó)家法規(guī)范和全部社會(huì)法規(guī)范組成”[5]367。一般來(lái)說(shuō),促進(jìn)型法律、政策、自治與自律規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和彈性法條等都可以作為軟法的主要表現(xiàn)形式。作為與硬法相對(duì)的概念,學(xué)界通常以是否運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施作為軟硬法的劃分標(biāo)準(zhǔn),但二者的實(shí)質(zhì)劃分標(biāo)準(zhǔn)是法規(guī)范效力的強(qiáng)弱差別,硬法規(guī)范因公共性較強(qiáng)需要規(guī)定較強(qiáng)的效力,而軟法規(guī)范因體現(xiàn)非典型的國(guó)家意志與社會(huì)公意而公共性較弱,因此規(guī)范效力較弱[5]296-312。

3. 軟法是可再生能源消納保障機(jī)制生成與運(yùn)行的基本法與操作法依據(jù)

首先,國(guó)家政策型軟法作為可再生能源消納保障機(jī)制運(yùn)行的基本法依據(jù),為其實(shí)施提供基礎(chǔ)性框架。依照《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定,由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局共同頒布的《通知》和2021年國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)的《關(guān)于2021年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重及有關(guān)事項(xiàng)的通知》不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章的范疇,即不是傳統(tǒng)意義上的硬法,而是一個(gè)以解決可再生能源消納為面向的國(guó)家政策型文件,雖不具有強(qiáng)制性的法律拘束力,但實(shí)際上產(chǎn)生類似法律實(shí)施的效果,因此,屬于為可再生能源消納保障機(jī)制實(shí)施提供基本法依據(jù)的國(guó)家政策型軟法。

在上述通知出臺(tái)之后,各地紛紛出臺(tái)地方政策型軟法作為可再生能源消納保障機(jī)制運(yùn)行的具體操作法依據(jù)。我國(guó)省級(jí)行政單位中,北京、上海、廣東、內(nèi)蒙古、海南、四川、福建、山東、陜西、廣西、天津、山西、安徽、重慶、貴州和寧夏(7)分別是:《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于我省可再生能源電力消納保障的實(shí)施方案(試行)》(粵發(fā)改規(guī)〔2021〕3號(hào));《北京市可再生能源電力消納保障工作方案(試行)》(京發(fā)改〔2021〕1524號(hào));《山東省可再生能源電力消納保障機(jī)制實(shí)施方案》(魯發(fā)改能源〔2019〕1233號(hào));《上海市可再生能源電力消納保障實(shí)施方案》(滬發(fā)改能源〔2021〕32號(hào));《內(nèi)蒙古自治區(qū)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案》(內(nèi)能電力字〔2021〕52號(hào));《海南省2021年度可再生能源電力消納保障實(shí)施方案》(瓊發(fā)改能源〔2021〕56號(hào));《四川省可再生能源電力消納保障實(shí)施方案(試行)》(川發(fā)改能源〔2021〕496號(hào));《福建省2021年度可再生能源電力消納保障實(shí)施方案》(閩工信聯(lián)能源〔2021〕115號(hào));《落實(shí)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施方案》(晉能源電力發(fā)〔2020〕522號(hào));《陜西省2020年度可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施方案》(陜發(fā)改能新能源〔2020〕1768號(hào));《廣西壯族自治區(qū)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案(試行)》(桂發(fā)改新能〔2020〕1202號(hào));《天津市2020年可再生能源電力消納實(shí)施方案的通知》(津發(fā)改能源〔2020〕228號(hào));《安徽省2020年度可再生能源電力消納保障實(shí)施方案》(皖發(fā)改能源〔2020〕694號(hào));《貴州省可再生能源電力消納實(shí)施方案》(黔能源新能〔2019〕224號(hào));《寧夏回族自治區(qū)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案》(寧發(fā)改能源(發(fā)展)〔2020〕866號(hào));《重慶市可再生能源電力消納保障實(shí)施方案》(渝發(fā)改能源〔2021〕159號(hào))。已經(jīng)頒布實(shí)施方案,浙江、黑龍江、湖北、湖南、江西、河南和遼寧等地的實(shí)施方案也在征求意見(jiàn)過(guò)程之中。一般而言,各省級(jí)行政單位出臺(tái)的實(shí)施方案是對(duì)《通知》的進(jìn)一步細(xì)化或變通,是具體指導(dǎo)本地可再生能源消納保障機(jī)制實(shí)施工作的操作性文件,例如,根據(jù)《通知》的要求設(shè)置本地方年度可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重的比例;北京則由市城市管理委負(fù)責(zé)發(fā)布承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體清單,組織開(kāi)展市場(chǎng)主體年度可再生能源電力消納總量預(yù)測(cè)統(tǒng)計(jì)(8)參見(jiàn):《北京市可再生能源電力消納保障工作方案(試行)》(京發(fā)改〔2021〕1524號(hào))。;山西、廣西等省(自治區(qū))根據(jù)本省實(shí)際情況并未規(guī)定總量消納責(zé)任權(quán)重的比例;山東考慮到本省水電規(guī)模極其有限,且國(guó)家規(guī)定山東應(yīng)達(dá)到的總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電消納責(zé)任權(quán)重一致,因此在實(shí)際工作中只設(shè)定非水電消納責(zé)任權(quán)重(9)參見(jiàn):《山東省可再生能源電力消納保障機(jī)制實(shí)施方案》解讀,http:∥nyj.shandong.gov.cn/art/2019/12/31/art_100396_8537186.html?xxgkhide=1.。

除了地方政策型軟法提供可再生能源消納機(jī)制具體操作依據(jù)以外,北京市電力交易中心和新疆電力交易有限公司分別制定了《可再生能源電力超額消納量交易規(guī)則(試行)》和《新疆可再生能源電力超額消納量市場(chǎng)化交易實(shí)施細(xì)則》并于2021年發(fā)布征求意見(jiàn)稿向相關(guān)電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)征求意見(jiàn)。通過(guò)“由專業(yè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)或龍頭企業(yè)制定的公司行為指南或治理準(zhǔn)則”[6]這類軟法中的自治與自律規(guī)范,對(duì)可再生能源電力超額消納量市場(chǎng)化交易中各市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)、消納量的計(jì)算以及交易方式等問(wèn)題制定規(guī)則指引,從而實(shí)現(xiàn)可再生能源電力超額消納量市場(chǎng)化交易主體及相應(yīng)行為的自我規(guī)范、自我約束、自我控制。

軟法除了為可再生能源消納保障機(jī)制自身所需的法律調(diào)整提供基本法與操作法依據(jù)以外,還立足于可再生能源消納成因復(fù)雜的問(wèn)題,尋求其他法律制度的配合,進(jìn)而出臺(tái)政策型軟法予以調(diào)整。如因風(fēng)能、太陽(yáng)能具有明顯的間歇性,其輸出便有強(qiáng)波動(dòng)性,導(dǎo)致其電力并網(wǎng)不僅對(duì)電網(wǎng)調(diào)峰能力提出挑戰(zhàn),而且對(duì)電網(wǎng)運(yùn)行的穩(wěn)定與安全構(gòu)成威脅[2]。2021年,國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電企業(yè)自建或購(gòu)買調(diào)峰能力增加并網(wǎng)規(guī)模的通知》。面對(duì)可再生能源發(fā)電量不能及時(shí)有效轉(zhuǎn)化為社會(huì)需求需要臨時(shí)存儲(chǔ)的情況,2022年,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布《“十四五”新型儲(chǔ)能發(fā)展實(shí)施方案》。上述國(guó)家政策型軟法通過(guò)推動(dòng)多形式儲(chǔ)能發(fā)展形成支撐能力,加強(qiáng)電力系統(tǒng)調(diào)峰能力,保障電網(wǎng)安全,消除由于可再生能源供給不穩(wěn)定等自然特性造成的并網(wǎng)消納困境。

二、 可再生能源消納保障機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展中軟法的作用

軟法作為可再生能源消納保障機(jī)制生成與運(yùn)行的依據(jù),可以說(shuō)其本身具有貼近可再生能源消納保障機(jī)制產(chǎn)生與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì),在可再生能源消納保障機(jī)制的生成階段,軟法主要發(fā)揮了填補(bǔ)硬法調(diào)整空白的作用,隨著可再生能源消納保障機(jī)制的運(yùn)行與發(fā)展,軟法不僅可以發(fā)揮其填補(bǔ)功能、補(bǔ)充和細(xì)化硬法的內(nèi)容,還可以持續(xù)基于其自身優(yōu)勢(shì)滿足可再生能源消納保障機(jī)制靈活性、多元化的法治需求。

1. 軟法填補(bǔ)了可再生能源消納保障機(jī)制缺乏法律調(diào)整的空白

可再生能源消納保障機(jī)制是隨著可再生能源不斷發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的消納困境而生成的機(jī)制形態(tài),當(dāng)前尚未出臺(tái)硬法規(guī)范對(duì)其加以調(diào)整。硬法是享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的立法程序制定而成的,嚴(yán)格的硬法規(guī)制模式的建構(gòu)是一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的過(guò)程,從提出立法計(jì)劃到形成立法草案征求意見(jiàn),需要經(jīng)過(guò)多輪談判,從草案審議到正式通過(guò),硬法出臺(tái)的程序成本是巨大的?；仡櫩稍偕茉聪{保障機(jī)制的前身配額制的艱難歷程能夠發(fā)現(xiàn),其曾于2012年12月,2015年2月,2018年3月、9月、11月多次下發(fā)征求意見(jiàn)稿,但均未獲得通過(guò)。然而與硬法相比,軟法具有明顯的優(yōu)勢(shì),更為靈活高效且創(chuàng)制成本低。一般軟法可以相對(duì)較快地出臺(tái)、修訂和采納,而不必如硬法一般經(jīng)歷繁復(fù)的制定程序[7]。在推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制形成與發(fā)展過(guò)程中,軟法預(yù)先勾勒法律調(diào)整的雛形,承上啟下地引領(lǐng)可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展走向,在相關(guān)主體之間先行達(dá)成通過(guò)可再生能源消納保障機(jī)制推動(dòng)可再生能源消納困境解決的基本共識(shí),以軟法設(shè)置軟責(zé)任。在硬法缺失的現(xiàn)實(shí)情況下,先一步形成的軟法為國(guó)家、市場(chǎng)主體提供了可再生能源消納保障機(jī)制的實(shí)施范本,給各省承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體從不接受、抵觸到不抵觸、接受直至躋身于可再生能源消納保障機(jī)制實(shí)施的具體行動(dòng)的緩沖期。

此外,可再生能源消納保障機(jī)制制定硬法所面臨的技術(shù)性難題是硬法“難產(chǎn)”、軟法先行的又一重要因素。可再生能源消納問(wèn)題是伴隨可再生能源大規(guī)模發(fā)展而生,并始終與其相伴存在的主要矛盾,可再生能源消納困境的解決依賴法律靈活地對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)與需求環(huán)節(jié)的技術(shù)創(chuàng)新給予制度層面的支持,還要通過(guò)電力體制改革制度、新型儲(chǔ)能制度等法律制度供給,破解電網(wǎng)輸送通道受限、火電調(diào)節(jié)技術(shù)升級(jí)慢和靈活調(diào)節(jié)電源占比低等制約可再生能源消納的主要問(wèn)題,促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)與需求環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)耦合。因此,可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展隨時(shí)可能面臨各種新生問(wèn)題,法之規(guī)制不可避免地需要經(jīng)歷循序漸進(jìn)的摸索,硬法之制定有待時(shí)機(jī)成熟[8]。考慮到硬法制定的嚴(yán)謹(jǐn)性、準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性,軟法通過(guò)公權(quán)力主體、社會(huì)組織、人民團(tuán)體、公眾等多方主體共同參與,以政府供給、市場(chǎng)供給、技術(shù)創(chuàng)新供給等多樣化供給模式,依托政策、自治規(guī)則和自律規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等多種規(guī)范形態(tài)可以滿足不同主體及不同情況的多元利益訴求。軟法這種靈活性、多元性的法律供給為可再生能源消納保障機(jī)制從法律調(diào)整“零”狀態(tài)到軟法,再到最終出臺(tái)正式立法明確可再生能源消納保障機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2. 軟法滿足了可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中靈活性、多元化的法治需求

軟法的作用不僅在于為硬法的形成提供便利和指引,在可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中存在自始至終無(wú)法通過(guò)硬法調(diào)整的范圍,正如斯奈德所說(shuō),軟法并不必然會(huì)被硬法所替代,如果因?yàn)閷?shí)際上無(wú)法采用硬法,或者軟法成為最佳選擇的情況下軟法則不會(huì)被硬法所替代[9]。羅豪才教授將這一范圍稱為軟法適用的核心功能區(qū)[5]400,在這一區(qū)域范圍內(nèi)軟法相對(duì)于硬法而言具有不可替代性,其可以獨(dú)立發(fā)揮作用。

首先,軟法為應(yīng)對(duì)可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中因科學(xué)技術(shù)性較強(qiáng)而存在不確定性的事務(wù)提供了有吸引力的選擇。“法律只能對(duì)已出現(xiàn)的、規(guī)律性的問(wèn)題做出一般性、前瞻性的規(guī)定,但無(wú)法對(duì)隨時(shí)出現(xiàn)的、規(guī)定性尚不明的事物做出明確的規(guī)定”[10]。在可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展過(guò)程中,只要有相應(yīng)的吁求,政府也好,市場(chǎng)也好,就應(yīng)當(dāng)有與之相配的應(yīng)對(duì)之策。可再生能源消納困境的解決與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展緊密相關(guān),消納問(wèn)題的技術(shù)解決措施,如提高配套電網(wǎng)的數(shù)字化水平;加強(qiáng)儲(chǔ)能建設(shè);通過(guò)火電機(jī)組靈活性改造,增加其調(diào)峰能力;優(yōu)化電力系統(tǒng)調(diào)度運(yùn)行,提升其智能化水平等。從某種程度上說(shuō),可再生能源消納保障機(jī)制中的某些具體內(nèi)容便是將這種科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的成果依靠法律形式予以固定化。由于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的不確定性和變化性,一旦科學(xué)技術(shù)發(fā)生變化,相應(yīng)的硬法規(guī)范就要予以調(diào)整,不僅硬法規(guī)范的修改費(fèi)時(shí)費(fèi)力,而且也不符合硬法規(guī)范的穩(wěn)定性要求。對(duì)于科學(xué)技術(shù)要求較強(qiáng)、復(fù)雜多變的可再生能源消納保障機(jī)制,單一硬法規(guī)制結(jié)構(gòu)性缺陷明顯,容易造成整體法律調(diào)整機(jī)制的滯后。這些科學(xué)技術(shù)性強(qiáng)的問(wèn)題如果交由通過(guò)理性商談,在主體自愿達(dá)成合意的基礎(chǔ)上制定的具有較高彈性的軟法予以調(diào)整,則能同時(shí)吸收“法”的穩(wěn)定性與“軟”的靈活性,適應(yīng)可再生能源技術(shù)創(chuàng)新的需要,更好地保障可再生能源消納,發(fā)揮可再生能源消納保障機(jī)制作為促進(jìn)可再生能源電力消納利用長(zhǎng)效機(jī)制的作用。

其次,軟法在保證可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中參與主體的多元性和方式的靈活性方面,有很大的發(fā)揮空間[11]。與只有享受法律規(guī)定的立法權(quán)的主體制定的硬法相比,軟法的重要吸引力主要在于其為不享有法律規(guī)定立法權(quán)的公權(quán)力主體、社會(huì)團(tuán)體與組織、市場(chǎng)主體和個(gè)人等提供了參與可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展進(jìn)程的機(jī)會(huì)。例如,目前《通知》中規(guī)定跨省級(jí)行政區(qū)域的消納量轉(zhuǎn)讓交易是在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進(jìn)行,這兩個(gè)交易中心也通過(guò)自治規(guī)范制定了具體交易規(guī)則,用以指導(dǎo)跨省級(jí)行政區(qū)域消納量轉(zhuǎn)讓交易行為。隨著可再生能源發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大,可再生能源消納保障機(jī)制中需要納入更多的交易中心甚至允許個(gè)人參與跨省級(jí)行政區(qū)域消納量的轉(zhuǎn)讓交易,為保證消納量順利轉(zhuǎn)讓交易,便需要參與主體在充分協(xié)商基礎(chǔ)上制定有軟約束力并可靈活變動(dòng)的交易規(guī)則。因此,軟法在保證可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展進(jìn)程中參與主體多元性與方式靈活性方面仍有發(fā)揮空間。

最后,軟法在可再生能源消納責(zé)任的承擔(dān)上亦能獨(dú)立發(fā)揮作用。承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體之間往往由于利益關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系產(chǎn)生種種矛盾、糾紛,雖然可以通過(guò)規(guī)定其承擔(dān)行政責(zé)任等硬法層面的責(zé)任來(lái)減少矛盾,但是通過(guò)硬法規(guī)制使矛盾得到避免或減少的可能性較小,因?yàn)檫@種單純硬法層面責(zé)任的強(qiáng)制法律約束力會(huì)讓市場(chǎng)主體有一種國(guó)家、政府強(qiáng)加給自己的感覺(jué),相關(guān)主體有時(shí)會(huì)故意規(guī)避硬法甚至不愿參與其中。可再生能源消納保障機(jī)制的前身配額制,僅僅因?yàn)椤芭漕~”這一提法行政強(qiáng)制的色彩過(guò)于濃重,涉及多方利益博弈,即使幾經(jīng)易稿也未能正式出臺(tái)。對(duì)于軟法方面的責(zé)任,當(dāng)事人規(guī)避的可能性較小。因?yàn)?軟法規(guī)范形態(tài)的規(guī)則、協(xié)議,是有關(guān)主體自己相互協(xié)商制定或達(dá)成的,一般將各方的利益均納入考慮范圍[12],沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力的外在拘束,依靠“譴責(zé)—丟面子—出局”的軟法責(zé)任承擔(dān)方式[13],可以減少可再生能源消納相應(yīng)的電力交易市場(chǎng)相互之間、承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體相互之間的矛盾,有利于加強(qiáng)可再生能源行業(yè)自律,提升電力消納責(zé)任的市場(chǎng)主體自律。承擔(dān)消納責(zé)任、消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施組織責(zé)任和消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)責(zé)任的主體通過(guò)自我約束、自我激勵(lì)的方式推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制的實(shí)施與發(fā)展。

三、 軟法在推進(jìn)可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中的效力局限

要推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制始終作為促進(jìn)可再生能源電力消納利用的長(zhǎng)效機(jī)制,除了要看到軟法在可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展進(jìn)程中的特殊作用,也要認(rèn)識(shí)到其優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)都非常明顯,是一把雙刃劍,甚至有時(shí)其優(yōu)勢(shì)恰好是其劣勢(shì)所在。軟法因其自身創(chuàng)制的多元性加劇適用的不確定性、因自身軟約束力致其實(shí)施效力不佳,這在一定程度上會(huì)阻礙可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展,也使得僅僅依靠軟法之治難以獨(dú)立支撐可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展的法治需求。

1. 因自身創(chuàng)制的多元性加劇適用的不確定性

軟法創(chuàng)制的主體不僅限于公權(quán)力主體,還包括社會(huì)組織、人民團(tuán)體、公眾等多方主體,創(chuàng)制方式上包括政策型軟法、自治規(guī)則和自律規(guī)范等多種規(guī)范形態(tài),可以滿足多元主體的利益訴求,但正因如此使得形成的軟法規(guī)范靈活性有余、正式性不足,造成已經(jīng)創(chuàng)制的軟法規(guī)范不明晰或者部分缺失,從而導(dǎo)致適用上的不確定性。

一方面,軟法規(guī)范創(chuàng)制不明晰帶來(lái)適用上的不確定性。從已經(jīng)頒布的與可再生能源消納保障機(jī)制實(shí)施相關(guān)的軟法文件來(lái)看,多由宣示性、倡導(dǎo)性規(guī)范構(gòu)成,規(guī)范本身的不明晰、原則性與概括性較強(qiáng),使得該規(guī)范缺乏可操作性和適用上的不穩(wěn)定。例如,雖然我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位相繼出臺(tái)了關(guān)于適用《通知》的地方政策型軟法,但在具體內(nèi)容上呈現(xiàn)出對(duì)《通知》的照搬照抄、重復(fù)摘錄《通知》中條文的現(xiàn)象,大多數(shù)地方出臺(tái)的實(shí)施方案缺乏地方特色、變通規(guī)定、實(shí)施可再生能源消納保障機(jī)制的具體措施等方面的明確表達(dá),從而造成可再生能源消納保障機(jī)制各地方實(shí)施方案大同小異,忽略了地方實(shí)際情況和自身需求,從而導(dǎo)致雖然各地均有實(shí)施可再生能源消納保障機(jī)制的地方政策型軟法予以指導(dǎo),但是卻沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的實(shí)施效果。

另一方面,軟法規(guī)范缺失帶來(lái)適用的不確定性?？稍偕茉聪{保障機(jī)制中規(guī)定由省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體進(jìn)行考核,但是未規(guī)定具體的考核方式、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核后不合格的處理方式以及市場(chǎng)主體如果對(duì)考核后處理方式有異議如何進(jìn)行救濟(jì),這些規(guī)范的缺失,將導(dǎo)致省級(jí)能源主管部門的考核制度流于表面。沒(méi)有恰當(dāng)?shù)目己酥贫?就無(wú)法完整清晰地掌握整個(gè)可再生能源消納市場(chǎng)主體履行消納責(zé)任的全貌,也就無(wú)法更好地檢視與發(fā)展可再生能源消納保障機(jī)制;另外,《通知》中規(guī)定,由國(guó)務(wù)院能源主管部門對(duì)各省的消納責(zé)任權(quán)重完成情況以及電網(wǎng)企業(yè)的組合和管理工作實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià),但是沒(méi)有規(guī)定具體的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)方式與手段,這不僅使被監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)主體無(wú)法充分發(fā)揮預(yù)判性,以及時(shí)調(diào)整其消納責(zé)任權(quán)重完成情況和消納責(zé)任權(quán)重組織實(shí)施和管理的具體工作,而且也會(huì)因?yàn)橹黧w缺乏預(yù)判,導(dǎo)致被監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)主體對(duì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)所形成的報(bào)告的合理性產(chǎn)生懷疑。

中國(guó)工會(huì)十七大報(bào)告中明確提出：加強(qiáng)困難職工幫扶和脫貧攻堅(jiān)工作。分類做好城市困難職工解困脫困工作，推進(jìn)困難職工幫扶與政府救助、公益慈善力量有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)建立低保與扶貧有序銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)幫扶送溫暖常態(tài)化、經(jīng)常化、日?；?。把提高解困脫困工作質(zhì)量放在首位，堅(jiān)持扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，讓困難職工同步邁入全面小康社會(huì)。

2. 因自身軟約束力導(dǎo)致實(shí)施效力不佳

由于軟法規(guī)范公共性較弱使其自身約束力較為疲軟,致使其在具體實(shí)施過(guò)程中效力不佳。而硬法因公共性較強(qiáng)而具備法律約束力,不僅可以提高所涉主體對(duì)內(nèi)部承諾的可信度,并且能帶來(lái)直接的法律后果,也能依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。不具一般法律約束力的軟法比,不僅無(wú)法像硬法那般獲得普遍的公眾認(rèn)可,違反軟約束力的軟法規(guī)范,一般沒(méi)有直接的法律后果,缺乏明確的責(zé)任與義務(wù)、不能依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施,導(dǎo)致違反可再生能源消納保障機(jī)制軟法規(guī)范實(shí)施的后果鮮有人問(wèn)津?！锻ㄖ分袃H有一處是關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定,即《通知》第十項(xiàng)規(guī)定“各省級(jí)能源主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門負(fù)責(zé)督促未履行消納責(zé)任的市場(chǎng)主體限期整改,對(duì)未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規(guī)予以處理,將其列入不良信用記錄,予以聯(lián)合懲戒?！边@一條款存在著軟硬混同,難以區(qū)分、無(wú)法適用的現(xiàn)象。一來(lái)“予以處理”看似具有法律約束力,但具體依據(jù)、方式和內(nèi)容都未明確;二來(lái)“列入不良信用記錄,予以聯(lián)合懲戒”并非傳統(tǒng)法律責(zé)任的專門術(shù)語(yǔ),亦不具有相應(yīng)的威懾性,屬于典型的具有軟約束力的責(zé)任承擔(dān)方式,法律責(zé)任作為法律實(shí)施中不可或缺的環(huán)節(jié),缺乏硬法規(guī)范對(duì)電網(wǎng)企業(yè)違反可再生能源消納義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定,僅依靠規(guī)定不明確且約束力不足的軟責(zé)任,則該責(zé)任條款必將陷入低效或無(wú)效的狀態(tài)。

軟法過(guò)于重視激勵(lì),約束力不足,導(dǎo)致實(shí)施效力欠佳。不采用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制本是軟法的優(yōu)點(diǎn),容易吸引與激勵(lì)各省和相關(guān)市場(chǎng)主體積極參與到可再生能源消納困境的解決中來(lái),以打消他們因完不成硬性指標(biāo)而產(chǎn)生受到國(guó)家強(qiáng)制懲罰的顧慮。軟法自身特有的內(nèi)心強(qiáng)制、利益誘導(dǎo)、組織壓力、聲譽(yù)壓力和社會(huì)輿論等約束機(jī)制本是保障軟法實(shí)效性的根本,可以充分發(fā)揮出其成本低、適應(yīng)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。但過(guò)于重視激勵(lì)將導(dǎo)致軟法的實(shí)施效力不佳。實(shí)踐中,以北京電力交易中心發(fā)布的《可再生能源電力超額消納量交易規(guī)則(試行)》這一軟法規(guī)范為例,該規(guī)則中除了對(duì)消納量的生成、分?jǐn)偤陀?jì)算以及交易的方式等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定以外,還規(guī)定了所涉市場(chǎng)各主體成員的權(quán)利義務(wù),但權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容較為原則,且對(duì)于違反義務(wù)規(guī)定所承擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定。沒(méi)有責(zé)任條款的軟法容易流于形式,無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司和通過(guò)電力批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電的電力用戶即便根據(jù)上述規(guī)則“作出履行可再生能源電力消納責(zé)任的承諾”,但是軟法的約束完全依賴自我規(guī)范,缺少利益激勵(lì)、組織規(guī)訓(xùn)等其他約束方式的配合,適用的不穩(wěn)定性因素增加,成效也無(wú)法得到準(zhǔn)確預(yù)測(cè),無(wú)法為可再生能源消納責(zé)任的履行提供穩(wěn)定的規(guī)范適用預(yù)期。

四、 可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中軟法之治的完善

軟法不僅是可再生能源消納保障機(jī)制生成與運(yùn)行的主要依據(jù),因其自身優(yōu)勢(shì)也必將在可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展中進(jìn)一步發(fā)揮作用,但軟法是一把雙刃劍,因其多元化、軟約束力的特性不可避免地存在效力局限,如何克服可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展中軟法存在的效力局限,成為接下來(lái)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。綜合來(lái)看,首先,應(yīng)當(dāng)完善軟法自身的創(chuàng)制、實(shí)施與保障機(jī)制,提升自身的正當(dāng)性,以更好地服務(wù)于可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展;其次,應(yīng)當(dāng)明確的是,推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展的軟法善治并非簡(jiǎn)單地只依賴軟法而不考慮硬法。軟法與硬法作為法的兩種基本表現(xiàn)形式,功能互補(bǔ),在推進(jìn)可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展進(jìn)程中,兩者都是必不可少的?！巴杰浄ú蛔阋宰孕小?應(yīng)當(dāng)合理設(shè)定軟法的適用范圍,軟硬兼施,由硬法為軟法功能的有效發(fā)揮提供特定的法治環(huán)境和制度配合,從整體上提高軟法之治的實(shí)施效力。

1. 完善軟法的創(chuàng)制、實(shí)施與保障機(jī)制,提升軟法的正當(dāng)性

可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中軟法之治的完善首先離不開(kāi)軟法自身的創(chuàng)制、實(shí)施及保障的優(yōu)化,要想提升軟法的正當(dāng)性,就需要優(yōu)化軟法的創(chuàng)制、實(shí)施與保障機(jī)制。軟法創(chuàng)制主體多元,形式靈活多樣,不依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施使其具備相當(dāng)程度的實(shí)踐理性,然而這些優(yōu)勢(shì)也是造成軟法缺乏形式理性的主要原因。要想實(shí)現(xiàn)軟法實(shí)踐理性與形式理性的平衡,就需要以“法治化”要求形塑軟法之治,通過(guò)厘清軟法創(chuàng)制主體和形式上的邊界,設(shè)置兼具嚴(yán)格與靈活的創(chuàng)制程序,使得軟法規(guī)范建立在相關(guān)主體“共識(shí)-共進(jìn)-溝通”的基礎(chǔ)之上,全面提高軟法的形式理性,真正推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)“善治”。以“法治化”要求優(yōu)化軟法之治,是指在保持軟法優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上將法治精神嵌入軟法創(chuàng)制過(guò)程,具體來(lái)說(shuō)就是在創(chuàng)制形式上,要進(jìn)一步豐富、合理化、層次化可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中的軟法規(guī)范形態(tài),程序上要堅(jiān)持正當(dāng)程序原則,保障上建立分種類、多層級(jí)的備案審查機(jī)制[14]。

(1)明確軟法創(chuàng)制主體及方式

當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)層面的政策型軟法是推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展的主要法律供給,但可再生能源消納保障機(jī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,僅僅依靠該種軟法規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展的特殊需求,依照創(chuàng)制主體的不同可以包含黨政機(jī)關(guān)層面制定的軟法、社會(huì)中間層層面制定的軟法和市場(chǎng)主體層面制定的軟法等多種形態(tài)[15]。

軟法之治的發(fā)揮有賴于多樣化、合理化、層次化的軟法規(guī)范結(jié)構(gòu),結(jié)構(gòu)決定功能,黨政機(jī)關(guān)層面的政策型軟法往往只能為可再生能源消納保障機(jī)制提供指導(dǎo)性和方向性的基本框架。在具體進(jìn)行可再生能源超額消納量交易上,當(dāng)前僅有北京市電力交易中心和新疆電力交易有限公司制定了相應(yīng)的自律規(guī)范,創(chuàng)制主體較為單一。比如,在消納量核算方式上,市場(chǎng)主體實(shí)際消納可再生能源電量是完成消納量的主要方式,綠證交易制度是作為消納量核算的補(bǔ)充方式之一,但綠證交易市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變,如何實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接將有賴靈活性較強(qiáng)的軟法進(jìn)行及時(shí)規(guī)范;綠證對(duì)應(yīng)的消納量的價(jià)格應(yīng)該取決于發(fā)電企業(yè)和吸收它的當(dāng)?shù)爻袚?dān)消納責(zé)任的售電公司或電網(wǎng)企業(yè),那么這個(gè)價(jià)格應(yīng)當(dāng)如何確定可能需要不同主體反復(fù)協(xié)商達(dá)成共識(shí),這樣形成的價(jià)格細(xì)則需要多主體制定的具有類似法律拘束力的軟法規(guī)范;還有如果市場(chǎng)主體計(jì)劃未來(lái)通過(guò)儲(chǔ)能制度或其他方式更新技術(shù)手段,試圖消納更多的可再生能源電量,這里的成本支出如何在收入中進(jìn)行界定,也需要根據(jù)技術(shù)手段的更新、成本支出的變化進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。上述這些問(wèn)題的解決無(wú)法完全依賴于黨政機(jī)關(guān)制定的軟法文件,而是需要能源主管部門、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門等有關(guān)行政主體,交易中心這類相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)中介主體等社會(huì)中間層,電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場(chǎng)主體之間相互協(xié)調(diào)來(lái)共同或者聯(lián)合制定、頒布相應(yīng)的軟法規(guī)范。

(2)規(guī)范軟法創(chuàng)制及實(shí)施程序

軟法的創(chuàng)制及實(shí)施程序應(yīng)堅(jiān)持正當(dāng)程序原則,包括創(chuàng)制程序的正當(dāng)與實(shí)施程序的正當(dāng)兩個(gè)方面。在創(chuàng)制程序上,軟法的創(chuàng)制與硬法相比沒(méi)有嚴(yán)格遵循的立法程序限制,但這并不代表軟法的創(chuàng)制無(wú)須正當(dāng)程序的保障,僅僅是創(chuàng)制程序的適當(dāng)簡(jiǎn)約,使其兼具嚴(yán)格與靈活的雙重特性?？稍偕茉聪{保障機(jī)制本身涉及多方主體、多元利益,且軟法本就是理性商談建構(gòu)下的產(chǎn)物,因此不論是何種軟法形態(tài)的創(chuàng)制都應(yīng)當(dāng)吸收行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾、相關(guān)專家學(xué)者、其他利害關(guān)系人等多主體共同參與,真正實(shí)現(xiàn)可再生能源消納保障機(jī)制的變化發(fā)展是民主協(xié)商下的產(chǎn)物。

在執(zhí)行程序上,軟法沒(méi)有也無(wú)須具有如硬法一般嚴(yán)格的執(zhí)法程序,一方面軟法的創(chuàng)制本身就是建立在主體合意基礎(chǔ)之上,這是執(zhí)行軟法最可靠的保障;另一方面軟法的執(zhí)行主要依靠橫向與縱向的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這種協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)主要體現(xiàn)在行政主體僅承擔(dān)指導(dǎo)和兜底監(jiān)管,其他事項(xiàng)放手市場(chǎng)主體自行調(diào)節(jié)。《通知》中對(duì)可再生能源消納保障機(jī)制所涉各主體的責(zé)任進(jìn)行了一定程度的限定,國(guó)務(wù)院能源主管部門的責(zé)任是統(tǒng)一測(cè)算消納責(zé)任權(quán)重,并向各省級(jí)能源主管部門征求意見(jiàn),而省級(jí)能源主管部門主要是負(fù)責(zé)制定可再生能源消納保障機(jī)制的具體實(shí)施方案,這說(shuō)明可再生能源消納保障機(jī)制的軟法執(zhí)行上首先依賴行政主體進(jìn)行方向指導(dǎo),而其他具體事項(xiàng)則交由其他市場(chǎng)主體,如售電企業(yè)和電力用戶、電網(wǎng)企業(yè)、電力交易機(jī)構(gòu)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)根據(jù)市場(chǎng)交易情況具體規(guī)定、適時(shí)調(diào)整,可再生能源消納量在交易市場(chǎng)中進(jìn)行交易會(huì)因價(jià)格波動(dòng)面臨投資風(fēng)險(xiǎn),客觀上需要行政機(jī)關(guān)為綠證交易提供基礎(chǔ)性、兜底性監(jiān)管,即只有在綠證市場(chǎng)交易穩(wěn)定、安全的秩序被干擾,關(guān)涉其中的交易方正當(dāng)合法權(quán)益和公共利益受到侵害時(shí),行政主體干預(yù)才在此時(shí)啟動(dòng)。

(3)建立分種類、多層級(jí)的軟法審查機(jī)制

為保障軟法的有效實(shí)施,應(yīng)當(dāng)建立分種類、多層級(jí)的審查機(jī)制。所謂分種類、多層級(jí)的審查是指針對(duì)黨政機(jī)關(guān)層面的軟法要進(jìn)行合理性與合法性相統(tǒng)一、形式與實(shí)質(zhì)相一致的嚴(yán)格審查;針對(duì)社會(huì)中間層層面的軟法要進(jìn)行不違反法治精神與原則、不違背公共利益、不影響市場(chǎng)主體自我調(diào)節(jié)的適當(dāng)審查;而針對(duì)市場(chǎng)主體層面的軟法只需進(jìn)行合法性和程序性審查的最低限度審查即可。為何對(duì)軟法要建立分種類、多層級(jí)的軟法審查機(jī)制呢?是因?yàn)檐浄úo(wú)硬法那般具有清晰的高低不等的法律效力,可以按照法的效力等級(jí)不同進(jìn)行程度不等的審查[16]。軟法的效力更具多元性,并無(wú)清晰的高低不同的效力等級(jí),自然無(wú)法依照效力等級(jí)的高低確定不同的審查方式。可再生能源消納保障機(jī)制的軟法規(guī)范形態(tài)依照創(chuàng)制主體不同主要有黨政機(jī)關(guān)層面軟法、社會(huì)中間層層面軟法和市場(chǎng)主體層面的軟法。一般來(lái)說(shuō),因?yàn)闆](méi)有效力等級(jí)的高低之分,這些軟法制定主體創(chuàng)制的軟法規(guī)范在適用上應(yīng)當(dāng)是平等,但這僅是理想化狀態(tài),軟法規(guī)范因創(chuàng)制方便靈活,導(dǎo)致數(shù)量龐大,如果不同主體制定的軟法規(guī)范適用上并無(wú)差別,一旦規(guī)范內(nèi)容上發(fā)生抵觸,將直接影響軟法實(shí)效的發(fā)揮,因此為避免規(guī)范抵觸而無(wú)法適用,需要根據(jù)創(chuàng)制主體的不同對(duì)軟法設(shè)置差異化的審查方式。首先黨政機(jī)關(guān)層面軟法主要是為可再生能源消納保障機(jī)制及其配套制度的實(shí)施提供方向指引,只有對(duì)其進(jìn)行合理性與合法性相統(tǒng)一、形式與實(shí)質(zhì)相一致的嚴(yán)格審查才能保證可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展軌道不至于發(fā)生偏離,否則將可能直接對(duì)可再生能源消納市場(chǎng)、綠證交易市場(chǎng)秩序的良性發(fā)展造成消極影響;社會(huì)中間層層面軟法更像是連接行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)與監(jiān)管和市場(chǎng)主體自治間的橋梁,對(duì)其創(chuàng)制的軟法規(guī)范的邊界,一方面要保證行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)與監(jiān)管行為可以充分發(fā)揮,另一方面又不能影響市場(chǎng)主體的自律調(diào)節(jié),因此,最好的便是采取折中方式,即不違反法治精神與原則、不違背公共利益、不影響市場(chǎng)主體自我調(diào)節(jié)的適當(dāng)審查;市場(chǎng)主體層面軟法一般都是電力交易機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)企業(yè)、售電公司等具體參與市場(chǎng)活動(dòng)的主體對(duì)交易上的一些程序性事項(xiàng)的規(guī)定,一般不會(huì)影響交易市場(chǎng)的秩序穩(wěn)定,因此對(duì)這方面的軟法可以設(shè)置最低程度的審查。

2. 合理設(shè)定軟法適用范圍,提高軟法之治實(shí)施效力

合理設(shè)定可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展中軟法的適用范圍,主要包括兩個(gè)方面:一是厘清軟法的核心適用范圍,也就是需要軟法繼續(xù)發(fā)揮功能的核心功能區(qū);二是明確硬法為軟法適用提供特定法治環(huán)境和制度支撐配合的合作范圍。

可再生能源消納保障機(jī)制囊括的主要內(nèi)容可以概括為“二二三三”制,分別為:兩種指標(biāo)類型,按省級(jí)行政區(qū)域?qū)﹄娏οM(fèi)規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重,依照類型不同可以分為總量和非水電消納責(zé)任權(quán)重,依照指標(biāo)性質(zhì)不同又可分為最低和鼓勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重;兩種消納量交易,即“各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的消納量交易原則上由省(自治區(qū)、直轄市)電力交易中心組織”和“跨省級(jí)行政區(qū)域的消納量交易在北京和廣州電力交易中心組織下進(jìn)行”;三類責(zé)任,即各省級(jí)能源主管部門牽頭承擔(dān)落實(shí)責(zé)任,售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔(dān)消納責(zé)任,電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)組織責(zé)任(見(jiàn)圖3);三種消納量核算方式,即實(shí)際消納和通過(guò)“向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購(gòu)買其超額完成的可再生能源電力消納量”以及“自愿認(rèn)購(gòu)可再生能源綠色電力證書(shū)”的替代方式。因此,應(yīng)當(dāng)根據(jù)可再生能源消納保障機(jī)制所包含的基本內(nèi)容,適當(dāng)厘清可再生能源消納保障軟法規(guī)制與硬法規(guī)制各自的適用范圍和相互合作的范圍與界限,這是實(shí)現(xiàn)二者共生共治的前提與基礎(chǔ)。

圖3 可再生能源消納保障責(zé)任結(jié)構(gòu)圖

首先,可再生能源消納保障機(jī)制的核心概念——省級(jí)消納責(zé)任權(quán)重,是一個(gè)需要根據(jù)每個(gè)省的現(xiàn)實(shí)變化和利益需求變更隨時(shí)調(diào)整的數(shù)據(jù)概念,屬于軟法的核心適用范圍。這一概念的波動(dòng)性特征與硬法的穩(wěn)定性之間產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的沖突,而軟法的及時(shí)性、靈活性恰好與此相契合,在克服與緩解消納責(zé)任權(quán)重不確定性問(wèn)題、增強(qiáng)法律規(guī)制實(shí)施的靈活性方面具有不可替代的價(jià)值。作為可再生能源消納保障機(jī)制核心概念的消納責(zé)任權(quán)重,由于其時(shí)常需要順應(yīng)各省的實(shí)際狀況作出調(diào)整,也會(huì)根據(jù)發(fā)展需要對(duì)風(fēng)電、光伏電力的占比提出具體要求,因此,硬法必然要留出空白,以保持整體法律文本的穩(wěn)定性,此時(shí),軟法可以充分發(fā)揮其填補(bǔ)硬法立法空白的功能,通過(guò)軟法規(guī)范使得各省級(jí)行政單位根據(jù)本省實(shí)際情況及時(shí)、靈活地對(duì)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的消納責(zé)任權(quán)重進(jìn)行調(diào)整。

其次,《中華人民共和國(guó)能源法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《能源法(征求意見(jiàn)稿)》)和《可再生能源法》的修改正式納入可再生能源消納保障制度將為可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展的軟法之治提供充足的法治保障。盡管軟法有效填補(bǔ)了可再生能源消納保障機(jī)制法律調(diào)整的空白,但以軟法建構(gòu)起來(lái)的可再生能源消納保障機(jī)制是一種弱序化狀態(tài),在條件成熟時(shí)需要實(shí)現(xiàn)以硬法為根基的有序化安排。2020年公布的《能源法(征求意見(jiàn)稿)》第四十五條(10)《能源法(征求意見(jiàn)稿)》第四十五條規(guī)定:“國(guó)家建立可再生能源電力消納保障制度,規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市社會(huì)用電量中消納可再生能源發(fā)電量的最低比重指標(biāo)。供電、售電企業(yè)以及參與市場(chǎng)化交易的電力用戶應(yīng)當(dāng)完成所在區(qū)域最低比重指標(biāo)。未完成消納可再生能源發(fā)電量最低比重的市場(chǎng)主體,可以通過(guò)市場(chǎng)化交易方式向超額完成的市場(chǎng)主體購(gòu)買額度履行義務(wù)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)交易情況相應(yīng)調(diào)整可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策”。就對(duì)可再生能源消納保障制度作出原則性規(guī)定。2023年1月,全國(guó)人大環(huán)資委建議將可再生能源法修改列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃,并提出進(jìn)一步理順可再生能源消納保障機(jī)制。通過(guò)硬法形式將可再生能源消納保障機(jī)制固化下來(lái),可以為可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展提供充足的法治保障,是從整體上增強(qiáng)軟法之治實(shí)施效力的有效方式。

再次,以硬法規(guī)定可再生能源消納和認(rèn)購(gòu)綠證的強(qiáng)制性義務(wù)。2017—2020年,全國(guó)累計(jì)核發(fā)綠證數(shù)量大約3 000萬(wàn)個(gè),累計(jì)認(rèn)購(gòu)數(shù)量?jī)H有4.3萬(wàn)個(gè)(11)參見(jiàn):中國(guó)綠證市場(chǎng)進(jìn)入快速發(fā)展期,https:∥finance.sina.com.cn/esg/2023-03-08/doc-imykcmnc3474466.shtml.。隨著可再生能源消納保障機(jī)制中各省級(jí)行政區(qū)域可再生能源消納量考核指標(biāo)的逐漸落地,綠證作為可再生能源消納量的補(bǔ)充完成方式,市場(chǎng)主體的認(rèn)購(gòu)意愿也顯著提高。根據(jù)“國(guó)家能源局披露,2022年共核發(fā)綠證2 060萬(wàn)個(gè),交易數(shù)量為969萬(wàn)個(gè)”(12)參見(jiàn):2022綠電交易情況及綠證購(gòu)買企業(yè)排行榜,https:∥news.bjx.com.cn/html/20230215/1288579.shtml.,雖然交易數(shù)量還未到核發(fā)量的一半,但是很明顯可再生能源消納保障機(jī)制的有效實(shí)施加大了相關(guān)主體認(rèn)購(gòu)綠證的壓力和需要。因此,在條件成熟的情況下,通過(guò)硬法將可再生能源消納上升為需要市場(chǎng)主體強(qiáng)制性履行之義務(wù),不僅可以更好地落實(shí)可再生能源消納,因?yàn)檎J(rèn)購(gòu)綠證的最終目的就是企業(yè)為了履行消納義務(wù),還可以提高綠證的需求量和加大企業(yè)認(rèn)購(gòu)綠證的壓力,進(jìn)一步激活綠證市場(chǎng)交易。

最后,以軟硬責(zé)任相結(jié)合之方式設(shè)置未履行消納責(zé)任市場(chǎng)主體的“責(zé)任承擔(dān)金字塔”。為市場(chǎng)主體設(shè)置了消納責(zé)任履行的強(qiáng)制義務(wù),自然需要相應(yīng)的硬法責(zé)任予以保障,此外,仍需設(shè)置軟責(zé)任激勵(lì)可再生能源消納量交易和充分挖掘綠證市場(chǎng)潛力。因此,可再生能源消納的有效落實(shí)依賴嚴(yán)格且靈活的法律責(zé)任為其提供保障。依照責(zé)任承擔(dān)金字塔執(zhí)行策略,在金字塔底部是由市場(chǎng)主體主動(dòng)承擔(dān)消納責(zé)任,當(dāng)市場(chǎng)主體未主動(dòng)履行消納責(zé)任時(shí),可再生能源消納保障的自治與自律組織可以先通過(guò)教育、建議的柔性手段所形成的軟責(zé)任的內(nèi)部拘束力寄望于市場(chǎng)主體主動(dòng)履行消納責(zé)任。在內(nèi)部拘束力無(wú)效時(shí),自治與自律組織利用自治規(guī)則規(guī)定的軟法責(zé)任,先通過(guò)批評(píng)、警告、申誡的方式使組織成員名譽(yù)受損進(jìn)行名譽(yù)懲罰,再利用罰款、限制或剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)利等使組織成員遭受財(cái)產(chǎn)上的不利益的方式進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處罰,直至將其列入黑名單、限制政府優(yōu)惠和金融信貸、限制或者剝奪成員權(quán)利進(jìn)行行為能力上的懲罰[17]。在窮盡市場(chǎng)主體層面軟法責(zé)任后,市場(chǎng)主體仍未履行消納責(zé)任的,國(guó)家機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制市場(chǎng)主體自我履行,并上報(bào)給有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)行。當(dāng)強(qiáng)制市場(chǎng)主體主動(dòng)履行無(wú)效時(shí),國(guó)家需要將規(guī)制手段升級(jí)到命令式規(guī)制,先用裁量式懲戒,再用非裁量式懲戒[18]。國(guó)家首先使用硬法責(zé)任金字塔底部的裁量式制裁,例如,建議和警告,只有當(dāng)未履行消納責(zé)任的市場(chǎng)主體對(duì)低水平的制裁不予回應(yīng)時(shí),才升級(jí)到更嚴(yán)厲的補(bǔ)救措施,包括罰款、起訴和吊銷相關(guān)許可證,直至實(shí)施刑事制裁[18](見(jiàn)圖4)。

圖4 未履行消納責(zé)任市場(chǎng)主體的“責(zé)任承擔(dān)金字塔”結(jié)構(gòu)圖

五、 結(jié)語(yǔ)

可再生能源消納已成為制約可再生能源發(fā)展的主要障礙,因此為保證可再生能源持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展,助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),亟須作為促進(jìn)可再生能源消納利用的長(zhǎng)效機(jī)制——可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展與完善。軟法作為可再生能源消納保障機(jī)制的生成與運(yùn)行的依據(jù),基于其自身的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì),可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展與完善不能不研究軟法、不得不依靠軟法。軟法是推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制生成與完善、破解可再生能源消納困境與發(fā)展瓶頸的全新視角,其在可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著特殊作用,但也不可避免地存在效力局限。為了更好地服務(wù)于可再生能源消納保障機(jī)制的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)完善軟法自身的創(chuàng)制、實(shí)施與保障機(jī)制,提升軟法自身的正當(dāng)性;而推動(dòng)可再生能源消納保障機(jī)制發(fā)展的軟法善治并非簡(jiǎn)單地只依賴軟法而不考慮硬法。軟法與硬法作為法的兩種基本表現(xiàn)形式,都是必不可少的。應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理設(shè)定軟法的適用范圍,軟硬兼施,由硬法為軟法功能的有效發(fā)揮提供特定的法治環(huán)境和制度配合,從整體上提高軟法之治的實(shí)施效力。